中国式现代化的物质基础是建设现代化产业体系。当前经济理论界最重要的任务之一，是要在这一既定目标下研究并提出具体的建设路径与政策措施。以合成化、综合性产业链政策为中心推进现代化产业体系建设，是产业经济学在新时期提出的新命题、面临的新挑战和必须完成的新任务。
一、推进现代化产业体系建设的政策路径及其融合趋势
现代化产业体系是工业革命的产物。每次工业革命都对应着不同的主导产业和产业体系。如在电力技术时代，由冶金产业、石化工业、机械工业等主导产业构成产业体系；在数字化技术时代，产业体系很可能转换到以互联网、大数据和人工智能等为主导的产业轨道上来。因此随着技术变革和主导产业变迁，产业体系不断地向技术资本、知识资本、人力资本密集化转型，产业结构不断“软化”。很明显，这种把现代化产业体系看成一个由技术革命决定的、由各种传统产业、主导产业和未来产业构成的产业增长系统的客观认识，一直是我国产业经济理论的主流，长期以来受到我国产业政策的青睐，成为政府制定产业规划、实施产业扶植政策的基本依据。这一认识突出了“体系”中“技术进步、结构变动”的主体地位与作用，使政府可以在现代化产业体系建设中发挥主观能动作用。
这一认识的不足之处，主要是忽视了自工业革命以来，世界主要的先行工业化国家的历史经验。以竞争政策为中心的推进路径与策略，注重强化结构演化的内生动力机制和社会效率，一直是崇尚市场竞争的先行工业化国家建设、维护与巩固现代化产业体系的政策主线。其原因在于它们认为：市场偏向于选择什么技术、产品和产业，是企业家关心的事务。政府在这方面的能力，不见得比市场来得更高明，它更应该关注市场的可竞争性等关键问题；同时，经济学家和经济政策应该更多地关注技术进步、产业演化背后的激励机制，不应该也不可能主要去研究科技进步和产业演化的具体方向问题。
不过，当今世界的一个重要事实是：上述长期对立的两条推进现代化产业体系建设、维护与巩固的政策路径，在激烈的全球竞争中都已经难以适应发展阶段、发展环境变化的要求，在实践中它们都不约而同地走向了相互模仿、互相融合、逐步靠拢的道路。
从政策实践看。一方面，美国主导的西方国家，近十几年来正从依赖于竞争政策的推进路径，转向高度重视利用产业政策的路径。在政策理念上，在“降风险”的口号下，经济政策从自由放任传统转向政府干预主义。在政策指向上，仅2021—2022年间，就出台了一系列涉及芯片、人工智能、新能源电池、生物医药等法案，拉拢盟友建立排他性技术链，对中国实施跨国投资限制、技术断供、人才交流阻断等措施。在工具选择上，从过去常用的研发补贴等少数隐形工具，转向研发、投资、生产、需求全链条闭环补贴和支持。如2024年制定的《国防授权法案》，明确提出要盯紧中国的人工智能技术、新一代能源技术以及生物技术。这是未来中美竞争的战略焦点。另一方面，从中国的情况看，一边高度强调以科技创新引领现代化产业体系建设，特别是强调以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，一边也在大力破除建设全国统一大市场的各种障碍，逐步把竞争政策作为基础性诉求。从2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”开始，党的十九大和十九届四中全会、2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等，都提出进一步“强化竞争政策基础地位”，“十四五”规划再次重申了这一表述。这说明，中国政府认识到如果没有建立起竞争性市场结构，以科技创新引领现代化产业体系建设就缺少微观基础和经济动力。
从发展演化过程看。一个国家对产业政策或者竞争政策的选择，除了与其经济政治体制等因素直接相关外，也与其所处的发展阶段有直接的联系。一方面，对于一直处于全球领先地位的欧美国家来说，其在发展中的任何探索，都无前人经验可循，都需要付出高昂的“披荆斩棘”的探路成本。由此，这些国家将具体的选择权交给多元化的市场主体，依靠企业家的探索和市场竞争，去有效地推动创新和产业发展，就可以极大地降低发展成本，建设、维持与巩固其产业体系地位，也必然要以竞争政策为主。但在当今时代，中国的崛起让美国主导的西方国家感受到了前所未有的压力，美国开始全面实施针对中国的选择性产业政策。另一方面，对于中国来说，由于以前错过了前两次工业革命机遇，在第三次“信息技术”革命中搭上了末班车，因此总体上目前处在赶超阶段，与先行工业化国家发展水平有距离、技术有差距，只有把有限资源集中在特定技术领域与产业上，才可能获得一定的突破。因此借鉴发达国家工业化的发展规律，选择“有迹可循”的技术路线与产业赛道发展，是成本最小、风险最低、发展最快的模式。这时，就会有巨大的动力采用选择产业政策的路径来加速赶超。但是，在新一轮的以“智能技术”为特征的第四次科技革命中，加快发展新质生产力的要求将可能使中国处于发展的前沿，目前我国很多技术和产业与发达国家处于同一起跑线形成并跑与竞争态势，甚至在部分领域形成一定的领先优势。这时，我国的技术与产业的发展路径便要自我探索。为了降低发展成本，需要我们充分地信任市场，将选择权交给市场，依靠竞争政策来推动技术创新和提升产业体系的现代化水平。
二、指向强化产业链：推进现代化产业体系建设的新政策路径
从政策实践看，当今世界主要国家经济政策的指向，也同时发生了重大的变化：从过去关注通过形成竞争性市场结构、增强社会福利的目标，或利用产业结构变化促进快速增长的目标，共同指向强化产业链，尤其是加强产业链的韧性与安全，由此把系统地实施产业链政策放到了推进现代化产业体系建设的中心地位。
第一，指向“强化产业链尤其是其韧性与安全”的新政策路径，有利于协调产业政策与竞争政策之间的冲突，使其围绕产业链现代化目标产生互补效应。在强化产业链的视野下，这两大政策之间并不是像传统产业经济学认为的那样是矛盾和冲突的，而是具有功能互补、目标一致的相容性特点，完全可以综合性地加以运用。如用产业政策去扶持某条产业链上某个潜在或在位的相对弱小的竞争者，可以形成与具有垄断势力的在位者之间的对抗效应，因此也是一种具有可以促进发展的、更有进取意义的竞争政策。如目前国内一些具有全球竞争力的平台型企业，以大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和渗透为依托，正在摧毁旧的产业体系中的各种市场壁垒，推动形成以新技术为主导的市场结构，对建设全国统一大市场具有革命性意义。一方面，要看到并预防平台经济对市场的垄断和不正当竞争行为，运用新的竞争政策加强对其规制管理；另一方面，也要运用产业政策支持更多的平台企业进入，通过平台企业之间的充分竞争，发挥其在打破现有的市场分割、地方政府保护方面的积极作用。因此，以强化产业链的竞争度为导向，这时产业政策也就变成了竞争政策，政策综合运用的实际效果可能会好很多。
第二，指向“强化产业链尤其是其韧性与安全”的新政策路径，有利于在技术快速发展变化的条件下，制定更加科学合理的反垄断标准，促进现代产业的科技进步。在技术快速发展变化的条件下，有无潜在进入者的原则，是动态反垄断标准的主要原则。其实，这个原则代表的是更高技术水平的潜在进入者与现有的主导厂商之间的横向竞争，它既考虑了全球市场中的潜在进入者和替代品的动态竞争标准，也涵盖了各国上下游企业之间的纵向关系。近年来，依据产业链竞争的原则在传统产业中进行反垄断的案例也不断增加。如著名的汽车零部件反垄断案。产业链上游的日本汽车零部件厂商合谋提高价格，而产业链下游的整车厂丰田、本田等不主动告发，导致这种合谋行为持续了数十年未被发现。原来下游公司持有大量上游公司的股份，上游提高价格，下游表面上受损，但通过持股方式与下游分享了这种合谋带来的垄断利润。
第三，指向“强化产业链尤其是其韧性与安全”的新政策路径，有利于在逆全球化的背景下，建设党的二十大报告提出的具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系。第二次世界大战之后，经济全球化经历了从产业间贸易到产业内贸易，再到产品内贸易的发展历程。在全球化分工水平较低的最终品贸易阶段，除了贸易环节，整个产业链基本上都是在国内封闭化循环的，不需要借助于国际分工。因此这个阶段对发达国家来说，实现市场的可竞争性从而提高生产与配置效率更为重要；对发展中国家来说，这时最关注的是如何利用产业政策加速追赶。随着全球产品内分工发展，跨国企业纷纷把本国缺乏比较优势的产业链环节，通过外包形式让渡给发展中国家。这样，全球中间品贸易就开始逐步占据贸易的主导形式，一种产品的生产至少需要跨越两个国家边界：从国外进口中间投入品、在本国完成某个环节的生产、产出品再出口到世界其他国家。毫无疑问，这个阶段参与产品内分工的国家，其产业链环节是充分暴露在外的。不过，在世界和平发展时期，各国更多重视的是产业链的全球竞争效率，韧性与安全的政策问题并不突出。随着新冠疫情、中美贸易战、地缘政治等风险的发生，暴露在外的产业链的韧性与安全问题凸显，产业发展同时要兼顾效率与安全的平衡，甚至在某些情况下有可能采取“安全第一”的产业链政策。当今美国主导的西方国家，已经从全球外包策略转换为“在岸外包”“近岸外包”和“友岸外包”三种形式。这种转换并不是为了全力维护产业链的全球公共品属性，而是把其不断地政治化、武器化，利用科技实力和超大规模国内市场优势，实施主要针对中国的严厉的产业链钳制政策。目前我国在逆全球化趋势冲击下，产业链暴露出了一些突出的问题，如关键技术、资源和元器件等被“卡脖子”；“链主”型企业还不够强大，上游企业缺少技术过硬的专精特新企业；等等。党的十九届五中全会就此提出，加快发展现代产业体系，推进产业基础高级化、产业链现代化。
三、以系统化、集成式产业链政策推进现代化产业体系建设
产业链问题的综合性、复杂性和灵活性，决定了我们要从“点、线、面、体”这四个方面，全面构建有助于推进现代化产业体系建设的产业链政策体系。
（一）产业链节点突破政策：从“点”上加快推进产业体系现代化
产业链“点”上突破的政策，目标与指向就是强调统筹推进补短板、拉长板、锻新板、强基础战略，实施重点产业链高质量发展行动。为此要在战略上扬弃“扬长避短”战略，实施“扬长补短锻新”战略以及政策。当前补短板、“卡脖子”问题是我国产业链节点突破政策的重点。
1.技术相对落后，短板表现为“造不出来”。如EUV光刻机等特殊的产品或设备，由于缺少超前的基础研究积累，缺少工艺、材料等，我国暂时造不出来。技术落后的直接原因是科学研究落后，科研落后的直接原因是缺乏优秀的高级人才，优秀高级人才缺乏的直接原因是教育落后与人才体制缺陷。因此,要深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点。
2.市场需求缺乏，短板表现为“卖不出去”。很多处于产业链关键环节的材料、工艺、设备、软件的专精特新企业，因国内市场规模小，或缺乏应用场景而成为产业链上游的短板。具体原因或是产品质量、性能不稳定；或是生产成本高、价格高；或是市场狭小、成长慢，企业难达到规模经济。为此需要加快建设全国统一大市场，利用超大规模市场的规模经济效应，强化市场分工、降低生产成本和提高质量。
3.体制机制缺陷，短板表现为“难以嵌入”。实践中企业耗费大量资源突破了“卡脖子”的核心技术，研发出的首台（套）重大技术装备往往被市场制度门槛“卡了脖子”。一是缺乏配套的应用制度环境。用户都希望采购成熟产品，对国产新技术产品有应用业绩、设备参数、评审打分等门槛，结果“首台（套）”技术装备很难符合要求。二是缺乏场景生态环境。可能是客户害怕承担风险“不敢用”，或是对国外产品形成依赖“不愿用”。因此，技术创新的突破只是自主创新的“前半篇文章”，产业链节点突破政策，必须解决市场创新这“后半篇文章”。
（二）产业链环节连接政策：从“线”上加快推进产业体系现代化
产业链“线”上的连接政策，指向增强产业链的各环节、各阶段的协调能力，化点成珠、串珠成链，由点入线的连接，确保产业链上各种力量同向发力。产业链环节连接政策，主要包括产业链部际省际联席机制、上下游环节连接政策、国内外连接政策、区域连接政策、要素连接政策，等等。我们以建立与完善产业链上下游环节连接机制政策为例，分析在政策的引导下，如何通过产业链“链主”与上游专精特新企业间的互动，来实现技术产业创新的突破。
1.“链主”企业为上游企业提供创新的商业化场景。实践中有很多的“卡脖子”技术，并非由于技术难以突破，而是因为供应商很难了解实际使用的真实场景，缺少靠近市场的下游企业作为“链主”来扶持，基础材料的工艺突破甚至连方向都找不到，即使突破也无人问津。因此“链主”与供应商之间密切互动、同步攻坚，是实现产业升级的基本机制。
2.“链主”企业沿着产业链对准“卡脖子”点进行精准投资。“链主”对产业链上各个环节的发展状态往往具有非常完备、准确、对称的信息，知道问题的关键和痛点在哪里，因此由其领头组织产业链投资，往往比外部人尤其是政府投资更具有成功的可行性，因此更值得产业链政策的支持。
3.“链主”企业与上游企业结成利益联盟进行协同创新。这种利益共同体既有强大激励效应，也能共同抵御创新风险。这是我国新能源产业获得技术突破并迅速拥有国际竞争力的一个重要原因。这些产业中的上下游企业，往往以资本为纽带相互参股，形成协同创新的“利益共同体”，最终在资本市场上实现价值。资本市场成了集结国内外技术人员进行开放创新的有效机制。
因此，在推进现代化产业体系建设的过程中，要加强产业链“线上”协调的系统思维，构建“链主”企业与专精特新的“隐形冠军”企业之间的联结机制。具体是作为“链长”的政府，要用各种现代产业组织政策鼓励具有市场和技术优势的企业充当产业链“链主”，健全“链主”的市场治理机制。
（三）产业链纵横融合政策：从“面”上加快推进产业体系现代化
产业链“面”上合成的政策，就是把一对可能对产业链运行产生矛盾的政策，融合为协调一致的、有利于促进产业体系现代化的产业链政策，这些具有内在冲突的政策有很多，如纵向的产业政策与横向的竞争政策之间、中央主导型产业政策与地方主导型产业政策之间、激励产能扩张型政策与激励创新驱动型政策之间、生产者补贴政策与用户补贴政策之间、“链长”与“链主”之间等。我们以产业政策与竞争政策的有机融合、在公平竞争的基础上综合地运用中央主导型产业政策为例予以说明。
1.用竞争政策来实现中央主导型产业政策目标。当前，要按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，系统清理与此原则冲突的政策规定。要按照国家重点产业内企业平等竞争的原则来优化竞争环境，实施包括进入、退出在内的平等（包括税收、金融、补贴、投资、创新等平等）的经济政策，把对不同类型企业的兴衰、优劣、存亡的评判权交给市场决定。这样，企业的竞争就是效率的竞争，而不是政策的竞争，市场会据此自动筛选出竞争力强悍的企业，产业体系就具有强大的生命力与先进性。
2.用中央主导型产业政策来增强某些关键环节产业链的竞争力。实现重点产业发展目标，可以发挥新型举国体制的优势，用中央主导型产业政策把稀缺的资源动员起来，集中地投向需要解决的少数短板环节，并对其实行有激励作用的特殊政策，以引导资源加快向这些重点产业流动，加快新产业、新赛道、新模式的发展。
（四）产业链布局优化政策：从“体”上全方位推进产业体系现代化
产业链“体”上的布局政策，就是要在开放条件下激励要素流动、集聚与集中，从空间层面优化产业地区分工与要素配置，形成有竞争力的创新集群和全球产业链集群。在当前全球产品内分工的基础被毁坏、经济全球化出现倒退的趋势下，中国重塑全球价值链分工方式与布局体系，应该积极主动地在长三角、粤港澳、京津冀等地区大力推进具有国际竞争力的全球产业链集群的建设。基于中国企业对全球价值链与地方性产业集群双重嵌入的现实，在空间上布局一批基于国内价值链联系的、开放性的全球产业链集群，是中国政府积极应对未来产业链对产业链、产业集群对产业集群、全球产业链集群对全球产业链集群的竞争方式的有效措施。
