党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，建立了生态文明体制的“四梁八柱”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）从人与自然和谐共生的高度，对进一步深化生态文明体制改革作出重要部署，提出要“完善生态文明基础体制”。生态文明基础体制主要包括支撑生态环境保护和绿色低碳发展两方面的基础性内容，是生态文明建设的关键制度。
为何持续推进生态文明体制改革
目前，中国生态文明体制已形成基本框架，包括将生态文明纳入党章和宪法，作为“五位一体”总体布局和“五年规划”的重要组成部分，制定《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》及几十项具体改革方案等，建立了包括自然资源资产产权、国土空间、资源节约、生态补偿、环境治理体系、生态保护市场体系、绩效评价考核和责任追究制等在内的生态文明制度体系。与此同时，中国的生态环境发生了历史性、转折性、全局性变化，实现了由重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为、由全球环境治理参与者到引领者、由实践探索到科学理论指导的重大转变。
然而，我国生态环境保护仍面临结构性、根源性、趋势性压力，生态文明建设仍处于关键期，需要进一步完善生态文明基础制度，加快“破旧”与“立新”步伐。一方面，破除阻碍绿色生产力发展的体制机制障碍。传统体制机制是在传统发展模式下建立的，有些甚至成为制约环境保护和绿色发展的障碍。破除体制机制弊端，需要实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。这就涉及生态文明基础体制改革。另一方面，加快形成有利于绿色生产力发展的新型体制机制。生态文明是绿色发展的精神内涵，经济增长将更多依靠技术、知识、生态、文化等新的无形生产要素，其发展理念、发展内容、资源概念、组织模式同传统经济有很大不同。绿色经济不可能在传统体制机制下自发出现，需要新的思想、新的理念、新的体制机制来催生。
同时，世界百年未有之大变局加速演变，全球经济形势复杂严峻，大国竞争日益激烈，地缘政治复杂多变。这既要求加快改革步伐，又大大加剧了改革的难度和复杂程度。新一轮全球竞争本质上是关于新质生产力的竞争，而新质生产力本身就是绿色生产力。围绕传统生产力建立的生产关系，难以符合新质生产力的内在要求，必须进一步全面深化生态文明体制改革。
怎样理解完善生态文明基础体制
可以从三个层面来理解生态文明基础体制：狭义的生态环境管理体制、同生态环境相关领域的体制，以及更深层的关于发展的底层逻辑。这三个层面基础制度的建立，为实现生态文明建设目标提供了充分必要条件。
一是同生态环境保护直接相关的基础体制。生态文明建设的基本前提是严格保护生态环境。《决定》明确了需要进一步完善的基础体制包括：实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度；建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度；健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度；完善国家生态安全工作协调机制；编纂生态环境法典。这些内容是在党的十八大后建立的生态文明体制改革基础上的进一步全面深化，包括从保护到发展再到安全发展，进而将这一制度用生态环境法典进行规范的制度体系，并从操作层面进一步完善了生态环境保护与绿色发展的基础性制度。
二是经济社会发展全面绿色转型涉及的基础性制度范畴。《决定》中除了对“深化生态文明体制改革”的专项部署，其他部署均同生态文明息息相关，生态文明体制改革需要全面贯彻其中。
一方面，经济领域的相关改革举措同生态文明体制改革息息相关。在构建高水平社会主义市场经济体制中，生态文明成为应有之义。在推动经济高质量发展体制机制中，绿色发展是新发展理念的核心要义。在构建支持全面创新体制机制中，绿色创新是生态文明建设的前提。在健全宏观经济治理体系中，绿色增长是宏观经济增长的新的重要来源。在完善城乡融合发展体制机制中，绿色发展成为促进城乡融合发展的关键。在完善高水平对外开放体制机制中，中国为全球生态文明建设提供了中国路径、中国方案。
另一方面，经济领域以外的其他领域也同生态文明息息相关。在健全全过程人民民主制度体系中，生态环境治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在完善中国特色社会主义法治体系中，生态文明建设的重要前提是严格的环境保护法律法规。在深化文化体制机制改革中，生态文明是建设中华民族现代文明的重要标识性概念。在健全保障和改善民生制度体系中，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。在推进国家安全体系和能力现代化中，生态安全是新型国家安全的重要内容。
三是强调生态文明在中国式现代化中的基础性地位。生态文明建设要求从人与自然和谐共生的高度谋划发展。《决定》强调了生态文明在中国式现代化中的基础性地位，体现在改革的主题、改革的总目标、“七个聚焦”“十四项专项改革”以及“首要任务”中。我们必须坚持系统观念，将中国式现代化和人类文明形态转变作为生态文明的基础性制度。具体而言，生态文明体现在改革的多个方面。首先，它是中国式现代化的重要特征之一，即“人与自然和谐共生”的现代化。其次，在改革的总目标中，美丽中国被确立为中国式现代化的重要目标之一。再次，“七个聚焦”中明确提到了“聚焦建设美丽中国”。最后，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，完成这一任务的关键在于完整准确全面贯彻新发展理念，而绿色发展正是新发展理念的核心要义之一。此外，生态文明还体现在培育和发展新质生产力，特别是绿色生产力之中。
如何践行完善生态文明基础体制
党的二十大报告和全国生态环境保护大会提出了生态文明建设的“六大任务”，包括污染防治攻坚、绿色低碳转型、生态系统提升、碳达峰碳中和、生态安全以及保障体系。《决定》就如何建立这些目标的完成机制，提出了进一步全面深化改革的任务部署，并在“完善生态文明基础体制”中确定了若干基本改革任务。
一是实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度。生态文明建设的前提条件是严格的生态环境保护。由于我国生态环境的复杂性和多样性，必须克服“一刀切”弊端，针对不同区域的生态环境特点和主要问题制定不同的治理策略，实现分区域、差异化、精准管控，大大提升生态环境治理效能。
二是建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。这是生态环境分区管控和绿色发展在国土空间上的具体体现，是提升国土空间治理能力的关键举措。这一制度有助于实现自然生态的统一保护和修复，明确管理主体，强化监管力度，防止无序开发和生态环境破坏。
三是健全自然资源资产产权制度和管理制度体系。这是针对当前自然资源资产管理存在的所有权人不到位、管理权责不明确等问题，为完善相关制度提出的改革措施。优化资源环境要素的市场化配置，需要合理划分中央和地方的管理权责，提高资源利用效率。建立责任考核与监督制度有助于保障国家所有者权益，推动全社会共同呵护生态环境。
四是完善国家生态安全工作协调机制。国家生态安全涉及多方面、多部门，需要建立统一高效的国家生态安全工作协调机制，包括应对草原超载、湿地退化、土地沙化、水土流失、水资源短缺、生物多样性保护和环境污染治理等方面。
五是编纂生态环境法典。通过法典的编纂，明确生态环境保护的目标、原则、制度和责任，消除法律之间的重复和矛盾之处，填补法律空白，提高法律的适用性和可操作性。这是一项复杂而重要的任务，需要对现有生态环境保护法律法规进行系统性整合与提升。
【本文系中国社会科学院重大创新项目“生态文明自主知识体系的核心理论基础及其政策含义研究”（2024YZD001）阶段性成果】
作者：张永生（中国社会科学院生态文明研究所所长、研究员）
