研究当代中国的公共政策，首先要下功夫总结我国实行改革开放、计划生育、建设特区、吸引外资等正确政策取得巨大成功、使中国社会经济获得重大发展的丰富经验，同时也要记取曾经有过的失误而留下的种种教训。公共政策是一门科学。公共政策的制定、评估、执行过程有其普遍适用的一般规律。各国家、民族的政治制度、社会经济发展水平、国民教育程度、文化传统不同，政策过程的表现形式又各具体特色。具有自身特色的当代中国公共政策是中华民族极其宝贵的政治和精神财富，也是世界共同的政治和精神财富，非常值得珍视。其显著特色主要表现在：
第一，共产党在公共政策制定和执行中处于主导地位。
中国很大。其幅员辽阔，人口众多，行政层级较为复杂。全国除香港、澳门、台湾以外，还有31个省级、331个地级、2109个县级和45000个乡镇级行政区划建制单位。每个行政区或、每个行政层级都设有中共党委、人民政府、人大、政协等政治政权机构，其中中国共产党的各级委员会处于总揽全局、协调各方的核心地位。这种政治格局是历史形成的，也是《中华人民共和国宪法》所明确规定的。中国共产党履行《宪法》所赋予的对全国革命建设事业领导的职责，主要体现在对社会经济等方面的工作实行方针和政策的领导上。无论是在中央还是在地方，涉及公共政策制定和执行的重大问题，一般都要先在中国共产党各级委员会的常委会或全委会上进行讨论，并提出政策建议；特别重大的事项，还要通过政协等组织与各民主党派、人民团体进行协商，由人大作出决定，再交政府组织执行。这种决策程序，体现了我们国家政权的性质和国家机构实行民主集中制的原则，反映了全国广大人民群众的根本利益和意志，实践证明是有效的，是符合中国基本国情的。
第二，中央政府部门在公共政策决策中具有关键性的作用。
现代西方国家尤其是美国在政策制定过程中运用的是团体决策的模式，即国家政策的制定取决于利益集团的压力，利益集团的争论、谈判、妥协和竞争，是政府制定政策的主要依据，对政策决策有着决定性的影响。中国不具备那样的条件。中国在公共政策制定过程中运用的是机构决策模式。中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。由于中国政府部门林立、职能交叉，政策性建议在部门之间的协商协调往往是一项很费时间、很费精力、也很费智力的复杂工程。部门之间协调好了，政策制定的工作就完成了一大半。可见中央政府部门作用的重要。我国实行改革开放政策的最初十年即1978至1988年，以中共中央、全国人大、国务院名义颁布的170多项重要的政策性法律、法规、管理办法和其他规定，其中一半以上是批转中央政府部门提出的政策性建议报告，其他直接以中共中央、全国人大、国务院名义颁布的文件，多数也是由政府部门代为起草的。现在西方不少国家针对本国社会经济面临的突出问题，聘请专家学者进行专题调研，参与公共政策决策。随着改革的深入和社会的发展，专家学者在我国公共政策制定、评估、执行中开始发挥越来越大的作用。如三峡工程的可行性论证，专家学者的反复论证起到了举足轻重的作用。最近中国工程院组织涉及地理、地质、气象、水文、农业、林业、水利、社会经济等学科的43位院士和近300位专家，就“二十一世纪中国可持续续发展水资源战略研究”的项目进行研究，经过一年多的紧张工作，向中央提出9个专题报告和一份综合报告，必将对中国水资源战略政策产生巨大的影响。但就总体上说，中央政府部门在现实政策决策中仍起关键性的作用。这是由中国的政府结构、政治文化、公共行政运作贯性、公共信息发展程度等因素决定的，短时间内还难以有较大改变。
第三，“大一统”的思想对公共政策仍有深刻影响。
“大一统”的思想产生于春秋战国时期，在中国政治思想发展史上可谓“源远流长”，甚至至今对于我国公共政策的理论和实践仍有深刻影响。长时间以来，我们强调的是统一思想、统一计划、统一步调、统一政策，而对区域差异，对特殊地区的特殊政策，在研究的深度和政策措施的适用程度上，都还有很多有待提高、有待改进之处。这从一个侧面反映出我们的公共行政管理仍处于粗放型的管理阶段。我国行政区域的数量和层级超过世界上许多国家，但不同区域、不同城镇乡村真正有特色的东西不是很多。在一定范围内赋予地方更多执行政策的灵活性，扩大地方根据本地实际情况制定区域政策的自主权，对于焕发地方发展活力、加快各地经济发展步伐、增强地区社会经济发展的多样性，都会大有益处。
第四，试点是公共政策评估的重要形式。
中国对政策效果进行全面考察和判断的方式多种多样，最具创造性的是开展试点。它将西方国家政策评估一般程序中的预评估环节后移，移至经过一段局部试验以后；把通常的事中评估或事后评估环节前置，经过局部试验发现偏差及时纠正，避免了未经试验就大面积铺开可能带来的损失。这符合现代政策决策理论中以最小的耗费取得最大收益的成本收益原则。试点就是政策的制定者与执行者直接见面，从实践中获得政策效果的第一手资料，并及时对政策措施加以调整和完善的过程。试点也是通过对政策执行过程的实地监测，系统收集政策实施所带来的社会经济变化和公众对政策的反映，对政策的反映、对政策目标措施的有效性可行性进行的实际检验。试点这种在实践中对公共政策进行评估的方式有诸多优越性，但也有一定的局限性。一是试点单位的选择有无代表性，能否包括政策执行在面上铺开后可能遇到的各种复杂情况；二是在进行试点时投入的人力和工作量上铺开时有没有可能做到；三是试点时往往有重要领导人亲自指挥调度，可支配的资源包括资金和物资支持比较充沛，在面上铺开时有无可能获得相同的条件；四是政策执行的外部环境有无变化。所以在试点时可行的政策在面上不一定可行，在试点中有效的政策在面上铺开时不一定有效。这是我们在多年的政策实践中所得到的经验教训，对此应有清醒的认识。试点与其他科学的政策评估方法结合进行，取长补短，相辅相成，才有利于提高评估的质量，取得更加理想的效果。
第五，红头文件是公共政策发布的重要载体。
西方国家多为私人资本比较发达的国家，大的垄断财团不仅在国家经济生活中居于支配地位，在政治生活中也有很大影响。加之政权机构实行“三权分立”的政治体制，各行政机关、政党、团体的政策主张，只有上升为法律，才能得到社会的广泛认可和普遍执行。在这些国家，不仅规范社会经济行为的准则要通过立法的形式来推行，而且许多公共政策的实施方案甚至重大工程也要用立法的形式加以保证。如英国的《工业布局法》、德国的《联邦改善区域结构共同任务法》、日本的《北海道开发法》等等。在中国，由于共产党和人民政府的崇高威望和巨大号召力，依靠党和政府的红头文件就能够使政策决策得到很好的贯彻执行，一般的公共政策不需要上升为法律，所以在中国公共行政管理实践中，红头文件多于法律性文件。其实，公共政策的实施是采取红头文件的形式还是采取立法的形式无关紧要，只要能得到有效的执行都是可供选样的最佳形式。与颁布法律相比，发布红头文件的审核程序比较简单，能够对时局的变化作出及时灵活的反应，便于对社会经济生活灵敏地进行调节；法律则具有更大的稳定性，便于施政方略的持续贯彻。红头文件成为公共政策发布的重要载体，这是我国公共政策的特色，也是我国的优势，使我国在施政手段上有了更大的选择余地。
第六，各级党组织和政府的积极贯彻落实是公共政策执行的组织保证。
我国的各级党组织和各级政府，都是以宣传、贯彻、落实中央的路线、方针、政策为其首要职责的，在长期的革命建设实践中，积累了丰富的执行政策的经验。许多党和政府的领导者都有认真学习、领会上级政策性文件的习惯和传统。他们对于如何既吃透上头、又吃透下头；如何把中央的政策与本地的实际相结合；如何把政策规定的内容在本辖区内转变为现实等等，都把握、动作得非常娴熟。这是我国在政府运作效率的某些方面强过西方国家的一个重要因素。政策的执行是一个复杂的社会工程，是对全社会各群众、各阶层利益取得的综合和导引。而在做社会工作，在如何教育群众正确处理国家、集体、个人的关系；如何把群众的行为纳入国家政策规定的轨道等方面，我国各级党组织和政府都有较强的驾驭与运作能力。紧紧地依靠他们做好工作，是实现正确的政策决策和贯彻落实既定政策的重要保证。
上述各点，只是举例来说，远远不是当代中国公共政策特色的全部；可能表述得也不够精确，没有把最深刻最本质的东西揭示出来。在政策科学研究方面，也同其他方面一样，我们中国应当有自己的建树、贡献，只有这样，才能在国际公共政策领域取得应有的地位，不然的话，就只能永远跟在别人后面爬行。当然，中国公共政策理论体系的创立和发展，需要借鉴、吸取世界各国公共政策研究的先进成果。因为只有这样，才能使我国的研究与世界各国的研究站的同一条起跑线上，使我们的公共政策研究具有现代科学的性质。
总之，我国在公共政策实践中己经积累了丰富的经验，在公共政策理论研究上已经取得了丰硕的成果。面对新世纪的发展机遇和严峻挑战，我们党已经清醒地认识到进一步实现公共政策决策科学化、民主化的极端重要性。江泽民总书记在党的十五大报告中提出：“要把改革和发展的重要决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策的科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”这就向我国的公共政策科学研究提出了更高的要求。按照江泽民同志的要求，创建具有中国特色的公共政策理论体系，强化公共政策理论在政策实践中的指导作用，已经成为摆在我们各级党组织和政府以及广大理论工作者面前的一项光荣而艰巨的任务。
为了贯彻落实江泽民同志的指示，我们需要从以下几个方面作出艰苦努力：
第一，进一步重视公共政策理论研究成果的开发应用。
改革开放以来，我国一大批学者投入到公共政策研究中来，并取得了丰硕的研究成果，举办了一系列研讨会，写作、发表、出版了不少很有水平的文章和著作。全国政策科学研究会召开的每次会议，都是对我国公共政策理论研究成果的检阅和展示。现在，己经到了强调进一步重视开发应用这些研究成果的时候了。研究成果的开发和应用是相互促进、相辅相成的。研究成果得到广泛的利用，取得了明显的社会效益，才能激发进一步研究开发的积极性。在西方发达国家，公共政策理论不仅在政策制定、评估、执行过程中发挥着重要作用，而且在国民教育和国家公务员培训中，也居于非常重要的地位。在这些国家的应用管理类学位教育中，不仅有MBA（工商管理硕士）、MPA（公共行政硕士）学位教育，而且有MPP(公共政策硕士）学位教育。近年来我国的MBA教育已初具规模，MPA教育已开始试点，MPP学位教育也应提上日程。公共政策不仅应该成为全国重点大专院校政治学和公共行政学专业的骨干学科，而且也应成为国家公务员培训的必修课程，成为对各级党政领导干部进行任职资格考试的重要内容。这不仅是提高我国公共政策决策和公共管理水平的根本性措施，也是促进公共政策学科建设的巨大动力。
第二，继续加强中外公共政策的比较研究。
二十世纪八十年代以来，我国己经出版了许多著作，系统地介绍了西方现代决策理论，使人们对于西方国家政策分类、政策制定主体、政策制定过程、政策制定方法、政策执行、政策评估等公共政策的理论框架和基本内容有了较多的了解；还出版了一些研究中国公共政策的著述，对中国的基本政策和工业、农业、财税、环保、教育、住房、社会保障等具体政策作了一些汇集和描述。这些工作都很有价值和意义。但也应当看到，真正能把马克思主义立场、观点、方法与西方现代决策理论和中国政策实践经验紧密结合、融会贯通进行深度分析的理论著作还不多见，因而对于中国政策制定和执行实际过程的指导作用也不明显。现在很有必要把中外公共政策的比较研究再深入进行下去。最好能由政府资助，再翻译出版一批有代表性的西方公共政策经典著作，组织人力进行深入研究，分清哪些适合于中国的需要，哪些不适合中国需要。对中国公共政策的实践经验，也亟需进行科学的分析和理论概括。通过比较研究，积累建立具有中国特色的公共政策理论体系的素材。
第三，抓紧当代中国公共政策历史资料的征集工作。
新中国成立以后，包括党的十一届三中全会以来国家一系列重大政策提出和实施的当事人，有许多年事已高，已经或将要退出领导岗位。当代中国重大公共政策提出的初衷是什么；在执行中经历过什么曲折；执行的结果解决了什么问题，遗留下什么问题，有什么正效应和负效应等等，他们都非常清楚。退出领导岗位以后，他们有了更充裕的时间，经过反复的回放反思，对政策的成败得失有了更加成熟、更加明晰的认识。对于他们所占有的这些活资料，应当抓紧进行抢救性的征集。可以采取访谈、委托撰写历史资料、聘请科研顾问等形式，把他们掌握的丰富史料尽可能详尽地收集起来，使我们的公共政策理论研究者手中掌握一批有血有肉的案例。这对于具有中国特色的公共政策理论体系的创立是至关重一要的。错过了当前的有利时机，将来我们就只能仅仅凭借报刊资料和文件资料进行研究。其研究成果很难反映当代中国公共政策决策实施过程中的复杂情况，也很难给后人以深刻启示。
第四，坚持开放式的研究方法。
公共政策研究是高层次的宏观研究，需要广阔的国际视野。改革开放以来，我国派出不少专业人士，到西方国家学习公共政策理论。他们学成回国后成了我国重建公共政策学科的研究骨干。近些年来，我国公共政策研究领域的国际交流日益广泛。这对于该学科的发展和完善十分重要。只有坚持开放式的研究方法，保持与世界各国公共政策理论研究工作者和政策规划、政策评估等实际工作者的广泛接触，才能更深入地发现国外先进理论、科学方法中最有价值的东西，才能更深刻地认识中国公共政策的特色。进一步扩大国际交流与合作，是促进我国公共政策学科建设与发展、实现与世界同行平等对话的必要条件。
第五，培育职业化的公共政策研究、规划和评估队伍。
中国现在还不具备职业化公共政策研究、规划、评估队伍生存和发展的条件。已经成立起来的专门政策研究机构，如各级政府的经济发展研究中心、政策研究室等等，从事的实际工作或者是比较抽象的理论研究，或者成了会议文件起草班子，很难在具体政策制定、评估中发挥实质性作用。这一方面是由于中国社会经济信息化和行政管理信息化的进程还处于初始阶段，与政策制定、评估紧密相关的关键性信息仍然掌握在中央政府部门，没有实现与社会共享；另一方面，我们专业人士的知识结构及其对中国社会经济实际运作知识的匮乏也是一个制约因素。但随着国民经济市场化进程的加速和政治体制改革的深入开展，特别是加入WT0以后社会经济运行与国际接轨，公共政策制定、执行的外部环境日益复杂，中国建立职业化的公共政策研究、规划、评估队伍势在必行。我们从现在起就应抓紧进行人才准备。
创建具有中国特色的公共政策理论体系是一项非常重要和艰巨的工作。它关系到我们的党和政府能否切实提高政策决策质量、减少或杜绝重大政策的失误，进而关系到国家的前途和命运。真正要把这个理论体系创建起来也非常不容易。但只要我们各级党委和政府能够给予必要的重视，经过广大理论工作者长期不懈的努力，就一定能够圆满完成这项重要而艰巨的工作任务。我不揣自身智识浅陋，愿与有志于此的广大专家学者同心同德，为创建具有中国特色的公共政策理论体系聊尽绵薄之力。
来源：《中国行政管理》2000年第12期，作者授权天益发布
