第二天，5月21日一早，破产法调查组由上海飞回北京。我没顾得上回家，出了机场就直奔中南海。当天下午便向总理办公室汇报了整个调查情况，包括在上海找江zemin和黄菊同志两次单独进行的工作。最后我谈到：调查组分手时并没有讲如何写联合调查报告的问题，看来法工委很可能会单独写调查报告……

这时总理秘书插了一句：“他写他的，你也可以写你的嘛！”

“好！”幸亏我早就另搞了一套调查，手中有材料，当晚通宵达旦、一气呵成。第二天就递交了书面报告 ──

　　　　　　　　　 关于企业破产法的调查报告

总理办公室：

1986年1月31日国务院常务会议通过的《中华人民共和国企业破产法》（草案）业已报送全国人大常委会。4月15至5月20日，全国人大常委会法制工作委员会组织调查组，前往沈阳、天津、重庆、上海，就企业破产法问题进行调查。我受领导派遣，参加了这个调查组。在此之前，我在武汉、重庆、沈阳还单独进行过调查，并委托中央党校四位研究生于1986年1月在桂林、长沙、合肥、哈尔滨四城市作过《企业破产法》可行性调查。现将调查结果综合报告如下：

(一) 大多数干部群众对实行企业破产法的意义是能理解的。

我们在桂林等四个城市以书面形式，在上海和重庆则以口头宣讲的形式，先后向1025名被调查者（主要是经济战线上的干部和工人，此外有一部分政法干部及研究人员）介绍了企业破产法草案的主要内容和起草指导思想，然后请他们在调查表中选择自己所主张的答案。根据对答卷的统计可以看出，95％的人认为我国实行企业破产制度是很有必要或可以考虑的；80％的人赞成尽快颁布企业破产法。

(二) 企业破产制度的试点效果良好。

目前已有三个经济体制改革综合试点城市，即沈阳、武汉、重庆，开展了企业破产法试点。试点工作进展顺利，效果良好。

沈阳市委书记李长春提出：“经济改革只有走到了实行企业破产法这一步，才算是动了真格，才是真正触动了大锅饭、铁钣碗制度。”沈阳市政府最先于1985年2月公布了“关于城市集体所有制企业破产倒闭处理办法的试行规定”，在深入调查研究的基础上，于1985年8月3日对经营不善、连年亏损、资不抵债的三家企业宣布了“破产警戒通告”，即“黄牌警告”。它不仅震动了三家企业，震动了全市，还引起了国内外关注。这三家濒临破产的企业经过挽救，已有两家实现了扭亏为盈，开始复苏。另一家企业因素质太差，整顿无效，即将正式宣告破产。沈阳市政府对善后工作已作了充分准备。沈阳试点的详情，《人民日报》1986年5月11日头版作了报道。

武汉市政府1985年6月21日宣布无线电三厂“濒临破产，限期整顿”，这是全国第一家国营企业进行破产处理办法的试点，经过背水一战，这个企业已从绝境中摆脱出来。

重庆市委书记廖伯康同志认为，实行破产法是一种“投入少，产出多”的办法。即只需要投入力量对极少数落后企业进行破产处理。它的鞭策和激励作用则遍及所有企业。重庆市去年就着手准备，今年四月开始在江北县二轻系统试点，下一步准备在全市二轻系统和国营企业试点。

(三) 对破产法的必要性的认识比较一致。

调查座谈中，绝大多数同志都认为，发展社会主义商品经济必须开展社会主义竞争。实行优胜劣汰，因而需要有企业破产制度。实行破产法对于保护债权人的合法权益，破除大锅饭、铁饭碗是十分必要的。

只有少数同志认为，破产法是资本主义的东西，我们要搞的是有计划的商品经济，而不是自由商品经济，因此不必搞破产法。

(四) 关于破产法的出台时机看法不一。

有三种意见：

第一种意见，认为我国早就应当实行破产法。例如：司法部门有的同志说，破产法是维护社会经济秩序的基本法律之一。当今世界上绝大多数国家都有破产法。任何社会只要存在商品、货币制度，债权债务关系，就会发生不能清偿债务的破产事件，就需要有破产法。从这个意义上说，我国制定破产法不是太早了，而是已经迟误，不能再迟了。现在发展横向经济联合，许多债权债务纠纷的处理，尤其迫切需要有法可依，用以保护债权人和债务人的合法权益。

第二种意见认为，实行企业破产法是促进经济改革的战略措施之一，它需要一些配套条件，这些条件现在已经基本具备，例如，国营企业已经实行了第二步利改税，六届人大四次会议通过的民法通则已经为企业法人破产问题确立了法律基础，至于物价理顺，企业扩权，企业民主管理以及劳动就业制度等方面的改革，正是需要通过实行破产法、开展竞争、确立企业作为商品生产者的地位来进一步向前推进，而决不能消极等待。因此，企业破产法应当尽快颁布。

上海市委副书记黄菊同志说，我们虽然希望国家采取措施创造平等的竞争条件，但我们也有个思想准备，就是竞争的条件永远不可能完全平等，即使旧的不平等条件消除了，又会出现新的不平等，我们决不能等待所有的条件都平等了，再来搞竞争、搞优胜劣汰、实行企业破产法，在经济改革的过渡阶段，新旧体制交替，许多法规要想搞得很细、很完善，势必拖延很久。拖延下去有利有弊，利大还是弊大呢？我看还是弊大。因为该立的法久久不立，势必影响经济改革的工作进程。破产法究竟应当是“完善了再出台”，还是“出台了再完善”呢？我们倾向于出台了再完善。目前这个草案基本上是可行的，应尽快颁布，实施一段时间后，还可以总结经验，进行修订细则。至于破产法出台的时机，建议放在国务院将要公布的劳动用工条例，就业条例，企业辞退职工条例和职工待业救济条例之后。破产法是带有根本性的法规，由全国人大常务委员会作为法律颁布，较之于作为国务院“条例”效果要好些。

第三种意见认为，只有在物价完全理顺，企业自主权完全落实，职工真正行使民主管理企业的权利之后，才能实行破产法。而目前，这些条件还不具备，企业亏损，主要是市场变化和上级瞎指挥造成的。如果实行破产法，对于厂长、企业职工来说，就是不公平，是难以接受的。

(五) 关键在于做好经济改革的宣传解释工作。

由于企业破产法草案尚未在全国公开讨论，报刊上对制定破产法的道理宣传不多，许多干部职工根本不知企业破产法为何物，这次全国人大常委法工委调查组召开的座谈会，大部分参加者都是在并不了解破产法的基本知识和现实意义的情况下发言表态的。因此，表现出对破产的某种疑虑。

例如，重庆市洗衣机一厂一位工人说：“我们工人就是上班做事，拿钱吃饭，今天中央来了解破产法如何实施好，具体条文我们也没有见过，我们工人都是为企业出过力、为社会作过贡献的，若破了我们的饭碗，就把工人整得太狠了。”

同样是在重庆，我应市人大常委会的邀请向几百名经济战线的工作人员宣传了一下制定企业破产法的理由，并以调查表的方式，征求他们对于实行破产法的意见，统计结果，百分之九十八的人赞成破产法尽快出台。这里可以看出，宣传和不宣传，情况大不一样。

正如上海市委副书记黄菊同志所说，上海市工业企业有8000多家，今年头几个月暂时发生亏损的企业只有22家，不到0.3％，其中达到不能清偿债务濒临破产的企业更是极少数。从全国来看，也是这样。因此担心一旦实行破产法，就会出现大面积破产，那是不必要的。尽管如此，一提到实行破产法，许多人还是把它视为洪水猛兽，很不理解，甚至说出些很不好听的话。对这些话，需要加以分析。当务之急是要通过多种渠道提前做好实行破产法宣传准备工作，以促进破产法早日出台。

总之，通过这次调查，使我进一步认识到企业破产法不仅必要，而且可行，应当坚定不移地尽快出台。

此外，调查中，许多人还对“草案”某些条款提了一些具体的修改意见，都是很有参考价值的。

　　　　　　　 曹思源

　　　　　　　　　　 　　　　　　　 1986.5.22

过了20天，法工委也提交了一份调查报告，落款是“《企业破产法（草案）》调查组”。按理，此件应让调查组的每个成员都与闻其事。但是，正如我所料，法工委却是独行其事，至少对我这个调查组成员是保密的。后来我还是费了很大劲，通过法工委内部的朋友，才找到了这份不该对我保密的“关于《企业破产法（草案）》的调查报告”。内称：

4月16日到5月21日，法制工作委员会和国务院法制局的同志共同组织了调查组，并邀请国务院办公厅调研室和国家经委的同志参加，先后赴沈阳、天津、重庆、上海进行调查研究，广泛听取了市领导同志、有关部门和企业的同志的意见。

许多同志认为，为了改变目前国营企业吃国家大锅饭的状况，促进企业的优胜劣汰，制定《企业破产法》很有必要，可以对那些经营管理不善，经济效益甚差的国营企业起到激励作用。同时，许多同志认为，为了达到这一目的，《企业破产法（草案）》的一些重要规定尚需斟酌，需要进一步调查研究。同志们提出的主要问题是：

(一) 草案第六条规定：“企业凡负债达到其实有资产的60％以上，且不能清偿到期债务的，认定为达到破产界限。但是企业能够取得担保，并在债权人提出破产申请之日起九十日内清偿债务的除外。”参加座谈的同志认为这一规定问题较大，需要重新考虑。

第一，不少同志提出，按照草案这一规定，企业负债只要未达到其实有资产的60%，即使不能清偿到期债务，也没有破产问题。但是，目前我国亏损企业的亏损额不少是由各级财政弥补，其资产负债率并不高。重庆市预算内62户亏损国营工业企业的平均资产负债率为24.8％（该市559家国营工业企业的平均资产负债率为37.8％）。沈阳市1985年发生亏损的15户国营工业企业中，资产负债率低于60％的有13户，占全部亏损户的87％。对于这些亏损企业来说，草案上述规定达不到优胜劣汰的目的。

第二，几个城市的银行、财贸、外贸系统的同志都提出，国营商业批发、外贸进出口等企业的资金，自有部分甚少，绝大部分都依赖银行贷款，而且经营越活，规模越大，贷款越多，其资产负债率普遍都在70-80％。重庆市13家国营批发企业，平均资产负债率为83.9％。按照草案第六条的规定，这些企业一旦发生临时性的资金周转不灵，不能支付到期债务，即面临破产的威胁，这显然是有问题的。

第三，当前我国金融市场还不发达，资金融通渠道很窄，大量国营企业流动资金只靠工商银行一家贷款，去年下半年以来，国家因宏观控制的需要，抽紧银根，压缩银行贷款，许多企业面临资金周转不灵，不能清偿到期债款的困境。辽宁省企业之间相互拖欠债款，1984年只有2.3亿，1986年1月猛增至24.8亿元。一家企业拖欠不能付款，又影响一大批有业务往来的企业，互相拖欠，连一些经营管理较好的企业，也不能偿还到期债务。例如，重庆远大织布厂是一个经营状况较好的企业，1985年盈利545万元，人均创利3840元。但其资产负债率已达67.5％，目前已有1460万元到期债务不能偿还。如果按照草案第六条规定办，类似这种经营状况较好的企业就可能要破产，这也是需要考虑的。

第四，不少同志提出，实行破产处理的国营企业，应该是那些经营性亏损严重的企业。但当前，国营企业亏损的原因十分复杂，政策性亏损和经营性亏损的界限很难划清，经营性亏损又多被政策性亏损所掩盖。即使是经营性亏损，企业内部的原因和外部的原因也往往交织在一起，难以划清，亏损的不一定是经营管理不善的企业。例如，1985年重庆市的国营工业企业中，有12家亏损。其中8家煤矿和1家硫酸厂政策性亏损。其余3家：磷肥厂是因为国家大量进口化肥造成产品滞销而亏损；铸造厂是因为进行技术改造暂时停产而亏损；农药机械厂是因为上级公司不正当干预而亏损。又如，上海酒精厂，在全国酒精行业中各项经济指标都名列前茅。但因今年年初原料薯干价格放开，涨了好几倍，该企业无法自行消化，产生了严重亏损。

第五，许多国家都把不能清偿债务规定为破产界限，同草案的规定很不一样，考虑到这个法还要适用于“三资”企业，究竟怎样规定破产界限为好，还需要很好研究。

(二) 不少同志提出，当前，我国国营企业的自主权尚未落实，上级机关的干预不少，企业自我改造的能力较弱，难以针对市场变化适时作出必要的调整，原材料、能源等物资还存在着统配平价和市场议价两种渠道，价格体系尚未理顺。不同行业、不同企业之间的平等竞争条件尚未具备。在这种情况下，企业单靠本身的努力有时不能完全决定其盈亏状况，而破产法的要求是将企业的命运与企业的经营好坏直接挂钩。这就涉及当前企业的外部条件是否具备实施破产法的问题。

同时，有些同志提出，我国的《国营工业企业法》、《公司法》等法律尚未颁布。国营企业的责任、权利等都有待于从法律上进一步加以明确。他们提出需要考虑破产法同企业法、公司法配套制定的问题。

(三) 不少同志提出，《企业破产法》出台要考虑职工的反应。现在企业职工对去年工资套改意见不少，情绪不够稳定。近期内，有关国营企业实行劳动合同制、辞退职工等劳动制度改革的几个暂时规定将要出台，也可能会在职工中引起思想波动。现在职工对企业破产、待业、失业缺乏思想准备，在这次调查中，基层干部、工会干部和一些工人对草案中企业破产后“对职工的善后措施”和“罚则”两章反应强烈。在这种情况下，许多同志建议：对破产法出台的时机也要慎重考虑。

根据以上情况，我们建议，抓紧工作，在进一步调查研究的基础上对草案作认真的修改，最主要的是研究清楚破产界限怎样规定比较恰当，在修改完毕以后，如果认为把握不大，或者认为普遍施行的时机尚不成熟，似可考虑由国务院制定条例，经过试点，取得经验，在条件成熟时再制定法律。

1986年6月12日提出的这篇调查报告的最后结论，实际上就是说：破产法实施条件不成熟，不应立法。它对于四天后举行的第16次人大常委会审议破产法所产生的实际影响不可低估。不过十分微妙的是，我们看到的这份打印材料却并未列为供第16次人大常委会与会者阅读的正式文件。个中原由，耐人寻味。