今年的中央一号文件明确提出“保供增收惠民生、改革创新添活力”的目标，强调“顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民”。这是党的十八大有关“三农”问题战略部署特别是关于到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番目标任务的深化和具体化。近年来，我国农民收入持续快速增长，2012年农民增收实现“九连快”，特别是农民收入增速连续3年超过城镇居民，相对收入差距开始缩小。从目前情况看，实现农民收入翻番目标难度不大，农民增收真正的难点在于缩小城乡收入差距。“缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。”
缩小城乡收入差距是解决“三农”问题的核心，关系经济社会发展全局
缩小城乡收入差距是全面建成小康社会的重要任务。党的十八大报告将人民生活水平全面提高作为全面建成小康社会的重要任务，并提出收入分配差距缩小、中等收入群体持续扩大、扶贫对象大幅减少的目标。能否缩小城乡收入差距，关系我们的小康是全面小康还是有“短腿”小康，是高质量小康还是低水平小康。只有不断缩小城乡收入差距，才能体现社会主义公平发展的本质，才能建成惠及广大农民的全面小康社会。
缩小城乡收入差距是实施扩大内需战略的根本途径。目前，拉动经济增长的三驾马车中，投资和出口都难以保持高速增长，拉动经济增长必须更多地依靠消费。增加居民收入特别是农民收入是扩大消费的前提。目前城乡居民人均消费之比是3∶1左右。差距就是空间，就是潜力。扩大内需战略能否顺利实现，关键是农民收入能否持续快速提高。
缩小城乡收入差距是跨越“中等收入陷阱”的关键因素。拉美一些国家长时间陷入“中等收入陷阱”，主要原因之一就是贫富差距过大，中低收入者消费能力严重不足，影响了经济发展的稳定性和持续性。从现阶段到未来一个时期，我国处在跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。缩小城乡收入差距，顺利跨过陷阱，我国经济发展就能再上新的平台，就可以进入发达国家行列；收入差距持续扩大，跌入陷阱，就可能出现经济停滞不前的局面。
缩小城乡收入差距是实现城乡发展一体化的重要抓手。加快农民收入增长，要求加大农业农村投入力度，强化农村产业基础，改善农村基础设施和公共服务，建立城乡平等就业制度，推进农村土地制度和产权制度改革。这些措施有助于从根本上破除城乡二元结构，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务一体化，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成城乡发展一体化体制机制。
缩小城乡收入差距，必须大幅提高农民收入增速，认清与之相关的重大问题和关键因素
结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。在新的发展阶段，缩小城乡收入差距对经济社会发展有着至关重要的意义。上世纪60—70年代全世界达到中等收入标准的101个经济体中，只有日本、韩国、新加坡等13个国家和地区成功越过“中等收入陷阱”，大多数国家至今仍被挡在“高收入之墙”外。这与一个国家能否及时调整经济发展战略和国民收入分配关系、从根本上转变经济发展方式高度相关。当前我国也面临“中等收入陷阱”和“高收入之墙”。借鉴国际上成功和失败的经验教训，我们必须坚持正确的战略指导思想，把农民增收置于重中之重的位置，使国民收入分配格局向农民倾斜，实现农民收入增速持续超过经济增速和城镇居民收入增速，为实施扩大内需战略、构建和谐社会奠定坚实基础。
关注产业和就业结构变动对农民收入的影响。产业结构、就业结构和收入结构存在密切的内在联系。我国工业化早期阶段，产业结构和就业结构决定了农业收入是农民收入的主要来源，上世纪八九十年代农民家庭经营收入所占比重长期保持在70%以上。进入工业化中期阶段，随着工业经济迅猛发展，农业劳动力大量向二、三产业转移就业，工资性收入占农民人均纯收入的比重上升，2012年达43.6%，成为农民增收的重要来源。工业化后期阶段，随着城镇化加快推进，农民市民化比例逐步上升，进城落户农民的收入将不再被统计为农民收入，因此不仅工资性收入占农民收入的比重在达到一个峰值后会逐渐下降，而且农民收入的绝对水平也很可能被拉低。要避免农民收入增速徘徊甚至下降，就必须推动农民家庭经营收入加快增长。为此，应推动农民分工分业，一方面利用专业化带动农业生产的规模化、集约化，使务农的收益水平达到甚至超过外出务工收入水平，同时加快培育农民专业合作社等多种形式的农业经营主体，充分发挥其示范带动作用，优化农业资源要素配置，促进资源集约节约利用；另一方面推动农业转移人口真正市民化，促使产业结构、就业结构和收入结构均衡发展。
国民收入分配格局调整要向农民倾斜。前一个时期，我国经济发展的主要任务是做大经济总量，目前已进入上中等收入国家行列，但城乡收入差距随着经济总量扩张不断扩大。发展新阶段，必须在继续做大蛋糕的同时，更加注重建立公平合理的收入分配制度，分好蛋糕。应加强农民增收的顶层设计，推进体制机制改革，完善扶持政策体系。初次分配是决定收入水平的关键环节。在初次分配领域，应稳步提高农产品价格，建立合理的农产品价格形成机制。我国农业资源要素十分紧缺，而农产品价格明显偏低。应引导农产品价格合理调整，使其反映要素稀缺程度和生产成本。同时，建立农产品价格和低收入群体生活补助联动机制，提高各方面对农产品涨价的容忍度。在再分配领域，应有针对性地出台差别化补贴政策。新增农业补贴向主产区倾斜、向山区牧区渔区垦区倾斜、向贫困地区和边远地区倾斜，既充分发挥政府转移支付的作用，缩小农民内部收入差距；又进一步强化政策的激励效应，促进农业生产发展和生态环境保护。
通过城乡统筹改善农民增收的外部环境。城乡统筹是缩小城乡收入差距的根本途径。城乡收入差距较小的上海、苏南等地，都是城乡统筹做得比较好的地区。建立完善城乡发展一体化体制机制，需要从三个层面入手。首先是推进城乡要素平等交换。应改革农村土地参与市场交换的方式，充分体现土地的财产属性。改革土地征收制度，让农民更多地获得土地开发利用的增值收益。探索集体建设用地使用权、农村房屋产权平等入市流转的路径。其次是推进公共资源均衡配置。提高农村教育、医疗、社保等公共服务水平，不但可以减少农民生活开支，间接提高农民收入，而且能够提高农民素质，让农民获得更多的发展机会，实现城乡居民权利平等、机会平等。再次是加强农村基础设施建设。应把固定资产投资重点转向农村，科学编制乡镇村庄建设规划，合理安排乡镇建设、农田保护、产业聚集、生态涵养等空间布局，完善生产生活基础设施和服务设施，降低农民生产生活成本，推动农村产业发展，夯实农民增收基础。
实现农民收入超常规增长，缩小城乡收入差距，需要强化相关政策措施
明确增收目标。党的十八大提出了城乡居民收入倍增目标。应在此基础上明确城乡居民收入差距缩小目标，比如到2015年使城乡居民收入之比缩小到2.5—3，到2020年缩小到2—2.5，并在一个不太长的时期实现城乡居民收入无差别发展目标。围绕这些目标，从国家层面制定农民收入增长规划，出台重大政策和改革措施，建立农民增收长效机制。
实施扶持政策。更加关注强农惠农富农政策在增收方面的作用，合理评估各类政策的增收效应，将有限的财力向增收效应最强的政策倾斜。比如，加强对新型经营主体的政策扶持，通过他们带动普通农户增收致富；对边远贫困地区农民实施特殊的扶持政策等。
创新改革举措。改革是发展的最大红利来源。上世纪80年代农民收入超常规增长，得益于农村基本经营制度改革；从上世纪90年代持续至今的农民工资性收入快速增长，得益于建立和完善城乡平等就业制度。培育新的农民收入增长点，实现农民收入超常规增长，更需要在创新体制机制上取得突破，改革农村产权制度，充分释放农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的财产属性，使农民财产性收入实现大幅度提升。
完善考核机制。随着经济发展目标从规模向质量转变，民生应在政府绩效考核体系中占据更加重要的位置。特别是农民收入增长作为最大的民生问题，更需要政府部门有所作为。应把农民收入作为统筹城乡发展的重要衡量指标，在绩效考核中赋予更大权重。
（作者单位：农业部产业政策与法规司）
