“特色民主”是“中国特色民主”的简称，提出这种观点是为了抗衡自由民主宪政的普世价值，试图发明一种独辟蹊径的“另类民主”。“民主特色”是指民主在中国的特殊表现形态，是自由民主宪政的普世价值与中国具体国情相结合的产物。前者以“特”抗“普”，后者“普”中有“特”，是两种截然不同的民主观。

一、“特色民主”样本

目前，已经有林林总总的“特色民主”登台亮相，下面选择三种样本进行剖析，它们是：等级制民主、集中民主制、差异投票权。

等级制民主

“等级制民主”的概念是由冼岩明确提出。他说：“对大众精英分别实行不同限制的制度，这就是……‘等级制民主’。一方面，通过等级制在社会大众和政治精英之间树起防火墙，遮断政治竞争，使社会对立阶层不能放手相搏，将大众的欲望和能量压抑在一定程度内；另一方面，在政治决策集团内部通过民主制的定期纠错机制，阻止精英们的短视行为，防止其走向极端。”[1]“等级制通过一定程度的遮断竞争，在没有均衡的地方制造出一种‘类均衡’，使利益妥协能够首先在有条件达成妥协（既有力量均衡、又有物质基础）的部分人（例如有产阶级）范围内进行；民主制则通过它的定期纠错机制，维持这种均衡。……等级制民主具体到中国，就是先行‘党内民主’；然后根据社会条件的变化，再逐步向党外扩展民主。‘党内民主’将在精英集团内部制造分化和竞争；为了赢得竞争，各派别必然竞相从党外寻找支持（制度上也可对此进一步作出针对性设计，例如规定最高领导者由党内各派别按差额推荐候选人，再由全民投票公决产生），这将促使他们争相采取可兼顾大多数人利益的政策取向；内部分化也会制造出相互制衡，在一定程度上限制精英集团走极端的趋势。因此，可以说，这才是最适于当前中国的政治制度形式，这也是迄今为止能够设想的成本和风险最低、既能限制精英集团过度膨胀、又不至使社会治理陷入低效或混乱的政治演进方式。”[2]

“等级制民主”的要旨是隔断精英和大众，只在一部分“精英”人群中实行民主制度，因而有人干脆就把它称作“精英民主”。[3]其主张者心目中的“精英”有所不同，除了“党内”――作为“无产阶级先锋队”的中共党员阶层外，也有人认为“精英”应当是行政官僚阶层或智识分子阶层，与之相应的“特色民主”就是“行政民主”或“智识民主”。譬如有人说，智识民主可藉儒道士人传统而根植中国，儒道士人传统可藉智识民主而转化更新。智识民主，是中国文明转型的终极道路，是优于世界各国的先进民主政体。[4]尽管“等级制民主”言说内部也有种种分歧，但“党内民主论”显然是其主流意见。

萧功秦把“党内民主论”区分为“温和的‘党内民主论’”和“激进的‘党内民主论’”。前者中有些人的主张“实质上是一种党内生活民主化论，其重点并不是首先要求在党内实现多元化，而是主张把民主政治的一些理念与活动规则引入党内”；另外一些人则“主张通过推进党内民主化改革而实现政治现代化”。他们认为：推进党内民主应“自上而下”与“自下而上”相结合，以“自上而下”为主，重点放在中央层级。上层干部人数少，便于操作，易于达到预期目标。应以实行差额选举、强化选举功能为起点，可逐步增加中央委员会选举差额的比例，争取每次选举差额的比例提高5%至10%；条件成熟时可把差额选举扩大到政治局与常委选举中，然后再逐步推广到省市与基层。现代化进程必然促使社会利益的分化，相应地产生政治多元化的压力。目前党内虽没有正式的政治派别团体，但存在着比较松散的权力精英群体（与宗派活动不同），各自具有不同的思想与政策倾向性。在党内政治气氛比较宽松的情况下，党内差额选举的扩大可为这种群体的整合提供制度化渠道，从而在一定意义上替代多党竞争制度。从长远看，中国可以借鉴东亚的经验，尝试“一党独大”与“一党多元”相结合的道路，党内民主的发展既可保持中共的执政地位，又适应社会利益多元化的客观需求。[5]

“激进的‘党内民主论’”“主要由海外人士、民间执不同政见者及知识分子提出”，其观点认为，“党内民主的核心应该是允许不同意见群体在党内合法存在，并建立党内不同派别合法竞争的机制。它反映了民间希望开放民主使更多的人有机会参与政治的愿望，这一主张往往把日本自民党的党内多派制度作为仿效的模式。”[6]在“一党多派论”基础上再进一步，就是“一共多党论”，即主张一个共产党分化为两个共产党，类似于胡适向蒋介石建议的把国民党一分为二。通常认为，政治多元论是一种“右”的倾向，值得注意的是，近来一些“中左”派或者说“毛派”人士也开始鼓吹“无产阶级多党制”，他们主张“在无产阶级专政条件下”即“反对无产阶级专政和社会主义制度的政党无生存权”的前提下实行多党制。[7]

“党内民主”论的一个具体建议是：把分权制衡的原理运用于党组织内部：实行决策权（相当于立法权）、执行权（相当于行政权）、纪检权（相当于司法权）三权分离；重点在监督和制衡党务工作的执行权，把党委变为执行委员会；决策权由虚变实，成立党的代表大会常设主席团；纪检机构升格，独立成立党的纪律检查中心。[8]

“等级制民主”的理论误区之一是，把民主理解为狭义民主或者说选举民主。我们曾经说过，广义的民主思想体系，至少要包括分为三组的九个概念。第一组是共和、宪政、法治，第二组是自由、民主、平等，第三组是博爱、善治、自治。[9]在现代民主政治体制中，既包括选民普选制，也包括国会代议制、法官终身制、公务员考任制等，其中已经具有精英民主、专家民主的因素。选举民主、大众民主的主要功能是为整个政治体系提供一种合法性，使其获得社会上多数人的认可，减少体系运转的阻力。“等级制民主”把大多数公民排斥在政治参与之外，根本就不在乎他们的政治意愿――或者说本意就是要压制他们的政治能动性，以免打破所谓的社会“类均衡”，即凭借直接暴力来维持的“均衡”――反而突显了“等级制”的专横性和不公正性，对于提升政权的合法性与可接受程度则毫无补益。

集中民主制

有一位自称“老笨牛”的网民，在“强国论坛”发表过一篇名为《论集中民主制：从党内民主到全社会民主化的推进思路》的文章。他用“集中民主制”这个概念来描述“在中国当前的社会生态状况下”所推行的“有限民主，即党内民主”。笔者借用这一概念，但所指不同。我们已经把“党内民主”纳入“等级制民主”的范畴，而用“集中民主制”来描述另外一些类型的“有限民主”。“等级制民主”是按社会成分――中共党员或智识分子――来确定实行民主的范围，“集中民主制”则是按照政权层级或者政府职能部门来确定集权与民主的分野。

李慎之先生生前曾谈及他对“民主集中制”的认识过程：“‘集中指导下的民主，民主基础上的集中’，多辩证！好像比资产阶级的三权分立更加‘合理’，也比孙中山主张的‘人民有权’、‘政府有能’更为‘简洁’。可怜从来没有过民主经验的中国人，只要在文字上掉一个花枪，就连专制与民主都分不出来了。只有后来尝试了几十年无产阶级专政的滋味才悟到，它实际上根本谈不上有什么民主可言，于是才认识到康生所说的‘民主集中制，集中是主要的，民主不过是一个形容词而已’，乃是大实话。”[10] 翻译专家现已指出，“民主集中制”纯属误译，列宁的原意就是康生所说的，即“民主的集中制”，强调的重点是“集中制”。本文所剖析的“集中民主制”则与所谓“辩证法”无关，而是普通的“分割法”：一部分领域实行集中或集权，另一部分领域实行民主。“集中民主制”的有些主张者则将其观点冠名为“一党立宪”或“党主立宪”。

储建国认为：“根据先期立宪国尤其是君主立宪国的经验，非选举性权力一般集中掌控行政部门，而将司法部门、立法部门逐渐让出来。行政权力具有很强的干预性和连续性，适合于维持一个执政集团的领导地位。要实行一党立宪，执政党权力就应该主要与行政部门结合在一起，应该越来越少地干预立法部门和司法部门的事务。党政分开的改革思路行不通的主要原因也就是没有认真思考一党制属性。在一党制条件下，党政分开只能导致机构增加，施政效率下降，同时并不能起到增加权力制约和民主参与的作用。将党与行政捆绑在一起，就将党的命运与施政的好坏捆绑在一起，让人看得见摸得着，不便于推卸责任。当然，在制度设计中，可以让党作为一个整体处于一个较为超脱的地位，让具体的党政干部去承担不良施政的责任。这就有必要让各级党组织的首脑充任行政首脑，通过适当的决策机制行使人事任命权和施政权。在行政权里边，不宜过多地强调民主，而是应该强调效率。”[11]

将民主从行政领域中排斥出去，作为“最高权力机关”的人大的权力自然就要缩水，成为类似于清末资政院那样的咨询机构。这样一来，“党主立宪”和君主立宪就更相像了。“在一党立宪阶段，人大的宪定权力有些应该淡化，有些应该强化……（1）人事任命权应该淡化，人事罢免权应该强化，因为前者是维持执政党领导权的核心内容，而后者则能人大对所任命干部的有效监督，约束干部的行为，而不是选出具体干部是一党立宪阶段人大的主要使命；（2）一般立法权应该淡化，具体立法权应该强化，前者是体现了执政党重大方针政策的立法，一党立宪阶段的人大没必要进行过多的争论，后者是主要涉及民众具体利益的立法，应该允许越来越多的争论；（3）具体监督权应该淡化，一般监督权应该强化……（4）合法象征权应该淡化，民意表达权应该强化，在一党制条件下，人大一直作为执政党的合法性工具而存在，它标志着政权建立在人民主权的基础上，但人大实质性权力的长期虚化导致这种合法性效果的日渐下降，人民日渐反感，因此，需要增强人大的民意表达功能，让老百姓的意见和怨情可以通过这个管道有效进入政治过程。”[12]

刘大生回顾了中华人民共和国的四部宪法对中共在国家生活中的地位、职权及其程序问题的不同规定。“一九五四年宪法仅在序言中确认了中国共产党在统一战线中的领导地位，而没有确认中国共产党在整个国家中的领导地位，也没有规定中国共产党在国家生活中的职权。一九七五年宪法不仅在序言和总纲中确认或规定了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，同时还规定了中国共产党的具体职权。如军事领导权和统率权（第十五条），对全国人民代表大会的领导权（第十六条），总理提名权（第十七条），等等。但是，一九七五年宪法没有规定中国共产党行使这些职权时应当遵循的程序。一九七八年宪法关于中国共产党在国家生活中的法律地位的规定和七五宪法基本一致。在中国共产党的职权方面，七八宪法删除了七五宪法中关于对全国人民代表大会的领导权的规定，保留了军事统率权、总理提名权等重要职权。同七五宪法一样，七八宪法也没有规定中国共产党行使职权的程序。一九八二年宪法只在序言中确认了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，而没有规定中国共产党的具体职权。同前三部宪法有重大不同的是，一九八二年宪法在序言和总纲中分别确认或规定了中国共产党必须遵守宪法和法律的义务。”[13]与通常观点不同，刘大生认为在上述问题上应当继承和光大一九七五年及一九七八年宪法，在宪法条文中明确规定中共的职权和相关程序。他建议：“宪法应规定中共中央政治局为法定的国家集体元首，同时规定全国人大制约国家元首的形式和程序。”[14]

应当指出，“集中民主制”的主张者，通常同时是“基层民主”的鼓吹者。不同论者心目中的“基层民主”的范围有大有小，小者仅限于居委会、村委会层次的“小社区民主”，大者可以达到乡镇乃至县市一级的民主。在“基层民主”的理论与实践中，目前已经出现了“非党化”和“泛党化”的“制度创新”。

庞忠甲设想，中国最好由一党制“直接”朝向“无党制”转化发展，就像中国电子工业跳过真空管阶段，直奔半导体那样，是较之重拾多党制陈规旧道更为高明、更加新潮的选择。[15]崔之元认为：电视等大众传媒的普及，使信息传递大大加速。从而使选民深入了解具体问题(issues)的能力加强，而不必再靠候选人的政党身份（party identification)去推测候选人的政策取向。目前，中国每个县都有自己的电视台，农民家用电视普及率也很高。山东省招远市玲珑镇鲁格庄已率先利用本村电视录像传播竞选辩论。这表明，中国政治改革采用“非政党式竞争选举制度”的时机已经成熟。“我们认为，下一步改革应进行县、市长的直接竞争性选举，这将是对村民委员会选举的扩展，并对更广规模的‘非政党式竞争选举’打下实验的基础。总之，以公有制为基础的‘非政党式竞争选举’，是中国政治改革可能出现的‘制度创新’。”[16]

据广东省人大选联委办公室主任杨成勇透露，该省人大常委会近日向全国人大调研组提交的建议主要有三项：一是改革候选人提名办法，县、乡人大代表选举，选区政党组织一般不再提名；二、在确定正式代表候选人时，取消酝酿协商的办法，改为预选确定；三、将选举中的“介绍代表候选人”，改为“宣传介绍代表候选人”。这些建议，就是鼓励非对抗式民主竞争。[17]政党组织不再提名人民代表候选人，显然是基层选举“非党化”的一种实践。

在“村级民主选举”中，出现了两种“泛党化”的作法。一是所谓“两票制”，其主要内容是：在进行村党支部和支部书记选举时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。[18]据说它与美国的政党预选有某种类似之处，但只是貌似而非神同。美国的政党预选推举的是该党的公职候选人而非党内职务，“两票制”则是一种党内职务的扩大选举程序；前者是让广义的党员在公职选举中先后投两张票，先选出本党候选人再在两党候选人之间角逐，后者是让非党员投信任票，让党员投选举票，以此产生出村党支部的成员。二是所谓“一肩挑”，即村民委员会主任和村党支部书记一身二任，村委会与党支部“两委合一”，具体运作模式是：由村民直接海选出村委会主任，再由当选者兼任村党支部书记；如果村民海选出来的村委会主任不是党员，则由上级党组织责令原村党支部书记辞职，再发展当选的村委会主任入党并使其当选为村党支部书记。[19]这两种作法都是在保持“村级党组织核心作用”形式不变的前提下，打破中共党员与非党员之间的樊篱，让“基层民主”取代“党内民主”。

最近，湖南省委、省政府办公厅联合发出通知，规定在2005年1月1日至6月30日进行全省第六次村民委员会换届选举时，在全省范围内推广上述两种作法。通知指出，村民委员会换届选举与村党组织换届选举要有机结合，原则上先进行村民委员会换届选举，再进行村党组织换届选举。村党组织换届选举要充分发扬党内外民主，坚持和完善“两推一选”（先由党员群众分别推荐，再由党员大会选举产生村党组织领导班子成员）制度，进一步提高民主公开化程度和党员群众的认可程度。提倡党员通过法定程序当选为村民小组组长、村民代表。提倡拟推荐的村党组织书记人选，先参加村民委员会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党组书记人选，如果选不上村民委员会主任，就不再推荐为党组织书记人选。[20]

萨托利说：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。[21]蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。”[22]事实上，现在农民对于参加村民自治“海选”的积极性并不很高，原因就在于缺乏必要的利益动机。对于现代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益，社区选举的投票率低于国家选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。可以设想，如果中国农民能够通过国家层次的选举投票来影响农村土地、税费、教育政策的走向，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。

而且，世界各国的选举经验表明，越是基层的选举，越容易受金钱、宗族、黑社会的操纵，越容易被腐蚀和走样。在缺乏独立的新闻媒体监督和民主产生的上级政府监督的情况下，基层自治很容易滑向“绅权自治”。

萧功秦提出了“基层民主”可能导致的另一种危险。“基层民主选举将会使地方官员为了争取地方民众的选票，而不再对上级负责，因为通过选举而上台的官员的权力合法性来自当地选民的委托，而不是来自于中央的任命。这样，地方民主选举，实际上就是一把双面刃。一方面，它固然有利于发挥地方民众对官员的监督作用，但同时也会使中央失去自己的社会基础而导致中央权力空洞化，以及地方对中央的离心化。这样就在政治整合上形成新的断裂。”“林兹教授从西班牙与前苏联等国的民主化实践得出一个重要结论，他认为，凡是先中央选举，后地方选举的民主化国家，中央就先于地方具有了民主的权威合法性，这就使中央可以运用这种权威来抑制地方主义的恶性膨胀。反之，凡是先进行地方选举，然后进行中央选举的国家，如前苏联，地方领导人先于中央通过民主程序获得合法性，这样，地方政治精英就可以利用这种合法性来从反对尚没有进行民主选举的中央政府。由于中央不是民选的，因而在与地方斗争时缺乏权威合法性基础。戈尔巴乔夫在与其政敌叶利钦的政争中失败，这一点可以说是一个重要因素。”[23]

萧功秦对于“基层民主”的“非政党式竞争选举”也表示怀疑。“根据以往一些研究中国农村选举的学者的研究，从村级选举发展到乡级选举，会出现一些新的问题。由于村一级的社会交往过程比较简单，人与人之间能直接接触而相互了解，村级选举的动员可以在个人之间的交流中进行，而无须中介性政治组织的出现。而选举到了乡一级，由于人口规模较大，居民彼此熟悉程度较低，这就必然会出现通过中介性组织来进行拉选票的助选动员。这种助选组织发展到一定阶段自然会形成自主性的政治派群。”[24]所谓“非党化”其实只是非特定形态（譬如“先锋队”形态）的政党化。凡有人群的地方就有政治，凡有政治的地方就有政党，只不过政党的形式会随着时代而变化。

差异投票权

由于“特色民主”论者常常把对民主的理解局限于选举和投票的范畴，因而针对“西方民主”一人一票的平等选举权提出某种修正，就成为“特色民主”的一个重头戏。

李光耀说：“已故未来学家赫尔曼·坎恩曾经半开玩笑地说道，联合国安理会当初或许可以实行一枚飞弹一票制，而联合国大会则实行一元一票制。我不能肯定这是否会被世界各国接受。不过，这比世界政府的一人一票制或甚至联合国大会的一国一票制更加行得通。这会更加符合现实。民主政体的弱点是，人人平等而且都有能力为共同利益作出相等贡献的假定是错误的。这使我们进退两难。当理想不能符合我们所了解的世界现实，我们是否要坚持推行这些理想？或是作出妥协，以适应现实？”[25]

把新加坡包括在内，在差异投票权问题上现在有四种做法或主张。一是只说不做；二是正做待改；三是暗做明不说；四是明说明做。

李光耀曾明确表示，他不赞成西方的一人一票的选举制度，主张精英们可以一人两票。他这么说其实也是有来历的。早期西方的民主制对选举权实行了若干资格限定，把相当一批人排除在选举过程之外。实行普选制后，也有人提出复数投票的办法。J.S.密尔就认为，让无知者享有和有知者一样多的权力不是有益的而是有害的，应当允许精英们有两票或两票以上的投票权。但是，密尔也罢，李光耀也罢，他们只是说说而已，并没有真的付诸实施。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定：一、行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。二、选举委员会委员共800人，由下列各界人士组成：工商、金融界200人，专业界200人，劳工、社会服务、宗教等界200人，立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表200人。附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定：香港特别行政区立法会议员每届60人；第二届立法会的组成如下：功能团体选举的议员30人，选举委员会选举的议员6人，分区直接选举的议员24人。工商、金融界（即企业家、银行家、资本家的社团）与劳工、社会服务、宗教等界相比，团体总人数相差百倍以上，但在选举委员会中却拥有相同的票数，这是一种强烈地向大资本家阶层倾斜的政治设计，所以船王董建华被选为特首就是情理中事。在立法会议员的选举中，一位著名企业家既可以在功能团体选举中投票，又可以在选举委员会中投票，还可以在分区直接选举中投票；他一人具有三重投票权，而其每一投票权又具有不同的权重：在选举委员会中的一票相当于在功能团体选举中的几十票，在功能团体选举中的一票相当于分区直接选举中的上百票。香港现行选举制度的不公正性是显而易见的，所以香港的主流政党都已表态要在2012年前改革选举制度，实行一人一票的普选。

差异投票权在中国内地的选举实践中处处可见。譬如说，在城市基层选举中，以无业和退休人员为主体的居委会选区几百人选一名人民代表，在知识分子扎堆的大学选区却要几千人选一名人民代表；“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”，因而，2002年上海总人口1625万人，福建总人口3466万人，第十届全国人民代表大会代表的分配额却是上海64名，福建63名；更与其人数不成比例的是，总兵员200多万的中国人民解放军，产生了第十届全国人民代表大会代表268名。但是，这种差异投票权的实践在理论上并没有被加以肯定，因为在宪法中已经明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权”；“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

“特色民主”论者则要求把差异投票权变成一种具有“政治正确性”的理论和宪法权利。有人建议在中央和省级人大中设立政党院和人民院，两院人数相同。[26]由六千万中共党员选举半数人民代表，由几亿非党员选民选举另一半人民代表，这就是法定的差异投票权。

蒋庆主张：王道政治在“治道”上实行议会制，行政系统由议会产生，对议会负责。议会实行三院制，每一院分别代表一重合法性。三院可分为“通儒院”、“庶民院”、“国体院”，“通儒院”代表超越神圣的合法性，“庶民院”代表人心民意的合法性，“国体院”代表历史文化的合法性。“通儒院”由推举与委派产生，“庶民院”由普选与功能团体选举产生，“国体院”由世袭与指定产生。“通儒院”议长由儒教公推之大儒担任，终身任职制，可不到位，委派代表主持院事；议员来源有两个途径：一、社会公推之儒家民间贤儒，二、国家成立通儒学院，专门培养精通《四书》《五经》等儒家经典之儒士，经过政治实习和考核，委派到国家、省、市、县级议会任议员。其议员产生之规则制度可效仿吾国古代之“荐举制”与“科举制”。“庶民院”议长议员则按西方民主政治议会产生的规则与程序产生。“国体院”议长由孔府衍圣公世袭，议员则由衍圣公指定吾国历代圣贤后裔、历代君主后裔、历代历史文化名人后裔、社会贤达以及道教界、佛教界、回教界、喇嘛教界、基督教界人士产生。[27]在他的政治设计中，既有普选，又有功能团体选举，还有“儒教公推”，所谓“精通《四书》《五经》等儒家经典之儒士”显然在其中享有多重投票权和不同权重的投票权。

选举民主并不是当代宪政民主的全部内容，但可以说是它的基础。根据《2002年度人类发展报告——在碎裂的世界中深化民主》，全球近200个国家中有140个实行了选举民主；其中占世界人口57%的82个国家是完全民主和保障人权的，它们拥有自由的媒体和独立的司法机构，可称之为自由民主或宪政民主国家。如果不能保障最起码的一人一票的选举制度，你可以把它称为任何一种政治制度，但恐怕不好再称为民主制度，哪怕是“特色民主”制度。一人一票选举制度能够起到的最重要的作用，是帮助形成对于现行政治规则的普遍共识，加强政治一体化和国家认同感。美国就是在这方面一个极好的事例，它是这个世界上文化同质性最低、社会经济差异很大的国家，然而，宪政民主制度的正义能够平衡掉所有巨大的差异，创造了世界上最强烈和稳定的国家认同感。上述种种“特色民主”论，都体现出对政治正义的藐视和蔑视，因而丝毫无助于消弭中国所面临的阶级分化、民族矛盾和体制内外对抗，只会对国家认同危机起到火上加油的作用。

二、“民主特色”举例

中国将要建设的民主制度体系，应当适合中国的国情与历史，体现出泱泱大国的一种特色。这种“民主特色”究竟是些什么内容，有待争论，有待试验，最终取决于不同社会力量间角逐所形成的历史合力。下面是笔者对于中国“民主特色”的几点设想。

多样化地方体制

现代国家从结构形态上可分为单一制和联邦制。美国和德国是典型的联邦制国家，法国和日本是典型的单一制国家，简单回顾它们在中央与地方（包括联邦成员单位）关系上的发展，可以看出明显的趋同。前者由分散走向集中，后者由集权走向分权，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局。目前，美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，虽然有其各自特点，但用美国学者奥斯特罗姆的说法，都可以归为“复合共和制”[28]的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。

除少数岛屿国家、城市国家，世界上多数民主国家都有一级或两级地方自治政府，例如日本就设有都道府县、市町村两级地方自治体。但是，中国由于国家大、人口多，不能像日本那样只设两级地方政府。在现行省、地、县、乡四级地方行政区划里，有的地方层级还要管辖一百多个下级地方行政单位，如果撤销其中的两个层级，有的地方层级就要管辖上千个下级地方行政单位了，这样过于扁平化的组织架构已经超出了有效管理的最大极限。将现有的四级地方行政建制全部改为地方自治体也是不合适的。地方自治的核心是自治权限的划分，而要在四级地方自治体之间清晰明确地划分事权，使其各得其所，没有职权上的重迭，事实上很难办到。根据各国惯例，地方自治体的权力机构和行政首长由居民直接选举产生，再加上全国性选举，如果一个选民必须参加这么多场选举，也是不胜其烦的事。如果像有些学者建议的那样，全盘打乱现行地方行政区划，缩省、废地、并县、虚乡（乡政府改为乡公所），实行三级地方行政建制，则会造成整个行政系统在很长一段时间内人心惶惶、动荡不安，并会造成大量的地方无形资产的损失。根据中国的具体国情，笔者主张在不对现行地方行政区划作大的调整的情况下，实行地方自治与地方行政的混合地方体制。

未来的中国地方政府体系应当把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体。将中央直辖市、地级市和地区改组为都、府、州（直辖市改称都，计划单列市、省会城市、政府所在城市人口超过总人口30%的地级市改称府，一般的地级市和地区改称州），确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。都、府、州与市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。

实行地方自治后，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。

都、府、州作为上级地方自治体，在各级地方行政建制中将发挥最重要的作用，成为与中央相对而言的主要一级地方。我们主张，把全国的公务员分为中央公务员和地方公务员两个系列，中央政府与省政府的公务员属于中央公务员系列，都、府、州以下各级政府的公务员属于地方公务员系列。地方公务员的考任、晋升、培训、待遇等由各都、府、州的人事机构自主管理。全国的税务机关分为国税局与地税局两个系统，国税局由国务院统一管理，在各省及省以下建制设分支机构；地税局隶属都、府、州政府，在各县、市、镇、乡设分支机构。下级地方自治体不设独立的税务机构，归其管辖的税收由地税局代征。现在由省管辖的大部分经济、科技、文化、教育、警察事务等，均可下放到都、府、州，作为地方自治体的自治行政事务。

县政府可采用“双重职能兼行架构”，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县参议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在的县级市）只能设立一个县辖市（可仿照台湾的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地的市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的“专员兼县”，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的“逐层递选制”，[29]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院——联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。

按新标准设立的市是城市型而不是地域型的，适域型而不是广域型的。都会城市、府会城市不设市，由都、府直接管辖市区中的坊；州会城市则设市，其中较大的市下可分区设署，但一般情况下不再设基层自治体。（譬如说，北京都下面不设北京市，由都直接管辖月坛坊、顺义市；济南府下面不设济南市；沧州下面则可以设沧州市。）市、镇、乡、坊的自治职能与自治机构，根据地方自治体批准的自治章程来确定。不论是实行市（镇、乡、坊）长—议会制、议会—市（镇、乡、坊）经理制或委员会制，各地均可尝试。

恢复村公所，作为乡镇的派出机构，村长、村干事等由乡镇委任，并列入地方公务员系列。所有经考试获得地方公务员资格者，均从担任村长、村干事起步。村民委员会继续保留，其成员为无薪职，由村民选举产生，一方面发挥村参议会的功能，一方面作为类似于日本财产区管理会的准自治机构。根据现行宪法，农村和城市郊区的土地及自留山等，属于集体所有，具体地说，就是归村（村社）所有。村民委员会代表村民，在法律允许的范围内行使村有土地的所有权。城市中的居民委员会名义上是“群众性自治组织”，实际上不少地方的居委会主任已经由公务员担任，不如名正言顺地将其改为市、坊的派出单位。采用历史上久已有之的里为名称，由社区自治体派出公务员为里长，由里内居民选举里委会。

近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，把现有的省级行政建制都改造成联邦主体单位，笔者是不赞成的。根据王丽萍的研究，当今世界上的28个联邦制国家中，有25个选择联邦制是与构建民族国家同步的，也就是说，联邦制是建立统一国家的必要手段和最佳途径。只有苏丹、斯里兰卡和比利时是建立了单一制国家后，再改为联邦制。[30]其中前两个国家现在仍陷于内战之中，联邦制国家最终能否建立起来，还是一个疑问。其实孙中山对于这个问题早有论述：“主张联省自治的人，表面上以为美国的地方基础有许多小邦，各邦联合，便能自治，便能富强；中国的地方基础也有许多行省，也应该可以自治，可以富强，殊不知美国在独立时候的情形究竟是怎么样。美国当独立之后为什么要联邦呢？是因为那十三邦向来完全分裂，不相统属，所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的，不是分裂的，不是不能统属的；而且统一之时就是治，不统一之时就是乱的。……美国的富强，是各邦统一的结果，不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的，便不应该把各省再来分开。”[31]

原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，笔者认为，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多样化的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

特殊两院制

非普选产生的中国人民政治协商会议，已经有55年的历史了。全国人民代表大会成立以前，它曾代行全国人大的职权，全国人民代表大会成立之后，它仍然享有崇高的地位，与前者并称“两会”，但在宪法上却没有规定其职权与功能。

类似的非经普选产生的国家议事机构，在中国人民政治协商会议之前就有先例。譬如国民政府于1946年“邀请各党派代表及社会贤达共商国是”的政治协商会议（所谓“旧政协”），又譬如国民政府于1938年成立的“战时之中央民意机关”国民参政会。更早则有1910年清廷成立的将“庶政公诸舆论”，以“为他日设议院之权舆”的资政院。也就是说，此类机构在中国已经有近百年之传统。

在全国政协委员及其他各界人士中，要求给予中国人民政治协商会议某种宪法性权力的呼声甚高。如果在宪法上没有一个明确的身份，全国各级政协的几十万委员，每年开销甚大，时间投入甚多，却不能发挥任何实质性的作用，纯属“陪太子读书”的政治摆设。与其这样，还不如制定相应的名誉头衔，设立几种勋章与勋位。

所提出的替代办法就是把政协改造为两院制议会中与人大（人民院）并列的另一院。笔者认为，这不应当是一般意义上的两院制，而是特殊两院制。全国政协的替代者不应当以美国的参议院为样板，而应当以英国的上议院为典范。美国参议院具有与众议院同等的权力，在外交与人事任免方面甚至比后者权力更大，因为两院同为普选产生。英国上议院的宪法权力低于下议院，当两院在所议事项上达不成一致意见时，以下议院的决议为准，因为下议院是由选民选举产生而上议院则否。

改组后的全国政协可以包括三个组成部分：学术院、民族院、社会院。学术院可以法国学术院为样板，由博学鸿儒组成。民族院应按照人口多少分成几个档次分配名额，并保证每个民族至少有一名代表。社会院由各行各业、各社会团体的代表组成，属于基尔特类型的机构。以上三院只是表明来源的不同，在议事和表决时则混在一起，作为一个共同组织来运转。其产生方式可以多样化，部分由国家元首指定，部分由相关人士推举，部分由功能团体选举。由于并非由全国选民普选产生，其宪法权力应当低于由普选产生的代议机构。可以设想，允许该机构驳回一次由普选产生的代议机构的决议，当后者第二次通过相同决议时，便可以直接提交国家元首签署后成为法律。

由一人一票方式产生的议院拥有最后决定权，这表明“特殊两院制”仍然遵循“人民主权”、“选举权平等”的民主原则，与蒋庆按照“王道政治三重合法性”（天道、人道、历史文化之道的合法性）设计的“三院制”是不同的。

政务官考选制

发达国家目前普遍实行文官考任制。据称，这个制度借鉴了中国的科举制度，并加上了一些新的特征：侧重科学而非伦理的考试内容，高级文官、低级文官、外交官……的分类考试，以及与民主制度下政党轮替相适应的文官常任制和政治中立化。

政府公职人员可以分为两类：政务官和文官（事务官），或者特殊职公务员和一般职公务员。中国自隋唐至清末的科举制度其实是政务官考任制而非文官考任制。在帝制中国，与现在的文官或者说一般职公务员相对应的是吏，吏的来源五花八门，就是没有科举出身的。在当代发达国家，政务官实行选任制，文官则实行考任制，这与古代中国的官吏制度截然不同，其相似性是错位的相似性。

孙中山认为：不仅外国有三权宪法，中国也有“三权宪法”。“一是君权，一是考试权，一是弹劾权。而君权则兼有立法、行政、司法三权”。“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完壁，造成一个五权分立的政府。”“单凭选举来任命国家公仆，从表面看来似乎公平，其实不然”，引入考试权的目的是“矫选举之弊”。他指出，在美国，鉴于民选存在的许多弊端，曾有人试图进行补救，如有人“想出限制选举底法子：要有资格才有选举权”。但是孙中山认为，限制选举人的法子“不是一种好办法”，因为“这种限制选举于现代潮流平等自由主旨不合”；为了“除却盲从滥选，及任用私人之流弊”，“最好的办法”不是限制选举人，而是“限制被选举人”。将考试和选举结合起来，通过考试辨其才，由选举判断其品德，才能“最严密、最公平地选拔人才，使优秀人士掌管国务”。具体做法是：首先确立“一个标准”，不是看被选举人是否“拥有若干财产”，而是看他是否“有才有德，或有什么能干”。其次由职掌考试权的专门机构（考试院）举办考试，以确定被选举人是否具备了相应的资格。最后，“就此资格中，再加以选举”。“以后国家用人行政，凡是我们的公仆都要经过考试，不能随便乱用”。[32]

1924年1月23 日，孙中山亲手制定的《国民政府建国大纲》第十五条规定：“凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试铨定资格者乃可。”这一原则被纳入国民政府成立后所制定的《考试法》。依据此法，1940年公布《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例》。1943年又公布了《省县公职候选人法》，规定：省县公职候选人之考试，分为甲、乙两种，经甲种考试及格者，得为省县参议会议员候选人，经乙种考试及格者，得为乡镇民代表及乡镇保长候选人。考试方法分为试验和检核。检核办法除审查资格外，得举行测验或口试。试验科目及检核办法，由考试院定之。市公职候选人考试，准用本法之规定。[33]

孙中山所说美国有人“想出限制选举底法子”，就是美国著名政治学家沙特斯耐德(E. E. Schattschneider)所谓的“1896年系统”。“1896年系统”设置了一系列旨在限制普通民众参与选举的制度：选民要通过一系列复杂繁琐的“识字水平测验”，要交“人头税”，才具有选民资格；选民登记从永久性登记改为年度登记，从非本人登记改为本人现场登记。由于登记的规定时间短、地点远，要求选民每年本人现场登记的动机显然是要减少有效选民的数量，而被减下去的选民往往是通不过这些繁琐程序的劳动大众。1840年至1896年，美国总统选举的投票率一直在百分之七十至八十之间，由于上述的限制性安排，使总统选举的投票率从1896年的百分之七十九下降到1920年的百分之四十九，直至今天，美国总统选举的投票率还在这个数字徘徊。1965年美国国会通过的《投票权法案》取消了对黑人投票的一系列额外限制，但在选民登记上仍未做出简化。1983年以来，已有多种简化“选民登记程序”的方案提出，以使更多的人通过多种渠道得以登记，如领取汽车执照的地点可进行选民登记，容许通过邮政信件进行登记，容许在总统选举当天登记参选，等等。但是，按照沙特斯耐德的看法，美国政治至今仍未能完全摆脱“1896年系统”。[34]对选举人进行限制，也就是“等级制民主”论者所鼓吹的办法，是违背历史发展潮流的，是未来中国民主制度所不能接受的。

对被选举人先进行考试的办法，如果放在19世纪末、20世纪初，仍有可能被认为是一种“精英民主”。因为在那个时候，英国、德国等国的议会中，有不少工人出身的议员，如果进行选举前考试或检核，就很可能会被排斥在议会大门之外。现在，高等教育在许多国家已经进入普及化阶段，而政府管理工作的复杂性也已经大大增加，对政务官实行考选制，可以说正是恰逢其时。

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[1] 冼岩：《中国政治改革前景展望》，载网刊《多维周刊》，总179期。

[2] 冼岩：《中国民主道路，不去拉美，也不去东南亚》，载“改造与建设”网站。

[3] 《本网专访常欣欣：精英民主更适合中国》，载“德国之声”网站。

[4] 杨淑明：《智识民主的发展历程──论“智识民主”（之18）》，载网刊《民主论坛》。

[5] 萧功秦：《“党内民主论”的出现及其前景评估》，载普林斯顿：《当代中国研究》，2002年 第2期。

[6] 同上。

[7] 参见吴庸：《追踪“为江青平反”的背景》，载“改造与建设”网站。

[8] 《学者建议中共领导体制应三权制衡》，载《联合报》，2002年3月13日。

[9] 参见王思睿：《为什么不是“中国的民主”？》，载北京：《战略与管理》，2002年第5期。

[10] 转引自刘军宁：《中国政治体制改革――党内民主，抑或宪政民主？》，载“多维新闻网”网站

[11] 储建国：《一党立宪：小康社会的治理体制》，载“公法评论”网站。

[12] 同上。

[13] 刘大生：《三论党主立宪——宪法中应当明确规定中国共产党的职权及其程序》，载“北大法律信息网”网站。

[14] 刘大生：《再论党主立宪制——答邸乘光同志》，载“北大法律信息网”网站。

[15] 庞忠甲：《迈向二十一世纪民主──试论中国政改优化创新超越之路》，载“多维新闻网”。

[16] 崔之元：,中国政治改革的新思路：非政党式竞争选举》，载“中评网”网站。

[17] 戴长澜：《深圳非对抗式民主竞争吸引全国人大眼球》，载《中国青年报》，2004年10月26日。

[18] 特约记者王卉对民政部前基层政权建设司副司长王振耀的采访，载1998年7月16日《中国经济时报》。

[19] 张英洪：《村民自治的路径依赖》，载《湖南公安高等专科学校学校学报》，转引自“中国选举与治理网”网站。

[20] 转引自呼霓：《湖南部署村级换届选举 选不上村主任不能当书记》，载《东方新报》，2004年11月25日。

[21] 转引自王旭：《乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强》。

[22] 蔡定剑：《选举在中国》，载广州：《南风窗》，2002.3下，21-23页。

[23] 萧功秦：《新加坡的“选举权威主义”及其启示――兼论中国民主发展的基本路径》，载北京：《战略与管理》，2003年第1期。

[24] 同上。

[25] 《李光耀40年政论选》，新加坡：现代出版社，1994年3月版，571页。

[26] 黄宝华：《中国当前最需要什么？（续）》，载“新青年”网站。

[27] 蒋庆：《王道政治是当今中国政治的发展方向——蒋庆先生答何谓王道政治的提问》，载“公法评论”网站。

[28] 参见毛寿龙：《政治制度的设计原则——〈复合共和制的政治理论〉中文版译序》，载“制度分析与公共政策”。

[29] 参见王力雄：《溶解权力——逐层递选制》，网上电子书。

[30] 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年版，49页。

[31] 孙中山：《三民主义》，民权主义第四讲，载“近代中国”网站，数字文献。

[32] 转引自韦杰廷等：《孙中山民权主义探微》，广西师范大学出版社，1995年版，225-226页；郑淑芬：《简论孙中山考试权、监察权独立的思想》，载北京：《中国青年政治学院学报》，2000年第2期。

[33] 载中国第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》，上册，合肥：安徽教育出版社，1994年版，341-343页。

[34] 崔之元：《中国政治改革的新思路：非政党式竞争选举》，载“乌有之乡”网站。

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