内容提要：农民收入和消费的增长不仅关系到广大农民的利益，而且关系到中国经济的发展。本报告运用全国农村固定观察点2万多农户18年的跟踪数据[2]，分析中国改革开放以来农民收入和消费的变动特征，阐述了国家有关政策对农民收入和消费的影响，探讨宏观经济运行政策（包括制度）与农民收入与消费的关系。

引 言

稳步持续提高农民收入水平是全面实现小康社会目标的关键，是发展农业和农村经济的主要内容，是统筹城乡经济社会发展的重要切入点，是关系到农村稳定和社会进步的一件大事。经过20多年的改革和发展，到上个世纪90年代中后期，中国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。党中央、国务院根据农产品供大于求的新情况和加入WTO以后的新形势，紧紧围绕增加农民收入这一中心任务和基本目标，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，制定了“多予、少取、放活”的方针，采取了一系列政策措施，农业和农村经济发展取得了巨大成就。农民收入得到了恢复性的增长，农村市场在不断开拓。本研究旨在通过对国家已经出台和即将出台的有关政策对农民收入和消费的影响进行客观分析，从而为国家有关部门以及有关投资者探索增加农民收入和开拓农村市场的途径提供参考。

一、改革开放以来农民收入和消费基本特征分析

近年来，在复杂多变的国内外经济环境以及严重的自然灾害等各种不利因素的影响下，国家制定和实施了一系列促进农业和农村经济发展的政策措施，对农民收入的增长效果明显。根据全国农村固定观察点办公室对31个省（自治区、直辖市）的20089个有效样本农户的调查，在经历了“非典”疫情冲击和严重的自然灾害后，2003年农民收入仍然保持了稳步增长的回升势头，全年农民人均纯收入为2618.4元，比2002年增加144.3元，增长5.8 %，扣除农村居民消费价格指数影响的因素（101.6），实际增长4.2%。2003年农民人均总支出为3328.7元，比2002年增长12.5%。其中，生产性支出为1094.3元，占总支出的比重为32.9%，增长11.8%；农民的生活消费支出为2132.3元，占总支出的比重为64.1%，增长12.8%；其他非借贷性支出为102.1元，增长14.0%；食品支出占生活消费支出的比重即恩格尔系数为44.0%，下降了1.7个百分点；人均住房支出为312.7元，减少4.2%；人均用品支出135.4元，增长14.3%；人均生活服务支出减少10.6%，其中医疗住院费支出减少8.1%。

（一）农民收入变动总体特征分析

1、农民收入增速先高后低波动较大

改革开放以来，中国农民收入不断增长，生活水平不断提高，农民人均收入自1987年以来的十年中稳步快速增长。但是，进入“九五”以来，却出现了连续增幅下降的现象，从1996年到2003年，最高的年份增长17.4%，最低的只增长1.2%，年均增长6.1%。

2、与城镇居民的收入差距继续扩大

根据国家统计局统计数据分析[3]，城乡居民差距正不断扩大：一是收入差距不断扩大，改革开放以来，城乡居民收入之间始终保持一定差距。20世纪90年代前期这一差距明显反弹，中期略有缩小，但1998年以后，在波动中呈现扩大趋势。如果以农民人均纯收入为1，则城乡居民收入之比1978年为2.56：1，1982年为1.82：1，1994年为2.86：1，1997年为2.47：1，1999年为2.56：1，2003年为3.24：1。二是生活消费差距扩大。1978年，城镇居民人均生活消费支出相当于农村居民的2.93倍。20年多来，这种局面不仅没有改变，差距还略有扩大，2002年这一比例上升到3.29倍。

3、以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难

目前，农民收入结构呈现以下特点：第一，粮棉收入下降；第二，劳务报酬收入增长较快，但增长空间有限，而务农收入减少；第三，个体私营经济收入在农民收入中的比重大幅提高，但对大多数农户而言，难以从这一部分获得较高收入。根据全国农村固定观察点的调查，2003年全国13个粮食主产省份农民人均收入为2507.5元，虽然与上年同比增长5.7%，但要低于全国平均水平110.9元，亦即低4.2 %。

4、工资性收入增长较快，成为农民增收新亮点

农民纯收入中的工资性收入包括职工工资收入和外出劳务收入。近8年，工资性收入一直保持较高的发展速度，从1995年的368.2元猛增到2003年的906.5元，增长146.2%，年均增长18.3%，由于工资性收入的稳定快速增长，其对农民增收的贡献率从35.9%扩大到46.5%，成为农民增收的主要渠道。在工资性收入中，外出劳务收入的增长幅度要快与职工工资的增长幅度，随着农村劳动力转移就业力度的不断加大，这一发展势头有望继续保持。

（二）农民消费变动总体特征分析

1、农民消费水平与收入水平正相关

改革开放以来，中国农民收入水平有了很大的提高，消费水平随之增长。1978年前，中国有1亿农民没有解决基本的温饱问题。改革开放为农村经济带来了生机和活力，广大农民的积极性和创造性得到了充分的发挥，农业生产得到了迅速的发展，农民收入迅速增长，1978—1984年，农民人均纯收入由133.6元提高到355.3元[4]，农民人均消费平均每年增长9.7%。

在这以后的十几年中，出现过两次收入和消费增长幅度连续下降，一次是在1989—1991连续3年农民收入和消费增长幅度下降[5]。另一次是在1996—2000年，连续五年农民收入增长幅度下降。在1996年到2000年期间，农民人均纯收入增长幅度由17.4%降到1.2%，人均消费增长幅度由8.7%降到7.4%，2001－2003年人均收入有所增加，但仍是恢复性的，基础并不牢固，无法使农民消费水平有较大提高。

由于农民收入增长缓慢，近年来在全社会消费品零售额中，农村和农村居民所占的比重都不断下降。农村消费市场难以启动是近年来整个国内市场有效需要不足的重要原因，农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重在不断下降，从1990年的48.5%下降到2002年36.7%。

2、城乡居民收入相差悬殊[6]，消费水平差距较大

农民收入与城市居民收入相比，差距很大。由于受收入过低的制约，农民虽然有较大的消费需求，但苦于囊中羞涩而难以实现，其消费水平仍然停留在较低的层次上。农村居民人均收入和消费增长幅度均低于城镇居民收入和消费支出增长，除1995年和1996年外，在其他年份中，农民人均消费支出增长都明显低于城镇居民，特别是1997至2000这4年中，农民人均生活消费支出增长分别比城镇居民低3.9、5.3、7.6、2.4个百分点。中国9亿多农村人口（按户籍统计）的购买力低于3.6亿城市人口的购买力。农民的这种窘境使国家扩大内需、拉动内需的种种政策措施大打折扣，影响了中国经济的增长。中国城镇居民已经基本达到小康水平，而广大的农村居民距离小康水平还有很大的差距。从消费结构上看，目前中国农民的消费支出中，生存消费比重过高，发展性消费支出比重较低。从耐用消费品占有量上看，农村与城镇居民家庭比较有很大差别，百户居民拥有的洗衣机城市是农村的3倍，彩色电视机城市是农村的2倍多，电冰箱城市是农村的6倍多，移动电话城市是农村的近5倍，空调城市是农村的25倍。只有摩托车比较接近，主要原因是由于城市发展后对摩托车的发展有一定的限制，城市居民逐渐转向购买小汽车了。

3、农民温饱问题基本解决，但食物的消费水平需要提高，消费结构需要改善[7]

食品支出的变化体现了农户生活水平变化同时也影响到营养的摄入量，从而对健康产生影响。中国正处于建设小康社会关键阶段，对于农户的温饱问题基本解决，但提高食物消费水平，改善消费结构还有待努力。全国农村固定观察点统计，食品支出占生活消费支出的比重即恩格尔系数为从1986年的52.0%下降为44.0%。农户消费的食物总量有所下降，尤其是粮食消费量下降较多，普遍增加了“禽类消费量”和“菜油消费量”所占的比重。另外，农户的粮食外购比重从1987年的12.3%逐渐上升到2002年的28%，显示出粮食商品化率的提高。

4、农民的耐用消费品的支出及拥有量增长速度较快，生活条件有所改善

根据全国农村固定观察点的调查统计，农村居民人均当年用于购买彩色电视机、电冰箱、摩托车、电话等需求弹性系数较大的耐用消费品支出明显增长，年末百户拥有量成倍增长。从1995年到2003年，农村居民彩色电视机的购买量增加了176.3%，音响增加了447.0%，摩托车增加了504.1%，固定电话增加了2711.7%，其它消费品都有不同程度的增加。

（三）农民收入和消费的分类分析

1、不同地区之间的收入和消费分类分析

从收入的地区差异看，2003年东部地区人均纯收入为3510.8元，与上年同比增长2.9%，中部地区人均收入为2403.2元，增长4.4%，西部地区为1915.5元，增长7.6%。虽然总量上东部地区收入要远远高于中西部地区，但在发展速度上，中西部地区要高于东部地区，东中西部地区的收入差距在逐步缩小。2002年东、中、西部地区农民收入差距为1.92:1.29:1，2003年缩小至1.83:1.25:1。从收入结构看，东中西部的发展差距更多地表现为工资性收入、财产性收入和转移性收入之间的差距，在家庭经营收入方面的差距并不是很大。

从家庭全年总支出看，2003年东部地区农民人均总支出为4190.9元，是中部地区的1.4倍，是西部地区的1.5倍，但从增长速度看，中部地区比上年增长15.1%，西部地区增长10.7%，东部地区只增长7.2%。这在一定程度上反映出不同地区在经济发展水平上仍存在巨大差距，但地区间差距扩大的势头有所减缓。从家庭经营费用看，东部地区要高于中部地区和西部地区，但从增长速度看，中部地区最高，西部地区次之，东部地区最低。在农民向国家和乡镇、村上缴的各种税费方面，东、中、西部地区均有不同程度的减少。其中西部地区减幅最大，中部地区次之，东部地区减幅最少。在生活消费支出方面，东部地区农民人均生活消费支出2748.1元，分别为中、西部地区的1.41和1.57倍。但在增长速度方面，中部地区最快，其次是西部地区，东部地区最低。在生活消费中，食品支出占生活消费支出的比重从东到西逐步降低。在生活用品支出方面，虽然从绝对数量上看，东中西部地区逐步递减，但从增长幅度上，从东到西却逐步递增，增幅分别为6.4%、15.2%和23.9%。反映了中西部地区人们改善生活质量的步伐在逐步加快。

2、不同农户之间的收入和消费分类分析

从收入分布看，虽然最高收入组与最低收入组的农户比例相差不大，但收入差距十分悬殊，高收入比低收入高出几乎是27倍。农户主要集中在500—2000元组，而不是2000—3500元的中间组，农户的低收入化倾向十分明显。从收入来源看，最高收入组的收入来源前三项依次为家庭经营收入，占总收入比重为52.7%；工资性收入，占总收入比重为39.1%；财产性收入，占总收入比重为4.9%。最低收入组的收入来源前三项依次为家庭经营收入，占总收入比重为42.8 %；转移性收入，占总收入比重为32.0%；工资性收入，占总收入比重为16.6%。虽然家庭经营收入所占比重最大，但内部结构并不一致，最低收入组的家庭经营收入主要依赖于农业，农业收入占家庭经营收入的比重为77.6%。而高收入组的家庭经营收入来源比较分散，列收入来源前三项的除了农业占35.2%以外，批发零售餐饮业占19.2%，工业收入占18.6%。如何解决低收入群体的增收困难，拓展他们的收入来源和渠道，是缩小农户之间收入差距的关键。从消费支出上看，中高收入组的人均消费支出明显较高。低收入组基本上是入不敷出，而高收入组确有较多的结余。

3、不同类型地区的农民收入和消费现状

在中国2356个县（市、区）中，平原占33.9%，丘陵占26.5%，山区占39.6%，三种地区农村人口分别占40.2%、31.1%、28.6%。根据对全国农村固定观察点的305个村庄调查的统计结果，平原地区132个村2000年人均纯收入为2559元，丘陵地区92个村人均纯收入为2329元，81个山区村人均纯收入为1522元。1995年到2000年，平原地区农民人均纯收入从2064元增加到2559元，增长了24.0%，丘陵地区农民人均纯收入从1757元增加到2329元，增长了32.6%，而山区农民人均纯收入从1302元增加到1522元，只增长了16.9%。平原地区人均消费2000年比1995年增加42.8%，丘陵地区增加20.4%，山区增加47%，山区增由于基数低，增速最快。农民家庭经营收入占总收入的比重呈持续下降的趋势，尤其是种植业收入下降幅度较大，平原、丘陵和山区分别下降了16.3、9.4、3.7个百分点；而外出务工收入增长迅速，外出务工收入占家庭总收入的比重，平原、丘陵、山区分别增长了2.9、6.7、6.5个百分点。

二、农村政策演变对农民收入和消费的影响分析

中华人民共和国建立五十多年的社会主义发展实践表明：每当党和国家的农村政策或相关的政策作出一次重大调整，农民的收入就会出现一轮新的增长。20世纪50年代农村的土地改革使农民成了土地的主人，农业生产因此焕发了蓬勃生机；80年代初期，中国在农村中推行家庭联产承包责任制，把农民从人民公社“一大二公”的桎梏中解放出来，使农民获得了一定的生产经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性，不仅解决了中国人吃饭的问题，而且第一次使农民有了富余；80年代中期，国家允许农民“离土不离乡”——发展乡镇企业，更进一步把农民从土地上解放出来，乡镇企业的“异军突起”，使农民得到了更多的经济实惠，更使中国一部分地区和一部分农民走上了富裕之路；90年代初期社会主义市场经济体制的建立，使农民有机会跳出原先狭小的活动空间到全国范围内寻找适合展示自我能力的发展空间，并由此给农村的剩余劳动力带来了可观的经济收入；90年代后期，国家提出的农业结构的战略性调整，给在农产品相对过剩时期的农业发展提供了可靠的政策，农业结构调整卓有成效。可见，对于与自然条件联系十分密切的农业，尽管自然条件的变化会直接影响农产品产量和农民收入的增减，但在自然条件相似甚至出现恶化的情况下，党和国家的政策特别是农村政策对农民收入增长的作用还是十分明显的。

（一）以集体统一生产经营为主的政策对农民收入和消费的影响（1978年以前）

在中国农村实行的“一大二公”、“政社合一”的人民公社体制是参照苏联模式建立起来的，实行统一生产计划、统一收购、统一调拨、统一销售、统一分配生产资料、统一制定购销价格，按照产品经济模式组织生产和经营。农业计划在实践中不断改进、完善和提高，对保证农业和国民经济计划有计划按比例发展起到了一定的作用，在生产力不发达、物资极度匮乏的特殊情况下，从农业中通过工农业产品交换的“剪刀差”，来提取国家工业化所需要的积累资金。据分析，1952－1978年，通过工农产品剪刀差和农业税收，国家净从农业拿走资金3120亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%。这使国家得以集中必要的人力、物力和财力，进行重点建设，取得了巨大的成就。

但是，随着时间的推移和经济发展，高度集中的计划体制的弊端就逐步显露出来。在执行农业计划的过程中出现了瞎指挥，搞强迫命令，不能因地制宜地发挥优势。同时，按照产品经济模式组织生产，排斥价值规律和市场调节，不善于运用经济杠杆、经济手段调节生产。由于土地、劳力等生产要素完全由集体控制，平均主义问题极为突出，再加上从1953年开始实行的粮食等主要农产品的统购统销制度和1966年以后长期不变的计划价格，农民生产积极性不高，生产效率低下，农民收入一直难以提高，1965－1978年间，农民收入年均增长率仅为1.7%[8]。

统购统销的制度抑制了农业市场的发展，使市场配置农业资源的机制不可能发挥作用，造成了农产品的全面紧缺，农村消费市场的发育严重滞缓。实行统购统销以后，“统”的范围不断扩大，实际上是哪个产品供给短缺，就对哪个产品实行统购、派购，且全是由政府制定偏低的价格，故而造成了“越统越少、越少越统”的恶性循环。在20世纪60年代初的困难时期，列入统、派购的农产品最多时达200多种，直至改革前的1978年，列入统、派购的农产品还达170多种。这些措施实施以后，农产品市场实际上基本被关闭了，因为能够进入自由流转的农产品，在数量和品种上都已经相当有限，农村的消费受到抑制，农村市场发育非常缓慢。

（二）以家庭联产承包责任制为主的政策措施对农业收入和消费的影响（1978－1984年）

1、国家在此期间出台的主要政策措施

1978—1984年，有两项重大的政策措施对农业生产和农民收入和消费的增长产生了重要影响：一是农村的基本经营制度改革，逐步确立了家庭承包经营制度，这也是农村改革初期的核心内容；二是大幅度提高粮食等农产品收购价格。

1978年12月的中共十一届三中全会以后，农村家庭联产承包责任制不断完善，出台了与此相关的农村政策。1980年9月中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》。1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》（第一个1号文件）指出：“中国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等农业生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983年1月，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知（第二个1号文件），要求建立乡政府，废除人民公社。到1983年实行联产承包责任制的基本核算单位已上升到99.5%，其中实行家庭联产承包责任制的占98.3%。1984年1月，中共中央在《关于1984年农村工作的通知》（第三个1号文件）中指出，土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。这就保证了土地承包经营在较长时间内的稳定，给农民吃了长效“定心丸”，而且允许土地转包。

1979年3月，国务院根据中共中央十一届三中全会的建议，决定从同年夏粮上市起，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度，由原来的按统购价加30%，提高到按新统购价加50%。全国6种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）统购价格平均每50公斤由10.64元提高到12.68元，提价幅度高达20.86%。农产品收购价格的提高，一方面使农民由农业生产获得的收入增加，另一方面以进一步刺激了农业生产，农产品短缺的状况大大改善。为了降低农业的生产成本，增加农业自身的发展能力，国家在大力增加农业投资的同时，还严格控制农用生产资料的价格。连续多年调整粮食征购基数，使农民少缴平价粮、多卖议价粮而增加收入。

2、主要政策的绩效分析

改革初期建立起来的家庭联产承包生产责任制调动了劳动者的生产积极性，增加了农产品的产量，再加上大幅度地提高了粮棉等主要农产品收购价格，对于农民收入水平的提高起到了重要作用。农村微观经营体制改革和价格调整的效应的叠加，诱发了农业的“超常规”增长。1978年到1984年，农民人均纯收入[9]按可比价格计算增长了1.7倍，农民人均纯收入因农业生产增长的收入占56%，因收购价格而增加的收入占23.1%。农民的生活消费支出增长了1.4倍，食品支出和住房支出增长的幅度较大。

因为农产品价格的提高而促使粮食和其他农产品的产量大幅度提高，以粮食为例，到1984年的粮食产量已经达到40712万吨，比1983年增加5.1%。粮食等主要农产品出现了卖难的情况，因此，通过提高农产品价格促使农民增收的空间越来越小，同时农产品价格的大幅度上涨还可能造成全社会物价水平的整体上涨，容易引发通货膨胀，从而抑制消费的增长。

（三）以放开农产品市场和发展乡镇企业为主的政策对农民收入和消费的影响（1985－1992年）

1、国家在此期间出台的主要政策措施

在此期间，国家出台了一系列涉及农业和农村改革的政策。这一阶段的农村改革政策主要集中在两个方面：一是放开农产品市场；二是大力发展乡镇企业。

1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（第四个1号文件）指出，要改革农产品统派购制度，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同的情况，分别实行合同定购和市场收购。1985年中央5号文件专门就放开水产品购销政策作出规定，指出要按“放开、搞活”的原则发展水产业。1986年月，中共中央、国务院下发了《关于1986农村工作的部署》（第五个1号文件），针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经济重的地位。

为解决1984年以后出现的农产品卖难问题，中央提出了积极发展多种经营的方针，给农民更多的生产经营自主权。同时一些地区逐渐出现了农民个人投资或联合办企业的热潮。1985年9月，中共中央将发展乡镇企业列入了国家“七五”计划。并指出，发展乡镇企业是振兴中国农村经济的必由之路，对乡镇企业发展要积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理。在“七五”计划中还提出，乡镇企业的总产值到1990年要比1985年增长一倍。此后中央又提出，要争取在2000年以前再转移一亿农业剩余劳动力到乡镇企业。发展乡镇企业在国民经济中的地位，以及政府对乡镇企业的重视程度，被提升到了前所未有的高度。1985年国务院批准了国家科委提出的星火计划，开发100类适用于乡镇企业的成套技术装备，并组织大量生产；建立500个技术示范性乡镇企业，为他们提供产品设计、全套工艺技术、管理规程和质量控制办法；每年培训一批农村知识青年和基层干部，使之掌握一两项本地区适用的先进技术。该计划由国家科委负责组织实施，资金由国家、地方、企业三方共同负担。进一步扩大城乡和区域间的经济交往、人才流动和技术转让，对乡镇企业实行信贷、税收优惠。

2、主要政策的绩效分析

由于改革了统购派购政策，发展了多渠道流通，农村的市场活跃起来，农村流通体制改革有了良好的开端。农民的生活消费性支出从1986年的430.7元上升到1991年的703.71元[10]，年均递增10.3%。但是，1985年的市场化改革以后，农村市场逐渐开放，农用生产资料价格上涨过猛，同时，其他农产品价格放开，使得种粮比较利益偏低，农民的经营性收入上升较慢，也影响了农民种粮积极性。

根据全国农村固定观察点统计，1991年的农民收入比1986年增加81.8%[11]，扣除物价上涨因素，实际年均递增12.7%。农村居民生活消费，从1986年到1988年增长较快，从430.7元增长为598.0元，从1989年到1991年增长趋缓，三年增加105.7元。

国家对乡镇企业的政策在许多方面都在不断突破。首先是从国民经济全局的角度，进一步理清了乡镇企业同农业及其他经济部门的关系，对乡镇企业的地位和作用有了更深的认识，并明确提出了发展乡镇企业的指导方针；其次是突破了对乡镇企业所有制形式和经营行业的限定，将过去单纯的社办、队办“两轮驱动”转变为乡办、村办、联户办、户办四个轮子同时发展；将以农副产品加工业为主的产业结构拓展为农、工、商、建、运、服六大产业并举的产业格局；第三是突破了“三就地”的政策限制，鼓励乡镇企业跨越行业和行政区划发展，拓宽了乡镇企业的经营空间。乡镇企业在发展初期为转移农村劳动力和增加农民收入做出了重要贡献，即使是在调整时期也不例外。1984年粮食丰收以后，农民靠农产品产量增加获得的收入越来越少，收入增长主要靠乡镇企业的发展，乡镇企业吸纳的劳动力人数由1985年的6979万人增加到1992年的10625万人，乡镇企业的工资总额从1985年的472.1亿元增加到1992年的1746.7亿元。

但是在1980年代末期，由于全国在建的加工工业和非生产性建设项目过多、规模过大，社会购买力水平上升迅速，消费需求过旺，以及国家财政支出增长过快、信贷规模不断扩大、货币发行量过多等原因，出现了比较严重的通货膨胀。由于国家宏观经济作为农民收入重要来源的乡镇企业的发展受宏观经济政策的影响而停滞。这一阶段，农民的工资性收入变化较大，1986年工资性收入的增加率为136.5%，1987年增加1.67%，1988年由于国家宏观经济的影响，下降0.8%，到1989年和1990年分别为21.8%和35.1%，后期即1991年对农民收入的贡献率也有所下降，增长率只有1.4%。

（四）以深化粮食购销体制改革为主的政策措施对农民收入和消费的影响（1992－1998年）

1、国家在此期间出台的主要政策

1992年，中国共产党的十四大提出了要建立社会主义市场经济体制。随着社会主义市场经济体制改革的推进，此期间国家出台的政策主要集中在：一是深化粮食购销体制改革，二是保护耕地。

为了解决农业特别是粮棉生产的比较效益降低，工农业产品价格剪刀差扩大等问题，中央出台1993年11号文件，提出要深化粮食购销体制改革，保障中国粮食生产稳步增长和产销平衡。建立保护价收购制度，并相应建立粮食风险基金和储备体系。在粮棉主产区选择部分商品粮大县和优质棉大县，由国家安排专项贷款，并适当增加基地建设投资，集中力量进行扶持。在《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》中提出，要突出抓好粮棉生产和“菜篮子”工程，增加农产品有效供给。1995年的中央6号文件仍然提出要突出抓好粮棉生产。1996年，中央提出要突出重视粮食生产，推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力，有条件的地方，要继续保留价外补贴，充分调动农民发展粮食生产的积极性。1997年，国家提出要加快粮食流通体制改革，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、适合中国国情的粮食流通体制。

为了解决大量耕地被占等问题，中央1993年11号文件指出，要建立基本农田保护区制度，严格按照国家有关规定征收耕地占用税、新菜地开发建设基金和土地复垦费用，不得随意减免。1995年的中央6号文件强调，要坚持按照规划和计划用地，不准搞土地预征，不准占用粮田栽种果树、挖鱼塘。还要采取有效措施，解决一些地方出现的土地撂荒问题。

2、主要政策的绩效分析

从1993年到1997年，每年的关于农业和农村工作的中央文件第一条或第二条都是关于深化粮食购销体制的改革政策，极大的保护了农民的种粮积极性，提高了种粮农民的收入，农民人均纯收入1997年比1993年增加了82.3%，年均递增16.2%。农民的家庭经营收入来自种粮的收入从1993年的312.9元上升到1997年的412.8元。农民的生活消费支出1997年比1993年增加76.5%，年均递增15.3%。说明以保护粮食生产为主的有关政策在此期间引起农民收入和生活消费的大幅度上涨，政策绩效是显而易见的。

随着农民种粮积极性的极大提高，耕地得到一定程度的保护，粮食产量和储备量大增。这一时期农产品综合生产能力明显提高，粮食等主要农产品实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转折，但同时国民经济通货紧缩，农产品价格持续下跌，导致农民收入增长幅度开始下降，工资性收入稳步增长，逐渐成为农民增收的重要来源。农民的生活消费支出从1993年的人均947.4元增加到1998年的1605.2元，农民的生活服务消费支出和文化服务消费支出比重分别由4.7%、6.2%上升为7.6%、9.6%。

（五）以农业结构战略调整为主的政策措施对农民收入和消费的影响（1998－2002年）

1、国家在此期间出台的主要政策

到20世纪90年代中后期，中国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农业综合生产能力明显提高，实现了农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。农村面貌发生了巨大变化，农民生活总体上开始进入小康。此期间国家出台的政策主要集中在农业和农村经济结构战略性调整。中国农村经济社会发展进程中的这一历史性转变，既为中国的农业和农村经济发展提供了难得的机遇，也提出了严峻的挑战。一方面，为提高农产品的质量和效益，促进畜牧养殖业和农产品加工业的发展，加快城镇化进程和转移农村剩余劳动力创造了有利的条件；另一方面，由于农产品供求关系的变化，农业的发展遇到了资源条件和市场需求的双重约束，出现了农产品卖难、价格下跌、农民增收困难等一系列问题。在这种形势下，调整农业和农村经济结构，转变经济增长方式，已经成为农业和农村经济发展的内在要求。因此，在这一阶段，农业政策主要是调整农业结构为主。1997年中央初，中央提出要调整和优化农村产业结构。1998年1月，《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》指出，要以市场为导向，调整和优化农村经济结构。1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又提出，依靠科技进步，调整和优化农村经济结构。1998年12月召开的中央农村工作会议，作出了中国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断。从指导思想和原则、调整重点、政策措施等方面对农业生产结构调整做出了全面安排。进入“九五”后期，各地围绕农民增收这个中心，加大对农业和农村经济结构的调整力度，大力发展优质高效农业，积极推进农业产业化经营，取得了一定成效。

2、主要政策的绩效分析

种植业经济结构调整显见成效:1999年至2002年的4年间，农作物总播种面积下降的幅度全国平均虽然仅为1.1%（根据2万多个农户汇总计算，下同），但种植业内部结构性变化表现明显。粮食作物播种面积，由1998年人均1.98亩调整到1.84亩。在不同地区之间差异较大，东部地区调减幅度为17.7%，西部地区调减了5.8%，而中部粮食主产区的减幅为0.7%。经济作物和其他作物（包括蔬菜等）的增长幅度都非常明显，分别达到18.4%和37.7%。特别是东部地区，其经济作物播种面积的增长幅度达到48.4%，其他作物播种面积的增长幅度达到88.0%；中部地区经济作物面积增幅达到32.1%，其他作物播面增幅3.5%；西部地区由于退耕还林还草政策的效果和市场环境的影响，经济作物播面减少15.4%，其他作物播种面积增长了22.0%。

大宗农作物品种结构趋于优化:遵循价值规律和自然法则，农民自主调整农作物品种结构。全国小麦、稻谷和棉花播种面积调减幅度，分别达到了21.4%、15.7%、20.1%。其中，作为小麦主产区的中部地区，下降幅度达到34.0%；稻谷播种面积的下降，主要是由于东部地区大幅度调减30.1%的结果；由于棉花价格持续下跌，导致作为棉花主产区的西部地区棉花播种面积下降了58.6%。玉米、大豆、油料、糖料和烟草播面适应市场需求，朝着有利于增加收入的方向发展，分别增长10.4%、3.7%、23.6%、17.4%和101.1%。尽管在这个时期某些品种的价格有所下降，但其播种面积反而稳步上升，说明农民在进行生产决策时，不仅考虑该产品价格的发展变化，而且注重比较效益的选择。

种植业生产区域化布局逐渐形成：种植业生产正逐渐向中部地区集中，中部地区无论作为粮食作物还是经济作物的主产区地位更加突出。4年来，除小麦的生产份额下降了5个百分点以外，其他品种的生产份额均有较大幅度的提高。其中，稻谷、玉米、大豆播种面积在全国的比重分别为45%、51%和79%，均比1998年提高了4个百分点；棉花的播面比重为41%，提高了9个百分点；油料的播面比重为57%，提高了7个百分点；糖料的播面比重为40%，提高了17个百分点；蔬菜的播面比重为76%，提高了55个百分点。

大农业产业结构调优趋势明显：就全国而言，水产品、奶类、禽蛋、牛羊肉产量大幅度增长，猪肉产量基本持平，林产品产量略有增加，禽肉产量有所下降。

农户更多投工于农外产业和外出就业：4年之中，广大农民努力摆脱小农经济的束缚，积极开拓就业门路，家庭经营投工量全面下降，其中种植业投工由1998年占总投工量的54%下降到2002年的45%，渔业投工比重由2%上升到4%，工业投工比重由4%增加到6%，运输业投工比重由3%上升到4%，商饮服务业取得了较大的发展，由9%增加到16%。家庭经营外投工和劳务投工显著上升，增长幅度分别为26.9%和70.0%，农村经济渐趋多元化。

外出就业和经营企业收入增势强劲：农村劳动力离土又离乡、外出就业势不可挡，2002年外出劳动力占农村全部劳动力的比重达到19.4%，比1998年提高8.6个百分点；家庭人均外出就业劳务收入780元，其占家庭总收入的比重由12.0%增加到17.1%。4年中外出劳务收入增长68.4%，为家庭人均增收贡献317元，成为农民增收的新亮点。农户经营企业（包括股份制、合伙、私营和三资等企业）的收入由人均95元增加到124元，其中来自经营私营企业的收入增速达到55%，占家庭人均总收入的比重由2.5%增加到2.7%，尽管份额比较小，但反映出经过农业和农村产业结构的不断升级，随着农村市场的逐渐繁荣，随着国家经济政策的放宽限制，农村正逐渐涌现出经营性人才，这将为农村经济的持续繁荣打下良好的基础。

农民税费和各种摊派支出明显下降： 国家开发西部地区和启动农村税费改革等扶持农业的各项优惠政策，有利于减轻农民负担和缩小地区收入差距。2002年平均每个农民上缴村组集体的支出为38.3元，比1998年减少37.8元，比2001年减少20.4元。中部地区减负最为明显，人均40.8元，减少290.3元；东部地区和西部地区分别为47.8元和25.1元，分别减少27.8元和25.2元。其中，平均每个农民各种摊派的支出为5.3元，比1998年减少8.5元。中部地区减负最为明显，人均6.8元，减少105.5元；东部地区和西部地区各种摊派支出分别为4.2元和4.8元，分别减少4.8元和5.5元。税费支出的减少，虽然不会影响到农民家庭总收入，但却意味着农民可支配收入的增加。

东、中、西部地区农民的收入差距，分年度情况如下：1998年183:103:100，1999年220:117:100，2000年200:106:100， 2001年191:111:100，2002年189:110:100。到1999年仍是拉大的趋势，2000年开始缩小，后两年进一步缩小。其原因，一是国家加大对西部的投入，包括“一退三还”政策的实施和重点工程项目的建设，使农民增收成为可能；二是农村税费改革的启动和各项减负工作的落实，尤其是中西部地区，农民负担有所减轻。综合考察农民上缴国家税金和上缴村组集体两个项目，1998年为143.34元，2002年为120.06元，整体下降了16.2个百分点。

（六）以减轻农民负担为主的政策对农民收入和消费的影响（2001－2003年）

1、国家在此期间出台的主要政策

此期间国家出台的政策主要集中于以下三方面：一是税费改革政策，二是增加农业投入政策，三是引导农民工外出就业政策。

2000年，为从根本上减轻农民负担，规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系，国家决定在安徽全省进行农村税费改革试点，其他一些省份也选择了部分县市进行试点。主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。同时，实行村级公益事业建设“一事一议”筹资筹劳制度，推进以精减机构和人员为主要内容的乡镇机构配套改革。2002年，在总结安徽等地试点经验的基础上，农村税费改革试点扩大到20个省、自治区和直辖市。2003年，农村税费改革试点工作在全国全面铺开。农村税费改革试点已经取得了显著成效，堵住了向农民乱收费的口子，试点地区的农民负担得到了明显减轻，农村“三乱”得到了有效的遏制，农村税费征管得到了初步规范。2003年6月，财政部和国家税务总局颁发《关于2003年农村税费改革试点地区农业特产税有关问题的通知》。北京、河北、广西等22个省、自治区、直辖市将部分特产品改征农业税；对牲畜产品和不在土地上生产的品种以及在当地属于零星分散的品种，既不征收农业特产税，也不征收农业税。截至2003年10月，全国绝大部分地区已经逐步取消了农业特产税，少数地区一时取消不了的，都缩小了征收范围，降低了税率，减轻了农业特产品生产者的负担。

2003年，国家加大了对农业的投入力度。中央财政预年初预算安排的支援农村生产、农林水事业费、农业综合开发、扶贫资金和粮食风险基金共555.9亿元，比上年增加23.5亿元。在这五类资金之外，中央财政还安排了农村税费改革专项转移支付资金306亿元，比上年增加60亿元；安排农村教育事业费239亿元，新增13.8亿元；新增文化支出1.3亿元，其中1.1亿元用于农村；安排农村医疗卫生支出预算7亿元，比上年增加4亿元。全年用于节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等农村“六小”工程中央基建投资达279亿元，比上年增加一倍。退耕还林规模进一步扩大，同时还启动了退牧还草工程。2003年，新一轮粮食流通体制的改革试点工作展开。这次改革将国家按保护价收购农民余粮的政策，调整为以现金的形式直接补贴给农民。补贴给每个农户的现金，是按照前四年市场价和保护价之间的平均价差，并根据农户的田亩数量、商品粮产量等综合指标计算出来的。

为了鼓励农村剩余劳动力的转移，保证农民工的合法权益，国务院办公厅发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，各地按照通知要求清理并取消了一些对农民工就业的不合理限制；2003年底印发了《关于切实解决建筑领域拖欠工程款问题的通知》，对拖欠农民工工资进行了清理；转发了农业部等部门制定的《2003-2010年农民工培训规划》，开展了转移就业培训试点；转发了教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女教育工作意见的通知》，提出了流入地政府负责制，并在经费上予以保障。国家出台了《工伤保险条例》，农民工也被纳入保险范围。这些措施，使农民外出就业的规模不断扩大。

2、主要政策的绩效分析

1999年和2000年，农民收入增速几乎处于停滞的状态，分别只有1.4%和1.2%。进入新世纪，农民收入呈现出恢复性增长的势头，从2001年到2003年，农民收入的增长率保持在5%左右，2001年增长率为5.9%，2002年为4.9%，2003年为5.8%。农民的消费支出也发生了重要变化，2001年农村居民的生活消费支出1736.5元，2002年1859.4元，2003年1999.4元。分别比2000年高出12.5元、135.4元、275.5元，2001年到2003年农民生活消费年均增长7.3%。农民负担明显减轻，2000年农民上交的各种提留税金达113.8元，2001年为111.5元，2002年为104.3元，2003年为73.5元。在粮食直接补贴上，以吉林、安徽两省的东丰、来安、天长三个试点县为例，国家共直接补贴农民6000多万元，20多万户农民平均每户获得补贴200多元。

2003年农民的转移性收入为1073.3元，比上年增长了62.6%。其中从家庭非常住人口寄回或带回的收入为118.1元，比上年增长1.78%；亲友赠送的收入为643.3元，比上年增长38.5%；农民从国家得到的收入为307.7元，比上年增长286.3％，增长速度最快。这说明随着退耕还林力度的加大和直接补贴政策的实施，农民确实从国家的转移支付中得到了实惠。

农民工外出获得的收入有较大的增长，2001年农民的工资性收入为769.9元，2002年为839.4元，2003年为906.5元，占当年农民纯收入的比重分别为32.6%、33.9%、34.6%，这说明农民外出务工越来越成为农民收入的主要来源。

三、新时期制约农民增收和消费增长的主要因素分析

当前，中国农业已进入由传统农业向现代农业转变的新时期，农民生活将实现由温饱向小康水平跨越，因此要千方百计地增加收入，开拓农村市场。然而，这一时期，农民增收的条件、能力和主渠道等方面，都处在开创期，农村市场潜力还没有得到进一步挖掘，面对的困难重重。

（一）弱化的农业投入不适应农业的实际需要，影响农民增收和农村市场开拓的后劲

第一，财政对农业投入数量过少，无法保障中国农业健康快速发展和农民持续增收。建国50多年来，中国财政对农业投入的总量约5000亿元，仅占财政总支出的6.5％左右。其中：解放初期占财政支出的5％左右；其后，在“二五”时期和国民经济调整时期，财政对农业的支持有所增加，达到10％左右；再后，在“文化大革命”时期又有所下降，比重大约在8％左右，十一届三中全会以后的10余年间，财政支农的力度又有所加强，提高到了10％；但90年代以后财政支农的力度逐步减弱，特别是最近几年相对数降到了历史最低点，仅为财政总支出的3～4％，无法保障中国农业健康快速发展和农民持续增收。据统计，发展中国家财政对农业的投入一般保持在10％左右，像印度、泰国、巴基斯坦等国，财政对农业的投入要占到财政总支出15％以上，大大高于中国的水平。

第二，财政对农业投入结构不合理，生产发展后劲不足，制约着农民收入持续增长。中国财政支农资金支出通常分为两大类，即支援农村生产支出和农林水利气象部门的事业费（简称“农口事业费”）。财政支援农村生产支出的项目主要包括：小型农田水利和水土保护补助费，支援农林生产组织资金，农村农技推广和植保补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费以及发展粮食生产专项资金等。农口事业费主要包括：江河治理费，水利设施补助费，飞机播种造林种草补助费，农业科教和技术推广费，森林、农作物、草原、畜禽保护费，特大抗旱、防汛费等。据统计，数10年间中国60％的财政支农资金用于大江大河的治理和气象事业的发展，直接用于农业生产性支出的仅占40％左右。从而导致农用水利基础设施越来越差，雨不能排涝，旱不能浇灌；土壤质量越来越差，综合肥力日益下降，推广速度越来越慢。这种状况必然造成农业发展环境恶化，生产发展迟缓，农民收入徘徊甚至下降。

第三，财政支农资金投入地区不平衡，影响农业均衡发展，地区间农民收入差距日益扩大。在国家财政对农业的整个投入中，地方财政是大头，其份额往往占到80％左右，但当前的问题也主要在地方。从改革以来的长时期看，地方财政的农业投入，从预算的安排到预算的执行都表现出很大的随意性。想投入多少就投入多少，根本没有一个标准或依据。从实践看，沿海地区财政支农的力度大一些，中西部地区财政支农的力度小一些。有些地方甚至在财政支农相对数大幅度减少的同时，财政支农的绝对数也在迅速缩减，这是十分令人担忧的。这种状况不加以改变，必然影响到中国农业的均衡发展，中西部地区与东部地区农业发展和农民收入的差距，也必然会日益扩大。

第四，财政支农重点不突出，投资效益底下，农民增收不明显。表现在：一是在当前财政较紧张的情况下，没有把促进农民增加收入的农业和农村基础设施建设选择为资助重点，而是有些撒胡椒面现象，流通、消费、保险、价格等，什么地方都给一点，又什么地方都不多。这样做的结果，必然导致投资效益低下，农民增收不明显。二是目前中国财政支农资金在财政系统内部属多头投放，基本上各司、处向农业都有一定的资金投放权，不是一只手在运作，而是多只手在操作，没有形成一致的力量，往往导致整体目标不明确，资金投不到急需的地方，从而影响了资金投放的整体效益和农民收入的增加。

第五，农民的生产性投入积极性逐渐下降。据全国农村固定观察点调查显示，由于农产品价格的下滑和农业生产资料价格的上涨，使农民对农业投入的积极性锐减，农民人均购买种植业生产资料总金额从1998年的229元下降到2002年的217元，降幅达5.2%。农民家庭投工量由1998年的99.6个下降到2002年的93.1个，降幅为6.5%。

（二）错位的农村产业结构不适应农村发展新形势的需要，限制了农民增收的空间

20世纪90年代以来的农业结构调整，使中国农业综合生产能力大大提高，告别了短缺经济的时代。农产品供应丰富，为市场稳定奠定了基础，但同时也应该看到，农产品供求关系的变化，对于农民收入的增长带来了不利的影响。一是主要农产品供给相对过剩，国内市场需求相对饱和，内需相对不足，农产品销售困难；二是农产品数量充足，但农产品的品种和质量不能满足市场需求。许多优质农产品还要面临着进口压力，致使国内农产品滞销；三是在农业产业结构中，种植业比重偏大，畜牧业、养殖业比重偏小。在种植业中，粮食种植占主要地位，而蔬菜、水果高收益的经济作物比重偏低。

全国农村固定观察点数据显示，种植业收入从2000年的815.5元增长到2003年的917.4元，增长了12.5%，但同期粮食收入开始出现下滑，从2000年的360.4元下降到2003年的350.3元，下降了2.8%，粮食收入的下降一方面反映了农业结构调整取得的成效，农民种植经济作物和其他作物的积极性提高了，但粮食种植面积的减少及产量的下降又为中国的粮食安全敲响了警钟。调查显示，60%的农户感到当前种粮不能增加收入，另有17%的农户认为种粮是靠天吃饭，自然灾害风险大，无保障。尽管有90%以上的被调查者认为发展二、三产业是壮大农村集体经济，增加农民收入最好的途径，然而，被调查的大多数村近几年来并没有二、三产业项目投产。在调查发展二、三产业中当前存在的主要问题和困难是什么时，认为资金缺乏的农户占77%，项目选不准、难决断的农户占47%，技术没保障的农户占32%，缺少经营管理人才的占28%。

（三）较低的农业科技水平不适应农业发展的需要，延缓了农民增收的速度

中国现行的农业科技体制普遍存在着与经济脱节的现象，科技向现实生产力转化能力薄弱，高新技术产业化程度低，目前中国农业科技在农业增长中的贡献份额只有42%，而发达国家已在60%以上，有的高达80%；在农业教育方面存在专业设置、教学内容脱离实际等现象，缺乏有效促进农业院校学生学农、爱农、务农的激励机制和配套政策，在科技服务上，农业科技成果转化率偏低，农业科技队伍“缺钱带兵、没钱打仗”的状况依然存在。在计划经济体制下形成的农业科技推广网络，虽然队伍庞大、自成体系，但受体制、机制和财政支持力度的约束，显然缺少内在的利益驱动机制，加之外部不利因素的困扰，终难摆脱其“网破、线断、人散、奶断”的窘境。这种农科教相互脱节的体制和与市场经济不相适应的运行机制，不仅影响中国农业科技的整体水平、农业科技成果的快速转化、农产品竞争力的提高，更直接影响农民收入的增加。

由于技术相对落后，中国农业资源的利用率远远低于发达国家水平，特别是农民在用水、用肥、用电、用油、用地等很多方面，浪费比较严重。不少地方，农产品产量很高，但秋后算账，收入却增加不多，关键是生产成本过高。据测算，从1988年到1996年，粮食、棉花、油料单产分别增长了27.6％、14.7%和23％，收购价格指数分别增长了172.9％、203.9％和79.6％，而同期总成本却增长了274.3％、309.9％、229.3％，远远高于单位面积产量和收购价格指数的增长幅度。这说明，降低成本，增加效益，有很大的潜力，应当把推动农业节本增效作为增加农民收入的一项重要措施来抓。

（四）萎缩的农外就业不适应农村剩余劳动力就业的需要，限制了农民增收的渠道

随着产业结构的调整，城市化进程的加快，城市下岗失业人数增加，给农民进城就业带来了机遇和挑战。据全国农村固定观察点系统调查统计，2003年外出就业的农村劳动力占农村劳动力比重达20.5%，较2002年增长了1.1个百分点。全国外出就业的农村劳动力总数9820万人，其中，65.7%为男性，34.3%为女性；35.7%在乡外县内，23.3%在县外省内，41.0%跨省乃至到境外寻找工作。劳动力输出地主要集中在中部地区，而输入地则是东南沿海等经济发达地区。约一半的劳动力外出从事建筑业和工业技术工作。劳动力外出就业年人均收入5279.4元，比上年减少了317.6元，但由于外出费用下降，劳动力外出净收入增长了296元。

然而，也应看到，20世纪90年代中期以来，伴随着中国产业结构的调整，部分国有企业关、停、转、闭，这些企业的部分职工下岗失业增加了城市的就业压力，而农民由于自身文化程度不高，缺乏在城市谋生应有的知识、技能，又难以获取必须的就业职业培训，当他们在劳动力市场上面临城市工人的竞争时，明显处于劣势地位。在调查中了解到，不少农村青壮年抱有“宁愿守在农村受苦，也不愿出门打工受气”的思想，这对于今后加快发展农村劳务经济，增加农民非农收入具有较大的潜在障碍。对当前农民外出务工存在的主要困难，有57%的农户担心工资难兑现，48%的农户认为政府缺乏有力组织和领导，25%的农户担心外出务工安全及生活不适应，8%的农户认为外出务工费用高。

当问及“您上年外出今年没有外出，或者您不愿意外出打工的原因是什么？”在所有的调查户中，第一个原因选择“找工作难”的占48.0%，19.8%的人选择“缺少技术”；在第二个原因中，24.1%的人选择“找工作难”，17.9%的人选择“拿不到工资”，选择缺少各种信息的人也占到14.0%。

（五）现行的农村金融服务体系不适应农民对资金的需求，限制了农民增收的来源

根据全国农村固定观察点对31个省（自治区、直辖市）2万多农户的常规调查，2003年，有借款的农户占调查农户总数的19.5 %，与1995年持平；每户年内累计借款金额为10875.8元，比1995年增加了近2倍。在农户借款中，银行和信用社贷款占31.8%，比重有所上升；私人借款占63.9%，比重稍有下降。农户借款用于生产经营的部分占52.2%，用于生活消费的部分占47.8%。与没有借款的农户相比，借款农户的家庭生活负担很重，生活消费支出相当于家庭纯收入的86.2%。

由于中国绝大多数农民的家庭经济规模很小，其消费模式还保持着传统特色：省吃俭用，集中用于建房、婚嫁和子女教育上。特别是近些年，陈规陋习的影响越来越大，逼得许多农民不得不借债来“办事”，在农户的借款构成中表现为生活性借款比重增加，在农户的消费支出构成中则表现为举债消费增加。过多的借债给农户带来沉重的生活压力。

（六）现行的农村卫生和教育体制不能适应农村发展的需要，制约了农民增收的潜力

我们利用全国农村观察点314个村2003年的抽样调查资料，对东、中、西部不同地区农村的社会发展程度进行了简要的分析。基础教育和基本健康水平是体现农村人力资本积累和发展程度之间差距的主要方面，人力资本的状况预示着今后的发展潜力和农民的增收潜力。根据本研究的需要，主要选取农村卫生、教育的状况进行分析。通过分析可以看出，中国现行的农村卫生和教育体制不能适应农村发展的需要，限制了农民增收潜力的发挥。

1、农村教育和健康的保障水平存在地区差异

如附表所示，三个不同地区的小学入学率基本是持平的，差距主要存在于初中的入学率，东部地区农村的儿童可以完成九年制义务教育，但中、西部地区的农村离开国家规定的九年制义务教育的指标还有不小的距离，这里所表现的是仅仅是学童接受教育年份之间的不同，不能反映出教育质量上的差距，如果考虑到教育水平，东部无疑要更胜出一筹。在健康水平上，儿童疫苗的接种、妇女的生育检查和村民健康教育这三个公共医疗服务领域中，三个地区的差距很小，反映出在基本医疗服务的可及性上（是指农民能够方便地得到医疗服务）各地趋于一致；村均医务室的数量也大致相同，但统计指标并不能真实地反映出村医务室之间装备水平上的差距；差别明显的是婴儿的死亡率，西部地区要远远高于种东部地区。在新型合作医疗的人群覆盖率上这三个地区的差距明显，因此在基本医疗服务的可得性上（是指农民能否支付得起医疗服务的费用）西部地区的保障水平是较低的。

2、农民的大病对农民的收入和消费都有较大的影响

从大病的患病率变化情况来看，大病的患病率呈现逐年上升的趋势[12]。从1987年的1.18%上升到2002年的2.84%。对可比的大病冲击当年和前一年的家庭消费支出同比增长率变化情况进行对比可以看出，高收入组农户的消费基本不受大病冲击的影响，大病冲击过后仅仅是提高幅度减缓；而低收入组农户的消费支出将近到第五年才恢复到初始水平，经过计算，低收入组大病还款的持续时间大约为4年，并且低收入组大病的全部治疗花费中有70%以上通过借款支付。对于低收入组而言，因为收入有限，所以压缩消费应付大病冲击几乎是必须的，这实际上是一种事后的储蓄行为。中等收入组还款的期限大约为两年，因为中等收入人群不一定需要削减太多消费就可以还款。

（七）现行农村社会化服务体系不适应农村市场多样化的需要，阻碍了农村市场的开拓

在信息手段的拥有量方面，地区差异很明显，特别是农户拥有电话和计算机的数量东、中、西部有明显的差距。东部地区农户安装电话的比重达59%，中部为35.6%，西部只有26.3%。东部地区每一千户有16台计算机，而中部和西部地区每一千户有3台计算机。东部地区农户订阅报刊杂志的数量和费用明显比中西部地区高，但在农业技术书籍的花费上则是西部地区最高。

农户对各种媒体的认知程度更向大众媒体集中，电视农业频道的收视率进一步提高。对于目前的农村信息传播方式，农民对不同媒体的满意度差别较大，但满意度多数有所提高。在选择“知道”的农户中，满意度最高的是县乡农技人员授课达79.5%，其次是电视农业频道75.5%，第三是农民日报67.0%。对农民文摘满意的占63.3%，对农村工作通讯满意的占58.5%，对农广校满意的农户占45.6%，对农业信息网（计算机网络）满意的占22.7%。

（八）较低的农民组织化水平不适应全球化的需要，影响农技术推广和农产品的流通

中国现有的农业组织结构，主要以分散的农户家庭经营为主体，目前全国有2.38亿个农户，而且规模小，户均耕地仅7亩左右。这种农业组织结构所带来的后果，一是小规模农户之间的同步调整行为，极易产生对市场波动的放大效应，导致市场的同步震荡、大起大落，并由此引起资源利用的浪费；二是由于每个农户生产规模太小，无法实现规模经营，农产品生产成本难以降低；三是为数众多的分散农户直接进入市场，不仅难以回避农业交易成本高的问题，也难以协调农户与市场的矛盾，增加市场风险；四是由于农户众多分散，生产规模小，农民无法在市场流通中占据主导地位，如加强农产品品牌建设、促进农产品的加工增值、提高农产品的价格竞争力等；五是由于农业经营和纳税主体高度分散，导致农村税费的收取和监督难度增加；六是由于农户众多分散，生产规模小，难以有效地组织起来，与其他产业和企业相比，处于极为不利的融资地位。在市场经济条件下，市场主体的竞争力强弱与组织化程度的高低成正比。农民的这种组织结构特征，加剧了农民的弱势地位，在市场经济条件下处于不平等竞争状况。

根据全国农村固定观察点办公室2003年的专项调查可以发现，在安排农作物种植计划中，由农户自主安排的占88.4%，村集体统一安排的占2.3%，村集体与农户协商安排的占4.4%，乡里统一安排的占0.9%，其他占0.6%。农民的组织化程度依然十分薄弱；在农户如何获取生产信息问题上，农户从媒体和市场获取信息占60.3%，农户互相学习或传播信息占41.6%，乡村政府以及所属部门发布信息占27.8%，行业协会仅占1.4%；在解决农作物种植所需的生产资金方面，86.2%的农户是依靠自己，通过亲戚朋友或私人产生借贷行为的占14%，而向乡村政府组织或农行和信用社贷款的比例仅占13%；在解决农作物种植所需的生产技术方面，有71%的农户是依靠自己，依靠农技机构解决的占30.6%，而依靠专业农协解决的仅为1.6%；在解决农作物种植所需的良种和化肥方面，大多数农户是从市场购买，比例分别为71.1%和75.7%，而由村集体安排、代购或联系所占的比例分别为25.8%和13.3%。在解决农作物种植所需的机耕问题方面，仍然依靠自家人和畜力耕地占37.0%，依靠村集体安排的仅占7.9%；在植保和病虫害防治方面，86.4%的农户是自行解决农作物种植所需的植保问题，5.7%的农户雇请他人喷施农药；在农产品销售中，大部分农户自行解决农产品销售问题，或是农户自家市场销售，或是雇请他人代销，或是几家合作销售，三项的比例之和为83.1%。而由国家统一收购的比例占10.6%，由村集体统一收购或联系销售渠道的比例占10.0%。

（九）分散的农地经营制度不适应大规模生产的需要，影响农民收入稳步提高

根据全国农村固定观察点办公室2003年对小麦、水稻、玉米、大豆、棉花等五种作物种植成本分析，如果总收入中扣除副产品价值，成本中考虑税金和雇工费用，小麦的成本占总收入比重达83.4%，水稻66.6%，玉米59.5%，大豆35.5%，棉花29.2%。除大豆和棉花外，三种主要粮食作物每亩作物的成本占总收入的比例都超过50%，不利于先进技术的使用。

中国耕地除了总量少、使用分散、规模效益低等原因外，每年还在以惊人的速度减少，各种违法侵占耕地的现象时有发生。据统计，2003年全国耕地净减少3806.1万亩，目前全国有4000万左右的失地农民。有关专家测算，改革开放以来通过各种形式征用农地的价格剪刀差，从农民身上拿走2万多亿元。农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的问题一直是利益相关者关注的重点，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民土地权益不受侵犯是维护农民经济和政治权益的一个重要“底线”。农民的土地权益得不到保障，严重影响农民收入的提高。

（十）持续的粮食产量下降和农户存粮减少，使国家粮食安全问题日益突出

2000年以来，由于粮食购销政策和对中国粮食形势判断的某些失误，中国粮食生产持续出现播面、总产、单产、综合生产能力四个下降。2003年，是粮食连续滑坡的第4年。平均每户农作物总播种面积9.24亩，比上年减少0.63亩，减少6.4%。其中，粮食播种面积为6.99亩，比上年减少0.55亩，减少幅度为7.3%，据此推算全国减少粮食播面1.2亿亩(大大高于国家统计公布的数据)。平均每户生产粮食2119公斤，比上年减少156公斤，减产幅度为6.9%；人均减38公斤，初步估算，全国粮食产量共减少343亿公斤。

2001—2003农户粮食商品率数据表明：中国粮食产业带正在形成，主产区粮食商品率正以每年6.3个百分点的速率增加，至2003年已接近60%。全国平均粮食商品率较2001年提高了13.5个百分点，达55.1%。农户平均出售粮食1167公斤，较上年增加3.8%；每个农户平均购入粮食383公斤，增加25.0%。农户人均存粮降为289.1公斤，是1996年以来的最低点，人均存粮比上年减少近30公斤，推算全国农户家庭粮食结存减少了252亿公斤。近两年，粮食主产区平均每户每年存粮数量减少81公斤，年均减少4.7%；粮食主销区户均年减少80公斤，平均减幅为12.1%；产销平衡区农户存粮年平均减少28.0公斤，减幅为2.2%。农户口粮支出数量和比重分别由2001年的944公斤、39.2%，降为2003年的845公斤、32.0%；饲料消费量和比重分别由2001年的412公斤、17.1%，增加至490公斤和19%，说明农户养殖业呈上升趋势。

中国的粮食总需求量在4900亿公斤左右，并且每年还随着人口的增长有一定增加，产不足需的矛盾已经出现，不得不大量动用国家粮食库存。如此以往，作为一个人口大国，一旦跌破安全线，很可能陷入粮食短缺危机，甚至引发一系列政治和社会问题。

中国共产党第十六次代表大会提出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。《中共中央国务院关于增加农民收入若干政策的意见》（中发[2004]1号，第六个1个号文件）突出强调了增加农民收入的重要性和紧迫性，明确了做好农民增收工作的总体要求，并提出了一系列重大的政策措施。指出，当前和今后一个时期做好农民增收工作的总体要求是：牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2004年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出，要把解决农业、农村和农民问题，作为全部工作的重中之重。按照统筹城乡发展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入。并提出了从2004年起取消农业特产税、在今后五年内取消农业税、加大中央财政转移支付力度、直接补贴种粮农民、增加财政对“三农”的投入等直接促进农民收入增长的措施。可以说，党和政府对“三农”问题的认识和对农民增收的关心和重视已经上升到了前所未有的高度。

中国是一个有九亿农民的大国，目前农村居民的消费能力却远远低于城镇居民，并一直处于下降趋势。农村居民消费需求不足且持续减缓，是中国目前内需不足、经济增长率回落的重要原因。农村消费是国内消费的重头戏，只有扩大农村消费，改善农村消费环境，才有可能全面启动内需，也才可能实现小康目标。农村蕴藏着巨大消费需求，增加农民收入是扩大农村消费的关键。

注：受文字所限，数字图表和参考文献略。

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[1] 本文系《国家政策调整对中国农民收入与消费影响的研究》报告的前三部分摘要（全文共五部分）。主要执笔：关锐捷研究员，龙文军副研究员、博士；数据整理：武志刚高级工程师；参与研究：蒋中一研究员、曹力群研究员、张晓辉研究员、赵长保副研究员、朱平国副研究员、陈子光副研究员、魏旭助理研究员、焦红坡助理研究员；完成时间：2004年6月。

[2]全国农村固定观察点调查系统是1986年经中共中央书记处批准建立并正式运行的。调查样本范围包括全国31个省、自治区、直辖市所属340个县市区的347个村和23000多个农户以及600多个村办企业，调查内容涉及户、村两级经济与社会发展指标2000多项，以及辐射320多个点的产区主要农产品销售价格调查体系。文中除作特殊说明外，都是用的是固定观察点样本村和农户调查数据。

[3] 全国农村固定观察点没有城市的数据，因此这里借用的是国家统计局的数据来说明此问题。

[4]由于全国农村固定观察点的调查是从1986年开始的，这里引用的是国家统计局的数据。

[5] 全国农村固定观察点数据。

[6]全国农村固定观察点没有城市的数据，因此这里借用的是国家统计局的数据来说明此问题。

[7]海闻等，中国8省农村居民日常健康状况分析，由北京大学海闻主持的“健康风险对中国农村地区家庭收入与消费的影响研究”课题研究报告之一，面板数据集包含全国农村固定观察点8个省的1428个农户15年（1987～2002年）的家庭收入、人口特征、家庭消费结构等方面的详尽信息。2002年末开始启动，截至2003年6月完成全部问卷调查和数据录入及整理工作。本次调查实际有效样本数为48个行政村、1428户、8414人（截至2002年末数）。

[8] 国家统计局数据。

[9] 国家统计局数据。

[10] 全国农村固定观察点数据。

[11] 全国农村固定观察点数据是从1986年开始统计的。因为种种原因，1992年和1994年没有开展调查，所以缺少1992年和1994年的统计数据。

[12]姚洋等，“大病”风险对于农户的影响分析，由海闻主持的“健康风险对中国农村地区家庭收入与消费的影响研究”课题研究报告之三，面板数据集包含全国农村固定观察点8个省，近1428个农户15年（1987～2002年）的家庭收入、人口特征、家庭消费结构等方面的详尽信息。2002年末开始启动，截至2003年6月完成全部问卷调查和数据录入及整理工作。本次调查实际有效样本数为48个行政村，1428户，8414人（截至2002年末数）。