内容提要：在基本养老保险待遇认定事项上对前科人员进行区别对待的做法长期存在于我国养老保险制度实践中。中央政府关于前科人员基本养老保险待遇认定的规定经历了从宽松到严格的转变，地方政府在这一问题上的做法并不一致，可区分为支持与不支持认定前科人员享有相应养老保险待遇两类，具体呈现于地方规范制定和司法裁判实践中。不认定前科人员享有相应养老保险待遇在手段适当性和规定必要性上存在明显缺陷，并在个人、社会、政治三个层面均会产生严重负面效应。此外，不同类型规定之间的合法性也存在张力。在《劳动保险条例》已经废止，养老保险基本完成全国统筹的背景之下，重新构造全国统一的前科人员基本养老保险待遇认定方案具有紧迫性。同时，新认定方案的构造涉及既往人员的安置和财政支出的衡量等多方面问题，具有复杂性。而在规范层面，权利义务相一致原则、按劳分配原则、实质平等理念，分别构成了认定前科人员基本养老保险待遇的生成逻辑、历史逻辑、分配逻辑，是构造新认定方案的必要遵循
一、问题的提出
养老保险是我国社会保险制度的重要组成部分，是社会保险权的外在表现形式之一。而自养老保险建立以来，在具体的养老待遇上对前科人员进行区别对待这一做法便长期存在于我国的养老保险制度实践中。我国的养老保险体系包含职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台，其中职工养老保险主要覆盖企业职工和机关事业单位人员。本文所讨论的是企业职工基本养老保险待遇的认定，所涉及的对象主要包括国有企业、城镇集体企业等公有制企业及其职工。在建国初期的劳动保险阶段，养老保险的缴费成本实质上由国家承担，养老待遇与劳动者的本企业工龄或工作年限挂钩，削减前科人员基本养老保险待遇的方式是不认定其服刑前的本企业工龄或工作年限。在改革开放后的社会保险阶段，养老保险的社会化转制引发了转制成本，主要是养老保险视同缴费年限成本应当由谁承担的问题。对此，2010年颁布的《社会保险法》第13条规定，“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”。在这一阶段，养老保险基金的管理权限下放到了地方政府，地方政府削减前科人员职工基本养老保险待遇的方式是不认定其在养老保险实施个人缴费前的视同缴费年限。两种做法在本质上均是通过否定国家应当为前科人员承担养老保险缴费成本，剥夺其经济利益，对其实施刑罚以外的制裁，是对公民社会保障权的限制，在性质上属于一种犯罪附随后果。
在长期的重刑主义思想影响之下，对犯罪人实施不止于刑罚的全面制裁已然成为一种常态，不认定前科人员养老保险国家缴费年限，削减其养老保险待遇的做法也一直得到了延续，时至今日有不少地方仍在实施。但随着社会主义法治建设的不断发展与犯罪治理呈现出的轻罪化态势，重刑主义已经越来越不适应当前的社会治理形势。同时，国家通过立法不断增设轻犯罪类型，划定更大的犯罪圈，是我国轻罪治理的重要面相。而这必然会直接导致犯罪附随后果的影响面积进一步扩大。在这一背景下，更应当充分认识到过去在养老保险待遇认定事项上对前科人员进行区别对待的历史因素，以及这一做法的多重不利影响，重新以现代化的法治思维审视这一事项。本文的核心问题在于，前科人员基本养老保险待遇认定的规范制定与司法实践情况如何？作为一种犯罪附随后果，部分地方不承认前科人员的养老保险视同缴费年限，进而削减其养老保险待遇的做法是否妥当？能否在规范层面为处理前科人员基本养老保险待遇认定这一问题寻求价值指引？
二、前科人员基本养老保险待遇认定的既有规范和司法实践
前科人员基本养老保险待遇认定的既有规范包括两个层面，其一是中央政府制定的规范，包括行政法规、部门规章以及分管部委作出的回函等规范性文件；其二是地方政府制定的规范，包括地方政府规章、地方分管行政机关作出的回函等规范性文件。在具体认定上，中央层面对前科人员基本养老保险待遇认定问题的规定经历了从宽松到严格的变化；地方层面的规范存在两种规定方式，即承认或不承认前科人员养老保险视同缴费年限。同时，根据《社会保险法》第83条第1款的规定，社会保险争议事项属于行政诉讼范畴，因此前科人员基本养老保险待遇认定问题在地方还有着较为丰富的司法实践样本，并且地方人民法院就是否承认养老保险视同缴费年限问题，裁判观点并不一致。
（一）中央规范制定情况
我国养老保险的建立最早可以追溯到由政务院1951年初次颁布、1953年修正的《劳动保险条例》，其中首次就劳动者的养老待遇问题作出了规定。1953年《劳动保险条例实施细则修正草案》在《劳动保险条例》的基础上，进一步明确了养老保险待遇与本企业工龄之间的关系，并就犯罪被剥夺政治权利者的工龄计算作出了规定。其中，因反革命罪行被剥夺政治权利者的本企业工龄需从恢复政治权利之日起重新计算，因其他犯罪行为而被剥夺政治权利者的本企业工龄可以与被剥夺政治权利前的工龄合并计算。这表明犯有反革命罪行的劳动者犯罪前的本企业工龄不被认定，国家不承担相应的养老保险缴费成本，进而削减其能够享受的养老保险待遇。1959年《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》（以下简称1959年《复函》）再次对这一问题作出了说明，指出工作人员受过开除处分或者刑事处分的，原则上应当从重新参加工作之日起计算工作年限，情节较轻，并经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限。
1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（以下简称《规定》）的颁布是养老保险制度转型的起点，《规定》明确“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。”以此为依据，各地方开始要求劳动者缴纳养老保险费用，建立养老保险账户。而劳动者的个人缴费和养老保险个人账户的建立，正是中国的养老保险开始逐步脱离国家—单位保障模式，逐步迈向国家—社会保障模式的重要标志之一。此后从1991年至2005年，在中央政府的大力推动之下，当前为人所熟知的覆盖全国、省级统筹、采取“统账结合”缴费方式的养老保险模式正式确立。养老保险从完全由政府、企业承担到个人共同参与的转型，导致了“视同缴费年限”和“实际缴费年限”概念的出现。视同缴费年限，即转制前完全由政府、企业承担缴费的年限；实际缴费年限，即转制后劳动者个人参与缴费的年限。总的缴费年限长短决定了劳动者能否享受养老保险以及具体的待遇数额。在这一阶段，前科人员的养老保险待遇确定仍然受到了区别对待，具体表现在对视同缴费年限的认定上。1994年《劳动部办公厅关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》指出，职工受开除公职处分的，仍按现行规定办理。1995年《劳动部办公厅对“关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示”的复函》（以下简称1995年《复函》）指出，“应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间”。而按照1992年《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》的规定，“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”。重新计算受过刑事处罚劳动者的连续工龄意味着相关劳动者将不享有视同缴费年限的待遇，直接导致其能够获得的养老保险金减少，甚至会因缴费年限不足而无法享受养老保险。
（二）地方规范制定情况
地方规范的产生背景是，在养老保险实施转制后，地方政府成为了本地养老保险基金的管理主体。与中央规范相似，地方规范关于前科人员基本养老保险待遇认定的具体规定也集中于是否承认连续工龄、是否承认视同缴费年限这一问题上。在规定内容方面，少数地方支持承认，多数地方不支持承认。在规定方式方面，支持承认的地方并未就连续工龄事项与中央规范作出矛盾规定，而是直接就视同缴费年限认定问题作出规定，消除了受过刑事处罚对养老保险待遇的消极影响。不支持承认的地方多是延续了中央关于前科人员基本养老保险待遇认定的规定，对前科人员的连续工龄、养老保险视同缴费年限不予承认，进而削减其养老保险待遇。
在支持承认养老保险视同缴费年限的地方中，辽宁省的规定最为明确，辽宁省在规范性文件中写明，对职工在服刑或劳教之前的缴费年限（含视同缴费年限）予以承认。福建省对这一问题作出了附条件的支持认定规定，“参保职工因触犯刑律或违规违纪被开除公职和除名的，其实际缴费年限予以保留；保留公职的，其符合规定可视同的缴费年限可与实际缴费年限合并计算。”不支持承认养老保险视同缴费年限的地方多延续了中央1995年《复函》的规定方式，对前科人员的连续工龄、养老保险视同缴费年限完全不予承认，仅承认其养老保险实际缴费年限，例如江苏省、浙江省、陕西省、重庆市等省市。在这类地方，无论前科人员的犯罪类型为何，是否被开除或除名，其连续工龄、基本养老保险视同缴费年限均不会得到承认。亦有地方在原则上不支持承认的前提下，举出了可以承认的情形。例如山东省虽然规定仅对职工服刑或劳教之前的实际缴费年限予以承认，但在工龄认定事项上指出，企业职工因犯罪被判刑，按规定单位应给予其开除公职的行政处分的（个别因过失犯罪除外），其工龄均从刑满释放后重新参加工作之日起计算。这意味着部分过失犯罪前科人员的工龄将不必重新计算，养老保险视同缴费年限能够得到承认。山东省从犯罪类型区分角度所作的细化规定，缩小了克减前科人员养老保险经济利益的惩罚对象范围，体现了一定的手段合理性。
在中央层面已有明确规定的情况下，地方政府关于前科人员基本养老保险待遇认定问题的规定却反常地呈现出了多类型分化趋势，在一定程度上说明了中央层面关于这一问题的规定内容没有展现出合理的价值取向，未能起到价值统合的作用。
（三）司法实践情况
最高人民法院曾两次对前科人员基本养老保险待遇认定问题作出过回应。1952年最高人民
法院在复函中指出，反革命犯罪在恢复政治权利后，需重新计算本企业工龄，其他犯罪在恢复政治权利后，接续合并计算本企业工龄，缓刑期间继续工作的，工龄不中断计算。在规定内容上与1953年颁布的《劳动保险条例实施细则修正草案》较为一致。1962年最高人民法院再次在复函中指出，干部职工受刑事处分的工龄计算问题，不属于司法业务范围，不宜由法院解答，应由劳动人事部门处理。此后在实践中，地方人民法院虽对这一问题就个案裁判呈现出了不同态度，但具体的规定权限仍归属于对口行政机关。
养老保险转制后，前科人员养老保险视同缴费年限认定问题频发，不同地方法院对此存在两种立场，即支持承认与不支持承认。支持承认前科人员养老保险视同缴费年限的裁判存在两种方式：第一，直接在裁判文书中否定相关规范的合理性，维护前科人员权益。在河北某地的一起案件中，人民法院明确支持前科人员连续工龄应当得到认定，并视作养老保险视同缴费年限，同时在说理部分指出1959年《复函》的规定与现行国家政策相悖。第二，形式上不承认前科人员养老保险视同缴费年限，但判决其享受相应养老保险待遇。在河南某地的一起案件中，人民法院援引了当地关于不将前科人员连续工龄认定为养老保险视同缴费年限的规范性文件，但认为不承认养老保险视同缴费年限，并不与养老保险转制前职工连续工龄满10年即可按月享受养老保险待遇的规定相冲突。原因在于，河南省有文件指出，职工享受离、退休的待遇，应以职工参加工作时间为准，因此支持当事人享受养老保险待遇。事实上，河南省的做法即是对前科人员连续工龄和养老保险视同缴费年限的变相承认。不支持承认前科人员养老保险视同缴费年限的裁判多直接以前文中的中央规范作为依据，肯定其权威性与有效性，在此基础上还会援引地方作出的明确规定。例如，在发生于江苏、山东的两起案件中，人民法院便以1959年《复函》作为依据，在援引地方政府作出的相应规定后，不支持承认前科人员养老保险视同缴费年限。
前科人员基本养老保险待遇认定问题的司法实践存在较强地域性，不同地方人民法院所作出的裁判之间差异甚大，甚至互相矛盾。影响人民法院作出判决的主要因素有二：一是中央层面制定的规范，包括有关连续工龄、养老保险视同缴费年限认定的规定，以及1959年《复函》等行政解释类文件。二是在养老保险实施全国统筹之前，作为地方养老保险基金管理主体的地方政府制定的规范性文件。值得关注的是，部分地方法院在前科人员基本养老保险待遇认定问题上呈现出了较为积极的态度，对不合理的行政规范提出了质疑。但关于前科人员基本养老保险待遇认定问题的规定时间跨度较大，牵涉多个部门，受到多重因素影响，过去有的规定不符合现代法治理念，是历史遗留问题，简单地由人民法院在个案中否定这些制度，必然会引发其他曾经受到同样处理的社会成员的激烈反应。这决定了人民法院在前科人员基本养老保险待遇认定问题上能起到的作用有限。
三、前科人员基本养老保险待遇认定的实践反思
不承认前科人员养老保险国家缴费年限，削减其应享受的基本养老保险待遇，符合犯罪附随后果的基本形式特征。但基于合比例性的衡量标准，能够发现这一做法的手段适当性、实施必要性存在明显缺陷。结合前科人员再社会化的现实境况分析，这一做法存在个人、社会、政治三重负面效应。在既有规定方面，有关中央部委作出的规定、回函和部分地方政府制定的规范性文件规定内容的合法性有待商榷。
（一）规范分析：合比例性缺失
适当性和必要性是比例原则的两项子原则，不承认前科人员养老保险国家缴费年限的做法手段适当性不足、规定必要性存疑，不足以达到法规范的合比例性标准。
1.手段适当性不足
不承认前科人员养老保险国家缴费年限在性质上属于一种利益型犯罪附随后果，事实上构成了对公民社会保险权的限制。限制基本权利的目的无外乎在于保护与之冲突的另一基本权利，或是保护公共利益。设置犯罪附随后果的目的即在于保护公共利益。当前关于犯罪附随后果目的的讨论多集中于资格型犯罪附随后果，并认为其目的在于特殊预防。设置利益型犯罪附随后果的目的与前者不同，主要是提升刑罚威慑效果、增强刑罚惩罚报应。“所谓适当性，指的是国家所要采取的手段必须适合法律的目的，反之，那些不符合或者无助于法律目的的手段就应当被禁止。”但事实上，犯罪附随后果提升威慑效果、增强惩罚报应这类目的的正当性本身即难以证成。具体到前科人员基本养老保险待遇认定问题，提升威慑效果目的更是难以实现、强化惩罚报应目的则是实现不当。在霍布斯看来，未经充分宣布的成文法不足以产生威慑的效果。关于受过刑事处罚会影响养老保险待遇这一问题的规定并不具有广泛的社会知晓度。中央规范较为陈旧，且多以部委回函形式呈现，非专门检索难以获知；地方规范多为规范性文件形式，规定内容上也并不统一，即便是专业的法律从业人员对这一问题都关注甚少，更不必说一般公民。因此，可以说现有规范进一步加大了社会公众的知情难度，苛加了社会公众的守法义务。惧怕法律制裁是公民守法的动机之一。就这一层面而言，法规范产生威慑的具体表现形式是公民对已知法规范的普遍遵循。公民因知法而守法方是法规范威慑效果的表现，不为公民所普遍知悉的法规范难以实现提升威慑效果的目的。在已有的刑事处罚之外，通过不承认养老保险国家缴费年限的方式，额外剥夺受过刑事处罚人的经济利益，客观上起到了强化惩罚报应效果的作用。但刑罚本身已是对犯罪人最为严厉的惩罚，应当信任司法机关以成文法为依据、经由司法程序作出判决、确定犯罪人承担刑事责任所产生的报应效果，一般便能够实现程序正义与实体正义，而不需要以犯罪附随后果来强化报应效果。同时，“在现代法治社会，如果不通过合适的主体和正当的司法程序来限制或取消公民的基本权利，这样的处罚就有违宪之嫌。”就这一层面而言，在刑罚之外额外设置无需经过司法程序、自动产生负面效果的实体性惩罚，事实上会构成对司法权威和程序正义的消解。犯罪附随后果在加强了刑罚所实现制裁程度的同时，对于犯罪者的报应力度超出了刑罚所设定的责任程度，与罪刑相适应的刑法基本原则直接产生了冲突。此外，在法定刑之外额外增设对犯罪人的经济惩罚，本就脱离了犯罪附随后果的功能属性，“犯罪附随后果的预防与威慑功能，决定了其性质应当是监管性而非惩罚性。”总之，在犯罪人已经承受完法定的刑事处罚后，再对其苛加不承认养老保险国家缴费年限的经济惩罚，犯罪附随后果提升威慑效果目的难以实现，增强刑罚报应效果目的实现不当，手段适当性并不充分。
2.规定必要性存疑
不支持承认前科人员养老保险视同缴费年限的地方多采取相对机械的规定方式，即不区分前科人员的犯罪类型，只要受过刑事处罚，一律不予承认，少数地方的规定方式是原则上不予承认，例外情况可以承认。而比例原则中的必要性原则意味着在有数种措施能实现限制宪法权利目的时，立法者应当选择对权利侵犯程度最低的限制措施。故而即使能通过手段适当性的检验，在前科人员养老保险视同缴费年限认定问题上，当前部分地方政府不承认前科人员养老保险视同缴费年限规定的必要性仍然存疑，尤其是部分地方政府所采取的“一刀切”认定模式，普遍地对所有前科人员施以相同的经济惩罚，忽略了不同犯罪之间在主观恶性以及社会危害性上的差异。犯罪主观恶性的区分标准主要在于故意和过失，“在客观损害相同的情况下，故意的恶性比过失为重。”刑法分则在设置具体罪名时，使故意犯罪一般比过失犯罪更易构成，受到的处罚亦更重，正是基于主观恶性因素的考量。区别对待故意和过失犯罪的做法，在相关法律设置犯罪附随结果上亦得到了体现。例如《律师法》第7条规定，受过刑事处罚的人不能申请成为律师，但过失犯罪的除外。《拍卖法》第15条规定，因故意犯罪受过刑事处罚的，不得担任拍卖师。该条未将过失犯罪列为禁止情形。不承认前科人员养老保险视同缴费年限作为一种利益型犯罪附随结果，应当将主观恶性程度作为衡量处罚力度的标准之一，与法定刑的衡量标准保持一致，至少要区别故意犯罪和过失犯罪，这是必要性原则的要求与体现。
不同类型犯罪的社会危害性差异客观存在。以社会危害性的程度为标准，可以将犯罪区分为危害国家安全类犯罪和一般犯罪，危害国家安全犯罪的危害对象是国家根本政治制度和社会制度，具有最严重的社会危害性。危害国家安全犯罪会对安定稳定的社会秩序产生直接冲击。而维持社会秩序稳定正是社会保险的社会功能所在，也是社会保险的价值追求。危害国家安全犯罪与社会保险的功能和价值完全背道而驰，作为社会保险管理主体的政府没有理由积极地为这类犯罪人提供经济帮助，对这类犯罪人予以严厉打击，剥夺其由政府承担部分养老保险缴费成本的权益是完全必要的。即便如此，也仍然不意味着有过危害国家安全犯罪行为的人员会完全失去养老保险待遇，其仍然可以通过个人缴费方式获得相应待遇，这一点也为现行法律法规所允许。相对于危害国家安全犯罪而言，一般犯罪的社会危害性需要作出具体的考量，不作区分地对所有一般犯罪予以和危害国家安全类犯罪相同的惩罚，显然无法通过必要性的检验。
事实上，1953年《劳动保险条例实施细则修正草案》本身即较好地体现了手段适当性，仅将危害国家安全犯罪的前身反革命犯罪作为惩罚对象，但其中的规定却并未得到广泛落实与延续。全面有效保障公民权利，维护人全面而自由的发展，是法治现代化实现的重要标志。就前科人员养老保险缴费成本承担问题而言，其体现的是维护公民权利理念的规定不但没有得到普遍承认，反而被更为严苛的后续解释所取代，这不得不说是一种遗憾。
（二）实效考察：三重负面效应凸显
一般而言，国家需要给予前科人员额外帮助，以使其能够顺利回归社会，降低再犯罪风险。但在养老保险国家缴费年限认定这一问题上，国家不仅没有给予前科人员额外的帮助，反而对其应享有的权益进行了克减，由此导致了个人、社会、政治三个层面的负面效应。
在个人层面，加重了前科人员经济生活负担，不利于前科人员顺利回归家庭。在有犯罪前科的情况下，前科人员难以再找到能够继续缴纳基本养老保险的单位。此时前科人员无法依靠单位接续缴纳养老保险，也不能享受视同缴费年限待遇，只能完全由个人承担养老保险缴费成本。而若是前科人员自身亦无力承担养老保险缴费成本，在年老体衰、失去劳动能力，又缺少养老保险金的情况下，事实上会成为家庭的负担。前科人员回归家庭本就存在隔阂，经济上的困难会加重这一情况。在社会层面，提高了前科人员回归社会的难度，影响社会安定稳定。过于严苛的犯罪附随后果是前科人员回归社会的主要障碍。而前科人员重新犯罪，在很大程度上即是缘于其无法回归正常的社会和家庭生活。盲目地设置犯罪附随后果，不仅不能起到预防犯罪的作用，反而会提高前科人员再犯罪率，增加了社会不安定因素。事实上，为前科人员提供应有的社会保障，是遏制其再犯罪、维护社会稳定的重要手段。不承认前科人员养老保险国家缴费年限，不仅没有为前科人员提供相应的社会保障，反而剥夺了其原有的经济权益，不利于前科人员完成再社会化和降低再犯罪率，进而影响社会安定稳定。在政治层面，不符合宽严相济的基本刑事政策，过度苛责弱势群体犯罪人有损执政党权威。“宽严相济”的刑事政策是我国维护社会治安的长期实践经验、教训的总结，强调对轻微违法犯罪人员，要坚持教育、感化、挽救方针。对于轻微违法犯罪人员，在其已经受到了刑事处罚后，应当给予其充分的机会以改过自新，而不是再苛以额外的惩罚。尤其是对于没有受到实刑处罚的犯罪人，不承认其养老保险国家缴费年限待遇的惩罚程度之重甚至会超过原本的刑事处罚，这显然不符合“宽严相济”的理念。同时，不可否认的是，部分享有养老保险国家缴费年限待遇的犯罪人属于社会弱势群体，对于这一群体应当给予一定的关照。社会弱势群体并不比其他群体具备更高的犯罪倾向，而是由于弱势境遇所导致的生存与发展障碍，限制了他们满足最基本需要的手段选择范围，令他们不具备一般社会群体的生存空间，进而表现出了越轨行为的经常性和普遍性。况且，部分弱势群体之所以处于弱势境地，与政府行为之间存在相当程度的因果关系，例如，在20世纪90年代至本世纪初，因国企改制而下岗的工人。国企退休人员在计划经济时代一度是社会的基本阶层，曾对社会经济发展做出过巨大贡献，而在社会转型时期他们又丧失了分享社会进步所带来利益的机会，这部分人的弱势境遇与社会不公密切相关，他们的生存状况如何直接关系到社会的稳定。在这样的现实前提下，免去国家承担相关弱势群体养老保险缴费成本的责任，会造成不良的社会效果和政治效果。总之，无论是从社会治理整体效益还是维护弱势群体具体权益的角度出发，不承认前科人员养老保险国家缴费年限，不足以体现以人民为中心的思想，有损于执政党权威。
（三）内部视角：不同类规范合法性互斥
不承认前科人员养老保险国家缴费年限的规范依据在于国务院部委回函和地方规范性文件。但国务院部委对这一问题的态度发生了多次转变，相关部门规章、行政解释内容前后互不一致，引发地方规范之间的合法性互斥。
国务院部委就行政法规具体适用问题制定的实施细则和作出的复函可被视作是对行政法规的行政解释。在前科人员养老保险国家缴费年限认定问题上，国务院部委制定的《劳动保险条例实施细则修正草案》是部门规章，而作出的回函均是对《劳动保险条例》的具体解释。在效力方面，行政解释属于“准法律规范”，具有普遍性约束力。因而《劳动保险条例实施细则修正草案》和相关回函均能够产生相应的规范效力，并作为地方政府制定规范性文件的参照。但从规定内容上来看，1959年《复函》、1995年《复函》直接扩大了不享有养老保险国家缴费年限待遇的对象群体，将本被明确排除在不承担范围外的，不属于反革命犯罪的一般犯罪类型亦纳入了对象范畴，与《劳动保险条例实施细则修正草案》中的相关规定产生了直接冲突。按照新法优于旧法的基本原理，关于前科人员养老保险国家缴费年限认定问题的有效规定应当是1995年《复函》，前科人员应从实施个人养老保险缴费的时间作为连续工龄起算点，前科人员养老保险视同缴费年限因此不能得到承认。然而，实践中既有地方规范所反映出的情况却是，《劳动保险条例实施细则修正草案》、1959年《复函》、1995年《复函》规定的三种方式，均得到了执行与落实，三种互不一致的行政规范，同时成为了不同地方制定相应规范的依据，这就引发了不同地方规范之间的合法性互斥。毋庸置疑的是，1995年《复函》作为行政解释，在全国范围内具有普遍性约束力，地方政府所制定的规范有理由与之保持一致。既有支持承认养老保险视同缴费年限的地方规范虽然在形式上没有与1995年《复函》相冲突，即没有直接规定认可前科人员连续工龄，但越过这一问题直接规定了前科人员能够享受相应的养老保险待遇，实际上与1995年《复函》规定内容相矛盾。事实上，关于这一问题，颁布最早、效力位阶最高的《劳动保险条例》并未作出具体规定。一个或可消解地方规范之间合法性互斥的解释进路是，地方政府是否有权以《劳动保险条例》为依据，自行就前科人员养老保险待遇的认定作出执行性规定？答案是否定的。根据《社会保险法》第7条规定，“县级以上人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”，因此地方政府有权就社会保险的管理事项作出规定。而由地方政府制定不承担前科人员养老保险缴费成本相关规定，在性质上存在两种可能：其一，作为行政法规的执行性规定；其二，作为地方性事务的管理性规定。但无论是执行性规定或管理性规定，在没有明确上位法依据的情形下，对属于基本权利范畴的社会保险权进行限制，显然已经超出了地方政府的规范制定权限。无论是将相关地方规范理解为执行性规定或是管理性规定，其合法性均无从得证。因此，地方政府制定的规范在性质上只能是相关行政解释的执行性规定，不同地方规范之间的合法性互斥仍然存在。
四、构造前科人员基本养老保险待遇认定方案的三重规范逻辑
前科人员基本养老保险待遇认定既有规定并不统一，不承认前科人员养老保险国家缴费年限欠缺手段适当性、规定必要性，并且存在多个层面的负面效应。在养老保险转制前参与工作的职工人数逾亿人，如此庞大的基数决定了前科人员基本养老保险待遇认定所涉及的人群规模较大。养老保险转制后，不承认前科人员养老保险视同缴费年限的做法普遍存在于多个省份，对大量前科职工的正常生活造成了严重不利影响。《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定（2024）》废止了1953年《劳动保险条例》，意味着当前所有关于前科人员养老保险待遇认定的既有规定均失去了效力依据。前科人员基本养老保险待遇认定问题在规范层面回到了几近空白的状态，亟待重建规范。如何构造认定前科人员基本养老保险待遇新方案牵涉多个方面，是一项制度性、系统性的问题。例如，在养老保险实施全国统筹的背景之下，中央制定的新认定方案应当适用于全国，而如何妥善处理地方此前的不合理规定及其产生的负面效果，是否需要对已受影响的相关前科人员予以补偿，将成为一项新的难题。同时，承认前科人员养老保险视同缴费年限使得相关主体能够获得更多的养老金，导致养老保险基金的支出负担增加，这一支出缺口几何，对养老保险基金运转有无影响亦有待考量。而作为一项涉及基本权利，并且在价值认同上出现分歧的规范事项，在构造新的认定方案时，在法律层面，至少应当遵循以下三重逻辑：第一，权利义务相一致原则在劳动权上的适用证成了国家所应承担的相关义务，是公民享受养老保险国家缴费年限待遇的生成逻辑；第二，社会主义国家公有制基础上的按劳分配原则，决定了劳动者做出的劳动贡献应当得到合理回报，是公民享受养老保险国家缴费年限待遇的历史逻辑；第三，实质平等理念意味着所有处于相同境遇的公民应当享受同等的养老保险待遇，是公民享受养老保险国家缴费年限待遇的分配逻辑。
（一）生成逻辑：权利义务相一致原则的体现
《宪法》第30条第4款规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。这一条款通常被理解为权利义务相一致原则，意味着公民在享有权利的同时也应当履行相应的义务。同时，这一原则也不仅适用于公民本身，“从公民权利和义务的客体来说，任何一种权利必然产生一种要求社会、国家或者其他公民承担这种权利的义务”。在适用对象上，权利义务相一致原则不仅适用于公民与公民之间，也适用于公民与国家之间，并且这种一致固然在抽象层面具有同一性，但并不等同于在事实层面具有同一性。以民法上请求权的行使为例，我们可以较为清晰地理解这种事实层面的同一性，即一方享有某种权利，则意味着另一方有对这种权利作出回应的义务，如侵权损害赔偿请求权的行使意味着对方有义务填平相应的侵权损害后果，不同主体的权利与义务之间是相对应的。但并非所有的权利义务相一致的具体表现均是一一对应，在不同主体之间，一个主体所享有的权利与另一主体所具备的义务可能并不对应。
权利义务相一致事实层面上的“不同一”在劳动权上表现得较为明显，在抽象层面，劳动权上的权利与义务一致性即公民享有劳动的权利，国家负有保障公民劳动的义务。而国家负有的保障公民劳动的义务实际上是相当宽泛的，这一点在宪法的具体规定上可见一斑。《宪法》第42条第2、4款规定，“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”；“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”《宪法》第43条规定，“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”《宪法》第44条规定，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”上述条款涵盖了国家对劳动者在劳动前、劳动中和劳动后所负有的多重义务，也赋予了劳动者包括获得福利待遇和退休在内的多种权利。当劳动作为一种权利时，国家负有包括但不限于保障劳动权实现和劳动者生活的多类义务，而承担劳动者的养老保险国家缴费年限正纳于其中。
我国宪法上的劳动权具有权利和义务的双重性质。对于公民自身而言，劳动对于确保其过上有尊严的生活具有决定性的影响，是劳动给予公民改善自己生活条件的机会，使公民有望通过劳动所得改善自身的生活处境，公民因而负有劳动义务。以公民自身为观察视角，权利义务相一致事实层面上的“不同一”在劳动义务上同样存在。当劳动作为一种义务时，国家有权要求有劳动能力的公民进行劳动。同时，公民获得的劳动条件与保障同样可以成为其负有劳动义务的原因。“既然国家创造条件使公民有就业机会，并在公民失去劳动能力之时给予救济，则公民在有劳动能力的情况下，就不能坐以待毙而应该参加工作。”在这一层面上，作为一种劳动保障，国家承担公民的养老保险国家缴费年限构成了公民履行劳动义务的前提之一。同时，在宪法文本规定中，与政府应承担养老保险缴费成本联系较为密切的条款还有获得物质帮助的条款。但这一条款并不能作为劳动者享有养老保险国家缴费年限待遇的充分依据。按照《劳动保险条例》的设计，劳动者“只要其完成了工作年限的要求，履行了对国家的劳动贡献，就可以在不需要履行缴纳养老保险费义务的情况下，于退休时享受由国家提供的养老金待遇。”这意味着国家允诺劳动者可以通过劳动的形式来代替养老保险缴费，国家在这一阶段所承担的养老保险缴费成本并不是一种单纯的国家补贴，而是基于劳动者以劳动形式做出的自我给付。公民以劳动形式完成了对养老保险的自身给付，从而形成了对养老金的期待，以及年老后获得养老金的请求权，此种基于自身给付的公法地位受到财产权保护。这种允诺并不会因养老保险的转制而失效，国家承担养老保险视同缴费年限的原因同样在于劳动者以劳动形式作出的自我给付，而非国家补贴。对贫弱者给予物质帮助的价值根基在于保障人性尊严。就这一层面而言，贫弱者获得物质帮助的请求权是“无因”的，产生这一请求权的依据和目的仅在于维持贫弱者作为人的尊严，故而这种帮助必然是低限度且不丰富的。劳动者享受养老保险国家缴费年限待遇的原因在于，劳动者对劳动权的行使以及通过劳动所创造的价值。劳动者为获得养老保险待遇支付了对价，获得物质帮助者仅是单纯的享受国家补贴。获得物质帮助权的财政来源主要在于国家补贴，公民的自身给付并未参与其中，因此其公法地位不受财产权保护。也正是因为退休金的性质是“对劳动者过去的劳动贡献的报酬”，与物质帮助相比较，退休保障的适用范围更窄、待遇更优。总之，劳动者是因自身所付出的劳动而享受养老保险国家缴费年限待遇，受过刑事处罚不会增减劳动者既有的劳动成果，不能阻碍劳动者享受养老保险国家缴费年限权利的生成。
（二）历史逻辑：按劳分配原则的要求
权利义务相一致原则决定了国家应当承担养老保险国家缴费年限成本。社会主义公有制下的按劳分配原则，决定了公民通过劳动获得的养老保险待遇不应仅因受过刑事处罚而减损，进一步明确了国家对养老保险国家缴费年限成本中视同缴费年限成本部分的承担，是对公民既往劳动成果的承认与补偿。
我国的社会保障制度建立在生产资料公有制基础上，生产资料公有制决定了社会财富的分配应当以按劳分配为原则。《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”社会保险作为一种对社会财富的再分配手段，同样应当遵循按劳分配原则，以劳动者的劳动贡献作为分配依据。在改革开放前，劳动者在计划经济体制之下付出了大量的劳动，能够获得的直接劳动报酬较低，但享有较为全面的福利待遇。国家在这一期间所承担的养老保险缴费成本，实际上是一种并未即时直接发放给劳动者本人的间接劳动报酬。彼时按劳分配原则虽然并未在宪法上得到直接体现，但这一做法同样体现了按劳分配的理念。而在养老保险转制后，按劳分配原则已经被宪法明确为我国社会财富分配的原则。此时若不承认养老保险视同缴费年限，即计划经济期间国家所承担的养老保险缴费成本，事实上会导致劳动者能够获得的利益回报与劳动付出不相匹配，构成对按劳分配原则的违背。此外，将按劳分配原则适用于社会保险，也是共享发展理念的体现。按劳分配是实现社会公正、解决分配不公、追求共同富裕的重要手段，而共享发展的核心是社会公正，焦点是分配不公，方向是共同富裕，且社会保障制度即在共享发展的关切范围之内。党的二十大报告指出，坚持以人民为中心的发展思想是全面建设社会主义现代化国家的重大原则之一。坚持以人民为中心的发展思想决定了我国的社会保障制度必然要普惠于人民，并将改革开放取得的丰硕成果共享于人民。“要贯彻以人民为中心的发展思想，完善分配制度，健全社会保障体系，强化基本公共服务，兜牢民生底线，解决好人民群众急难愁盼问题，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，在推进全体人民共同富裕上不断取得更为明显的实质性进展。”将劳动者的贡献作为社会保险进行社会财富再分配的依据，正是以按劳分配为手段追求实现共享发展、共同富裕。
同时，在涉及的社会群体方面，养老保险国家缴费年限认定事项涉及的对象主体多为改革开放前或改革开放初期的国企工人。在改革开放后，由于社会经济体制快速而剧烈的转型，尤其是发生于20世纪90年代的国企改革，更是导致大批的国企工人下岗，失去了基本的生活来源。“‘发展是遇难者多于航行者的航行’，即使是国家高速经济发展的时期，也往往会由于体制转轨和经济转型等多种原因而带来新的弱者。”不可否认的是，处于从计划经济到社会主义市场经济转型阶段的国企工人负担了大量的改革成本，并因此而成为社会上的弱势群体，其相关权益的保护亦长期未能得到重视。而自2004年“国家尊重和保障人权”写入我国宪法以来，公民权利保护受到的关注日趋增多。保障人权并不只是抽象的理念，更是具体呈现在国家对各类公民群体权利的保障上。例如新中国成立以来对妇女权利、少数民族以及其他少数群体权利的保障。对前科人员而言，过于严苛的犯罪附随后果会打破社会防卫和人权保障的平衡点。前述的国企工人本就是因国家行为而陷入弱势处境，对于因受过刑事处罚而陷入生活困境的国企工人，应给予一定的经济条件使其能够改过自新，而非无限苛以严格惩罚。此时不承认前科人员养老保险视同缴费年限，是对弱势群体应享有权利的不当克减，全然不符合保障人权的理念。此外，国企工人在青壮年时期通过劳动为自己和由自己抚养的亲属获取生活需要的同时，也通过自己劳动成果的交换为他人和整个社会做了贡献，从一定意义上讲，他们为整个社会及后来者预先履行了一定的义务。总之，改革开放前或改革开放初期的国企工人这类群体既承担了改革开放所带来的转型经济成本，又为整个社会及后来者履行了一定的劳动义务。在改革开放取得丰硕成果，社会经济发展水平、物质生活远超过去的当今，在普惠人民、人民共享的理念指导下，国家不仅应保障这类处于弱势地位群体的应有权益，更应当给予其额外的帮助，而不是仅仅基于受过刑事处罚这一理由便对其养老保险待遇予以削减。
（三）分配逻辑：实质平等理念的适用
承认前科人员养老保险国家缴费年限是实质平等理念的体现。实质平等理念在前科人员能否享受养老保险国家缴费年限问题上的适用包括两个层面：其一是在价值层面，社会保障以实现实质平等作为功能追求；其二是在手段层面，养老保险待遇的认定原则上不应区别对待前科人员。
社会保障实际上是对收入和财富的二次分配，功能追求在于实现实质平等。现实中固然不存在绝对的实质平等，但通过社会保障制度实现的财富再分配至少能够促进相对平等的实现。罗尔斯提出了关于分配正义的两项原则，在适用于收入和财富分配的第二项原则中指出，虽然收入和财富分配无需平等，但这种不平等必须是合乎每一个人利益的，并认为包括宪法和法律在内的背景制度是实现分配正义的必要条件。正是基于对平等的追求，宪法将社会保障权列为基本权利之一。具体到宪法实施层面而言，以《社会保险法》为核心的社会保障法规范体系构造了我国的社会保障权利束。社会保障法的价值追求在于社会公平，实现社会公平是建立社会保障制度的基本理念。0社会保险权作为社会保障权利束的核心，同样体现了对平等理念的追求。社会保险权具有社会权属性，因而要求国家积极干预社会经济生活，消除社会不公引起的一系列社会弊病，是保护和帮助弱者的体现。概言之，社会保险对收入和财富的初次分配进行调整，并欲使二次分配上的不平等符合每一个人的利益。
实质平等理念是社会保险权的基石，任何对不同群体进行的区别对待都必须以实现实质平等作为目的导向。在养老保险实施层面，为实现社会保险对实质平等的追求，国家对不同经济水平的社会群体给予不同程度的帮扶属于合理范畴。通过公共财政的支出对经济水平较低的社会群体予以帮扶，是实质平等理念的体现，对维护社会公共利益和共同价值观具有正向效应，这种差别对待符合“每一个人的利益”。但并非所有的差别对待均具备正当性。国家以劳动者受过刑事处罚为由，对劳动者是否享有国家缴费年限待遇进行区别对待的做法便有违平等理念。在哈特看来，“等者等之，不等者不等之”是正义观念的核心元素，不同情况不同对待同样是被容许的，但若是差别对待的原因与事项本身并无关联，则是非正义的。为实现实质平等所采取的差别对待措施，其差别对待的原因与事项本身是否存在关联，是判断相关手段是否正当的关键。
上述理念在禁止不当联结原则中体现得更加具体。出于人民与国家地位并不完全对等，国家若可无限制地结合各种手段应对人民，则人民的地位将毫无保障的考量，禁止不当联结原则要求行政机关的行政行为与人民的给付间，并无实质的内在关联者，则不得互相结合。判断“实质的内在关联”是否存在有两个层次的要件：第一，相关措施是否有助于促进规范目的实现，即是否存在联结性；第二，若存在联结，此种联结是否具备正当性。不承认受过刑事处罚的养老保险缴费年限存在两项目的：一是提升刑罚威慑效果，二是增强刑罚惩罚报应。在促进规范目的实现层面，不承认前科人员养老保险国家缴费年限，因不具备广泛的社会知晓度，即少有公民会了解到受过刑事处罚会对养老保险待遇的认定产生消极影响，无助于提高刑罚威慑效果规范目的实现。同时，不承认养老保险国家缴费年限作为一种经济惩罚，在性质上和法定刑中的罚金相类似。如果司法机关没有对犯罪人判处罚金，那么其所作出的判罚与实现刑罚惩罚报应目的之间已然存在相当因果关系。在此之外附加与罚金同属经济惩罚的剥夺养老保险国家缴费年限待遇，是一种额外的惩罚，并不能必然地有助于实现增强刑罚惩罚报应目的。即使考虑到不承认前科人员养老保险国家缴费年限在客观事实上增强了刑罚惩罚报应效果，并据此认为其能够帮助实现增强刑罚惩罚报应目的，确认这一手段与目的间具有联结性，其仍然无法通过联结正当性的检验。在联结的正当性层面，基于权利义务相一致原则，劳动者因自身劳动贡献而享受相应的养老保险待遇，受过刑事处罚并不构成否认劳动者能够享受养老保险国家缴费年限待遇的当然理由。让所有劳动者均能够享受养老保险国家缴费年限待遇是实质平等理念的体现。仅以受过刑事处罚为由对劳动者在养老保险待遇确定上进行区别对待，既不符合社会保险的价值取向与功能追求，也违反了禁止不当联结原则，是对公民平等权的不当限制。
五、结语
当前，1953年《劳动保险条例》已经失效，诸多部委规定、地方规范失去了上位依据，亟待清理，前科人员基本养老保险待遇认定问题即将面临无法可依的境地。同时，2022年企业职工基本养老保险已经开始实施全国统筹，过去各个省份自行就前科人员基本养老保险待遇认定问题作出规定的做法不再符合实际情况。为实现从省级统筹到全国统筹的平稳转型，有效应对前科人员基本养老保险待遇认定这一疑难问题，有必要在总结过去中央和地方层面已有做法欠缺与不足的基础上，针对前科人员基本养老保险待遇认定问题作出全国统一的规范。在重新制定前科人员基本养老保险待遇认定方案的过程中，应当以规范回应这一问题的生成逻辑、历史逻辑、适用逻辑为价值依据，以比例原则作为能否区别对待前科人员的判断工具，充分考量犯罪的主观恶性和社会危害性等因素，制定出更符合法律要求的规定。除此之外，还有一点值得考量的是，承认劳动者的养老保险国家缴费年限不止于是一种福利待遇，也是对劳动者既往劳动贡献的认可。养老保险国家缴费年限由劳动者的工作年限确定，而工作年限是劳动者劳动贡献的具象化，不承认劳动者的工作年限在一定层面上否认了其为社会做出的贡献。社会主义崇尚“劳动光荣”，“劳动创造物质财富，劳动创造人类的社会历史，劳动创造了人本身，因而劳动光荣。”在“劳动光荣”叙事体系下，不承认劳动者的工作年限是否不仅是对其经济利益的削减，也是对其个人荣誉的否定？总之，劳动者创造历史、创造财富，善待劳动者，认可劳动者的劳动价值，为劳动者提供有保障的晚年生活是国家应尽的责任，不可基于劳动者受过刑事处罚这一理由而予否定。
