2021年7月23日，国家社科基金重大项目开题（21ZDA071）暨“推进以县城为重要载体的城镇化建设”研讨会在浙江大学北京研究院举行。研讨会上,中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯做了精彩的主旨发言。他从新型城镇化战略和乡村振兴战略出发，解读了县城的战略支点定位，及县城未来的发展重心。

1.我国已进入全面统筹新型城镇化和乡村振兴战略的新阶段

2021年7月1日，习近平总书记宣布在中华大地上全面建成了小康社会，正向着全面建成社会主义现代化强国的目标迈进。在此背景下，中国的城镇化道路将面临三个重要的战略任务。

一是城镇化从加速阶段进入减速阶段，全面提升城镇化质量成为重点任务。据测算，到2035年，中国的城镇化率将达到72%左右，基本实现城镇化；到2050年，城镇化率将进一步提升至78%左右，接近80%-85%的城镇化率“天花板”，总体实现城镇化，城乡人口和空间结构将趋于稳定。

二是全面推进乡村振兴。农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足可作为基本实现农业农村现代化的目标，将在2035年得到实现；到2050年，将实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴。

三是全面统筹新型城镇化与乡村振兴战略，促进城乡全面融合，走城乡共富之路。到2035年，将实现城乡基本公共服务均等化，城乡收入比达到1.8左右，城乡差距显著缩小；到2050年，将基本实现全体人民共同富裕，实现城乡居民收入均衡化和生活质量等值化。

2. 县城是统筹新型城镇化与乡村振兴的战略支点

中国县级行政区相对稳定，县域数量多、类型多样。2021年的中央一号文件中，明确提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设……把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。具体来说，县城在统筹新型城镇化与乡村振兴方面的战略支点作用体现为以下三方面。

第一，县城是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。包括县城在内、所有的建制镇镇区都属于广义的“城市”范畴，尽管不属于行政意义上的建制市，但已具备一定的城市功能。县城连城通乡，与城市和乡村的经济联系和文化交流最为密切。

第二，县城是县域的政治、经济、文化和交通中心。县城既是驱动县域经济发展的增长极，也是县域的综合服务中心和治理控制中心，在县域城乡融合发展中发挥着枢纽作用和统领作用。

图1 城市、县城和建制镇的平均人口规模与平均建成区面积

第三，相比一般建制镇，县城具有较好的发展基础。如图1所示，虽然县城的人口存量和人口增量都无法与城市建成区相比，但其平均人口规模和增长速度都远高于一般的建制镇。公共设施和公共服务等方面亦是如此，如图2所示，在用水普及率、燃气普及率和污水处理率等方面，县城和城市的差距在不断缩小，甚至逐渐消弭。

图2 城市、县城、建制镇和乡的燃气普及率与污水处理率

3. 在全面城乡融合中加快推进县城的发展

如前所述，县城是统筹新型城镇化与乡村振兴的重要战略支点，是实现全面城乡融合的空间单元。但从当前我国县城发展的普遍状况来看，县城仍存在诸多短板，包括：基础设施落后，公共服务与大中城市差距大；产业支撑不足，就业岗位缺乏；农民落户意愿较低；因区位和资源禀赋不同，县域分化明显等。

图3  2017年流动人口的落户意愿

其中，落户意愿低成为了县城功能无法有效发挥的最明显掣肘。如图3所示，2017年中国流动人口调查数据显示，县城仅有25.6%的流动人口具有落户的意愿，远低于直辖市、省会和副省级城市，由此制约了潜在农业转移人口在县城的集聚。

因此，下一阶段的重点任务就是充分发挥县城的作用，加快推进县城发展。具体地，可以从以下四方面着力。

一是实行县城发展的差别化战略。如图4所示，县城发展的基础条件千差万别，对于某些发展较好的、符合条件的县城，应加快其撤县设市步伐，提升其行政能级；对于其他的大量县城，也应按照现代小城市的标准，大力推进县城建设。

图4  中国农村发展分县区划方案：19个农村区域

二是强化县城的中心功能。首先要通过加强基础设施建设、提高公共服务水平和质量等举措，增强县城的中心功能和综合服务能力，进而辐射、带动周边的小城镇和广大乡村发展；其次，要赋予县城更多资源整合使用的自主权，提升其建设发展的自主性；同时，也要警惕资源过度集中导致的县城“虹吸”效应。

三是增强县城产业的支撑能力，建立各具特色、符合主体功能定位的现代产业体系。县城产业发展，一定要符合县域的主体功能定位，走特色化、集群化、融合化、生态化的道路。

四是提高县城的人口吸纳能力和吸引力。如前所述，县城发展的突出制约因素之一就是潜在农业转移人口的落户意愿不强，如何吸引农村剩余劳动力到县城工作、定居、落户，如何吸引大中城市的农民工返乡务工、创业，是县城发展中必须要思考和解决的现实问题。

（作者系《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员，中国社会科学院农村发展研究所所长；转自：浙大新型城镇化智库 微信公众号）