2023年10月18日，习近平主席在出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式时发表的主旨演讲中指出：“中国追求的不是独善其身的现代化，而是期待同广大发展中国家在内的各国一道，共同实现现代化。”①非洲国家均是发展中国家，是共建“一带一路”的重要合作伙伴。同时中非共建“一带一路”大家庭不断壮大，也为中非全面战略合作伙伴关系注入了新内涵。截至2023年10月，已有52个非洲国家以及非盟委员会同中国签署了共建“一带一路”合作文件，约占签署此类文件国家总数的1/3，②是参与“一带一路”合作最密集、最重要的方向。非洲国家意识到，对接中国的“一带一路”倡议将助力非洲更好、更快地实现现代化；另一方面，若要顺利在非洲推进共建“一带一路”，则必须加强统筹非洲的安全与发展，从而破解非洲系统性脆弱等深层次问题。

一、非洲发展面临的安全挑战

据经合组织（OECD）的研究，2020年全球有57个国家和地区被评估为“脆弱国家”，其中近40个位于非洲大陆。③而到2022年撒哈拉沙漠以南48个非洲国家中有36个属于OECD认定的多重脆弱性国家。④或许,非洲不再是蛮荒之地和被忽视的大陆，但仍难以改变其作为“脆弱大陆”的长期特征。这种脆弱性既有如新冠疫情、气候变化和俄乌战争等外部冲击所致脆弱性，也有内部的经济、社会和治理原因导致的脆弱性。这种系统性脆弱，使非洲的发展面临重重的安全挑战。

军事政变一直是非洲传统安全问题的突出表现形式。2021年至2023年短短的三年间，非洲即有七个国家发生了军事政变。2021年乍得，2020年、2021年马里两度政变，2021年几内亚，2021年苏丹，2022年布基纳法索，2023年尼日尔和加蓬。据非洲开发银行（AfDB）的研究，自1960年代独立以来，非洲发生了200多场政变，其中45%的政变是成功的。⑤非洲的民主被称为“视觉民主”“形式民主”“部族民主”“宗法民主”，选举容易被操控及质疑。2015年布隆迪在大选期间发生暴力冲突和未遂军事政变，造成上百人死亡，近20万人沦为难民，国家陷入严重的政治危机。

同时，各类军事冲突也在非洲各个热点地区不时发生。2011年西方干涉导致利比亚陷入长期内战，一个国家出现两个政府，利比亚民族团结政府建立西部政府，利比亚国民代表大会建立东部政府，由此导致利比亚社会坠入严重失序的深渊，至今仍然不时发生战斗。南苏丹在独立之前，曾与政府持续了长达22年的内战，造成200万人死亡、400万人流离失所。2011年7月9日，南苏丹共和国宣告成立，并成为世界上最新建立的国家。南苏丹独立后，其国内最大的丁卡族群和第二大的努尔族群冲突持续。2013年12月，南苏丹内战爆发。来自丁卡族的总统基尔和来自努尔族的前副总统马查尔之间的政治斗争演变为种族冲突，并持续至今。南苏丹拥有原苏丹75%的石油资源，独立十年来，南苏丹不但没有凭藉丰富的石油资源发家致富，反而深陷内战旋涡，90%的民众仍生活在国际贫困线之下。自2023年4月苏丹武装冲突爆发以来，该国1070万人因冲突而流离失所，其中900万人在国内流离失所，已有170万人逃往邻国避难，⑥使苏丹成为世界流离失所人口最多的国家。苏丹武装冲突使这一地区陷入更深的危机与动荡。

脆弱国家腐败、缺乏法制环境、机制脆弱还会致使动荡和不安全因素外溢，扩散到其他国家，并为恐怖分子、毒贩、武器走私者和跨国犯罪分子的滋生提供了土壤。随着来自阿富汗、索马里等脆弱国家的恐怖分子袭击了美国和欧洲本土、大使馆和军队，脆弱国家一度从西方国家安全关切的边缘走到中心。美国过去只担忧大国间的竞争如苏联和中国，但如今最脆弱的国家也被视为一种潜在的安全威胁。2002年《美国国家安全战略》指出：“2001年的9·11事件告诉我们，脆弱的国家，例如阿富汗，能够像强大的国家那样对我们的国家利益构成重大的威胁。”贫穷可能并不会将人民变成恐怖分子，然而“贫穷、孱弱的体制和腐败能够使脆弱国家在恐怖分子网络以及贩毒集团面前不堪一击”。⑦同样，美国国际开发署（USAID）也声称：“脆弱国家……如今被视为我们国家最紧迫的安全威胁来源之一。[我们]面临的问题或许都不如脆弱国家这样迫切，而且任一类型的问题都没有脆弱国家这么困难和棘手。21世纪的现实证明，忽视这些国家会造成重大风险，并且增加恐怖主义在这些国家扎根的可能性。”⑧而当美国重新把战略重心转至中、俄后，必将导致关注和解决脆弱国家及相关安全问题的能力弱化。2011年爆发的“阿拉伯之春”及之后的北非国家动荡更是恶化了这一情况。2014年以来，索马里青年党（Al-Shabaab)、博科圣地（Boko Haram）等非洲恐怖组织纷纷加入伊斯兰国。基地组织北非分支、索马里青年党和尼日利亚博科圣地在非洲呈三足鼎立之势，分别活跃在北非、东非和西非地区，形成了从东非索马里到北非马格里布地区，再经萨赫勒（Sahel）地区至西非尼日利亚的恐怖主义“不稳定之弧”（The Arc of Instability）。

国家脆弱同样是跨国犯罪产生的根源。全球化和信息化的大趋势下，非洲的有组织跨国犯罪问题突出，毒品、武器走私和人口贩卖等活动是非洲面临的重大跨境安全威胁。联合国犯罪与毒品办公室（UNODC）认为，非洲的毒品走私活动仍在持续上升，海洛因主要通过东非海岸，可卡因则主要通过西非部分国家进入欧洲市场。⑨另外，整个非洲有924万人被贩卖和奴役，占全球23%；其中，撒哈拉沙漠以南非洲780万人，占全球19%，还占全球儿童性交易的8%。⑩目前非洲的跨境犯罪组织构建起横跨非洲大陆的犯罪网络，交易伙伴包括几内亚湾海盗、基地组织马格里布分支、索马里青年党，非洲犯罪组织与欧洲犯罪组织、中东极端势力和南美贩毒团伙也保持着密切的联系。

非洲沿岸国的脆弱状态是引发非洲索马里和几内亚湾海域海盗的根源。由于海盗袭击对于海运具有严重威胁，近年来国际社会开展了一系列联合打击海盗的行动。传统海盗重灾区索马里、亚丁湾和红海等地的海盗威胁逐渐减轻，但几内亚湾海域的海盗却呈明显增长趋势。2019年，几内亚湾商船遭海盗袭击的次数从2018年的35起剧增至64起；据国际海事局海盗报告中心2021年1月报告称，2020年全球发生的海盗袭击事件达195起，在22起人质劫持事件中，西非沿海几内亚湾水域占95%（130人被绑架），这片海域已取代亚丁湾成为世界“最危险海域”。2023年几内亚湾发生22起海盗事件，略高于2022年的19起。在近几年中数量相对较少，几内亚湾海盗活动已虽有收敛，但索马里海盗又卷土再现，我们仍需高度警惕。[11]

几内亚湾海盗并不是单纯意义的海盗，实际上是陆地有组织犯罪集团——恐怖组织、黑帮、毒品走私、油品黑市、部落等各方力量在海上的延伸。在这里，全副武装的罪犯乘坐高度机动的快艇发动袭击，绑架船员和劫持人质案件越来越普遍。迄今为止，在西非几内亚海域还不可能建立一个类似于驻索马里国际工作队的有效安全响应机制。尽管沿岸国家的海军力量同样薄弱，但他们十分排斥域外大国和私营安保公司的参与，除了欧盟派遣了少量军舰巡航外，只有沿岸国家的海军等执法力量才被允许执行反海盗的工作任务。

脆弱国家通常被认为对国际安全以及邻国的安全构成威胁，并且危及国内民众的福祉。[12]非洲的国家脆弱非常具有典型性：种族与民族矛盾盘根错节，宗教与文化冲突相互汇合，资源争夺与地缘冲突叠加，国家认同问题长期难以解决，导致政局动荡频繁，冲突与纷争不断，和平与安全依然是非洲亟待实现的首要目标。

二、共建“一带一路”助力非洲安全与发展

非洲是参与“一带一路”合作的重点方向，助力非洲的安全与发展，是推进非洲尽早实现现代化的重要“抓手”。在区域安全合作上，一方面中国广泛参与了非洲的和平安全事务。非洲是中国参与维和的最主要地区，占中国全球维和人员80%以上。目前中国在南苏丹、马里等地约有2500名维和人员。2015年9月，习近平主席在出席第70届联合国大会期间宣布，中国将在5年内提供1亿美元支持非盟常备军建设并建设8千人的联合国维和待命部队。这支由全球约50个国家承诺建设的由4万人组成的维和待命部队，中国占了1/5。

另一方面中国积极推进中非双边军事安全合作。在相当长时间，与中非经济和政治交往相比，中非军事联系相对无关紧要。中国与非洲国家的双边军事合作仅限于高层政治会议、军事层面的交流和派驻武官，中国的贷款和援助只用于资助基础设施项目、排雷援助、非洲军事人员培训计划和极有限的联合演习。[13]从2015年中非“十大合作计划”的和平安全合作计划、2018年“八大行动”中的和平安全行动到2021年的中非“九项工程”的和平安全工程，每一项都在持续推进中非双边军事、安全合作。

同时中国还积极支持打击海盗的努力。迄今，中国海军先后向亚丁湾、索马里海域派出39批护航编队，已执行护航任务1400多批次，助力这片世界上曾经的“最危险海域”重新成为“黄金航道”。中国还加强了与非盟和地区重点国家的反恐交流合作。中国政府多次公开表示反对一切形式的恐怖主义，支持非洲的反恐活动，支持非洲国家和地区组织提高反恐能力和致力于反恐的努力。中国向尼日利亚和喀麦隆打击博科圣地提供武器装备和培训，支持非盟驻索马里特派团打击索马里青年党。针对南非当地暴力犯罪高发、华人华侨受侵害严重的情况，中国通过警务合作，向南非使馆派驻警务联络官，并设立南非华人警民合作中心。南非华人警民合作中心除了协助侨胞报警、提供翻译服务等职能外，还建立并发展与南非政府特别是执法部门的友好合作关系，积极协助中、南警方打击针对中国公民的犯罪。

在区域发展方面，非洲目前正经历一场巨大的人口转型，非洲劳动力总数将超过中国，并可能在全球消费和生产中发挥强大作用。劳动力多、成本低是非洲发展劳动密集型产业的一个优势，但非洲国家普遍基础设施较差，这已成为经济发展的瓶颈。“一带一路”倡议和中非“十大合作计划”可以帮助非洲国家解决基础设施方面的瓶颈，为非洲抓住工业化机遇创造条件。中国在非洲修建铁路和公路里程均超过6000公里，建设了近20个港口和80多个大型电力设施，亚吉铁路、蒙内铁路、蒙巴萨港等一大批“一带一路”旗舰项目在非洲建成并投入使用，为非洲工业化进程和经济转型发挥了重要作用。中国投资弥补了非洲在基础设施建设方面的巨大资金缺口，共建“一带一路”给中非人民带来了实实在在的发展红利，为非洲加快发展提供了正当其时的动力。中国已连续12年成为非洲最大贸易伙伴国，也是对非投资主要来源国之一。中国目前一年对非洲的基础设施投入约100亿美元，约占非洲所有基础设施项目外来资金的1/3。

中国产业升级还给非洲国家带来工业化良机。中国制造业从业人数为1.24亿人，劳动密集型加工业从业人数就达8500万人，而非洲整个制造业的从业人数不超过1000万人。随着中国的工资水平上升，中国的产业升级将带动新一轮劳动密集型产业在国际转移，这是史上最大的窗口机遇期。中国拥有全球最完备的产业体系和产能，有能力、有意愿为资源禀赋差异巨大的非洲国家提供产业对接服务，中非产业互补的优势非常突出。中国已成为非洲第二大农产品进口国，支持非洲农业现代化是中非合作的重要内容。截至2019年底，在农业援助方面，中国已在19个非洲国家援建了20个农业技术示范中心，集中展示中国先进农业技术，搭建多边和双边技术合作平台，探索市场化商业化可持续运营模式；中国每年为非洲国家培训农业官员、技术员、操作员、学生近万人次。2023年，中国自非进口的坚果、蔬菜、花卉、水果，同比分别增长130%、32%、14%和7%。2023年，中国自非洲进口农产品金额同比增长6.1%，自非进口农产品成为新的增长点。

在今天的中国，高速铁路、高寒铁路、高原铁路、重载铁路技术已经达到了世界领先水平，特殊地质公路建设技术攻克世界级难题，超大型桥隧技术、港口航道技术以及大型机场工程建设技术领先全球。节能与新能源汽车产业与国际先进水平基本保持同步，交通运输基础设施和装备领域智能化不断取得突破。中国正积极支持向非洲进行技术转移和人才培训，提升非洲国家的技术水平。正因为如此，在全球经济低迷情况下，中非贸易额2020年仍接近1800亿美元。2023年，中非贸易额达到历史上的峰值2821亿美元，中国已连续15年保持非洲第一大贸易伙伴地位。

三、统筹中非安全与发展合作

安全是发展的前提，复杂、严峻的安全问题已成为严重制约非洲发展的重大问题；发展是安全的保障，化解非洲的安全问题，归根到底还是要靠发展和治理。安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。对中非关系而言，安全合作是双边关系的根本和基础，建立在安全战略关系的基础上，经济合作才能行稳致远。

从传统安全方面看，中国可通过与非洲安全合作、安全能力和维稳能力建设，推进对非军售、捐赠军事装备，开展中非维和部队联合训练、现场培训、教育项目等。对此，中国国家主席习近平2021年11月在中非合作论坛第八届部长级会议上宣布，中国将为非洲援助实施10个和平安全领域项目，支持非洲国家自主维护地区安全和反恐的努力，同时加强轻小武器管控方面的合作。其次，及时填补俄罗斯陷入俄乌冲突后的市场空缺。长期以来，俄罗斯已成为非洲最大的武器供应国，占该地区武器市场份额的一半，是中国和美国的两倍以上。受俄乌冲突影响，俄罗斯出口武器的能力受到显着影响。俄罗斯国家武器出口机构负责人亚历山大·米赫耶夫（Alexander Mikheyev）表示，2022年俄罗斯武器出口收入比2021年下降了26%。[14]随着俄罗斯陷入俄乌冲突，俄罗斯自身装备更换需求巨量，中国可以适时加快对非军事援助、联演联训、人员培训、装备技术交流，扩大中国在非洲军火市场份额及人员存在。最后，中国应继续坚持通过联合国和非洲联盟等地区组织多边框架以及双边安全合作介入非洲事务，继续落实对非盟军事援助，助力非洲常备军和危机应对快速反应部队建设，支持非洲落实“枪声沉寂的非洲”倡议；还应采用支持并扩大参与联合国在非洲的维和行动等方式，拓展中国在非洲的作用及存在。

另一方面还要加强中非双方司法、警务部门交流与合作，支持非洲加强防暴、维稳和执法能力建设，向非洲反恐事业提供必要支持，带动安防行业及安全产业走出去。中国反恐装备属于世界先进水平，向非洲提供反恐装备，有利于加强非洲国家反恐能力。向非盟现有的维和行动提供更多具体支持，如提供军事、警务、民事官员培训，帮助建设营地、后勤基地和道路。为此，可以在联合国框架下，加大对非洲反恐事务的政治支持；在非盟框架下为非洲反恐行动提供更多资金支持；在地区和双边框架下，提供更多培训名额，进而推动反恐装备、安全产业走出去。

还可以考虑推动中国安保行业走出去，让海外安保企业发展成为“综合安全服务提供商”，带动中国安全产业走出去。安保是朝阳行业，发展空间和市场机遇巨大，吸引无数企业竞相争夺。据预测，全球对私营安保的需求每年将增加7.4%，[15]据航空航天与国防新闻（Aerospace & Defense News）的一份报告，到2030年，全球私营军事和安保行业的需求将超过4570亿美元，高于2020年的约2240亿美元。[16]而据中国海外安全与防御研究中心的数据显示，中国国有企业每年在安保方面的支出约为100亿元。另外，全球安保行业的从业人员将近2550万人，合法拥有370万枪支。在70个有数据统计的国家中，平均每10万人中有381名安保行业雇员，安保公司雇员数和警察人数的对比平均为1.8:1，也就是说世界上平均一名警察就对应有将近两名安保人员。“一个新的全球工业已经出现，这就是21世纪多样化的安保市场外部采购和私有化，它改变了国际政治和战争的许多已有的规则”。[17]对安保领域来说，目前在非洲的私营武装安保公司，基本都是欧美公司和俄罗斯唱主角。欧美公司经验丰富，管理到位，而俄罗斯则主要负责武器弹药和从业人员的输送。尽管非洲国家语言以英语、法语为主，但在安保领域，由于俄罗斯人员数量庞大，俄语一度成为非洲安保公司的工作语言。中国可利用自身优势，弥补或赶上这种差距。中国海外安保公司不仅要有在高端信息咨询服务、风险管理顾问、安保技能培训、特种安保服务、安保运营监督、医疗救援服务等方面的业务能力，更要搭建国际合作平台，建立国际化的战略联盟，推动国际安保行业间的协作；探索融合“保安+保险”“安保+科技”等跨界发展模式，通过中国安保企业“国际化”，带动中国智能监控、智能定位等安防科技和装备的“走出去”；让中国海外安保公司发展成“综合安全服务提供商”，带动中国安保产业走出去。

目前中国亟须构建与海外安全利益相匹配的海外安保体系。在借鉴发达国家经验基础上，中国应通过外交领事保护机制、境外非战争军事行动、跨境警务合作、驻在国安保支持、境外中资企业与人员的互助、专业安保企业服务及境外安全保险保障等各个方面综合、立体保障体系，把海外安保打造成国家与市场力量相结合，运用“自上而下”的外交与政治合作的同时，辅之以“自下而上”的市场与民间合作，打造立体防护体系。这既能维护保障中国的海外利益安全，为“一带一路”建设提供支持，又能拓展护侨手段，还能为企业海外经营，甚至维和行动提供后勤保障，进而实现中非全面合作上的提质增效。

正如习近平主席所说：“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神是共建’一带一路’最重要的力量源泉。”正是这种精神推动了中非安全与发展合作。实现非洲更高水平的发展，将有力促进非洲和平稳定与社会进步，助推中非全方面合作向更大更深领域迈进，携手打造患难与共、合作共赢和安全共筑的中非命运共同体。

注释：

①《习近平出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲》，中国一带一路网，2023年10月18日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0MLGHOAU.html，存取时间：2023年10月19日。

②中国一带一路网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/country，存取时间：2023年10月17日。

③OECD, States of Fragility 2020, OECD Publishing, Paris，2020.

④OECD, States of Fragility 2022, OECD Publishing, Paris，2022.

⑤Habiba Ben Barka and Mthuli Ncube, “Political Fragility in Africa: Are Military Coups d’Etat a Never-Ending Phenomenon?” AfDB Chief Economist Complex, September 2012, p.3.

⑥国际移民组织：苏丹有超过1000万人因冲突而流离失所，联合国新闻，2024年1月26日。https://news.un.org/zh/story/2024/01/1126147，存取时间：2024年4月26日。

⑦The White House, The National Security Strategy of the United States, September 2002, p4.

⑧USAID, Fragile States Strategy, January 2005, p. 1.

⑨United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Strategic Vision for Africa 2030, 2021, p. 11.

⑩ASEC, “Human Trafficking Trends in Sub-Saharan Africa”, January 5, 2021, http://asec-sldi.org/news/current/human-trafficking-sub-saharan-africa/, 存取时间：2023年10月22日。

112023 Annual IMB Piracy and Armed Robbery Report. International Maritime Bureau. January 15, 2024. https://www.piclub.or.jp/wp-content/uploads/2024/01/No.1253_2023-Annual-IMB-Piracy-and-Armed-Robbery-Report.pdf , 存取时间：2024年4月26日。

12[美]赛斯·D.卡普兰：《修复脆弱的国家：发展的新范例》，北京：民主与建设出版社，2015年，第3页。

13Emily Mears, “China’s Growing Role in African Peace and Security,” London: Safer World, Jan 2011，p.54.

14Vasabjit Banerjee and Benjamin Tkach, “The Coming Chinese Weapons Boom: Beijing Is Poised to Dominate the Low End of the Arms Market,” Foreign Affairs, October 11, 2022, https://www.foreignaffairs.com/china/comin g-chinese-weapons-boom, 存取时间：2023年10月2日。

15“联合国人权专家呼吁制定国际公约 管制私营军事和保安公司”，联合国新闻，2013年12月10日，https://news.un.org/zh/audio/2013/12/304282，存取时间：2023年10月2日；Terrence McCoy, “Why the Blackwater Convictions Won’t Slow America’s ‘Shadow Armies’,” The Washington Post, October 723, 2014.

16“Private Military Firms See Demand in Ukraine War,” BBC News, March 9, 2022, https://www.bbc.com/news/world-us-canada-60669763, 存取时间：2023年10月2日。

17［英］大卫·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《全球化理论——研究路径与理论论争》，王生才译，北京：社会科学文献出版社，2009年，第21—22页。

浙江理工大学特聘教授、一带一路与非传统安全研究中心主任 储昭根