摘要：福岛核事故的深远影响不仅给日本，也给世界人权事业提出了新课题。二战后日本在核电安全方面长期存在一系列制度缺陷，为严重核灾害下人权问题的全面爆发埋下隐患。福岛核事故涉及十余万民众的撤离，面对核事故处置与核灾民安置的双重挑战，日本未能采取有效措施化解人权危机，对核事故、核污染与辐射风险蓄意低估，在灾区与灾民对策，保健服务、物品与设施提供，特殊群体需求关照等方面违反了灾害情形下人权保障的国内法和国际法义务，对本国及其他国家民众的健康权、环境权等多项基本人权构成侵犯和损害。福岛核灾害人权问题的生成与发展，与战后日美核关系密切相关，可从广岛、长崎、“比基尼事件”等20世纪的核爆被害事件中找到历史根源，霸权、国权与人权三者的复杂博弈直接导致核灾害后日本民众的人权困境。伴随地缘政治的复杂演变，战争与和平、发展与安全等核时代的重大课题再次凸显，福岛核灾害引发的人权问题也迎来新的历史性节点，值得持续深入研究。
关键词：福岛核灾害;福岛核污染水;人权问题;健康权;环境权
2011年3月11日，发生于东京电力公司(简称“东电”)福岛第一核电站的事故是人类历史上最为严重的七级核事故。事故因地震、海啸引发，四个反应堆的叠加事故造成反应堆厂房结构和设备损坏，放射性物质大量释放到大气中，接触熔毁堆芯的巨量核污染水，因泄漏或人为排放进入海洋。核电站周边地区和海域被检测到高活度放射性物质，逾14万人被要求疏散，至2024年福岛核事故13周年之际，仍有近3万名福岛县居民在外乡避难，经政府认定的灾害避难相关死亡者约4000人。(1)按照联合国防灾减灾署的定义，“因暴露、脆弱性和能力的相互作用，导致人员、物质、经济和环境等方面的损失和影响，对社区或社会的运作造成不同规模严重破坏的危险事件，即可被认定为灾害或灾难。从规模上看，一种影响社会且需要国家或国际援助的灾难即大规模灾害。”(2)据此可以认为，福岛核事故毫无疑问是一场大规模灾害，而且是极为特殊的核灾害。
与自然灾害相比较，核灾害影响的长期性和广域性尤为突出。这是因为，放射性物质的大量释放“会在大范围内对健康、农业、天然资源造成影响，损害环境、粮食及海洋生态系统，引发未来世代的遗传性疾患和疾病”。(3)福岛核灾害已经并将继续对人类和人类赖以生存的环境产生深远的负面影响，必须实施长期的综合应对措施。如果应对措施不利于减轻或避免灾害的巨大消极性后果，将不可避免地衍生各种次生灾害，产生各类人权问题。因此，在事故处理与灾害应对的同时，如何保障当地灾民以及更大范围受到影响的地区民众的基本人权，更好实现其灾后发展，不仅是日本和广大国际社会需要直面的紧迫任务，也是在灾害与文明共存的当下构建灾害治理和文明繁荣协调发展、良性互动模式的时代课题。
福岛核灾害及其人权问题是一个“现在进行时”的问题。但从历史上看，此次灾难并非日本的首次不幸遭遇。福岛核事故发生后，关于广岛、长崎的原子弹爆炸以及日本渔船在比基尼环礁受到美国氢弹试验辐射损伤的历史记忆与讨论，很快浮现在日本的话语空间中。虽然从性质上看，前三次核灾害起因于核武器爆炸，属于“被爆”,而福岛的这次核灾害起因于核电站事故，属于“被曝”,但一俟深究不难发现，不仅 “被爆”与“被曝”产生的损害性后果系出同源，而且在二战后日本的历史语境中，从“被爆”到“被曝”,核灾害极大可能已经出现了从外生性到内生性的变异，这尤为令人深思。(4)
一、战后日本的核能利用与人权发展
核能利用是人类科技发展进入高级阶段的标志，广泛深入军事、政治、经济、健康和环境等多个领域。但是，核能利用也带来不容忽视的威胁和风险，对人类生活的和平与安宁、人身权利的保障与维护构成考验和挑战。二战后日本的核事业及人权事业就是在这种矛盾框架下展开的。
(一)战后日本的核能利用
核能又称原子能，是指通过核反应从原子核释放的能量。人们开发和利用这种能量的相关活动，可统称为核能利用。1938年，德国物理学家奥托·哈恩(Otto Hahn)和弗里茨·施特拉斯曼(Fritz Strassmann)发现铀核裂变现象，震惊全球。这一发现适逢第二次世界大战全面爆发的前夜，轴心国与同盟国旋即竞相研发原子弹，军事利用就这样成了人类利用核能的历史基点。日本约自1940年4月开始进行相关调查和研究，但其整体水平远远落后于美国和德国。1945年7月16日，美国主导的“曼哈顿计划”成功进行了世界上第一次“超级爆炸”,而此时德国已战败，本来意在对抗德国而制造出的另外两颗原子弹随后于8月6日和8月9日被投放到了日本。随着两柱蘑菇状烟云在广岛和长崎的上空升起，人类社会进入了核时代，日本的战后史也由此拉开帷幕。
依据使用目的不同，核能利用可分为军用和民用两大领域。受国际政治和国内外法律的影响与制约，二战后日本的核能利用集中在以核电为主的民用方面。在福岛核事故发生之前，日本全国在运核电机组54台，核电在全国发电总量中的占比超三成，日本是世界上仅次于美国和法国的第三核电大国。此外，日本还拥有一套完整的乏燃料浓缩和再处理的核燃料循环体系。相关情况国内外已有丰富的资料和著述，(5)限于篇幅在此仅简要概述战后日本核能利用的几个突出特点，以期为后面的问题分析提供一些历史背景。
其一，“国策民营”的产业发展模式。日本核电产业的“国策民营”有两种含义，一是指延续此前的总体战体制，基于国家意志，在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面持续推进核能开发利用，电力公司、核电设备生产商等民间企业则负责具体执行和经营。二是指官民之间的分工合作，官方组织或机构负责各类反应堆与核燃料的研发，以国产化、自主化为主攻方向，民间企业则负责引进国外实用化阶段的技术，以市场化、国际化为目标。这种“官产共同体”模式为日本核电产业的稳步推进、全面展开提供了制度框架和现实路径。1955年12月，日本国会近乎全场一致通过了由421名议员共同提案的《原子能基本法》,迈出了以“跨党派”“国策”“长期计划”为特色的日本核电发展第一步。在此后近半个世纪的时间里，日本的核电发展一直维持着以核能委员会为协调工作平台、每五年制定一次核能开发利用长期计划的制度体系；在列项目作为国家计划，由科学技术厅和通商产业省提供强有力的行政指导，官民一体予以落实。21世纪初日本中央政府机构改革后，核电事业相关行政功能集中到经济产业省(简称“经产省”),具体由综合资源能源调查会下辖的核能小委员会负责前期调查研究，资源能源厅制定核能政策大纲草案，经核能相关阁僚会议审议、内阁会议决议后，成为国家核电行业政策，由各电力公司或相关机构跟进执行。在这种长期稳定的制度结构下，被称为“核能村”的利益共同体事实上垄断了日本核能政策的决策权。“本位主义”“圈子文化”打着“国策”的名号大行其道，国会、政策审议会、核设施所在的地方自治体、专家及普通民众等被要求“理解和同意”,既难以参与政策决定，也缺乏有效手段予以制衡。
其二，“潜在核威慑力”的战略诉求。时至今日，日本的商业核电全部采用从美国引进或自主改良的轻水反应堆。但人们不应忘记，日本于1956年11月确定引进的第一个核电反应堆(“东海一号”),是来自英国的石墨气冷堆，这种堆型不仅可以发电，而且能够生产用于制造核弹的武器级钚。1957年5月，时任日本首相岸信介在参议院预算委员会上发表了“自卫核武装合宪论”。据1957年美国中央情报局的内部评估，如果核电站建设顺利进行，十年后日本即可独立制造出核武器。(6)为限制日本的核武装能力，在此后几年里美国采取了多管齐下的手段，如通过1958年11月签署《美日核能合作协定》,限制日本获得乏燃料后处理所得的武器级钚，阻挠日本从加拿大购买具有类似功能的重水铀反应堆等。1965年1月佐藤荣作首相访美之际，约翰逊总统做出“为日本提供核保护伞”的口头承诺，并同意对日出口核扩散风险较低的轻水反应堆。对此，佐藤政府采取两手政策予以回应：一方面接受美国的核保护伞与轻水反应堆，并同意签署《不扩散核武器条约》(NPT);另一方面于1967年12月成立“动力堆·核燃料开发事业团”,推进可通过更复杂的技术间接生产高丰度武器级钚的国家系统工程——“快堆”(FBR)和“新型转换堆”(ATR)的研发及铀浓缩项目。1969年9月，佐藤政府又签发了《外交政策大纲》秘密文件，强调“虽然目前采取不保有核武器的政策，但在任何时候都要保持制造核武器的经济和技术潜能，与此同时还要考虑如何不受牵制”。(7)由此可见，在民事核电项目、核燃料循环政策以及NPT无核武器国家等“面纱”的掩护下，二战后日本的核能利用坚持推进“拥有制造核武器潜能”的战略目标。
其三，“核电必要论”与“核电安全神话”的精心构建。制度理论认为，任何一种制度结构体系，如果没有共同的制度价值信仰，如共同的信念、信仰和认知框架，将无法保持稳定有序的发展。文化认知性要素可为组织成员提供模式化的思想、感受和反应，从而影响决策与行为。(8)在二战后日本核能利用史中，有一个值得深入研究、具有重要意义的转折期，即从1954年3月日本通过首个核能预算案到1955年12月《原子能基本法》成立期间。详言之，与核能预算案遭到在野党、新闻媒体和科学家的激烈反对相比，《原子能基本法》的成立可谓一帆风顺。日本社会对于核能的态度之所以在不到两年的时间里实现逆转，主要原因在于1954年3月日本渔民在比基尼群岛遭遇美国氢弹试验的辐射损伤，这一事件引发了日本国内大规模的反核和反美运动。为平息事态，美国开始对日本开展心理战略行动，日本方面以读卖新闻社为主予以积极配合，美日当局联手进行了一系列的舆论引导活动，(9)为之后日本的核政策话语确定了基调。引入核电后，日本有关方面结合形势发展与自身需求，不断对相关话语内容进行调整。由此，随着日本国家形象被塑造为“和平利用核能”的优等生，其核电发展的合法性、合理性不再受到质疑。20世纪70、80年代，日本核电事业迎来高速发展期，基本上每年新建两个机组。针对同时期发生的美国三哩岛事故(1979年)和苏联切尔诺贝利事故(1986年),“核能村”共同体发起宣传攻势，宣称“日本核电站采用五层防护”“日本反应堆不同于苏联反应堆”等，灌输日本核电安全的说法，消除社会公众对核电站的恐惧和抵抗心理。(10)
(二)战后日本的人权发展
如果说核能利用代表了20世纪上半叶科学技术发展的高峰，那么在几乎同一时期，人权思想和人权运动也成为整合现代人类精神进化的一个价值原点和有力证明。人权旨在保护和尊重个体的尊严和自由。虽然所有的文化、文明或多或少都是根据平等、正义、尊严等个人(或团体)的价值，对社会中的人的权利和义务作出规定，但是由于西欧和北美在18、19世纪以及20世纪前半叶国际法制定中所占据的特殊地位，当今世界所奉行的人权概念主要来自西方文化，表现在英法美等国的一些人权宣言、法案或宪法中。经过20世纪初的社会主义革命和运动，至第二次世界大战期间，随着世界形势和人们认识的变化，国际人权观念和国际人权机制日趋成形。1945年联合国的成立与《联合国宪章》的公布，标志着此前仅是欧美国家国内议题的人权问题具有了跨国性或国际性的特征。因战败而接受占领统治和民主改革的日本，也由此开始了其人权事业新发展。
与明治维新以后的近代日本相比，二战后日本的人权事业呈现出两个重要的转变。第一个转变是从天皇主权国家转向国民主权国家。1945年8月，以美国为首的盟军进驻日本。为积极推进非军事化和民主方针，盟军先是发布了《取消对政治、民事、宗教自由限制的备忘录》(SCAPIN93),即惯称的“人权指令”,又促成日本制定了以天皇为象征和放弃战争的《日本国宪法》。新宪法以“保障人民主权”、“尊重基本人权”和“和平主义”为三大原则。“保障人民主权”原则强调国家的主权来源于人民，人民有权参与国家事务的管理；“尊重基本人权”原则强调尊重和保障个人的基本权利，包括但不限于生命权、自由权、财产权等；“和平主义”原则体现在“宪法第九条”,明确规定放弃战争、不维持武力、不拥有宣战权。有研究表明，与同时期其他国家相比，《日本国宪法》中的人权条款比率居于高位。(11)由此，通过确认和保障公民的基本权利，《日本国宪法》作为二战后日本的国家根本大法，开始在人权保障中发挥基础性和规范性作用。
第二个转变是从国内人权维度发展到国际人权维度。1951年，日本与以美国为首的国家签署“旧金山对日媾和条约”(即“旧金山和约”),实现了“单方面媾和”。和约序言称：“日本方面申述其志愿：请求加入联合国及在一切情形下遵守联合国宪章之原则。”1956年底日本加入联合国，之后又作为缔约国于1979年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》。此外，日本还批准了其他诸如《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》等专题性人权条约。随着经济实力的增强和对更高国际威望的渴求，日本参与国际人权机制愈发积极主动。
作为世界上唯一遭受过核打击且在战后核能民事利用领域取得长足发展的国家，日本在涉核人权方面拥有非常丰富的社会运动经验和思想资源，但也存在一定的制度缺陷。受篇幅所限，本文仅从核电安全与人权的关系视角，结合战后日本核能领域的相关表现，提出两点特别值得关注的问题，也为上述内容作一补充。
第一，对核灾害的矛盾认知。
1957年，日本核能开发利用体制初具雏形，《核源材料、核燃料材料和反应堆管理法》(12)对相关核业务管理者的责任和义务做出了明确的规定。1961年通过的《灾害对策基本法》(13)规定，除自然灾害外，以特别政令的形式将“放射性物质大量释放、伴随多人遇难的船舶沉没及其他大规模事故”等人为灾害列为灾害范畴。可以说，在20世纪60年代初，核灾害就在日本《灾害对策基本法》中具有了与自然灾害几乎并列的明确定位。就此而言，日本的立法意识是先进、超前的。但与此同时，《灾害对策基本法》虽然认定了核灾害的法律地位，却并未将之适用到国家和各级地方自治体应尽的责任和义务中。换言之，日本虽然预想到了核灾害风险，但忽视了对风险的应对，可谓有法制而无法治。直到1999年发生“东海村JCO临界事故”,日本政府才制定了《核灾害对策特别措施法》(14),规定了核灾害的具体防护对策。该法的实效性在2011年福岛核事故中首次受到“实战”检验，结果被证明其指挥系统混乱，很多措施基本上是纸上谈兵。(15)福岛核事故后有日本专家反省称，核电安全神话的长期存在，压抑和遮蔽了人们对核灾害风险的理性认知，在社会层面催生了一种不敢真正面对核灾害可能性的禁忌。在这样的认知偏差和自我麻痹下，公共安全与人身权利看似有备无患，实则岌岌可危。
第二，环境法领域中的“去核化”做法。
第二次世界大战后，尤其是20世纪60、70年代以来，环保观念的提高，以及环境权意识的不断增强与最终确立，成为包括日本在内的世界人权事业发展中非常重要的组成部分。另一方面，由于日本在二战后较长时期内奉行经济优先的发展政策，付出牺牲环境的代价、造成很多公害问题也是不争的事实。而在相关环境法领域，日本政府事实上长期将辐射污染作为非管辖事项，排除在环境法规之外。例如，1967年制定的《公害对策基本法》规定，公害是指大气污染、水质污染、土壤污染、恶臭、噪声震动、地基下沉等，辐射污染并未被列入其中；1972年制定的《自然环境保护法》同样没有涉及辐射污染问题。1993年公布施行的《环境基本法》也继承了此前的公害定义，规定辐射污染的防范由《原子能基本法》管辖，把辐射污染排除在环境污染之外。不仅如此，《损害人身健康的公害犯罪处罚法》也不适用于辐射污染。(16)但是，正如前文所言，日本的《原子能基本法》等法规主要是以开发利用核能为立法要旨，其细则仅涉及核设施内部的安全管理，未曾设想放射性物质扩散至场外的事态。2001年日本中央政府机构改革之际，也曾出现过由环境省负责核电与辐射安全规制的提案，但因遭到经产省的顽强抵抗而作罢。之后，经产省在其内部成立了“原子能安全保安院”(NISA),负责核设施的安全规制，而环境省仅负责日本偏远岛屿地区的辐射监测。加之上述《环境基本法》的管辖权限制，可以说，在福岛核事故发生之前，日本主要地区的放射性物质环境监管实际处于法律真空状态。
二、福岛核灾害的人权问题：以健康权为中心
2011年3月11日，“东日本大地震”以地震、海啸、核泄漏的复合型灾难方式重创日本。在这场史无前例的巨型灾难中，作为最高级别(七级)的核事故，核泄漏无疑是灾害救助中最大的难关。可以说，就福岛核灾害的应对而言，从一开始就存在着核事故处置与核灾民安置的双重挑战。如何在事故核电站的厂内治理和厂外治理、厂内稳定和退役准备、事故后恢复和灾区重建等多重关系中建立科学合理、安全有效的动态平衡，既是对日本防灾、减灾、救灾能力的综合检验，也是极端灾害情况下国家是否尊重和保障民众安全与福祉的“人权大考”。
(一)福岛核灾害中的各类人权问题
面对巨型灾害，由于人民的生命财产和社会生活遭到严重破坏，化解人权风险任务之繁重不言自明。《联合国机构间常设委员会(IASC)业务准则：如何保护受自然灾害影响的人群》认为自然灾害状态下应关注保护的人权多达20余种，包括生命权、人道主义救助权、食物权、水权、住房权、健康权、受教育权、财产权、工作权、文书保全的权利、迁徙自由与重返家园的权利、家庭生活权以及言论、集会、结社及宗教自由和选举权等权利。(17)
2011年5月2日，即灾后日本首个宪法纪念日之际，日本《朝日新闻》发表社论，明确提出了灾民人权能否得到保障的问题。(18)自此以后，不仅《朝日新闻》围绕灾民生活生计、灾区重建持续展开报道评述，相关讨论也扩及国会、地方议会、各级新闻媒体、律师协会、市民组织、民间团体等。综合而观，灾后至今日本国内舆论结合《日本国宪法》与福岛核灾害应对实践提出的人权问题主要有以下十类。(1)和平生存权的问题(序言)。人类历史上最高级别的核事故以及国内其他核电站安全的脆弱性，打破了人们免于恐惧的和平生活。(2)幸福追求权的问题(第13条)。灾区民众在颠沛流离的避难生活中，有的被迫与家人分离，有的因丧失生计而绝望，更多人在有形和无形中被打上“核灾民”的标签并遭受歧视。(3)获救济权的问题(第17条)。基于日本核损害赔偿的法律，福岛核灾害后不久东电即启动了损害赔偿工作，但基于“差额赔偿”制度安排，申请赔偿者必须自己证明因核事故遭受的实际损失额，而相关计算方式限制重重，填报材料多达数百页，令已经极度身心疲惫特别是年事已高的灾民感到求助无门。(4)居住、迁移、职业选择自由的问题(第22条)。随着避难指示的解除，众多灾民失去生活补助，被迫返回无法令人感到“安全、安心”的家乡。(5)生存权的问题(第25条)。虽然灾民们拿到了一些补偿和赔偿金，但在避难场所、临时住宅里的局促生活，与所规定的健康生活、文化生活相差甚远。(6)受教育权利的问题(第26条)。随着灾后人口的流失，福岛当地的教育水平不可避免地下降，导致核灾区学生的受教育权受到损害。(7)劳动权利的问题(第27条)。由于核事故的影响，福岛地区的农业、渔业、旅游业、地方特色产业等遭受近乎毁灭性的打击，使劳动者失去了正常生产劳动的条件，陷入难以解脱的困境。(8)财产权的问题(第29条)。核灾害发生后，福岛县的地价、房价大幅下跌，有房产、地产及尚背负着房贷的民众苦不堪言，地方特色品牌的拥有者和经营者瞬间遭遇难以弥补的财产损失。(9)环境权的问题(第13条和第25条)。享受良好环境的权利，既包含自由权的一面，即生命、身体、健康安全的权利以及享受良好环境的权利不受到侵害，也包含人格权、社会权的一面。作为日本有史以来最大的公害和环境污染事件，福岛核事故损害了人们的诸项权利。(10)未来世代权利的问题(第11条和第97条)。核事故不仅引起周边地区的环境问题，其影响还波及更大范围，属于全球环境问题，放射性废弃物的不当处置势必损害未来世代的权利。(19)
(二)健康权视角下的福岛核灾害人权问题
就内容而论，福岛核事故涉及的人权问题可谓形形色色、种类繁多，而且与IASC业务准则中的内容也有颇多重合。但是，这种平面化的问题罗列不利于人们对福岛核灾害人权问题形成既全面又重点突出的把握。虽然各种人权之间相互依存、相互作用、不可分割，但面对不同的灾害类型及灾害应对的不同阶段，人权保障的重点显然不同。因此，为更清晰地梳理出福岛核灾害各种人权问题之间的逻辑关系，笔者认为可以根据不同的阶段分期，借助权利位阶的方法，通过检视核灾害应对的措施和效果，看清事态全貌，探究问题症结。
从灾害发生机制来看，福岛核事故虽然是多个反应堆的叠加事故，但其性质属于冷却失败事故，不同于切尔诺贝利核事故的核分裂控制失败，厂房的氢气爆炸也不同于后者的反应堆爆炸。由此，福岛核事故后绝大部分放射性物质仍存留在反应堆内部或厂区地带，直接释放到大气和厂区外的放射性物质总量相对少，这决定了福岛与周边地区民众所遭遇的应急辐射剂量较少且未达到高危程度，他们面临的主要威胁和风险是事故后的长期低剂量辐射暴露对健康与环境的影响。(20)而关于低剂量辐射的累积效应，国际社会并没有达成完全的科学共识，因此日本政府和有关部门如何认知低剂量辐射的潜在长期风险及其采取的政策举措就成为决定事态发展的关键。在福岛核事故的应急响应中，出于公众防护目的被要求避难的民众涉及福岛县内12个市町村的146520人。自2014年4月起，多数地区的避难指示被陆续解除，返乡行动正式开始，灾民的生活再次因“核”而变。不确定的辐射风险和大规模的人群迁徙必然产生多元化的人权需求，但核灾害情形下的诸多人权风险还是具有高度的同源性，民众对于辐射暴露下生命安全和身体健康的担心普遍存在。可以说，在人们衣食住行、避难与返迁的各个环节中，健康是首要考虑的因素。由此，健康权在很大意义上成为各种人权中具有基础性、统领性、综合性的权利，既取决于也有助于其他人权的实现。接下来将以健康权为中心，对福岛核灾害的应对与人权问题展开具体分析。
1.健康权的含义与法律框架
健康权指“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。该项权利由一系列的自由和权利组成，内容广泛。其中，“自由”包括掌握自己健康和身体的权利，性和生育上的自由以及不受干扰的权利；“权利”则包括平等享有获得最佳健康保护系统的权利，预防、治疗和控制疾病的权利，获得基本药物的权利，获得基础医疗的权利以及参与和健康相关决策的权利等。健康权的实现依赖于一些决定性要素，如安全的饮用水和食物、适当的卫生设备、适足的住房、健康的工作和环境条件、健康相关的教育和信息等。在健康权的适用中，最大努力和不歧视是需要遵循的基本原则。“最大努力”直接对应着健康权定义中的“最高标准”,确立了国家利用所有可能的资源、尽可能迅速和有效地争取目标的义务。健康权是一个逐步实现的权利，任何后退的措施都需要最慎重的考虑，必须有充分的理由。“歧视”则指基于各种原因所做的任何区别、排斥或限制，其效果或目的在于损害或取消各种自由和权利在平等地位上的承认、享受或行使。“不歧视”原则对国家来说意味着两点：一是国家有义务禁止或消除基于任何理由的歧视，确保人人在获取保健和健康的基本决定因素方面享有平等；二是国家必须承认并规定通常面临特殊健康挑战群体的差异和特殊要求，需要将特定的健康标准适用于特定的人口群体如妇女、儿童，保护社会上的弱势成员。(21)
作为一项基本人权，健康权在国际上首次得到阐述是在1946年的《世界卫生组织组织法》中。此后，1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会、文化权利国际公约》及其他国际人权条约均确认健康权为一项人权，2002年联合国人权理事会确定了人人有权享有最佳身心健康问题特别报告员的任务授权。《日本国宪法》第25条规定：“全体国民都享有健康和文化的最小限度的生活的权利；国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”除《经济、社会、文化权利国际公约》外，日本还批准了其他一些承认健康权的国际人权条约，如《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等，这为日本在核灾害应对中保护健康权提供了基本的法律框架。
2.福岛核灾害应对与健康权问题
至今为止，福岛核灾害应对大致可分为灾中应急、灾中向灾后的过渡和灾后恢复等三个阶段。第一阶段相当于福岛核灾害发生后的第一年，第二阶段以灾后三周年宣告结束，第三阶段则迎来了灾后十周年。接下来将主要从核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述，灾区与灾民对策，保健服务、物品与设施的提供，特殊群体需求的关照等四个方面展开分析。限于篇幅，各个阶段的分析不求面面俱到，但求抓住主要问题和主要突出矛盾。
(1)灾中应急阶段(2011年3月11日至2012年3月末)
2011年3月11日，时任日本首相菅直人发布《核应急事态宣言》,核电站厂内应急响应和厂外公众疏散行动自此展开。在核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述方面，该阶段最主要的事态包括：第一，撤离行动初期，由于“环境应急剂量信息预测系统”(SPEEDI)丧失功能，疏散区按照核电站半径距离区划，范围不断扩大。(22)第二，灾后一个月之际，经产省、原子能安全保安院发布《关于福岛核事故的INES评级》报告，将核事故评定为七级，公布了主要放射性核素的释放估计值，其结论是“与同级别的切尔诺贝利事故相比，现阶段福岛的环境释放总量约为切尔诺贝利事故的一成左右”。(23)与此同时，东电首次发布厂址恢复“路线图”,提出“两步走”,第一步实现稳定的反应堆冷却，第二步实现冷停堆状态。第三，4月15日首相官邸网站发表权威辐射医学专家文章，宣讲100毫西弗以下的低剂量辐射对健康无影响，自此这一所谓“科学论断”成为日本官方的主调。第四，7月19日东电宣布第一步目标已实现，12月16日时任首相野田佳彦宣布1—3号反应堆实现第二步“冷停堆状态”,核事故处理工作已“结束”。随后又于12月21日公布了事故反应堆报废的工程进度表(又称“退役路线图”),计划在30—40年内完成核电站退役工作。与此同时，成立仅一个多月的“低剂量辐射风险管理工作组”向日本政府提交报告，认为通过采取去污等防护措施，每年20毫西弗的剂量标准可充分防范风险。(24)
在灾区与灾民对策方面，因应急初期没有实测数据支持，事后证明，指定疏散区与实际辐射情况出现了不小的偏差。同时，尽管时任首相菅直人“从很早阶段就做了最坏估算”(25),但为减少社会恐慌，日本政府的信息发布极力淡化事态严重程度，强调核泄漏“没有直接危险”,疏散是出于谨慎，但既未提供相关详细信息，也回避了长期的风险问题。因为政府未能及时提供有用、真实、一致和适当的信息，日本民众不信任日本政府，许多官方指定疏散区外的民众自行决定撤离。更重要的是，灾后一个月之际，核安全委员会就提出了以事故一年后累积剂量20毫西弗为标准划定“计划疏散区”的建议。东电宣布第一步目标实现后不久的8月4日，该委员会首次提出关于解除疏散指令的建议，提出符合“年度剂量在1—20毫西弗范围内，以每年1毫西弗为长期目标，做出合理可行努力”等要件的地区可考虑解除。(26)2011年末，日本政府又确定了新的疏散区划分标准，即“避难指示解除准备区域”(预期剂量低于每年20毫西弗),“居住限制区域”(预期剂量超过每年20毫西弗),以及“返回困难区域”(预期剂量超过每年50毫西弗),并呼吁对第一类地区“以尽早返乡为目标”开展工作。
在保健服务、物品和设施提供方面，日本政府在全国各地的公共建筑内建立了数千个疏散中心，并征用旅馆、公共住房等。但是，受灾后初期的条件限制，安全和营养的食物、饮用水、健康的环境、充足的医疗等民众享有健康权的基本决定性因素不同程度受到制约，573个受难者被政府认定为“与核灾难有关的死亡”。灾后几个月间，日本政府多次启动居民健康调查和环境监测，健康调查由福岛县协调当地大学进行，由于资源缺乏、能力不足而存在调查项目不充分、进展缓慢的问题。3200个环境空气辐射剂量监测站在点位设置、数据代表性等方面广受质疑。(27)
在关照特殊群体需求方面，除老弱病残未得到很好照顾外，参与核事故抢险、遭遇高剂量辐射工人的健康管理也存在很大疏漏，(28)但矛盾最为突出的是儿童和青少年群体。在该阶段，对这一群体健康权利的侵犯主要表现为：一是在灾后撤离中，因阻止放射性碘摄入的碘片发放不及时，增加了罹患甲状腺疾病的风险；二是在儿童甲状腺筛查中，医疗机构对进一步诊断以排除疾病风险的态度消极保守，父母在获得子女检查结果信息方面遭遇障碍；三是事故刚满一个月的4月19日，文部科学省就向福岛当地下发文件，通告应急事态结束后学校的辐射剂量标准设定为每年1—20毫西弗，而福岛核事故发生前日本公众辐射照射的最大允许剂量标准是每年1毫西弗。新标准意味着政府将允许的辐射剂量放宽了20倍，而且直接适用于最应接受特别保护的青少年群体。如果按照空间辐射剂量率计算，新规允许的最高剂量较事故前同比提高了100倍。(29)该规定的出台直接导致了大量育儿家庭选择长期在外避难。
(2)灾中向灾后过渡阶段(2012年4月1日至2014年3月末)
日本政府一直声称100毫西弗以下低剂量辐射的患癌风险微乎其微，并表示每年1—20毫西弗的现存剂量标准采用的是2007年国际放射防护委员会(ICRP)的建议，但实际上ICRP认为即使在100毫西弗以下的范围，癌症或遗传性疾病的发病率也可能与辐射剂量增加成正比。此外，大量的流行病学研究也认为，非实体癌(如白血病)的过量辐射风险没有低阈值限制，实体癌的附加辐射风险则在一生中持续增加，呈线性剂量反应关系。(30)然而，这些基于科学证据的意见未被日本官方纳入政策考量中。自2012年春季起，日本政府按照新标准重新调整疏散区，为解除避难指示做准备。
在灾区与灾民对策方面，该阶段有两个重要事态值得关注。第一个是日本国会于2012年6月通过了《儿童·受灾者生活援助法》(简称“援助法”)。其出台背景是公众辐射剂量标准的骤升造成社会不安，灾害发生一年后避难人数仍居高不下。由于背井离乡的核灾民所获补偿和赔偿金有限，特别是疏散区外的“自主避难者”无法获得补偿，生活非常艰苦。该法规定，对于辐射剂量低于每年20毫西弗但超过一定标准的“支援对象地区”,其居民无论选择避难、留居还是返乡，都应给予同等程度的援助。这一法案的通过给灾区人民带来了一些希望。该法律条文意味着每年20毫西弗以下的剂量标准存在改进必要性，在未达到前项要求的情况下，民众有自主决定居住地的权利。但该法案也预留了缺口，规定由复兴厅负责制定明确援助地区范围和内容的基本方针，并需获得内阁会议通过。第二个重要事态是2012年底安倍晋三率领自民党重新执政。安倍政府不仅延续了民主党政府的做法，而且加速推进取消疏散区，促进灾民返乡。2013年7月安倍内阁赢取参议院选举，在稳固执政基础后，更是明确打出了灾区复兴的旗帜。为此，安倍政府重新划定了疏散区，经核算，来自国家指定疏散区的民众达8.1万人，自主避难者达4.4万人，还有2.1万人来自灾后初期暂定的“紧急时期疏散准备区”。(31)9月17日新建的核规制委员会成立“安全·安心返乡研讨小组”,11月20日提出维持此前每年1—20毫西弗剂量标准不变的建议，就此架空了一度被寄予期望的“援助法”。12月20日，核灾害对策本部发布《加速核灾害后的福岛复兴》(简称“加速福岛复兴”)。(32)2014年2月，日本政府宣布“实现早日返乡已进入新阶段”,同时承认社会依然存在对辐射健康影响的担心。2月18日，内阁府等十省厅联合向“避难指示解除准备区域”民众发放宣传册，重复低剂量辐射无风险的论调，相关部门也将加强消除民众不安的“风险沟通”作为未来工作的重点。
在核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述方面，该阶段最重要的发展当属核污染水问题的出现，具体情况另有著述，由于篇幅所限在此略过，仅一点需要特别指出，2013年7月东电首次承认每天约有300吨高放射性核污染水流入大海，8月又发生了300吨高放射性核污染水从储罐泄漏。日本核规制委员会将此次泄漏事件评定为三级核事故。9月3日，核灾害对策本部出台解决核污染水的基本方针，强调国家出面、预先防范核动态追踪。(33)
在保健服务、物品和设施提供方面，为减少辐射，日本政府依据2011年8月颁布的《关于处理与2011年3月11日东北地区太平洋近海地震有关的核电站事故放射性物质环境污染的特别措施法》,开展去污活动。去污区域延伸到福岛县以外，按辐射水平划分优先次序，重点关注儿童生活环境。其目标是在两年内，将公众现存辐射暴露量减半(学校等场所减少60%),但针对2013年8月后如何进一步达到每年1毫西弗的长期目标，既没有出台相关具体措施，也没有时间表。大量社区广泛参与了去污工作，但对这些从事危险活动的公众，相关部门并没有提供适当的信息、安全设备或防护装备。
在关照特殊群体需求方面，去污活动虽然注意到儿童等弱势群体，将学校和操场作为优先事项，但其净化作业仅限于学校和操场，不包括学校周围的道路、沟渠和田地，而这些区域往往正是高剂量辐射地点。此外，来自指定疏散区外的自主避难者，他们与疏散区民众都符合国际法和日本国内法承认的“国内流离失所者”的定义，在权利上不应有所区别，然而现实中该群体在获得医疗、住房援助、福利、教育和其他基本服务以及获取补偿和赔偿等方面却遭遇了歧视性对待，多项权利被严重侵犯。
(3)灾后恢复阶段(2014年4月1日以后)
2014年4月1日，福岛县田村市成为首个被解除疏散令的地区，标志着灾后恢复阶段的开始。在该阶段，由于福岛复兴的加速与核事故善后处理的进展缓慢，核灾害人权问题日益凸显，有两个突出变化。一是随着解除疏散令后补偿、援助措施的终止，所有核灾害避难者的权利都受到了不同程度的侵犯，尤其是出于健康等因素考虑不愿返乡的民众多达数万人，成为“国内流离失所者”,相关人权问题受到日本国内外的广泛关注。二是2021年日本政府做出核污染水排海的处置决定，并于2023年8月单方面强行启动。此举将辐射风险转嫁给全世界，不仅对福岛及日本民众，也对各国人民的健康权、发展权和环境权造成侵犯。福岛核灾害人权问题呈现出国际化、长期化、联动化的倾向。
在核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述方面，该阶段的主要问题集中在核事故环境风险全面评估的不足与核污染水排放决策欠缺合理性。如前所述，灾后一个月之际日本将此次事故评定为七级，提出福岛核事故的放射性释放与切尔诺贝利事故相比约为一成的说法，但同时声明这是基于当时情况的“暂定评价”。2011年6月，日本政府向国际原子能机构(IAEA)提交报告，仅对部分数据稍作调整，主要内容没有变化。此后，“一成论”不仅成为日本的官方定调，也被IAEA等国际机构采用。不容忽视的是，虽然在福岛核事故发生一个月的时间节点上，事故造成的大气释放比例很小，但当时各方均没有充分认识到核污染水问题的严重性。事后证明，超大规模核污染水的生成，才是福岛核事故后续处理的大难关，也是造成海洋核污染的根源。因此，真正科学的评估应是把大气释放、向电站内积存水的泄漏和直接的海洋泄漏三个方面统合起来进行评价。据学者估算，在事故发生50天之际，向电站内积存水的泄漏量已经达到大气泄漏量的近十倍，加上海洋泄漏，总量约为15.9E+16贝克勒尔，这是日本官方发布数据的十倍。(34)2014年就有日本科学家对这种片面的、不符合科学常理的计算方式公开提出质疑，他们经过收集和整理数据，得出结论认为，日本政府所宣称的“一成论”是完全错误的、带有欺骗性。福岛核事故后的外泄放射性物质总量远远超过切尔诺贝利事故的规模，约为后者的2倍到20多倍。(35)
而在核污染水排放问题上，日本政府的决策同样充满误导。暂且不论核污染水净化装置(ALPS)的长期可靠性、核污染水数据的真实准确性、监测方案的完善性和有效性等要素，仅就排海决定的合法性、合理性而言，日本的说法也难以成立。其一，2021年4月13日，日本政府做出“ALPS处理水”排海决定时给出的主要理由是，事故反应堆将在30至40年内完成退役，为了给核燃料残骸取出等工作提供储存场地，又考虑到储罐容量即将满容、厂内已无新设储罐的空间，需要启动核污染水排海。然而，原计划于2021年开始的反应堆核燃料残骸取出工作至2023年末已经屡次延期，不仅取出方法和日程都无法确定，而且试验作业的计划取出量仅不到3克(核燃料残骸总量约为880吨)。这种情况下，全部取出核燃料残骸、在2051年前完成事故反应堆退役的目标几近幻想。(36)其二，虽然“退役路线图”至今已经被修改五次，但以正常役满核电站为先例设定的退役时间与场址终态的战略规划目标从未得到修正。换言之，日本相关方面无视原定退役计划难以实现的现实，拒绝调整场址终态，以此阻断优化核污染水处置方案的可能性。其三，水质检测表明，ALPS处理水中仍残留某些放射性同位素，一旦排放入海，在鱼类等海洋生物中的富集效应将威胁人类。(37)综合而言，日本当局在没有充分必要的情况下，放弃尽最大合理可行努力、预防健康和环境风险的国际法义务，既违背了IAEA安全标准中的“防护最优化”原则，也违背了“最大努力达及最高标准”的健康权适用原则。
在灾区与灾民对策及其他方面，广受诟病的问题在于促进灾区复兴、推动灾民返乡行动中的胁迫性。自2014年以来，日本历届政权无视低剂量辐射影响的科学见解，把灾区复兴与灾民返乡、福岛复兴与东京奥运和日本复兴挂钩，无视公众的健康权、迁徙自由权、参与权和自决权，规定在解除疏散令后一年停止援助，对返乡人员则给予经济激励。至2017年3月31日，近七成疏散区被解除了疏散令，包括“避难指示解除准备区域”(3.18万人)和“居住限制区域”(2.3万人)。此后，日本政府又确定了以五年为目标、部分解除“返回困难区域”疏散令的行动计划。
在此过程中，日本政府曾经承诺的重建基础设施和基本服务、与各级地方政府和居民进行协商等，在具体执行中都存在问题，居民反映所谓“协商”主要是当局向他们通报解除疏散令的计划，而不是征求同意或允许民众决定这一进程。(38)最具讽刺意味的是，虽然日本政府宣称绝大部分灾区环境安全，正常生产生活秩序得到恢复，但直至2024年福岛核灾害13周年时，“3·11”当晚发出的核应急宣言并未解除，每年20毫西弗的避难解除剂量标准也未取消。有日本学者尖锐地指出：维持核应急事态，目的就在于政府可以在“非常事态”的名目下，违背以往的法令，将数百万人抛弃在核污染地带，灾区民众的生命和生活受到践踏，“复兴奥运”也遮蔽了核灾民的悲惨。在这个国家，受到尊重和保护的不是权利，而是利权。(39)
三、福岛核灾害人权问题的历史根源
分析当下福岛核事故相关的人权问题，健康权无疑是一个重点，但毋庸讳言，健康权利的实现受到各方面现实条件的制约，政治、军事、外交、经济、文化等多重因素往往在深层次发挥着决定性作用。将福岛核灾害与1945年广岛、长崎和1954年比基尼环礁的核爆受害进行比较，可以发现其中的历史同构性。简言之，国家等人权实现的义务主体的三点突出共性决定了核灾难后日本民众的人权困境。其一是对灾害后果的极力掩饰或淡化，其二是对权利保障的消极行为，其三是通过煽动地缘政治紧张，转移矛盾、逃避责任。
接下来尝试从两条历史线索检视当下问题的根源，一条是日美核关系，包括双方围绕核议题的协商合作、讨价还价，另一条是广岛、长崎核爆受害者在遭遇原子弹爆炸之后的艰难处境，两条线索在1954年3月“比基尼事件”后交会在一起。从结论来讲，二战末期两枚原子弹爆炸后形成的日美关系，虽貌似诡异，但双方由敌到友的快速转变，最大的驱动力还是双方共同对霸权的追求：美国要称霸全球、保持绝对的核优势，日本则想在美国的羽翼下保全自身，有朝一日继续称雄亚洲，同时借助核能的“和平利用”,通过发展核电，成为潜在的拥核国家。在霸权和国权之下，尤其在二者长期缠绕形成的利益集团的利权之下，普通民众的人权要求自然会被无视或受到压制。但是，基于两次世界大战的悲惨经历，二战后人权事业的理论、话语、机制与实践也日臻完备。虽然在应有人权、法定人权与实有人权之间仍然存在着不小的裂隙，正如广岛、长崎原子弹爆炸以及“比基尼事件”的核灾受害者及其后代和支持者们始终坚持通过各种形式维护自身权利所宣示的，要求尊重、保障和实现人权的呼声与行动从未停歇。霸权、国权、人权三方力量的关系模式一直持续至今，并深刻地影响着福岛核灾害人权问题的走向。
(一)日美核关系的影响
就日美核关系而言，首先应该关注双方对“核与和平”关系的认知与表述。日美虽然算计不同，却都在公开表述中将战后和平“归功于”原子弹，主张原子弹奠定了战后和平。在日本的公共话语空间中，原子弹带来“终战”与和平的话语，最早出现在昭和天皇《终战诏书》。“敌新近使用残虐之炸弹频频杀伤无辜；残害所及之甚实不可测。若继续交战，终将招致我民族之灭亡，进而更会破坏人类之文明。此乃朕着帝国政府接受共同宣言之缘故。”(40)此后，在广岛原子弹爆炸一周年的慰灵祭以及1947年首次发表的《和平宣言》中，都提到“广岛所蒙受的牺牲，实乃造就世界和平之一大动因，值得人类铭记”。而美国方面，1947年美国国防部部长史汀生(Henry Lewis Stimson)称“原子弹提前结束了战争，挽救了成千上万的生命”,将美军对日投放原子弹予以正当化。(41)
历史上第一次在实战中使用核武器，造成大规模毁灭的人类悲剧，交战双方却可以在战后达到“和平”的共同话语，其后的逻辑在于：日本打造“败于原子弹”“原子弹牺牲换来和平”的说辞，在中央政府层面是为了以“科技战败”为遮羞布，掩盖“大日本帝国”军事和政治的失败，保全天皇制、维持国体；在地方层面，是为了以特殊“牺牲者”的身份，获得复兴预算。美国强调使用原子弹的正当性，则是为了平息战后国内出现的反战浪潮，为刚刚拉开帷幕的冷战确定“以核谋霸”的基调和路径。这种美国治下核霸权与核和平的共识延续至今，表现为日美坚持认为核武器作为一种威慑力量，是一种“必要的恶”。日本一方面心安理得地接受美国的核保护，另一方面时时处处以“和平国家”自居，很大程度上犹如当年广岛的翻版，意在以“唯一的核爆受害国”的“特殊身份”,博取同情、获取更多资源。
与健康权直接相关，表现为日美双方对于核辐射健康影响的共同否认或极力淡化，并运用信息封锁、新闻管制和舆论误导等手段。广岛原子弹爆炸后，日本政府发表《防空总部对新型炸弹的提醒》,安抚国民“只要穿着军服，就不用担心烫伤”,“隐藏在坚固的建筑物背后即可”,并称“如果做到上述准备，则不必害怕新型炸弹”。(42)1945年8月末，美国占领军登陆日本本土，一些媒体也开始采访广岛、长崎，关于核爆发生地惨状的报道陆续见诸报端，揭开了原子弹的可怕真容，即除了爆炸时的冲击波、光辐射、早期核辐射之外，残留核辐射也会对人类生命造成巨大伤害。但舆论很快被扭转，9月6日“曼哈顿工程”副主管托马斯·法雷尔(Thomas Francis Farrell)准将在东京发表声明称：“9月上旬的广岛、长崎，当亡之人，悉已亡去，现已再无一人苦于原子弹辐射。”(43)9月12日，美国陆军调查团在东京召开记者会，主张“广岛废墟没有残留放射线”(44)。9月21日，驻日盟军总司令部(GHQ)公布《新闻条例》,禁止报道广岛、长崎的核爆情况。同一时期，日本科学家虽然没有像美国军方那样断然否认，但总体上也是淡化原子弹的辐射危害，如东京大学医学教授都筑正男在广岛地区的《中国新闻》报纸上撰文称：“距离爆心500米之内的人会受到一定的伤害，二公里之外的人则大部分无须特别治疗。”(45)直到1952年4月美国结束占领状态、日本“恢复主权独立”,核爆及其后果的具体情况始终受到各种信息管控，广岛、长崎以外的日本国民并不十分清楚核爆地的悲惨遭遇。
(二)核爆受害者的遭遇
日美核关系在1954年3月“比基尼事件”中迎来了一个突破。自此，“被爆”成为日本国民记忆和国家身份认同中不可或缺的组成部分。关于该事件，略有历史知识的日本民众大致知道：(1)“第五福龙丸”号渔船在比基尼环礁附近遭遇美国氢弹试爆，受到严重辐射；(2)渔船回到日本后，捕获的金枪鱼等被检出辐射剂量超标，包括已流通至东京等大城市的大量鱼类产品被销毁；(3)出于对食品安全、核战争的恐慌以及美国推诿责任等做法的愤怒，日本爆发了大规模的反核、反美运动；(4)“第五福龙丸”号船员久保山爱吉在“被爆”半年后因辐射病去世，终年40岁，去世前留下遗言“希望我是最后的受害者”等。这些历史叙事表面看并无严重的错误，但对把握历史的真相来说，则存在重要疏漏。而这些疏漏的形成，恰恰是在事件处理时日美之间暗通款曲、操纵大众认知导致的。随着2016年一场国家赔偿诉讼和2018年一份日本外交文书的解密(46),“比基尼事件”的更多细节浮出水面。在此列出一些要点，作为还原真相的补充。
第一，“第五福龙丸”号于1954年3月1日在比基尼环礁所遭遇的核试验，仅是美国当年在该海域进行系列核试验中的一次，渔民受害远非只此一次的孤立事件。有资料显示，1946—1958 年间，美国在马绍尔群岛共进行了67次核试验，比基尼环礁附近的核试验计23次。“第五福龙丸”号为最早返回日本的渔船，据统计，至1958年，共约1000艘日本渔船在相关海域“被爆”,涉及人数超过1万人。(47)
第二，这些渔船陆续回到日本后，政府当局虽然进行了辐射检测，但对象仅限于渔船船体和捕获物。检测持续到1954年末，仍在捕获物如金枪鱼中查明有严重超标的锶90等长半衰期放射性核元素。对于船员，则未进行任何检测或检查，只是提醒他们进行身体清洗。与此同时，为便于同美方展开内部交涉，日本官方派出科学调查船，前往受污海域调查取证，但相关数据始终严格保密，并一直否认掌握其他受害渔船信息，直到2014年才予以承认。这导致上述超过1万名渔民多年未能得到任何健康提醒，更不用说辐射受害救济。
第三，美国为安抚日本，采取两手策略，一方面“教育”日本充分认识苏联的军事威胁，改变日本方面对核问题的认知，获得其对美国继续核试验的支持，(48)另一方面适时伸出“核能合作”的“橄榄枝”。1954年11月，日美共同召开“放射性物质的影响与利用”会议，探讨把日本引入美国核电的合作体制。同时，美国原子能委员会认为与氢弹试验相关的渔船，辐射剂量低于产生健康危害的水平，建议“日方停止对归港渔船和捕获物的辐射检测”。12月6日，吉田茂内阁做出决定，接受美方建议，于1954年末停止检测。12月27日，新上台的鸠山一郎内阁通过外务大臣重光葵向美国国务卿艾奇逊(Dean Gooderham Acheson)提出“政治解决”渔船受害事件的建议，日本仅要求美国对被毁金枪鱼做出适当的经济补偿，并希望美国释放大批此前在战后远东国际法庭中被判刑的日本战犯或允许保释。(49)
第四，1955年1月4日日美双方达成协议，美国以“慰问金”而非补偿金的形式支付200万美元，日本不再追究美国责任，不再调查“第五福龙丸”号以外的受灾情况。1月11日，美国向日本表示可向其提供浓缩铀，提议双方签署核能研究协定。同年11月14日，双方签订《日美原子能研究协定》。美国支付的“慰问金”,经日本内阁会议决定了具体分配方案：主要用于支付“因鱼价下跌对渔业者造成的经济损失，占比为63%;慰问金及伤病津贴仅占11%,并且基本全部(98%)支付给“第五福龙丸”号船员，其余则用于补偿毁弃渔船的损失。
“比基尼事件”的发展尤其是久保山的去世，在日本民众和社会各界产生了很大反响。1954年5月自东京开始的禁止原子弹、氢弹的签名运动，以及随后全国协议会的成立，对广岛、长崎两地产生了极大触动。待日美达成协议要对“第五福龙丸”号船员进行抚恤后，当地民众再也无法沉默。核爆受害十年来，他们一直遭遇冷漠和忽视，从未得到任何来自政府的援助。盟军占领统治时期，无人敢为他们伸张权利，而日本恢复“主权独立”后，首先立法保护的也是“战伤者、战没者遗族”。虽然两个核爆地的民众也曾向国家提出希望对核爆受害者进行援助的请求，却被以“需要考虑与其他战争受害者的平衡”为由拒绝。既然“第五福龙丸”号成为先例，同样是核武器的受害者，国家再无理由推诿对他们的救助义务。
此后的经过同样充满了艰辛和曲折，有两个方面的情况值得特别关注。其一，受到法律保护的核爆受害者的范围及其权利保障非常有限。1954年9月，广岛市发布《原爆障碍者治疗对策概况》,以此为契机开始了立法保护核爆受害者的进程，但在立法方面，对于受害者范围及损害补偿方面采取了严格的限制。例如国会和两个核爆地的市议会，主张仅对“核爆症认定患者”(在广岛、长崎两地经历原子弹爆炸并因其影响，业已出现了由政令所规定的病患症状者)和“辐射受害者”(当前虽未显现症状，但曾经身处政令所规定的时间、地点的人员及其腹中胎儿)给予免费医疗或健康管理。(50)但是，核爆受害者显然无法认同这种无论对象还是内容都极为有限的“援护”。1956年8月，日本原子弹氢弹被害者团体协议会(简称“日本被团协”)在广岛成立，提出原子弹受害者包括死难者、生存者及其家属，国家救助不仅应该对核爆症患者、核爆幸存者提供医疗和健康管理，还应该向核爆死难者及其遗属发放抚恤金等诉求，但未被官方接受。1957年3月，也就是在广岛、长崎被原子弹轰炸近12年之际，日本国会终于通过《原爆医疗法》,自1957年4月正式实施，后经1968年和1994年两次修改增订，发展为现在的《核爆者援护法》。其后，“日本被团协”一直通过各种形式的社会运动，为实现扩大援护范围、实施国家补偿的目标持续努力。此外，还有众多原子弹爆炸的受害者通过法庭上的诉讼斗争争取自身权利。
其二，广岛、长崎的核爆受害者长期在不知情的情况下，成为核武器破坏效应调查的“活标本”。相关调查主要分为两类：一是占领初期的1945年9月14日，由日本政府成立“学术研究会议原子弹灾害调查研究特别委员会”并主导的综合调查，得到了占领军的默许，一系列调查报告也呈给了美方。该项调查大约持续到当年底，为核爆后初期阶段调查。二是1947年由美国总统杜鲁门(Harry S.Truman)下令开始的美日共同调查，主要调查内容为原子弹的遗传效应。该调查虽名义上是美日共同调查，实则为“美国原子弹伤亡调查委员会”(Atomic Bomb Casualty Commission, ABCC)主导，日本的相应合作单位是国立预防卫生研究所在广岛、长崎和吴市专门成立的“原子弹影响研究所”。具体而言，这项遗传调查是针对在广岛、长崎核爆中幸存的所有女性，特别是已怀孕的女性及其胎儿进行调查，吴市作为比对调查对象被纳入其中。1974年，ABCC和原子弹影响研究所改组，成立了“辐射影响研究所”。近30年间，受美方指挥的日本研究人员在上述三个城市展开了长期的追踪调查，存储了近12万份核爆受害者的资料。然而，无论是他们的具体行动还是研究结论，却从未被详细公开。1995年，日美政府又各出资20亿日元用于新立研究项目，一直持续至今。还有一点不得不提及的是，当今由国际放射防护委员会主导确立的辐射风险管理标准，正是基于广岛、长崎的部分数据。ICRP曾在20世纪40年代末的报告中坚称，距原子弹爆炸点两公里和更远的地区“不会受到核辐射影响，引发疾病的概率亦可忽略不计”。ICRP的论断暴露出西方阵营通过知识霸权，为核产业尤其是军事核利用“背书”“放行”的一贯行径。
四、结 语
2021年是“东日本大地震”与福岛核灾害十周年。同年10月4日，祖籍广岛、自广岛选区迈入政坛的岸田文雄，出任日本第100任首相。在从政生涯中岸田首相常常自诩“以实现无核武器世界为终生志业”,但在其执政的三年之中，三项涉核决策进一步增加了世人的不安。其一，推动日本核电政策转向。2023年2月，岸田内阁会议通过了《实现绿色转型(GX)基本方针》,决定最大限度地利用核能，未来除开发新一代核反应堆外，还将批准一些老旧核电站延寿，并在已确定废堆的核电站推进反应堆更新换代。此举标志着日本核电政策发生了从福岛核事故后“尽可能减少利用”到“最大限度利用”的大转向。(51)其二，启动福岛核污染水排海进程。自2023年8月24日日本单方面启动核污染水排海以来，截至2024年8月末，已进行了八次排放入海，被排核污染水总量超过6万余吨。面对周边国家的抗议和水产品进口限令，日本主流舆论反而“恶人先告状”,甚至给中国扣上了“经济胁迫”的污名。其三，以拥核姿态实施日美“核威慑合作”。2023年七国集团峰会在广岛召开，会后发表的《广岛宣言》强调维持核威慑力的重要性。此举遭到核爆地民众的普遍批评，前广岛市市长平冈敬怒斥称希望“岸田首相不要再利用广岛”。(52)2024年7月28日，日美两国首次召开讨论延伸威慑的部长级会议，向国内外展示“旨在提高同盟威慑力与应对力的紧密合作”。(53)
此外值得关注的是，自2022年上半年以来，日本国内关于日美“核共享”的声音不绝于耳，一些重量级政治家，如前首相安倍晋三等人鼓吹构建所谓“亚洲版北约”,探讨日本引入美国核武器等政策主张。(54)其脉络源自2011年福岛核事故发生后，日美为摆脱危机，蓄意煽动所谓“中国、俄罗斯威胁”,奉行“新冷战”战略，借此巩固深化西方联盟，显示出与半个世纪前“比基尼事件”同样的消极面向。然而，人类文明进步的时代潮流终究难以阻挡。2021年1月22日，《禁止核武器条约》正式生效。该条约深为关切“核武器的灾难性后果，包括无法充分应对的辐射后果”,因其 “超越国界，对人类生存、环境、社会经济发展、全球经济、粮食安全以及今世后代的健康造成严重影响”,呼吁“铭记对使用核武器的受害者(原爆幸存者)以及受核武器试验影响的民众所造成的不可接受的痛苦和伤害”。2021年10月8日，联合国人权理事会正式通过确认“人人享有健康环境的权利”为一项人权的决议。这两份国际条约文件，是人权事业发展的重要里程碑，为全人类思考核时代的人权问题提供了宝贵契机。此外，2023年8月9日，中国代表团向《不扩散核武器条约》第十一次审议大会第一次筹备会提交了《关于日本福岛第一核电站事故核污染水处置问题的工作文件》,呼吁IAEA应尽快主导建立独立有效、有日本邻国等第三方实验室充分参与的长期国际监测机制，日方必须全面配合机构主导的长期监测国际机制和后续审查评估任务，持续开展ALPS设备长期可靠性监测、核污染水源项和环境监测、放射性环境影响评估，及时透明地向邻国等利益攸关国家公布可信数据信息并接受监督质询。(55)至此，可以说，包括福岛在内的核灾害人权问题迎来了一个新的历史性节点。
正如国际法、国际政治学界的研究者所普遍认同的那样，人权是一个动态的概念。人权的“代”的称谓，正是为了标识在人权历史的诸个发展阶段人类社会特别珍视和尊奉的价值。(56)笔者认为，未来深化思考福岛核灾害的人权问题乃至核时代的人权问题时，除本文研究的健康权之外，还有一些权利值得特别关注。
一是环境权。作为一项新近获得联合国确认的权利，如何保护人民的生命安全与身体健康，保障公民的知情权和决策参与权，并有效地推进国际合作，是包括日本在内的各国与国际社会需要认真思考与实践的问题。此外，从福岛核事故的案例可以看出，20世纪60、70年代出于经济、能源等方面的考虑，日本核电事业迅猛发展，地方政府也积极延揽核电站落地。但核事故发生后，建立在牺牲落后地区利益的“环境不公正现象和环境正义问题”得到讨论，(57)环境权与生存权、发展权的关系愈发成为具有重要理论和现实意义的课题。
二是科学权。纵观十余年来福岛核灾害人权问题的发展过程，无论是日本政府自事故后初期就坚持的低剂量辐射安全论，还是为了佐证这些论断所做的各类监测与相关数据解读，相关方面始终不忘标榜“科学”,但其方法、手段、程序、结论等都受到了广泛的质疑。随着今后强化福岛核污染水排海国际监测机制呼声的日益高涨及全球核安全治理的迫切需要，科学服务于和平与人权、人人得以享受科学进步福祉等科学权的具体含义需要得到丰富和发展。
三是和平权。自第二次世界大战后，“作为人权的和平”始终是国际法、国际社会所坚持的价值规范。(58)在日本受《日本国宪法》保障的和平生存权，作为社会和平力量抵抗日美军事同盟、霸权行为的根本依据，发挥了重要作用。未来日本能否遵守宪法第九条与“非核三原则”、恪守《不扩散核武器条约》的国际法义务，将受到密切关注。
当前，伴随地缘政治的复杂演变，战争与和平、发展与安全等核时代的重大课题再次凸显。作为推进21世纪和平发展、生态安全等实践的一个焦点，由福岛核事故引发的一系列问题特别是相关人权课题值得持续关注和深入研究。
注释
·(1)在外乡避难者人数仅限于对福岛县居民的统计,其他都道府县居民因担心核辐射危害选择离乡避难者不在官方统计数据之列,参见:「東日本大震災と福岛第一原発事故から13年追悼の一日」、NHK、2024年3月11日、http://www3.nhk.or.jp/news/html/20240311/k10014385221000.html[2024-03-12]。
·(2)UNDRR,“Disaster”,http://www.undrr.org/terminology/disaster[2023-11-02].
·(3)Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion,I.C.J.Reports 1996,p.226.
·(4)“被爆”在日语中为“被爆”,专指原子弹带来的辐射损害;“被曝”在日语中为“被曝”,专指民用核设施事故带来的辐射损害,二者发音相同。近年来,由于核能军用与民用之间的深层连带关系越来越受到关注,日本国内出现了使用日语平假名或片假名“被ばく”“ヒバク”进行表示的倾向,以消除二者间差异。
·(5)日本的代表性研究参见:吉冈斉『原子力の社会史』、朝日选書、1999年;相楽希美「日本の原子力政策の変迁と国際政策協調に関する歴史的考察」、『RIETI Policy Discussion Paper Series』2009年第2吖。中国的代表性研究参见尹晓亮:《日本核电产业的演进逻辑:基于制度理论的分析》,《日本学刊》2014年第3期,第106—121页;乔林生:《二战后日本核政策的形成、特点和趋势》,载宋志勇主编:《南开日本研究 2018》,天津:天津人民出版社,2018年,第331—341页。
·(6)有馬哲夫「原発と安全保障」、http://www.yomiuri.co.jp/adv/wol/opinion/society_121105.html[2023-12-12]。
·(7)关于是否加入NPT,日本内阁情报调查局的秘密文件《关于日本核政策的基础性研究》等的结论是:日本决定暂时不进行核武装,继续接受美国的核燃料供给,用核电满足激增的电力需求,实现经济繁荣。2003年,日本国立公文书馆做出不公开该文件的决定。参见:「日本の核政策に関する基礎的研究の不開示决定(存否庥答拒否)に関する件」、http://www.digital.archives.go.jp/file/346 4333.html[2024-07-12]。
·(8)W.理查德斯科特:《制度与组织——思想观念与物质利益》,姚伟、王黎芳译,北京:中国人民大学出版社,2010年。
·(9)有馬哲夫『原発正力CIA』、新潮社、2008年、63—64頁。
·(10)青木美希「安全保障に原発必要は本当?被爆科学者の答え」、http://toyokeizai.net/articles/-/449226[2024-07-12]。
·(11)肯尼斯盛迈克尔韦恩:《日本国宪法:不同寻常的历史和结构》,2017年11月2日,http://www.nippon.com/cn/in-depth/a05602/[2024-07-12]。
·(12)原子力規制委員会「核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律」、https://www.nra.go.jp/law_kijyun/law/003/index.html[2024-03-12]。
·(13)参见:『災害対策基本法昭和三十六年法律第二百二十三号』、https://hourei.ndl.go.jp/simple/detail?lawId=0000053314¤t=-1[2024-03-12];『災害対策基本法施行令昭和三十七年政令第二百八十八号』、https://hourei.ndl.go.jp/simple/detail?lawId=0000054058¤t=-1[2024-03-12]。
·(14)『原子力災害対策特別措置法平成十一年法律第一百五十六号』、https://www.nra.go.jp/law_kijyun/law/006/index.html[2024-03-12]。
·(15)吉冈斉『新版原子力の社会史 その日本的展開』、朝日新聞出版、2011年、290頁。
·(16)『人の健康に係る公害犯罪の処罰に関する法律昭和四十五年法律第一百四十二号』、https://hourei.ndl.go.jp/simple/detail?lawId=0000061187¤t=-1[2024-03-12]。
·(17)IASC,“Operational Guidelines on the Protection of Persons in Situations of Natural Disasters”,2011,http://ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/IDPersons/OperationalGuidelines_IDP.pdf[2024-03-12].
·(18)「被災者の榷利か、『公共の福祉』かあす宪法施行64年東日本大震災」、『朝日新聞』2011年5月2日。
·(19)参见:清水修二「原子力災害と日本国宪法」、『高崎経済大学論集』第54第4号、2012年;河上暁弘「宪法と核原子力」、『平和研究』第50、2018年、19—37頁。
·(20)根据日本环境省数据,事故发生后福岛县内年累积剂量超过5毫西弗(mSv)的地区共1778平方公里(km2),超过20毫西弗的地区共515平方公里。切尔诺贝利核事故后的相关数据分别为13000平方公里和3100平方公里,参见:「国会事故調査報告書」、http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3856371/naiic.go.jp/[2023-11-12]。
·(21)联合国人权事务高级专员办事处:《人权概况介绍第31号:健康权》,http://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/Factsheet31ch.pdf[2024-03-12]。
·(22)最初为3公里,到3月12日晚已扩大到20公里。3月15日,20—30公里范围内的民众被要求在室内隐蔽。4月22日,30—50公里范围内检测到高剂量辐射的部分地区居民被要求疏散。
·(23)経済産業省「東北地方太平洋沖地震による福岛第一原子力発電所の事故トラブルにする INES(国際原子力放射線事象尺度)の适用について」、2011年4月12日、http://www.meti.go.jp/press/2011/04/20110412001/20110412001-1.pdf[2024-03-12]。
·(24)首相官邸『低線量被ばくに関するワーキンググループ報告書』、http://www.kantei.go.jp/saigai/senmonka_g21.html[2012-02-21]。
·(25)金嬴:《日本“核”去“核”从》,北京:外文出版社,2015年,第2页。
·(26)「福岛第一原発事故の避难指示解除の基准をめぐる経緯」、『立法と調査』2014年第353号。
·(27)“Report of the Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health on His Mission to Japan”,A/HRC/23/41/Add.3,July 31,2013,p.17.
·(28)Greenpeace Japan,“The Fukushima Daiichi Nuclear Disaster and Violations of Survivors’ Human Rights”,March 30,2017,https://uprdoc.ohchr.org/uprweb/downloadfile.aspx[2017-06-12].
·(29)每年20毫西弗折合成空间剂量率为每年3.8微西弗(μSv),而核事故前一个月福岛当地的空间剂量率为每小时0.035—0.046微戈瑞(μGy),约达100倍。参见:藤冈毅「放射能污染地域への帰還政策はいかに决定されたか」、『科学史研究』2017年第283号、233頁。
·(30)“Report of the Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health on His Mission to Japan”,A/HRC/23/41/Add.3,July 31,2013,p.16.
·(31)経済産業省「避难指示区域の見直しについて」、http://www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/pdf/131009/131009_02a.pdf [2017-06-10]。
·(32)「福岛第一原発事故の避难指示解除の基准をめぐる経緯」、『立法と調査』2014年第353号。
·(33)金嬴:《福岛核污染水问题的生成、发展与深层动因分析》,《日本学刊》2023年第2期,第34—55页。
·(34)青山道夫「『人類の4度目の失敗』が引き起こした地球規模の海洋污染」、『世界』2014年1月号、33—35頁。
·(35)山田耕作渡悦司「福岛事故による放射能放出量はチェルノブイリの2倍以上」、市民と科学者の内部被曝問題研究会、http://blog.acsir.org/[2024-08-12]。
·(36)《福岛废堆新问题,核碎片每次只能取“一耳勺”》,日经中文网,2023年11月3日,https://elb-cn-nikkei-1177264504.ap-east-1.elb.amazonaws.com/politicsaeconomy/politicsasociety/53929-2023-11-03-05-00-59.html[2023-12-15]。
·(37)「污染水の危机2020」、2020年10月、https://www.greenpeace.org/static/planet4-japan-stateless/2020/10/ba82306e-radioactivewaterjpfin.pdf[2023-11-15]。
·(38)“Report of the Special Rapporteur on the Human Rights of Internally Displaced Persons,Cecilia Jimenez-Damary,on Her Visit to Japan”,A/HRC/53/35/Add.1,May 24,2023,p.10.
·(39)小出裕章『フクシマ事故と東京オリンピック』、径書房、2019年。
·(40)小森阳一:《天皇的玉音放送》,陈多友译,北京:生活读书新知三联书店,2004年,第44页。
·(41)Henry L.Stimson and Harry S.Truman,“The Decision to Use the Atomic Bomb,Bulletin of the Atomic Scientists”,1947,https://doi.org/10.1080/00963402.1947.11455840[2024-08-05].
·(42)高橋博子「封印されたビキニ水爆被災」、加藤哲郎 井川充雄『原子力と冷戦』、花伝社、2013年、129頁。
·(43)布川弘「広岛における『平和』理念の形成と『平和利用』の是認」、加藤哲郎 井川充雄『原子力と冷戦』、114頁。
·(44)高橋博子「封印されたビキニ水爆被災」、加藤哲郎 井川充雄『原子力と冷戦』、130頁。
·(45)直野章子「被爆を語る言叶の隙間」、『フォーラム現代社会科学』2009年8月号、19頁。
·(46)2016年的诉讼为“比基尼事件”中的渔民和其遗属向高知县地方法院提起的国家赔偿诉讼;2018年解密的外交文件为1954年12月时任日本外务大臣与美国国务卿之间就“比基尼事件”举行会谈的文件。参见:「ビキニ賠訴訟被曝の解明につなげよ」、『中国新闻』2016年5月12日;「ビキニ国賠訴訟事実隠した政府の責任は重大」、『赤旗』2016年5月15日;「ビキニ核被災の政治决着」、『赤旗』2019年6月12日。
·(47)山下正「『ビキニ事件』の内部被ばくと『福岛原発被災』のこれから」、2011年7月24日、http://www.antiatom.org/Gpress/?p=3946[2023-09-27]。
·(48)樋口敏広「核実験問題と日米関係—『教育』過程の生成と崩壊を中心に—」、『国際政治』2003年第134号、103頁。
·(49)「ビキニ核被災の政治决着」、『赤旗』2019年6月12日。
·(50)所谓的“政令”规定主要是对遭遇辐射的时间和地点做出严格限制,如距离核爆点两公里或核爆后两周内等。
·(51)上川龍之进「岸田政榷の原子力政策大転换—揺らぐ『推进』と『規制』の分離—」、http://www.nippon.com/ja/in-depth/d00952/[2024-08-02]。
·(52)「『岸田首相、ヒロシマを利用するな』核抑止力維持に愤り」、『朝日新聞』2023年5月21日。
·(53)「防卫省発表拡大抑止に関する日米閣僚会合共同発表」、『朝日新聞』2023年7月28日。
·(54)金嬴:《美日“核共享”:历史基础、演进趋势与应对策略》,《世界社会主义研究》2022年12期,第87—96页。
·(55)《中国代表团关于日本福岛第一核电站事故核污染水处置问题的工作文件》,中国外交部网,2023年8月9日,http://www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/jks_674633/fywj_674643/202308/t20230808_11123 908.shtml[2023-08-10]。
·(56)斯蒂芬P.马克斯:《正在出现的人权》,载王德禄、蒋世和编:《人权宣言》,北京:求实出版社,1988年,第160页。
·(57)高橋哲哉『犠牲のシステム 福岛 沖縄』、集英社新書、2012年。
·(58)F.Alston,“Peace as a Human Right”,Bulletin of Peace Proposals,Vol.11,No.4,1980.
金嬴，中国社会科学院日本研究所研究员。
文章来源：《日本学刊》2024年第5期
