江泽民同志在党的十六大报告中指出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”这为我国行政管理体制改革提出了新的重要内容和明确目标。认真贯彻党的十六大精神，深化行政管理体制改革，积极推进行政文化创新是非常关键的一环。行政文化是行政管理体制的思想文化根基。行政文化的创新与进步，可以保证行政管理体制改革顺利、健康地进行；行政文化的滞后，必将成为阻碍行政管理体制改革的桎梏。
行政文化的科学内涵是一个有待深人研究的学术问题。按照我的理解，行政文化主要是指国家公务员在行政管理中所体现出来的价值取向、心理特征和行为习惯。国家公务员是政府实施管理、行使公共权力的主体，也是政府管理中最重要、最关键的一个组成部分。他们的主导意志在政府组织结构、职能配置等制度性安排以及行政运行机制的选择上，都起着决定性的支配作用。所以，认真研究国家公务员在行政管理实践中所表现出来的价值取向、心理特征、行业习惯，对于从总体上把握行政文化创新问题，具有十分重要的意义。
行政文化创新是一项多层面结构的复杂工程。它的发展，与其所处的经济环境、社会环境、文化环境互为影响和制约。在全面建设小康社会的新的历史时期，中国经济全面融入世界经济，市场竞争加剧，社会变动加速，国内外各种文化思潮的交汇与碰撞更加充分展开，各级政府面对的管理对象更加复杂多变。社会的变革必将推动社会文化的更新与进步。从实际出发，选择适当的切入点，把行政文化创新切实向前推进一步，已经成为时代的要求。
在现阶段，从国家公务员队伍精神文化建设的层面看，似应特别在以下几个方面多下功夫。
一、在价值取向上，强化国家公务员是普通公民的正确观念
现代社会的国家公务员与封建社会的“官吏”有着本质的区别。封建官吏的职能定位是“行君之命而致之于民也”，即代表皇帝管理和统治人民。其权力来源是皇权，责任是对皇帝负责而非对人民负责。在漫长的封建社会，中国曾产生过影响比较深远的民本主义和牧民思想。据考察，中国古代的民本主义思想最早产生于西周。春秋时期，孔子在《论语》中提到“民”的地方有50多处，孟子第一次明确提出了“民贵君轻”的观点，从中可见重民保民富民的思想在当时就已凸现。荀子则进一步提出了“君者，舟也；庶人者，水也，水则载舟，水则覆舟”的著名论断。这一水舟之喻，成为我国历代圣君贤臣的座右铭，也成了中国古代民本主义思想的形象图示。但它的出发点和落脚点都是为了维护封建统治阶级政权的长治久安，其隐含的理念是把封建王朝的君臣凌驾于民众之上，这与现代社会的“民主”思想相距甚远。中国历史上还曾产生过“牧民”思想。东汉末年曾把地方州一级行政长官改称“牧”，如益州牧、荆州牧等。州牧位尊权重，握有行政、军事、财政大权。所谓“牧民”，就是把官吏当作牧人，把民众当作羊群；牧人对羊群既有呵护的责任，又有随意驱赶、鞭笞的权力。这些在封建专制集权体系下形成的价值理念，几千年来深深地影响着我国行政体系的特征和活动方式，成为贯穿整个社会各级行政组织的基本指导原则。
新中国建立以后，我国在各级政府机关从事行政管理工作的干部，已经不是旧社会的“官吏”，而是人民的公仆。我国宪法明确规定，国家一切权力属于人民。各级政府机关及其工作人员手中的权力归根结底都是人民赋予的。我国实行公务员制度以后，随着全国政治社会化和全民法律知识普及程度的提高，全民的公民意识逐渐强化，我国社会主义民主政治的建设积极稳妥地向前推进。
在我国，尽管封建专制的行政体制覆灭已有近百年，社会主义行政体制的建立也达半个多世纪，但旧的传统行政文化的影响仍然远远未能彻底清除。直到今天，在我们国家公务员队伍里，仍可以看到旧的传统行政文化的痕迹存在。对上负责重于对下负责；对上司态度谦恭有加，对下级作风粗暴蛮横；行政行为的随意性较大，也不考虑国际规则；把管理的地区或部门视为世袭领地，随意扩大行政干预范围；无视公民正当权利，对行政相对方的权益轻率侵害。这在我们的行政管理中并非个别现象。
在新的历史时期，各级政府面对的管理对象更加多元化：有国有企业，也有私营企业；有国内投资者，也有国外投资者。他们活动范围不仅跨省区，还可能跨国界。无论是自然人还是独立法人，其公民意识、法律意识空前增强。各级政府甚至中央政府的行政行为违法，随时可能成为民众的被告。新的社会环境要求国家公务员彻底摆脱旧的传统行政文化的束缚，不再把自己看作任意主宰民众命运的“父母官”，而把自己看作担负一定公职的普通公民；政府的行政行为不仅要受法律的约束，而且要承担相应的法律责任。我们讲国家公务员是人民公仆，是从全心全意为人民服务的意义上讲的，就法律地位讲，国家公务员与普通公民并没有两样，在国家法律面前，都拥有平等的权利，承担平等的义务。教育国家公务员牢固树立普通公民的价值观，是新时期我国在行政文化创新中面临的一个非常重要的课题。
二、在心理素养上，培育国家公务员是普通劳动者的健康心态
在我国，由于“官本位”的社会意识根深蒂固，并渗透到社会的各个领域、各个层面，一些国家公务员特别是担负领导职务的高中级公务员，误认为在一个地区、一个行业，行政级别最高的干部就应当享有最高的物质待遇，领取最高的工资，拥有最宽敞的住房，乘坐最高档次的汽车。我国实行改革开放政策以后，特别是加人世贸组织以后，社会群体收人水平、生活水平的差距逐步拉大，长期以来国家公务员在物质利益分配中的优越地位被打破，一部分率先富裕起来的社会阶层在个人财富和生活水平上远远超过了国家公务员。在这种情况下，一些国家公务员由于缺乏必备的普通劳动者的心理素质，在物质利益问题上产生失落感，在个人欲望上把握不住自己，以致利用手中的权力，谋取非法利益，跌入腐败的深渊，甚至蜕变成为犯罪分子，受到法律的惩处。从思想文化层面上研究这些人演变的教训非常重要。
其实，国家公职人员在物质利益问题上应有的态度，无产阶级的导师一百多年前就有过精辟的论述。马克思在总结巴黎公社历史经验时曾经指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家都是不可能避免的，——公社采取了两个正确的方法。第一，它把行政、司法和国民教育的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”（《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第2卷第335页）一百多年后的今天，我们虽然不必再拘泥于马克思所提出的具体标准，但他所提出的基本精神仍然是适用的。国家公务员在物质利益问题上应当具有普通劳动者的心理素质，而不应当错误地追求生活方式的高级化、贵族化。这是社会主义的政治制度对国家公务员提出的基本要求。在物质享受上，要提倡公务员多向下看。向下看，熟悉和体谅社会最困难群众的生活状况，有利于树立“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的思想；向上看，一昧向社会最富有阶层攀比，容易产生心理上的红眼病，从而导致行为上的贪。
即使在西方发达国家，国家公务员的收入在整个社会个人收人中也仅仅是上中等水平。工商界巨富、演艺界、体育界明星的个人收入可以超过国家最高领导人。因为那些人的收人包含着很高的风险报酬和稀有资源租金，同时其水平也是由市场决定的，这是国家公职人员不应当享有的。在行政文化创新中把培育普通劳动者的心理素养作为一个重点，有利于国家公务员在物欲横流的社会环境中保持平衡宁静的心态，防止一茬接一茬的人走向犯罪的道路，以免给他们个人和家庭带来灾难，给社会资源带来浪费和损失。
三、在管理方式上，国家公务员要养成民智集中者的行为习惯
在封建专制行政体制下，公共事务的管理权为封建官吏所独占和垄断，绝不允许民众染指、介人。而当今的世界潮流是扩大公众参与、推进公共管理的社会化。在我国，由于受旧的传统行政文化的影响，公共管理事务长期是在政府组织结构内部运行，甚至不少重要问题的研究、策划，参与的范围很狭小，因而遗留的漏洞很多，执行的效果很不理想。这种管理方式，已严重影响政府行政效率的提高和应有职能的发挥。
我国加人世界贸易组织以后，各级政府向社会提供的公共服务、公共产品日益繁多，仅靠政府组织机构内部的力量很难胜任。这就需要各级政府在管理方式上进行创新，借鉴世界各国公共管理社会化、公共服务市场化的成功经验，把一些政府机构本身管不了、也管不好的事情交给市场或非政府中介组织，扩大公民在公共管理中的参与程度。国家机关和国家公务员在掌握公共权力行使权和关键性公共事务之外，充分发挥“民智集中者”的功能，依靠全社会的智慧和力量提高政府管理水平。社会上蕴藏着极其丰富的管理资源，把一部分行政事务交给社会来办，常常比单纯依靠政府机构本身办得更好、管得更好。
行政文化与行政体制、政治体制是形影相随、相辅相成的。行政文化的创新只有与行政体制和政治体制的改革结合进行才能取得理想效果。加入世界贸易组织和二十一世纪头二十年的重要战略机遇期，给我国行政文化创新带来了压力，也带来了更多的便利条件。它有利于我们在继承本国行政文化优秀传统的基础上，更好地借鉴和吸收世界行政文化的积极成果，使我国现代行政文化更具有先进性、时代性、科学性、世界性，并使之在社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设中发挥更大的作用。
来源：《中国行政管理》2003年第1期，作者授权天益发布
