摘要：改革和法治都是现代化的重要内容，科学统筹改革和法治的关系是现代化成功实现的一个重要课题。我国自改革开放以来，特别是新时代全面深化改革以来所积累的宝贵经验中的重要一条，即坚持全面依法治国。党的二十届三中全会充分肯定坚持全面依法治国的重要地位，并将其作为进一步全面深化改革所要贯彻的一个重要原则。在中国式现代化伟业不断推进的关键时期，要坚持在法治轨道上深化改革，深化立法领域改革，做到改革和法治相统一，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供强大制度保障。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），把坚持全面依法治国作为一条宝贵经验纳入进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须贯彻的原则之中，强调“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”，这既是对改革开放以来特别是新时代全面深化改革经验的科学总结，也是对法治与改革关系规律性认识的又一次新的重大跃迁。深刻把握进一步全面深化改革总目标，必须在法治下推进改革，在改革中完善法治，深化立法领域改革，不断以法治保障改革推进，以改革推动法治发展，为推进中国式现代化提供强大动力。
以法治保障改革是现代化重要历史经验
改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定中国式现代化成败的关键之举。现代化作为一个发展目标，作为人类社会的一个重要阶段，是各国人民的共同梦想。但各国实现现代化的过程往往充满了曲折，而法治是关系现代化成败的重要保障。习近平总书记指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”
改革开放伊始，党中央就高度重视法律制度建设。1978年12月13日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上的重要讲话中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》强调，“使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”，并对“加强社会主义法制”作出具体部署。
社会主义现代化建设新时期，法律制度建设既是改革开放事业的重要组成部分，又为改革开放提供重要保障。第五届全国人民代表大会第二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法七部法律。覆盖了保障公民权利、恢复司法机关建设以及支持中外经济合作等重要领域。邓小平同志指出：“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”改革开放推进一步，法律保障就跟进一步。1982年《中华人民共和国宪法》强调，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；1993年《中华人民共和国宪法修正案》将“社会主义市场经济”写入宪法；1997年党的十五大将“依法治国”确立为基本治国方略；2001年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于适应我国加入世界贸易组织进程清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施的意见》；2004年《中华人民共和国宪法修正案》，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家尊重和保障人权”写入宪法；2007年《中华人民共和国物权法》通过；等等。2011年全国人大常委会工作报告指出，“中国特色社会主义法律体系已经形成”。
新时代以来，法治建设得到党和国家的充分重视，也为全面深化改革提供了重要保障。国内经济社会形势的深刻变化，国际格局的巨大变迁，使我们党面对的改革发展稳定任务之重和矛盾风险挑战之多前所未有。更艰巨的改革任务，需要更强有力的法治保障。依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。法治建设为深化改革提供法理基础与制度引领，保障了中国发展的巨轮行稳致远。党的十八大提出法治建设新“十六字方针”，并作出顶层设计和擘画部署。在党的历史上，党的十八届四中全会第一次以中央全会形式就全面依法治国进行专题研究和部署；中央全面依法治国工作会议也是第一次以党中央工作会议形式研究部署全面依法治国工作。在习近平法治思想指导下，“党大”还是“法大”的伪命题得以破除，现代化等于西方化的旧迷信得以祛魅，全党全国人民坚持中国特色社会主义法治理论，走中国特色社会主义法治道路的决心更加坚定。坚持完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，“通过宪法修正案，颁布民法典，制定香港特别行政区维护国家安全法和维护国家安全条例，国家和社会生活各方面总体实现有法可依”。法治实践不断取得新的进展，党和国家各方面工作法治化不断取得新的成就。
改革开放以来，我国现代化建设的一条重要经验就是，既不能允许随意突破法律红线，也不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。认为“改革就是要冲破法律的禁区”“改革要上路、法律要让路”是不全面的；认为“法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革”也是不全面的。习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”。实践表明，法治建设的进步需要改革的不断推动，改革的不断深化也必然要求强化法治的保障。
改革与法治是有机统一的辩证关系
改革与法治的关系是全面深化改革的核心问题之一。习近平总书记强调，“全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮”，二者相辅相成、相伴而生。这一论述为科学处理改革和法治内在辩证统一的关系提供了基本遵循。改革强调“破”和“变”，打破旧有的体制机制与陈规陋习，建立新的利益关系与社会秩序；法治强调“立”和“定”，确定国家运行与社会生活的活动准则，使国家各方面工作法治化不断推进。
习近平总书记指出：“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。”全面推进依法治国不仅是全面深化改革的有力保障，也作为进一步全面深化改革的内在部分而越发受到重视。《决定》提出，“进一步全面深化改革的总目标”是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。……促进国家治理体系和治理能力现代化”。二者显然是目标方向一致、相辅相成、并行不悖的，都以宪法作为制度依凭，宪法既是进一步全面深化改革的根本依据，也是全面依法治国的“总章程”。
全面深化改革是一项综合的系统工程，涉及利益格局调整、社会关系变动，是对现存国家制度及其运行的优化。如果不能在法治轨道上推进全面深化改革，就可能会出现新的形形色色的问题。例如，一些地方实施新能源汽车补贴时，倾向于补贴本地的新能源汽车生产商；少数地方政府采购时在招标文件中明确设定与地域相关的硬性门槛，公然违反《中华人民共和国政府采购法》；个别地方政府部门在开展城市规划时，漠视被拆迁人利益诉求，甚至引发社会事件等。法治是改革的合法性基础，为利益诉求不同甚至截然相对的社会各方提供了基本的行为规范、定分止争的标准与公平公正的平台，从而维护社会秩序和公平正义，将社会冲突纳入制度所能容许的范围之内妥善解决，有助于避免改革进程中可能出现的重大社会风险。
在法治下推进改革，在改革中完善法治。进一步全面深化改革必须走法治之路，一方面，用法治凝聚改革共识，要寻找各方利益的最大公约数，构建人民群众参与改革决策的法治机制，建立畅通无阻的利益表达体制机制，兼顾统筹不同社会成员的利益，最后实现诸多改革利益关系的均衡与协调；另一方面，以法治引领改革实践，要求在法治轨道上推进改革，确保改革政策受法律法规制约，以法治规范改革活动，避免改革引发的错乱与失范。同时，改革带来的经济社会的新发展新变化，也推动了新的重要立法进程，丰富了法治的内容，促成法治完成升级转型，增强社会系统活力，为全面推进法治建设提供充分条件。
在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化
《决定》指出：“改革开放只有进行时，没有完成时。”改革开放初期，我国以经济建设为中心，提出“先富带动后富，最终实现共同富裕”，激发了亿万劳动者创造的积极性，释放了社会活力，推动了经济长期快速发展。但经济社会发展往往是一个动态的过程，必然会出现利益的再调整、再分配，导致不同社会主体的升降起伏。近年来，我国发展不平衡、不充分问题日益突出，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，住房、医疗、教育等民生问题亟需解决；市场体系仍不健全，市场发育还不充分，创新能力难以满足当前国际竞争的需要，产业体系安全性、质量和韧性仍需要提高，高水平科技自立自强有待实现；生态环境保护仍存短板，反腐败斗争永远在路上，改革进入深水区。
国际形势正在发生复杂、深刻的变化。“当前世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，来自外部的打压遏制不断升级，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮产业技术革命带来的历史机遇与挑战并存的局面，面对人民群众新期待，必须自觉把改革摆在更加突出的位置，凸显改革引领作用，紧紧以推进中国式现代化为核心战略目标，进一步全面深化改革。
中国式现代化是进一步全面深化改革的时代主题。站在新的历史起点上，《决定》同党的二十大报告对推进中国式现代化作出的战略部署相衔接。把这些战略部署落到实处，把中国式现代化擘画的伟大蓝图一一变为强国富民、接续发展的现实，根本在于进一步全面深化改革。《决定》共提出300多项重要改革举措，涉及体制、机制、制度层面的内容，包括高水平社会主义市场经济体制、经济高质量发展体制机制、支持全面创新体制机制、宏观经济治理体系、城乡融合发展体制机制、高水平对外开放体制机制、全过程人民民主制度体系、中国特色社会主义法治体系、文化体制机制、民生制度体系、生态文明体制、国家安全体系等。有的是对过去改革举措的完善和提升，有的是根据实践需要和试点探索新提出的改革举措，意图通过扫清先进生产力发展道路上的障碍和阻隔，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，源源不断为中国式现代化激发活力、增添动力。
改革是现代化的动力，法治是现代化的基础，二者统一于现代化建设中。在法治下推进改革与在改革中完善法治是有机统一的，在法治轨道上深化改革与重大改革于法有据也是有机统一的。《决定》将坚持全面依法治国确定为进一步全面深化改革的原则之一，意味着改革必然是在法律框架下的有序变革。将法治有机贯穿、深度融入经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全和党的建设等各领域改革，以良法善治为进一步全面深化改革提供有力法治保障。法治不仅在价值上确保改革活动符合自由、平等、公正、人权、效率、和谐等要求，还为推进改革奠定更加稳定、有序的社会环境。
《决定》提出的改革措施，几乎每一大项都会涉及全面依法治国的相关内容。比如，在构建高水平社会主义市场经济体制方面，制定民营经济促进法，健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系，规范地方招商引资法规制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权，加强产权执法司法保护等。在健全推动经济高质量发展体制机制方面，完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责等。在健全宏观经济治理体系方面，全面落实税收法定原则，制定金融法，完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管等。在完善城乡融合发展体制机制方面，保障进城落户农民合法土地权益，建立可持续的城市更新模式和政策法规体系等。在完善高水平对外开放体制机制方面，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，依法保障外商投资权益等。在健全全过程人民民主制度体系方面，完善监督法及其实施机制，制定民族团结进步促进法，加强宗教事务治理法治化等。在深化文化体制机制改革方面，加强网络空间法治建设，健全网络生态治理长效机制等。在健全保障和改善民生制度体系方面，健全保障妇女儿童合法权益制度，完善生育支持政策体系和激励机制等。在深化生态文明体制改革方面，编纂生态环境法典，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设等。在推进国家安全体系和能力现代化方面，完善国家安全法治体系，推进信访工作法治化，深化安全领域国际执法合作等。在持续深化国防和军队改革方面，健全依法治军工作机制等。这些重点改革任务，充分体现了在法治轨道上推进改革的鲜明导向，将坚持全面依法治国这一重大原则可感、可触、可操作性地落到实处，是全面推进国家各方面工作法治化的具体体现。
深化立法领域改革，做到重大改革于法有据
习近平总书记强调：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。”在法治轨道上进一步推进全面依法治国，首先需要以科学的立法为依据。立法是一个尊重规律、实事求是的科学活动。立法工作既要坚持以党的创新理论为指导，也要从国家和社会的实际情况出发。法律必须符合规律、契合事理、合乎情理，才能得到人民群众真正的信服和尊崇，适应国家经济社会发展和进一步全面深化改革的要求。
立法决策和改革决策相统一、相衔接，是我国立法活动一个重要遵循。经过七十多年的努力，特别是改革开放以来的发展，我国社会主义法治建设已取得重大成就，对改革和法治的关系也有了更科学的认识。立法要主动适应改革和经济社会发展需要，一方面，“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议”；另一方面，法治作为一种公共产品也要注重供给效率，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善法律草案公开征求意见和调研论证机制，从立法项目合法性、重要性、可行性等环节确定立法项目的优先顺序与具体内容，把握改革领域的立法需求，权衡改革领域立法条件成熟程度，判断立法需求的轻重缓急状况，使立法与社会发展实际情况相适应，与社会成员的最大化利益相符合，为在法治轨道上进一步全面深化改革提供高质量立法支撑。
前瞻立法、决定授权，支持保障改革创新。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。改革必然伴随试错，为了避免改革失败给社会带来的巨大冲击，我国采取先授权地方试点，再由中央统一立法推广的模式，进一步健全容错纠错机制，宽容改革失误。设置“国家综合配套改革试验区”“自由贸易试验区”等，调动各地、各部门积极性，鼓励各地、各部门从实际出发、从区情出发，在重大改革事项上先行先试，积累经验。以深圳为例，其率先出台《深圳经济特区民办科技企业管理规定》《深圳经济特区科技创新促进条例》等保障民营经济、科技创新的法律；率先立法解决非户籍人口居住证问题、解决农民工欠薪问题、解决救助人权益保护问题和违法成本过低的环境保护问题等；率先立法规范行政处罚裁量权、探索“律师驻队”行政执法模式，系好权力运行的“第一粒扣子”。面对新领域、新问题，立法机关仍然需要“摸着石头过河”，为支持保障改革创新预留空间。
积极跟踪、科学权衡，对于阻碍经济社会发展的不合时宜的法律条款，及时修改、废止。中国正在经历广泛而深刻的社会变革，改革带来的经济基础、生产关系、利益格局的新变动是法律修改的主要事由，而废止某部法律的本质是该部法律不适应社会主义市场经济和社会发展要求。第十四届全国人民代表大会第一次会议就“对涉及生态环境保护、优化营商环境、食品药品安全、人口与计划生育、民法典贯彻实施、行政处罚等20多个领域的规范性文件开展专项审查和清理，督促推动制定机关修改或废止2.5万多件”。以人口与计划生育法为例，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口问题，科学把握人口发展规律，生育相关政策法规随人口形势调整，2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出“实施三孩生育政策及配套支持措施”。2021年，国务院废止了《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》《流动人口计划生育工作条例》等一系列行政法规，为我国新时代人口长期均衡发展提供了法治化保障。
在法治下推动改革，不仅要将改革进程纳入法治轨道，还要将改革成果纳入法治轨道。比如，党的十八届三中全会、四中全会先后提出“加快资源税改革，推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”，《中华人民共和国环境保护税法》适时出台。又如，党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”。改革开放推进一步，法律保障就跟进一步，做到“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律”，使改革成果制度化、法律化，引领改革不断走深走实。
在法治轨道上进一步全面深化改革必须抓住关键力量
改革开放越深入越要强调法治，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”缺乏法治思维和法治方式的引领，改革就可能出现无序、盲目、任意，甚至出现“一改就乱”的非预期后果。
“徒法不足以自行。”在法治轨道上进一步全面深化改革，领导干部是关键力量。各级领导干部要肩负起推进全面依法治国的重要责任，带头尊法、学法、守法、用法，真正按照党中央的决策部署，按照经济社会发展的内在规律，按照人民群众的所思所盼，按照公平正义的基本要求，秉持法治、推进改革，扎扎实实以中国式现代化推进强国建设和民族复兴伟业。
在尊法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，“领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律”。尊重才能崇敬，崇敬才知敬畏。领导干部有了对法治的敬畏，法治才能切实得到实施。在踏入干部队伍的那一天起，就要教育引导领导干部把法治牢牢放在心中。对于地方党委政府而言，负责人是第一责任人。在行政诉讼中，要进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度，彰显出对法律的尊重。
在学法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，“做学法的模范，带头了解法律、掌握法律”。不学法知法，就很难真正守法用法。党员干部要认真学习宪法以及行政、经济、社会管理、国家安全、推动高质量发展、促进科技自立自强、维护网络空间安全等方面的法律法规，系统掌握中国特色社会主义法治理论，准确把握我们党处理各种复杂问题的基本立场。“知是行之始，行是知之成。”在工作中要无时无刻不忘法纪明镜高悬，紧紧用法纪戒尺衡量是非曲直，处处以党纪国法约束为官做事。
在守法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，“做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治”。领导干部是为人民服务的公仆，也是普通人民群众中的一员，要严格自我约束、依法办事，时时处处以宪法、法律为准绳，在改革实施过程中，不能让部门利益和地方保护主义、利益集团或个人意志干扰影响改革举措的落实。要充分体现法治精神，对于“三重一大事项”，绝不能以言代法，不能一人一言就作出决定，必须保证决策制度科学、过程公开、程序正当、责任明确。领导干部带头守法，是人民群众守法最有用的榜样，是加强全民守法的前提，应当将能不能遵守法律、依法办事作为考察任用干部的重要依据。
在用法的轨道上推进改革。习近平总书记强调，“做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”。党的十八大以来，我国社会主义法治建设进入新的历史阶段，面临新的历史机遇，也遇到一些具体的问题。这就对领导干部的法治理念、法治思维、法治能力提出了更高、更具体的要求。面对前所未有的发展形势，复杂多变的国际格局，领导干部必须做到在法治之下想问题、作决策、办事情，运用法律武器防范化解风险挑战。领导干部用权必有依据、用权必有程序、用权必受监督，而且要做到行政权力公开透明运行。
全面深化改革和全面依法治国都是复杂的系统工程，关键是要有规矩、有戒惧、有监督、有问责。坚持全面依法治国，既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要放眼未来，不断完善法律体系，推动法治实践，筑牢法治长城，从而在进一步全面深化改革、把中国式现代化蓝图变为现实的伟大征程中，为党和国家事业发展提供长期性的坚固制度保障。
来源：《学术前沿》杂志2024年第22期（注释略）
