摘要：当今世界主要国家在推进现代化产业体系建设时，有“产业结构升级”与“产业组织优化”两种不同的逻辑和模式。由于技术变革和地缘政治冲突等原因，目前各国都在政策方向趋同与融合的基础上，不约而同地转向了在“产业链韧性与安全”的语境下，以产业链政策为中心的新模式和政策架构。在现代产业发展中，产业链政策综合了产业政策、竞争政策与其他政策的功能，具有使产生功能互补、目标一致的相容性特点。现代化产业体系与产业链现代化在经济理论的逻辑和内容上具有高度的一致性，由此决定了必须把产业链现代化摆到建设现代化产业体系的中心位置上来。以系统性、集成式产业链政策推进现代化产业体系建设，要做到：（1）从节点上设计产业链突破政策，解决产业链短板与强基础问题；（2）从连接上设计产业链协调政策，解决政策一致性与合力的问题；（3）从分工网络上设计鼓励产业链产业升级政策，解决产业地位问题；（4）从空间上设计产业链优化布局政策，解决全球产业链重组中可能发生的“断链脱钩”和产业链外移问题。

一、引言

二十大报告提出建设现代化产业体系，二十届三中全会决议要求健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。这些重要目标和任务提出的背景，是中国过去以嵌入产品内分工为主要特征的经济全球化进程，受到了由美国主导的西方国家重组全球产业链行动与趋势的巨大冲击，对中国产业链韧性与安全提出了严峻的挑战。作为对外部环境变化的战略响应与政策应对，中央提出建设具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系，以作为形成新发展格局和承载中国式现代化的物质基础。研究现代化产业体系的建设问题，不仅具有极其重要的政策创新价值，而且还具有重要的理论创新价值，它是中国特色社会主义经济学的重要组成部分，对于政治经济学、中国产业经济学和发展经济学的发展，具有重要的促进作用。

建设现代化产业体系，首先要解决的问题是如何界定现代化产业体系的内涵、目标和特征，然后再据此提出与其对应的推进政策体系。习惯上，中国理论界往往是从技术变革、主导产业结构变迁、未来产业发展的角度来观察和界定现代化产业体系，把它看成一个由技术革命决定的、由各种传统产业、主导产业和未来产业构成的产业结构系统。因此，在这种“技术变革、产业结构升级”语境下，建设现代化产业体系的基本要求、路径和政策工具，就是如何以产业政策为中心，抓住技术变革的机遇，加快改造传统产业、壮大战略性新兴产业和超前部署未来产业。一些研究认为，现代化产业体系就是以实体经济为基石，以科技创新为引领，以资金、人才等关键要素为保障，打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代产业体系，实现全要素生产率和经济效益持续提升。这一认识突出了构建现代化产业体系的基本内容与要求，符合中国长期以产业政策推进现代化产业体系建设的体制特点，但是也有一些不足之处：如所周知，自工业革命以来，世界主要发达国家在建设现代化产业体系时所面临的环境和阶段不同，其建设模式和政策路径也呈现为多样性。重点关注它的“技术进步、产业结构升级”内涵，往往容易忽视其在“适度竞争、产业组织优化”语境下的产业体系现代化问题，但是后者却是先行发达国家在建设和维护现代化产业体系成功采纳的模式，以及长期以来一直集中关注的焦点问题。这一认识没有指出产业链现代化在现代化产业体系建设中的地位与作用，对当今世界主要国家运用以产业链政策为中心建设现代化产业体系的事实缺少关注。

本文将从现实的、逻辑的角度出发，在比较分析推进现代化产业体系建设的基本模式、政策路径的差异的基础上，指出由于技术变革和地缘政治冲突等原因，目前世界各国都在政策方向趋同与融合的基础上，不约而同地转向了在“产业链韧性与安全”的语境下，以产业链政策为中心的新模式和政策架构，提出了要“以产业链政策为中心推进现代化产业体系建设”的命题。本文对文献的边际贡献主要有三：一是通过经验归纳，把当今世界主要国家通过系统制定产业链政策来推进现代化产业体系建设的做法，概括为继产业政策和竞争政策之后，一种新出现的建设现代化产业体系的模式；二是从政策目标、手段、效应等方面，指出当今各种模式都具有相互借鉴的趋同性特征，并从学理上指出，产业体系与产业链体系这两个范畴之间在内容上具有一致性，建设现代化产业体系，其主体内容就是要建设现代化产业链体系；三是提出要以立体化、系统性、集成式的产业链政策来推进产业体系现代化，以产业链政策的竞争取向来设计最优的产业政策，以产业政策来强化产业链的竞争性，重点解决在现代化产业体系建设中的卡脖子问题和补短板问题，促进加快形成新质生产力。

二、推进现代化产业体系建设的两种基本模式及其趋同趋势

在人类发展历史上，现代化产业体系的出现与演变，与工业革命浪潮有直接的因果关系，每一次工业革命都对应着相应的主导产业以及产业体系。如以蒸汽机发明、应用为代表的第一次工业革命，产业体系以纺织、机械、铁路运输等为主导；以电力技术为代表的第二次工业革命，产业体系以石化工业、钢铁冶金产业、机械工业等为主导；以信息网络技术为代表的第三次工业革命，产业体系以电子信息、网络通信等为主导；以数字化智能化技术为代表的第四次工业变革，产业体系很可能转换到以人工智能、大数据物联网等为主导的产业轨道上来。

以重大技术革命特征来描述主导产业与产业体系演化，确实客观地反映了过去工业化国家的产业发展的高级化过程，反映了产业结构的技术、知识和人力资本密集化特点和趋势。不过在这个过程的背后，其推动力量究竟来自哪里？追赶中的发展中国家一般认为，由于市场机制发育不良或功能残缺，但发展进程不能等待市场完善之后才进行，因此必须要用政府的力量去推进资源在产业间的有效配置，通过把资源倾斜于主导产业和未来产业，来实现技术进步、产业结构升级与快速增长的目的。正因为这个原因，“技术主导、产业结构升级”的视野一直受到中国政府的青睐，是中国实施广泛而深入的产业政策的基本依据。

当今世界发达国家推进现代化产业体系建设时，其主要主体动力依靠的是市场机制和企业家的作用。现代产业经济学把这种现象描述为建设现代化产业体系的“适度竞争、产业组织优化”模式和政策架构，其理论与政策的重心，是把能够实现高效规范、公平竞争、充分开放的竞争性市场结构，作为现代化产业体系建设的主动力与目标。其深层的原因在于，市场偏向于选择什么技术、产品和产业门类，是企业和企业家关心的微观事务。政府在这方面的认识和操作能力，不会比企业家和市场更强，政府应根据自己的比较优势重点关注市场环境塑造、竞争性市场结构培育以及市场行为的合法性等关键问题。另外，政府的经济政策应该集中精力搞对技术进步、产业体系演化的激励机制，不应该、也不可能为技术革命、投资战略以及产业升级等具体问题指明方向。这才是建设现代产业体系的核心问题。

因此，对政府与市场关系的认识与处理，衍生出两种截然不同的建设现代产业体系的模式与政策框架：一是在“技术进步、产业结构升级”语境下，以产业政策为中心推进现代化产业体系建设的模式；二是在“适度竞争、产业组织优化”语境下，以产业组织政策为中心推进现代化产业体系建设的模式。这两种模式并不能简单地用优劣标准评价，而是在不同的发展阶段上，各自具有不同的适用环境与条件，也会取得不同的效果。仔细比较这些差异不是本文的任务，但是我们可以明确地指出，在当今的国际竞争和复杂的政治经济形势下，这两种模式在实践中不约而同地出现了相互趋同、相互融合的大趋势。

第一，从美国现实的政策趋势看，越来越强调在竞争政策基础上，主动运用“进攻+防御”的产业政策。近十几年来，美国主导的西方国家其维护与巩固现代产业体系的政策重点，已经发生了重大的转变，其一是从过去传统上侧重于“产业组织优化”的语境，逐步转向高度关注“产业结构升级”的“进攻性”语境，表现为利用高强度的产业政策去扶植技术进步与主导产业变迁；其二是中美贸易摩擦与全球疫情之后，产业政策开始“泛安全化”，防御的政策考量加大，以利于更好地与中国展开战略竞争。表现在政策理念上，把“降风险”、提高产业链韧性与安全提高到了政策体系中前所未有的高度，将美国对华的科技优势纳入“国家安全”范畴，大力构筑与价值观一致的“友岸国家”之间进行内循环的“小院高墙”，试图把中国从全球产业链中排斥出去。在政策的指向上，仅2021—2022两年间，就出台了一系列涉及新兴产业如芯片、人工智能、新能源电池、生物医药等的多项法案，构筑排他性产业技术链，对中国实施关税惩罚、投资限制、技术断供、人才交流禁止等政治经济措施。在政策工具上，从过去常用的研发补贴等少数隐形工具，全方位转向对全产业链运用研发补贴、政府采购、人才激励、贸易促进等支持工具。如2024年制定的《国防授权法案》，明确提出要盯紧中国的人工智能技术、新一代能源技术以及生物技术。这样就使得政府可以以安全的名义，制定跨部门联合推动产业与技术增长的政策。

第二，从中国现实的政策趋势看，越来越强调产业政策的实施要以竞争政策为基础，高度重视利用超大规模市场这个最重要的战略资源。二十大报告、二十届三中全会决议都特别强调提升产业链供应链韧性和安全水平，主张以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，把科技产业创新、发展新质生产力政策提高到空前重要的位置；同时也密切规划推进全国统一大市场建设、畅通经济国内外大循环，逐步把竞争政策作为基础性诉求，把建设现代产业组织作为经济政策追求的重要目标。自从2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”后，十九大和十九届四中全会提出进一步深化关于“竞争政策的基础性地位”的认识；2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，又强调了“强化竞争政策基础地位”；2021年国民经济“十四五”规划和2035年远景目标纲要再次重申了这一表述。这说明，中国决策者已经充分认识到，如果没有一个较为完善的竞争性市场，那么以科技创新引领产业创新、发展新质生产力的目标，就缺少来自微观基础方面的经济动力，这一战略目标也很难实现。

第三，从美西方国家发展的历史探索与发展阶段看，一个国家对产业政策或者竞争政策的选择性偏好，除了要考虑其历史、文化等传统以及现实的经济政治体制等因素外，也要考虑其所处的经济社会发展阶段，发展阶段对选择性偏好具有直接的决定作用。对于一直处于全球领先地位的美西方国家来说，其对先进科技产业的任何探索，都无前人经验可以遵循，都需要付出作为“探路者”的高风险成本。由此，这些国家最理智、明智的选择，就是把探索道路的任务和权力，交给多元化的社会、市场与个人，主要依靠个人兴趣、市场竞争、企业家的冒险精神，去有效地推动创新发展。这将分摊国家发展成本、极大地降低单一主体的探索风险。在这种生产力处于世界前沿的发展阶段上，美西方国家的产业体系地位的维持与巩固，必然要以竞争政策为主，强调对多元化主体的探索的鼓励。但在当今它们面临中国崛起的新时代，美欧等西方国家产生了巨大的焦虑，感受到了前所未有的危机感。如上所述，美国开始全面实施针对中国的选择性产业政策。

第四，从中国赶超发展的历史与阶段看，当前已经到了让市场机制在资源配置中起决定性作用、同时更好发挥产业政策作用的关键转折点。以前因为种种原因，中国错过了前两次工业革命的重大机遇，在第三次以信息技术为特征的工业革命中，总体上说搭上了末班车，因此，目前的发展水平与先行工业化国家之间有距离，核心关键技术上有差距，仍然需要奋力实施赶超战略。因此在这个阶段上只有把有限资源集中在特定技术领域与产业上，才可能获得一定的突破性发展。这时借鉴发达国家工业化阶段的发展经验与规律，选择“有迹可循”的技术路线与产业赛道发展，就是成本最小、风险最低、发展最快的模式。因而中国在这个时期有巨大的动力选择采用产业政策的形式，通过推动学习模仿来加速赶超。但是，在新一轮的以“智能技术”为特征的第四次科技革命中，高质量发展、加快发展新质生产力的要求，可能使中国未来处于世界发展的前沿，中国与世界的分工，也将主要由垂直分工转向垂直分工与水平分工并存。目前中国很多技术和产业与发达国家处于同一起跑线形成并跑与竞争态势，甚至如在出口“新三样”等部分产业领域中，已经形成一定的领跑优势。这时，不仅发达国家已经不允许中国的技术发展继续采取学习模仿方式，而且客观上中国也需要利用自己的潜在大规模市场、日益成长的科技潜能来进行自我探索。为了降低发展成本，需要我们像过去欧美国家一样，充分地信任市场，将选择权交给市场，利用市场、依靠竞争政策来推动技术创新和提升产业体系的现代化水平。

三、以产业链为中心推进现代化产业体系建设

从实践看，当今世界主要国家的经济政策趋势，不仅实现了产业政策与竞争政策的趋同与融合，而且在这种趋势中不约而同地指向了强化产业链韧性与安全的新模式，把实施产业链政策放到了推进现代化产业体系建设的中心地位，是一个非常值得关注的重要特征。其现实的内在逻辑主要是因为：

第一，在加快发展新质生产力的条件下，协调竞争政策与产业政策之间的内在冲突，让其功能互补。在当今第四次工业革命浪潮下发展新质生产力，竞争政策与产业政策之间的内在冲突缩小了，实践中可以运用产业链现代化的目标指向，把它们的功能进行综合，实施更加有效的调节。如用产业政策去扶持某条产业链上某个潜在或在位的相对弱小的竞争者，可以形成与垄断势力强大的在位者之间的对抗效应，因此也是一种具有更加积极进取意义的竞争政策。过去那种以行政打压、强制拆分、巨额罚款等为代表性手段的反垄断政策，虽然对产业链上的垄断行为具有强大的威慑、抑制作用，但是往往容易伤害产业链上具有国际竞争力的高科技企业，无疑是一种具有“削足适履”效应的消极性政策。如目前国内一些具有全球竞争力的网络平台型企业，以大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和渗透为依托，正在摧毁旧的产业体系中的各种市场壁垒，推动形成以新技术为基础的市场结构，对建设全国统一大市场具有革命性意义。一方面，要看到并预防这些平台网络对市场的垄断和不正当竞争行为，运用竞争政策加强对其规制管理；另一方面，也要运用产业政策支持更多的网络型平台企业进入，通过平台企业之间的充分竞争，发挥其在打破现有的市场分割与政府保护等方面的积极作用。再如高科技产业领域中的高通反垄断案。许多国家认为，高通在通信专利授权、手机芯片销售等方面滥用了市场地位，损害了智能手机厂商和消费者利益。美国“断供”中兴、华为等公司芯片，再一次凸显了这个公司的垄断问题。美国、欧盟和中国都在不同时点上，分别对高通发动过多次反垄断调查和诉讼，罚款和各种补救措施都尝试过，但是问题却没有得到根本的解决，高通依然经常滥用其垄断地位，侵害下游厂商和消费者的利益。这时如果从强化产业链竞争度的视角出发，运用鼓励其他芯片企业发展的产业政策去培育潜在进入者，而不是消极地运用竞争政策去惩罚，那么政策综合运用的实际效果可能会好很多。其实，这时的产业政策也就变成了促进竞争的竞争政策，有利于遏制诸如高通这类垄断者滥用垄断地位的行为，保持芯片行业的可竞争性。

第二，在加快发展新质生产力的条件下，制定更加科学合理的反垄断标准，促进具有颠覆性的科技进步活动。传统的反垄断标准一是产品原则，二是地域原则。这适合于成熟技术的传统产业。在当今高技术迅猛发展态势下，这两个原则已经让位“有无潜在进入者”的原则。自微软反垄断案判决之后，后者已经成为发达国家普遍采用的动态反垄断标准。其实，这个原则代表的是更高技术水平的潜在进入者与现有的主导厂商之间竞争，反映的是水平或横向的产业链竞争，它可以在跨越国家边界的条件下突破本国市场限制，既考虑了全球市场中的潜在进入者和替代品的动态竞争标准，也涵盖了各国上下游企业之间的纵向关系，还可以考虑一个巨型的纵向一体化企业在相关市场的垄断状态。近年来，依据产业链原则进行反垄断的知名案例不断增加，不仅在高技术领域，而且在成熟产业中也不断有类似的案例。如汽车零部件的著名反垄断案例。产业链上游的日本汽车零部件厂商合谋提高价格，而产业链下游的日系整车厂丰田、本田等又不主动告发，导致这种合谋行为持续了数十年未被发现。作为直接“受害者”的日系整车厂商，为什么从来不去反制并告发？而且当这种合谋行为被FBI侦破之后，好像什么都没有发生过一样，照旧和上游做生意？深入到产业链内部，可以发现，原来下游公司持有大量上游公司的股份，表面上看这些公司是上下游关系，但实际上它们更像纵向一体化的公司，通过上游提高价格，因为隔着下游，最终消费者不容易发现。下游表面上受损，但上下游产业链的整体利润最大化了，通过持股方式下游也分享了这种合谋带来的垄断利润。

第三，应对全球产业链重组趋势，建设完整性、安全性的现代化产业体系，实现国家利益最大化。第二次世界大战之后，当全球贸易形式处于产业间贸易阶段，全球化分工水平不高，贸易对象绝大多数是最终品，除了贸易环节，整个产业链基本上都是布局在国内，不需要借助于国际循环来实现自己的利益。因此对发达国家来说，在这个阶段上强化国内市场的可竞争性，从而提高生产与配置效率更为重要；对发展中国家来说，这时最关注的问题是利用产业政策加速进行追赶。随着运输和信息技术革命，全球关税降低，全球交易成本降低，跨国企业纷纷把本国缺乏比较优势的产业链环节，通过外包形式让渡给发展中国家。这样，全球产品内分工以及由此导致的中间品贸易，就开始逐步占据贸易的主导形式，一种产品的生产至少需要跨越两个国家边界：从国外进口中间投入品、在本国完成某个环节的生产、产出品再出口到世界其他国家。毫无疑问，这个阶段上参与产品内分工的国家，其产业链环节都是充分暴露在外的。不过，在世界处于和平发展时期，这时产业链政策更多重视的是产业链的全球竞争效率，安全与韧性的政策问题并不突出。随着新冠疫情、地缘政治经济冲突等风险的发生，暴露在国外的产业链的安全与韧性问题凸显，产业发展同时要兼顾效率与安全的平衡，甚至在某些情况下有可能采取“安全第一”的产业链政策，如当今美西方国家的外包策略，也从全球外包转换为“在岸外包”“近岸外包”和“友岸外包”等形式。这种策略转换，并不是为了全力维护产业链、供应链的全球公共品属性，而是把其不断地政治化、武器化，利用科技实力和超大规模国内市场优势，实施主要针对中国的严厉的产业链钳制政策。具体手段是从供给端和需求端双向发力。在供给端，主要是通过科技和相关投资限制，遏制我国产业链升级，对关键设备和零部件断供，把中国企业列入各类实体清单，限制对华高科技领域投资，中断科技交流等等。在需求侧，则是利用美国超大规模市场的吸引力，裹挟中国企业进行产业链转移，由此虚化和空洞化中国国内经济。这是目前理论界相对忽视的方面。具体手段如用“友岸外包”等手段，支持墨西哥、印度、东盟、东欧等国家和地区取代中国，一方面增加中国输美商品成本，减少在华生产企业订单；另一方面将订单转移到上述所谓“友好国家”，引诱中国企业进行产业链的国际转移。再如进一步制定苛刻的产地原则，避免中国产品绕道第三国进入美国。要求出口美国的产出中，大部分中间投入品必须是出口国本地化产业链提供的，否则将面临加倍的关税惩罚。还有诸如出台一系列鼓励政策，推动全球布局的产业链向区域和国内收缩，以维护其产业链安全。不但对新能源车、动力电池、芯片、医药等新兴战略性产业实施高额补贴，甚至动用政治手段，直接把台积电等关键企业的高端产能拉回美国国内生产。可见，与供给侧的科技战的激烈凶狠相比，需求侧的手段表面上更柔和，但是后果可能更加严重，会“温水煮青蛙”似的掏空我国的产业链基础。

目前中国在逆全球化趋势冲击下，产业链暴露出了一些突出的问题，如产业链整体创新能力偏弱，关键技术、资源和元器件等被“卡脖子”，自主性、可控性和韧性不够；“链主型”企业还不够强大，上游企业缺少实力和技术过硬的专精特新企业，上下游产业链创新欠缺协同性；从构建国际大循环的角度来看,迫切需要提升中国产业链的安全性，等等。为此，党的十九届五中全会以及之后的一系列重要决策都提出，要加快发展现代产业体系，推进产业基础高级化、产业链现代化。当前，中国竞争政策的重点不断偏向强化产业链、塑造具有韧性和安全性的产业链；产业政策则不断地支持和扶植产业链上的“链主型”企业、专精特新企业，以及战略性新兴产业融合性产业集群的建设，提升产业竞争能力。

四、产业链范畴与产业链政策在现代化产业体系建设中的地位与作用

当前建设现代化产业体系的模式，逐步转向强化“产业链”韧性与安全为中心的模式和政策框架，有其内在的学理依据。产业链现代化在中国建设现代化产业体系中具有重要的主导作用与主体地位，经济政策指向强化产业链，实现产业链现代化，也是由这种重要的主导作用与主体地位所决定的。这主要是因为，从理论上看，无论是“产业组织优化”形式还是“产业结构升级”形式所表现的“产业体系”，其内涵都有一个共同的特征范畴——产业链，它们都是产业链在实践中表现出来的形态上的差异。

第一，“产业结构”语境下的产业体系，其实主要涉及以下几种结构形态的产业链体系。

一是产业的资源要素流动次序链，反映随着经济发展水平提高和需求结构变化，资源要素从初级产业向最终产业流动的基本顺序与规模情况。如配第—克拉克定理揭示了随着人均收入的上升，资源要素首先从第一次产业向第二次产业流动，到了一定程度再向第三次产业流动的次序规律。因此，这其实是一条关于三大产业间的资源要素按一定规律流动的顺序链条。工业内部的资源要素流动次序链，即工业结构，代表工业内部资源要素的流动方向和高级化进程，如资源要素流动的重心从以农产品为原料的加工工业，转向以非农产品为原料的制造业，或者在工业化过程中，重化工业化—高加工度化—知识技术要素密集化—信息化网络化—智能化数字化的转型次序。

二是产业的技术经济链，反映的是经济运行中各产业部门间客观存在的技术经济联系，以及技术进步的水平和程度。在投入产出技术分析中，这种技术经济联系通过直接消耗系数矩阵与完全消耗系数矩阵等形式来反映。利用这些产业链，可以测算经济部门中复杂的技术经济联系以及系统性的影响。

三是产业的空间链，反映产业的空间布局或产业集聚等方面的特征。从事相似、相同活动或具有上下游关系的企业，为了获取企业集聚的溢出效益，会逐步以产业链方式聚集到适合其发育成长的最优区位，这表现为“产业链集群”；同时企业为了获取地域产业分工效益，具有不同经济特点和追求各自的最优区位而在空间上趋于分散，这表现为“产业链转移”。这样，企业的产业空间转移的效应是：产业链的各环节分别被集聚化或分散化地配置到各自适合的特定地点。

四是全球产业（价值）链，反映随着经济全球化深化，产业分工从产业间、产业内向产品内分工演变，且被分散在全球范围配置。产业环节由跨国企业发包并主导，在全球范围内由点线而成链网，形成全球产业（价值）链。从企业产品链接的角度看，它是全球产业链；从价值创造与分配角度看，它就是全球价值链。因此全球产业（价值）链基于产品内分工，是产业结构在经济全球化深度发展态势下的一种特殊表现。

第二，“产业组织”语境下的产业体系，其实就是由同一产业内部纵横两条产业链构成。

一是由“上游厂商”“下游厂商”与现有产业中厂商之间形成的竞争与垄断关系，即纵向关系，其实就是“纵向的产业链”，典型的如基础产业与加工产业的关系，“链主”企业与处于产业链上游的专精特新中小企业之间的关系，平台企业的双边垄断关系等等。

二是由“潜在竞争者”“新进入者”“替代品威胁”与现有产业中厂商之间所构成的竞争与垄断关系，其实就是“横向的产业链”，也可以看成为从事相似、相同活动企业之间的竞争链，如在位者与潜在进入者、新进入者的关系，处于同一市场的国内外同类企业的关系，同产业不同企业提供的差异化程度不同产品、替代品之间的竞争，等等。如在高技术产业，往往只能存在一个或少数技术范式创新成功后的垄断者，为了避免独占性垄断给竞争带来的副作用，这时用产业政策培育潜在竞争者、颠覆旧范式的技术进步，对保持市场的可竞争性就显得非常重要。

因此，现代化产业体系包括产业结构现代化与产业组织现代化两个重要组成部分以及相应的命题。关于“产业结构升级”的产业链体系，以及关于“产业组织优化”的产业链体系，都是产业链范式在不同表现形式中的特例而已。这说明，产业链范畴在建设现代化产业体系中具有通用性，处于中心、核心的地位。这样，我们就可以从理论上把建设现代化产业链问题，等同于建设现代化产业体系，从而把建设现代产业链的政策系统，看成推进现代化产业体系的主要工具和手段。显然，产业链范畴使建设现代化产业体系成为一种逻辑自洽的、严密的一致性过程。

第三，从政策实践看，强化产业链特别是强化其安全与韧性、升级优化产业链，在现实中已经成为中国政府推进现代化产业体系建设的政策重心与重点。

一是从政策地位看。习近平同志在2020年就指出，“努力重塑新的产业链，全面加大科技创新和进口替代力度，这是深化供给侧结构性改革的重点，也是实现高质量发展的关键”。2024年政府工作报告规定政府的任务，把“大力推进现代化产业体系建设，发展新质生产力”放在所有任务的第一位，同时把“推动产业链供应链优化升级”，作为完成这个工作任务的第一条措施。从这种政策语言的表述中，可以充分反映政府对产业链现代化在现代化产业体系建设中的首要地位与作用的认识。

二是从联系机制看。推进现代化产业体系的建设，要实现要素的协同、协调与协作，就是要实现产业链、资金链、创新链与人才链的“四链融合”，这是尽快形成新发展格局的基础。如果这些要素链之间存在各种卡点堵点，无法实现有效的衔接，那么这个产业体系就很难有完整性，更不可能是自主、安全、高效的。无论是围绕创新链部署产业链，还是围绕产业链布局创新链，都是现代化产业体系建设中必须正面去解决的核心问题，而且都必须通过建设高标准的、全国统一的要素市场，鼓励商品、服务、资本、人员自由流动和充分竞争，来实现以技术、知识为主的内生性产业增长。

五、设计系统性、集成式产业链政策推进现代化产业体系建设

产业链政策并不像竞争政策、产业政策等那样是由独立的政策构成的，它是由一系列其他政策基于产业链现代化目标而合成的综合性经济政策。其特点包括：（1）产业链政策本身没有独立行使的政策手段与工具，它取决于其他各种政策的有效精准搭配。（2）政策的参与主体呈多元性，除了政府机构作为最重要的主体外，还会有行业协会商会、企业与研究机构。（3）政策摆脱了干预市场还是干预企业的抽象争议，直接深入地干预了企业之间的、超越企业“黑箱”的内部经济活动过程。（4）政策目标并不固定，而是会根据实践需要而灵活变动，如过去是追求生产与配置效率，当下最重要的是保证产业链安全与韧性。（5）政策作用的对象在“链”上，在相关企业的互动与协调，而非主要是“点”上的最终产品。

推进现代化产业体系建设，需要产业链政策针对产业链上由“点”而联结成的“线”，由“线”扩散而连成的“面”，以及由“面”的二维扩张所形成的“体”这四个方面，系统地构成功能强大的政策调节系统。

第一，制定产业链节点政策，集中突破建设现代化产业体系的科技产业瓶颈。科技产业创新领域走模仿学习的低成本道路，虽然速度快但是容易造成“五基”领域（基础零部件、材料、工艺、设备、软件）的长期依赖与落后。在当前世界地缘政治经济冲突背景下，它们都是以“卡脖子”的形式制约本国高水平自立自强目标的实现。因此产业链节点突破政策的目标，就是要强调产业链点上的技术创新，推进补短板、锻长板、强基础战略，提升制造业重点产业链高质量发展，增强产业链安全、韧性和竞争力。

一是集中补“短板”。实践中出现的产业链“卡脖子、短板”现象的，主要是那些密集含有人力资本、技术资本、知识资本的，处于产业链上游的中间投入品行业，尤其表现为专精特新中小企业生产的“五基”产品。中国目前主要有35项卡脖子技术，大都来自上游细分行业，大到精密机床、半导体加工设备、飞机发动机，小到液晶显示用间隔物微球、微电子链接用的导电金球、分析检测用的色谱柱填料。某些国家出于政治考虑，想方设法与中国拉开技术代差，通过人为断供“抽走中国产业升级的梯子”。另外就是由于国内市场分割、政府保护的障碍，导致资源流动不畅、产业链循环中的“堵点”众多。后一种情况可以通过建设全国统一大市场来逐步解决。现在强调产业链集中“补短板”，其实更多的是为了强调在复杂国际形势下维护国家总体安全。

二是着力锻长板。锻长板就是依据资源要素禀赋，充分发挥比较优势，专注于自己专长的事情并把它做到顶级的极致水平，从而形成竞争者难以模仿与替代的竞争优势。在产业链上，长板是由长期的经验、技术、管理、知识等的积累形成。目前相比于发达国家，中国的产业链长板有一些但优势不明显，有些技术或供给优势还需要进一步强化。通过技术突破式创新，锻造一批具有自主知识产权的“杀手锏”技术，提升产业质量，虽然可以形成对产业链“断供”行为的可信的威慑能力，但是作为发展中国家，我们的发展历史并不长、经验积累不足，在这方面的绝对优势还需要长期培育。现在可以对某些国家把具有公共产品性质的国际产业链“武器化”、政治化行为进行有效反制的，主要应该还是中国对超大规模市场的利用。

三是持续强基点。基点即产业链竞争力的基础。中美战略竞争中一再教育我们的事实是：一个大国的工业化能力需要持续积累，不可能自动迈过产业基础的薄弱环节，市场换不来、金钱买不到技术现代化，重大装备、零部件、材料、软件、工艺等方面重大技术突破都要依靠自己的长期努力。只有紧紧抓住第四次以智能技术为主要特征的新技术革命浪潮，深入实施产业基础再造工程和攻关工程，加快提升装备、软件、工艺、材料等基础能力，才能全面提升产业链现代化水平。在这方面，关键是要树立长期主义的发展理念和时间眼界，创新长期的发展制度，鼓励长期的行为，建立耐心资本投入机制。

对于补短板和解决卡脖子问题，可以在技术创新节点突破的目标导向下，在产业链节点上重点实施“一链一策”，利用新型举国体制的优势，在鼓励市场竞争的基础上运用产业政策，以设计良好的产业政策去创造强大的竞争效应，或把竞争政策作为最好的产业政策来利用。如在横向产业链的竞争中，如果某一个高技术企业形成了独占或者寡占垄断市场格局，这时，可以运用产业政策支持这一领域的其他高科技的潜在竞争者，对在位的垄断者产生进入的潜在竞争压力，从而使产业政策成为具有创新导向的竞争政策。

第二，制定产业链连接政策，建设现代化产业体系的主体协调能力。产业链的最大功能在于连接，通过连接，产品内分工的效益被外溢与放大，区域间、国家间增长差距和分配差距被缩小，世界开始出现“平”的趋势。从此意义上说，产业链的连接功能具有“公共产品”特征，产业链政策的重要含义之一在于充分发挥其公共性作用。

产业链的连接能力直接决定于产业体系内部各主体之间的协调能力。各组成主体之间的协调能力强，连接的速度就快，连接规模大、效果好。否则就是毫无竞争力的“一盘散沙”。因此，有关促进产业链的连接政策，就是要强化产业链上下游协同攻关，化点成珠、串珠成链，由点入线，以确保产业链上各种力量同向发力，这是大国经济在长距离复杂循环中的必备的重要特征。

产业链连接政策是一个宏大的政策体系，主要包括产业链纵横向连接政策、产业链国内外连接政策、产业链的区域连接政策（如对部署在区域间的产业链的“链长”“链主”间的连接关系等）、产业链要素连接政策，等等。长期以来，我们的产业政策体系一直缺乏产业链的“连接”思维，不太注重产业体系内部各主体之间的协调能力培育，尤其是产业链以“链主”为主导的治理机制建设。表现在实践中，就是不仅“链主”建设乏善可陈，而且已有的大企业经常凭借市场势力千方百计“压榨”上游供应商，如常规的长期拖欠上游供应商货款、拼命压价采购等，导致专精特新“隐形冠军”企业成长的生态环境恶劣。

建立与完善产业链“线”上的横向连接与协调政策，对解决产业链的技术卡脖子和补短板的问题十分重要。因此在社会主义市场经济下，解决绝大多数产业链上的这一问题，都应该主要运用市场机制的力量，而不应该主要运用行政主导的举国体制，不应该是纵向行政协调为主。这需要有产业链“链主”的管理和与上游企业的互动。一般来说，“链主”作为微观治理机制的主导力量，其对上游专精特新企业的创新引导作用主要表现在：

其一是“链主”企业可以提供强大的市场需求，拉动上游企业的技术不断突破，需求越强大，技术创新突破的力度就越大；其二是“链主”企业可以为上游企业专精特新企业提供技术创新的商业化应用场景，通过市场的不断试错而能够商业化使用；其三是“链主”企业因为可以掌握产业链上的比较完备的信息，因此可以比外部人士包括政府官员，沿着产业链对准“卡脖子”的点进行精准投资；其四是“链主”企业可以跟上游企业结成利益联盟进行协同创新。此外“链主”企业也可以通过平台，把软件嵌入、延伸到制造业设计、生产、装配乃至服务的各个环节中去，以数据贯穿、推动、延伸到产业链的各环节创新。如中国以某些典型企业等为代表的新能源汽车和新能源电池产业的崛起，带动了从上游的矿产资源的开发提炼，到电池、电机、电控等核心零部件的研发制造，再到智能驾驶技术的创新与应用，这个庞大的产业链被不断地推向全球产业链的中高端。在新能源汽车企业的带动下，中国汽车热管理行业、激光雷达领域等已经拥有领先优势，产品创新和降本速度超过预期。

因此建议在推进现代化产业体系建设的过程中，要加强产业链协调的系统思维，构建“链主”企业与专精特新的“隐形冠军”企业之间的连接机制。具体是要在重点产业中提升收购兼并政策的地位，鼓励具有市场和技术优势的各类企业充当产业链“链主”，健全“链主”的市场治理机制，培育中小微专精特新企业，实现大中小企业之间的融通发展、协同发展，支撑产业链价值链整体提升。这应该成为中国推进新质生产力发展中的主要的产业链政策。

第三，制定产业链分工网络政策，不断攀升现代化产业体系的中高端。中国过去与世界是垂直分工关系，发达国家处于垂直分工的高端，而中国处于中低端，发展的动能在很大程度上是由跨国企业带动的，主要依靠的是发达国家的市场。追求高质量发展、加快发展新质生产力，意味着中国将从全球价值链逐步走向全球创新链，与世界的关系也会逐步转向垂直分工与水平分工并存格局，垂直分工比重逐步减少，水平分工比重逐步加大。在进入全球创新链的早期，中国可能会根据自身的比较优势，专注于全球创新链的成本创新环节、市场与应用场景创新等领域，从而与发达国家在全球创新链中主导源头创新的地位产生紧密的互补效应，由此进一步推动全球经济进入内生增长轨道。

产业链“面”上的升级支持政策，根本目的是为了在新发展格局下促进产业链不断地向中高端攀升，实现高质量发展。“面”上的升级支持政策，要处理的最重要的一种关系，就是“科学创新—技术创新—产业创新”完整链条的协调升级问题，它也是建设现代化产业体系的基本逻辑和路径。

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在这方面，产业链攀升政策主要是应该根据科学研究、技术开发、产业创新的不同规律，分类加强制度设计。即在政策实践中，要很好地区分这个连接关系中存在的异质性，在此基础上设计精准的资源支持政策。其实，科学创新与技术创新是两类性质完全不同的活动：前者是花钱创造知识、发明原理和寻找规律，产出的是增量知识；后者是用知识去挣钱，产出的是增量财富。因此前者的公共知识的外溢性，决定了它只适合长期的、公益性质的财政资金支持，不适合利用盈利性的金融资本；后者尤其是与技术相关的产业创新活动，在它们处于种子期时最适合让那些长期的风险资本进入，不能用短期的银行信贷资金；但是对于处于成熟扩张阶段的产业和技术创新活动，则完全可以交给信贷资金。

在实践中，还有一种处于基础研究与产业化应用之间的工程化研究的问题，因处于知识转化为财富的关键环节，需要资金、技术、设备、基础设施等多方面的支持,难度大、风险高，所以从战略上看，攻克高技术制造大门的工程化研究的薄弱环节，应该大力发展各种具有长期主义导向的耐心资本，如由政府主导的风险投资基金，使这种通过市场化运作的、承担风险程度和能力最高的基金，成为促进中国技术进步的发动机。

第四，制定产业链布局政策，立体化推进产业体系现代化。现代化产业体系要落实到具体的时间与空间中。产业链布局优化政策，就是要在开放条件下从产业链的“立体”空间上，激励要素流动、集聚与集中，以不断地优化产业分工与要素配置。在当前全球价值链发生剧烈重组的背景下，中国产业布局的环境发生了深刻的变化，主要表现是西方以“降风险”的名义与中国国内产业链分离，中国产业链向外转移的速度加快。

具体趋势表现为：一是过去由西方发达国家跨国企业主导的全球价值链，发生了猛烈的规模缩减、范围缩小、地理变更和形式变化，尤其是在各种提升产业链韧性和安全的口号下，全球价值链的长度出现缩减趋势，制造业回归本土化和区域化配置倾向；二是随着国内要素成本上升、国际地缘政治的变化，并没有逻辑性地出现所预期的产业大规模地从沿海向内地的转移，而是在国外市场需求的诱导和某些发达国家产业政策的裹挟下，与上下游产业链一起不断地向东盟、南美等区域加速外移。我们判断，上述第一种趋势，意味着经济全球化的倒退和产品内分工的基础被毁坏，将可能使中国企业与西方国家“脱钩断链”；第二种趋势，将解构、重组中国加入全球价值链的方式，虚化、空洞化中国国内经济。为此，从“体”上全方位推进产业体系现代化，必须要根据既有的趋势重新优化产业链布局政策，重塑全球价值链分工与布局体系。

一是要在新的形势下实施新一轮“走出去”战略，更加紧密地嵌入西方国家跨国公司主导的全球价值链，采取跟随战略主动强化与其配套和外包关系，以资本为纽带强化和巩固全球产业链的上下游关系。二是沿一带一路倡议，重点构建以我为主的全球价值链。这是一个对冲逆全球化趋势的可行选择，将巩固和优化中国主导的全球化供应链地位，更深入地推进经济全球化的发展。三是以全国统一大市场建设为依托，进一步加强中国沿海地区与东北经济圈、中西部地区的经济联系和经济循环，在此基础上构建以东部沿海地区尤其是长三角地区为龙头的国内价值链。中国经济的韧性和存在巨大回旋余地的重要表现，是在逆全球化趋势下，以超大规模市场中的国内经济循环和联系可以适度替代全球经济循环的作用，以沿海发展带动东北振兴和西部开发。按这种思路构建国内价值链，也是防止全球经济风险传递并影响中国经济发展的重大战略决策。据此，基于中国企业对全球价值链与地方性产业集群双重嵌入的现实，未来中国政府应该主动地在条件允许的区域如长三角、珠三角、京津冀等地大力推进全球产业链集群的建设，以产业链对产业链、产业集群对产业集群的方式应对全球化演变的趋势。

六、结论与展望

建设现代化产业体系，不仅可以从技术变革、主导产业结构变迁、未来产业发展的角度来定义和入手，而且可以从驱动其演变的内生动力机制的来源和形成方面来界定和构建。后者可以确保现代化产业体系的生态处于开放竞争的状态，因而是国民经济充满活力的源泉。

在“产业结构升级”与“产业组织优化”的语境下，各国因推进现代化产业体系需要而分别构建的产业政策与竞争政策，过去一直被理论界认为其功能是相互矛盾的。但是在当今全球科技产业快速发展的条件下，其实相互间具有功能互补、目标一致的融合性特点，甚至在当今全球激烈的市场竞争中，设计功能良好的产业政策，必须要有竞争政策的内在驱动性，而不仅仅是政策的人为推动；同样，竞争政策也可能会成为最好的产业政策。因此可以互补地、综合地利用它们的功能，有效地推进国家的现代化产业体系建设。

在当今地缘政治冲突下，目前世界主要国家的产业政策与竞争政策都分别不约而同地转向了在“产业链韧性和安全”的语境下，以构建现代化产业链为中心的、推进现代化产业体系建设的新模式和政策架构。从学理上看，构建现代化产业链体系与构建现代化产业体系，在经济理论的逻辑和内容上具有高度的一致性。构建以现代化产业链为中心的新模式和政策架构，是中国经济在新发展阶段对过去实施的产业政策的继承性创新，是促进产业高质量发展的重要措施。构建具有中国特色的产业链政策体系，推进现代化产业体系建设，最重要的问题是必须强化竞争政策的基础地位，围绕竞争政策强有力地实施各种其他的经济政策。

过去中国的产业政策经常在中央政府主导与地方政府主导之间摇摆，更多反映的是行政性分权改革下，中央政府与地方政府间的行政权力关系的调整；而现在要转向“微观—微观”干预的、纵横交错的产业链政策，则是反映在竞争性市场决定资源配置的条件下，各级政府对科技产业创新、安全、稳定与韧性等产业链现代化问题的作为，是在经济性分权改革驱动下的政府有为与市场有效的结合。

为建立和完善有利于加速推进现代化产业体系建设的、具有中国特色的产业链政策体系，我们要从点上设计产业链突破政策，解决产业链短板与强基础问题；从连接上设计产业链协调政策，解决政策的一致性与合力的问题；从分工网络上设计鼓励产业升级政策，解决产业地位问题；从空间上设计优化产业链布局政策，解决全球产业链重组中可能发生的“断链脱钩”与产业链外移问题。

〔本文为2024年国家社会科学基金重大项目“全球产业链供应链变化趋势及对我国影响研究”、江苏省社会科学基金重大项目“江苏打造具有全球影响力的产业科技创新中心路径与机制研究”（24ZDW001）的阶段性成果〕

刘志彪，南京大学长江产业发展研究院教授。

本文载于《学术月刊》2024年第11期。