论文摘要：在现代违宪审查制度的发展过程中，作为直接保护公民宪法权利的宪法诉愿制度发挥着越来越重要的作用。为了在公民宪法权利与宪法秩序的价值之间寻求合理的平衡，宪法诉愿制度设计了统一而规范的功能体系。本文以公民与国家关系的基本原理为基础，探讨了宪法诉愿制度在不同领域发挥的功能，并分析了未来的发展趋势。
关键词 宪法诉愿 基本权利 宪法秩序
面对公权力对基本权利的侵害，个人应通过什么途径获得救济？个人能否直接面对宪法法院主张自己的基本权利？在宪法实施过程中个人的宪法地位、诉讼资格和基本权利的救济程序是各国宪法学界普遍关注的基本问题。当通过普通法律程序不能有效地保护宪法规定的基本权利时，国家是否有义务为公民的基本权利救济提供有效的途径？宪法诉愿制度的产生为个人面对国家直接寻求基本权利救济提供了现实的机制。目前，这一制度主要是由实行宪法法院制度的国家所采用，但其基本理念与功能已产生了广泛的社会影响。本文以个人、社会与国家关系为基础，探讨现代宪法诉愿制度发挥功能的基础与具体形式。
一、确立国家与个人关系的合理界限：宪法诉愿的价值基础
现代宪法是对个人与国家关系进行调整与妥协的产物。在利益的多元化格局中，宪法发挥着利益协调功能，并通过利益的协调实现社会和谐的目的。从功能分析的角度看，宪法是一个社会共同体存在的基础和最高的价值目标，对于社会统一价值的实现起着重要的作用。社会整合首先以人的尊严与价值的维护为出发点，社会整合过程与效果取决于人在社会结构中的地位与发挥的实际功能。社会和谐功能表现为：宪法的基础是市场经济和社会的法治主义原理；合理地协调社会的平均正义与分配正义；为了实现宪法所体现的根本价值，形成社会共同遵循的价值体系，有必要通过宪法保障制度对不同形式的社会价值进行整合，建立和谐的社会环境；宪法所具有的教育功能为社会整合提供统一的价值基础；推动宪法规范社会化的进程，使社会成员在日常生活中实际感受到宪法价值与利益等。
当个人面对国家，主张其宪法规定的基本权利受到侵犯时，能否直接对法律和国家权力活动提起挑战？在传统的宪法理论看来，个人作为社会共同体的一员，首先要通过一般法律规定的途径寻求法律救济，不能直接面对宪法法院提起诉讼。这里可能存在着宪法与法律的不同社会功能，同时也涉及到个人对宪法的基本认识与价值判断问题。具体说来，个人不能直接面对宪法法院的原因主要在于：一是宪法具有共同体基本价值的属性；二是从宪法与法律所承担的社会功能看，法律是宪法价值的具体化，通过法律获得权利救济的途径是非常广泛的；三是宪法问题与法律问题之间存在着功能上的界限，社会上的纠纷首先表现为法律纠纷，当纠纷达到一定程度超越法律界限时，才有必要转化为宪法问题，需要通过宪法途径获得解决；四是司法资源上的有限性，如个人权利救济直接进入宪法程序，便有可能增加司法资源的负担，使宪法问题的解决遇到实体和程序上的障碍。基于上述理念和体制上的原因，长期以来个人直接向国家主张基本权利救济的形式与资格受到了严格的限制。
但是，随着国家与社会、个人与国家关系的变化与调整，个人提起基本权利救济的范围和形式发生了变化，迫切需要从客观上建立其系统的基本权利救济制度。宪法诉愿制度的出现适应了这一发展要求。
宪法诉愿源于德语“Verfassungs_beschwerde”一词，起源于奥地利的个人诉愿制度，经过瑞士的国法诉愿制度的发展，最后成熟于德国。[2]最初出现在1818年5月26日的巴伐利亚王国宪法规定的“宪法权利保护的诉愿”。该宪法规定，公民在其宪法赋予的权利受到侵害时，具有诉愿权。1849年《法兰克福宪法》第126条中规定：帝国宪法有权制裁“侵害联邦宪法所规定的权利”的行为。[3]1885年，宪法学者Max von Seydel在其学术著作中使用“诉愿权”概念，宪法诉愿开始成为学术界使用的学术用语。在宪法诉愿制度建立初期，宪法诉愿的理念中不仅包含着对个人权利救济的内涵，同时也体现着宪法制度下各种权利救济的形式与功能。1919年巴伐利亚的新宪法将诉愿权规定为宪法诉愿。该邦宪法中规定，宪法诉愿案可以向国事法院提起。 经过历史的变迁，宪法诉愿作为严格的法律概念得到普及是1949年以后。1949年12月，德国宪法法院法草案中曾使用“宪法诉愿”的用语。1951年3月通过的《联邦宪法法院法》第90条规定了“宪法诉愿”，并经过各个州的宪法实践活动，于1969年1月宪法修改时，补充了第94条第2款，将宪法诉愿制度规定在基本法中，[4]使之正式成为具有宪法地位的制度。
在奥地利，1867年在《国家基本法》第3条规定了类似诉愿审判的制度，即公民对宪法上保障的基本政治权利受侵害而提出诉愿时，帝国法院应予以受理[5]。尽管当时规定，诉愿的保护要通过行政的救济程序，但以司法形式保护基本权利已产生了积极影响。在1920年宪法中，宪法诉愿制度得到了进一步的具体化，第144条中明确规定了市民提起宪法诉愿的具体程序。当时诉愿的范围主要限定在行政官厅的决定与处分，与德国的宪法诉愿制度之间形成了鲜明的对照。通过1975年的宪法修改，扩大了宪法诉愿的范围，规定因法律的违宪而导致基本权利受侵害者可提起违宪审判请求。瑞士的宪法诉愿制度是整个宪法裁判制度的重要组成部分，早在1848年的联邦宪法第105条规定了相关的诉愿制度，并与议会功能结合在一起。在1874年宪法第113条中进一步明确了宪法诉愿的范围与功能。根据1978年12月12月通过的宪法，西班牙实行了宪法法院制度，宪法第161条规定了宪法诉愿的审判权，规定：宪法法院有权审理以宪法规定的基本权及基本自由受侵害为由而提起的宪法诉愿。在诉愿范围上，西班牙排除了对“法律”提起诉愿的可能性，体现了西班牙独特的宪法文化特色。韩国在1987年宪法中采用了宪法诉愿制度，并通过《宪法法院法》进一步具体化，确立了个人通过宪法诉愿权对抗国家权力的制度。
在宪法诉愿制度发展过程中，在国家与个人关系的调整以及个人的宪法救济权的性质问题上一直存在着学术争论。比如，在德国的宪法法院法制定过程中，是否规定宪法诉愿的问题上，出现了赞同和反对两种观点，其争论的核心仍然是个人权利的救济界限问题。以德国联邦议会的法律委员会主席为代表的部分人提出反对意见。主要理由是：从德国基本法赋予个人主观公权的保护程度看，德国并不需要概括性的保护制度；宪法诉愿制度有可能对法治国家通过司法进行的权利救济带来不确定性；如实行宪法诉愿制度，可能导致诉讼量的大大增加，使宪法法院承受太多的压力；作为宪法诉愿审判程序的基本权概念是不确定的，以其作为标准而进行权利救济的判断，在一定程度上损害了法治国家的性质与功能等。而赞同意见则认为，实行宪法诉愿制度，有利于公民个人参加宪法生活，强化基本权的权利性；个人在国家生活中，虽然受到不同法律制度的保护，但法律的保护并不是绝对的，宪法性权利的实现需要依赖于更为具体化的救济程序。一般的司法程序存在着忽视宪法价值的现象，个人通过宪法诉愿主张其宪法权利有利于强化保护功能，突出“国家—社会关系”中个体的存在意义；宪法诉愿既是保护个人权利的制度，同时也是维护法制统一性的客观的保护制度；普通法院可以审理法律问题，但并不熟悉宪法问题的判断，专门性的宪法问题需要专门的宪法法院进行合理的判断；宪法诉愿制度是一种补充性的制度，应尊重普通法律程序的价值，不会对普通程序的发展造成负面影响等。经过充分的讨论，1951年的联邦议会最终同意正式确立宪法诉愿制度。委员会报告中指出：宪法诉愿制度有利于宪法与公民的共同发展，提高公民的民主意识，有利于发挥宪法法院基本权利的保护功能。根据这种认识，最终的草案中规定：当任何人的基本权利中的一个或基本法第33条、38条、104条和101条规定的基本权利受到侵犯时，有权提起宪法诉愿；对侵害的权利，如有其他权利救济程序时，应穷尽其他权利救济程序。
从德国等国家宪法诉愿制度发展的历史和经验看，宪法诉愿功能与个人的地位的确定，即宪法体制中个人权利的保护有着密切的关系，其制度设计的重要目的是在多样化的权利保护体系中开辟个人接近国家的途径，扩大控制“公权力”的范围，体现国家尊重与保障人权的基本理念，保障个人的主体地位。在宪法法院的职权中，以个人的名义能够提起基本权利救济的只有宪法诉愿制度。在这种意义上，宪法诉愿制度是个人通过宪法程序寻求基本权利救济的有效形式之一，“是扩大公民基本权保障的近代宪政史发展的历史产物”。
二．主观性宪法权利的救济程序：宪法诉愿的人权保障功能
现代宪法的基本内容与精神是人权的保护与人的尊严的维护。各国宪法普遍对公民的基本权利和自由作了不同形式的规定，任何法律、法规等规范性文件应当依据宪法对公民的基本权利和自由作具体化的规定，以保证公民基本权利和自由的实现。如果法律、法规等规范性文件的内容违背宪法的规定或者精神，必然会损害宪法规定的公民基本权利和自由。宪法诉愿制度的建立，首先从客观上保证了法律、法规等规范性文件与宪法规定的一致性，对于人民主权原则与公民的基本权利的实现提供了统一的保护基础。
现代的宪法诉愿制度一般分为两种类型，即权利救济型和规范控制型。所谓权利救济型，是指因公权力的行使或不行使而宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济。所谓规范控制型（或违宪审查型），是指对违宪法律的控制，以维护法律体系的稳定性与统一性。从建立宪法诉愿制度的基本目的看，国家对公民的基本权利具有保护的义务，任何一种对基本权利的侵害都是对宪法权威的破坏。因此，宪法诉愿制度对每一个公民来说是一种直接主张其基本权利和寻求救济的重要途径。通过宪法诉愿制度获得基本权利救济主要有以下方式与内容。一是，宪法诉愿所保护的权利是宪法上规定的基本权利，不包括一般法律上保护的法律权利；二是宪法诉愿请求人自己的基本权利所侵害，不同于一般意义上的民众诉讼；三是在各种权利救济中具有特殊性的程序，即是一种事后的、特殊情况下提供的权利救济方式，并不是事前的、预防性的救济制度。如前所述，对权利的救济有很多的方式，其中处于核心地位的救济方式是宪法诉愿制度。因为，它是直接为个人设计的救济方式，客观上强化了基本权利的效力。在宪法法院行使的职权中，除宪法诉愿外，没有一个制度是直接向个人开放的，在这一点上宪法诉愿的个体性是十分突出的。在韩国实行的违宪审查型宪法诉愿是具有特色的一种制度。根据韩国宪法法院法的规定，法院的判决不属于诉愿的对象，因此对法院判决的不服不能直接通过宪法诉愿得到解决。为了弥补这一缺陷，韩国“宪法法院法”对第68条第2款做了具有灵活性的规定，扩大了个人权利保护的范围。通常情况下，启动违宪审查程序，有三种形式：一是各级法院在审理案件过程中，如发现成为审判依据的法律可能存在违宪时依据职权向宪法法院提请审查。这种情况称之为依据职权审查。二是本案件的当事人认为，本案中适用的法律可能违宪，请求法院向宪法法院提出违宪审查提请，法院审查后认为有理由时，向宪法法院提起审查请求。这种情况称之为依据当事人的请求；三是法院对当事人的违宪审查请求不采纳时，当事人以法院裁决不服为由，直接向宪法法院提起宪法诉愿。这一途径，实际上为个人直接向法律规定提出挑战提供了制度与程序的可能性，有利于个人面对强大的公权力主张其合法的利益。
当然，宪法诉愿对个人基本权利的救济并不是一般意义上进行的，除具有事后性、现实性等特点外，还需要具备提出诉愿的要件。根据《德国宪法法院法》和《韩国宪法法院法》的规定，公民个人提起宪法诉愿要具备基本权利被侵害的事实、相互的关联性与现在性等基本要件。
首先，个人向宪法法院提起宪法诉愿时，要说明其宪法上保护的基本权利受到了侵害，客观上存在具体的侵害事实。“宪法上保护的基本权利”是广义的概念，合理地确定其范围是认定个人诉讼资格的前提。根据《德国联邦宪法法院法》第90条第1款的规定，任何人都能因其基本权利或者在基本法第20条第4项、第3条、第38条、第101条和第104条中规定的权利，受到公权力的侵害时，向联邦宪法法院提起宪法诉愿。[6]韩国宪法法院对基本权利的侵害范围的规定是“宪法上规定的基本权利”，可以解释为宪法文本上规定的基本权利和通过宪法解释可以推导的基本权利。为了在基本权利和法律权利之间确定合理的界限，奥地利宪法法院在判例中确立了如下标准：行政行为以法律为基础时发生；行政行为依据违宪的法律为基础；行政行为表面上是具有法律基础，但其法律的适用是不可能的情况；行政行为可能基于使法律成为违宪的解释；行政厅作出任意的行为；行政厅对法律的解释存在瑕疵，其适用的法律违背了平等原则等。如不存在上述情形中的一种，就不能认定存在宪法保障的基本权利侵害。侵害基本权利与侵害法律权利是两个不同的问题，仅仅违反法律而导致的侵害应通过一般的法律程序解决。从实体法的角度看，基本权利的解释应在严格的范围内进行，首先在“文本”的框架内，就具体的侵害事实判断其权利的性质。韩国宪法法院在能否以宪法基本原理来判断公权力行使或不行使违宪性问题上，明确提出“仅仅以公权力的行使或不行使违反基本原理为由提起宪法诉愿是没有依据的，即使存在一定的违宪性，但不具有基本权利主体的人，不能提出权利主张”。一般意义上讲，基本权利受侵害包括内容上的侵害与程序上的侵害。如某一法律程序上没有瑕疵，但在实体内容上存在着违宪的内容，就需要违宪审查机关的判断。形式的侵害是指法律或行为的内容没有瑕疵，但在程序上存在着违宪的内容。对内容上具有正当性的法律，如没有严格按照法律程序适用时，也可通过宪法诉愿提出救济。
其次，个人提起宪法诉愿时，必须证明基本权利的侵害与自己利益之间存在关联性。其基本要求是：被侵害的基本权利是自己行使的权利形态；该基本权利的侵害是由于公权力的行使或不行使而导致的；这种侵害是现实存在的。按照德国和韩国的宪法诉讼理论，这种关联性包括自我关联性（Selbstbetroffenheit）、直接关联性（unmittelbare Betroffenheit）与现在关联性（ gegenwartigeBetroffenheit）。自我关联性强调侵害事实与请求人有关系，即因公权力的行使或不行使请求人自己的基本权利直接受到了侵害，第三者利益或间接的利益不能成为提起宪法诉愿的理由，否则宪法诉愿有可能变为一般性的民众诉讼。直接关联性强调请求人能够直接证明基本权利受侵害，一般在对法律或规范提起的宪法诉愿中具有实际的意义。在具体的诉讼活动中合理地判断“直接性”因素是十分重要的，有的国家确立了相关的判断标准。如德国宪法法院把“直接性”量化为可操作的具体规则，使之成为法律上具有直接性价值的因素。[7]现在关联性指的是，提起宪法诉愿的请求人的基本权利因公权力的行使或不行使现实上（现在）受到侵害，不是指未来受侵害或具有受侵害的可能性。如果以未来潜在的侵害为由提起的诉愿是不能成立的，实行宪法诉愿制度的国家通常对此做了具体的规定。如认为公权力行使或不行使的依据是违宪时，提出挑战的法律必须是“现今适用的法律，即审判联邦议会以2/3通过的已经生效的法律。在宪法诉愿中涉及将要颁布的法律条文时，法院一般作驳回处理”。[8]由于宪法诉愿制度具有向个体开放的性质，在整个宪法诉讼的案件中宪法诉愿的数量是最多的，德国宪法法院每年受理的宪法诉愿案件约6000多件，其中成功获得权利救济的不到5%。1984年，奥地利宪法法院受理的案件总数为1214件，其中962件是宪法诉愿事件。
三．客观宪法秩序的维护：宪法诉愿的公权力制约功能
法治国家首先是宪治国家，要通过宪法治理，建立基于社会共识的宪法秩序。统一而稳定的宪法秩序是公民权利得到有效保护的基本条件。如前所述，宪法诉愿的重要类型之一是规范性的控制，即案件的当事人向法院提出违宪法律审判提请申请，但被法院驳回时，为了主张法院审判依据的法律的违宪性而提起的诉讼。其诉讼利益表现在，通过对法律合宪性与否的争议，为自己权利的救济寻求合法的依据，并在客观上维护宪法秩序。因为审判活动中，如适用违宪的法律，不仅侵犯当事人的基本权利，同时侵害了客观上存在的宪法秩序。
在维护宪法秩序方面，宪法诉愿制度力求合理协调多数人民主与少数人利益之间的冲突，力求把公权力的活动纳入到宪法秩序所允许的范围之内。从一般的原理上讲，凡是违宪的公权力都是无效的，对此应建立严格的纠错机制。近代以来国家意义上的民主，实质上就是议会政治。而议会政治的实质是多数统治，它已成为民主社会追求的基本价值目标。民主政治发展到现阶段，多数人的利益基本上得到制度保护，民主的合法性是容易得到公认的。但是，自由和平等同样是民主国家不可动摇的价值追求。政府要保护和尊重个人自然的或基本的权利，政府权力不能侵犯私人的权利与自由。
为了维护宪法秩序的稳定与统一， 通过宪法诉愿形式对公权力的行使或不行使都规定了严格的控制界限，尽管各国的规定不仅一致，但制约公权力是宪法诉愿追求的共同目标。公权力一般包括立法作用、行政作用与司法作用。属于宪法诉愿的立法作用包括国会制定的法律、行政立法与自治立法等内容。当然，对立法作用的控制也有一定的条件限制，即只能对已通过的法律提起诉愿请求，不能对制定过程的合宪性等问题提出宪法诉愿。另外，被怀疑为违宪的法律必须与自己的切身利益有关，具有保护的个体利益等。行政作用是涉及范围最广泛的公权力活动，属于宪法诉愿的对象，但一般情况下先经过行政诉讼后其权利得不到有效救济或不属于行政诉讼受案范围的行政作用才能提起宪法诉愿。在有关司法作用能否成为宪法诉愿对象的问题上，各国的制度设计是不同的。如在韩国，检察官的不起诉属于宪法诉愿的范围，而且数量比较多，对于人权保障发挥了积极的作用，但法院的判决则不属于宪法诉愿范围。在德国，法院的判决则属于宪法诉愿的范围。经过法律规定的程序，对已经作出的终审判决仍然不服时，当事人可以按照《宪法法院法》规定的程序，提起宪法诉愿。但为了尊重法院的独立司法权，宪法法院在有关法院判决的审理上也确定了相应的界限：（1）对一般的法律程序、事实认定等问题宪法法院通常不做判断，只是认为侵害达到一定程度时慎重地行使审查权；（2）法院在解释和适用法律时，要充分考虑基本权利对其审判活动的影响，以保证基本权利在具体法律关系中不受侵犯，确立控制法院活动的宪法界限。（3）审查标准的具体化问题。如何既要尊重法院的独立性，节约司法资源，同时能够有效地保护基本权利方面，德国宪法法院提出了具体化的标准，包括：在个别法的解释和适用过程中，对基本权利理解上出现了明显的瑕疵，如法官原则上误判等；依据裁判结果，侵犯了基本权利；客观上无法执行，而且是任意的法院判决；法官在法的形成过程中脱离了宪法的界限；基本权利侵害达到一定程度等。[9]
在公权力的控制方面，公权力作为的特征是比较明显的，各种制度设计是相对容易的。但对公权力不作为的控制是有一定难度的。按照宪法诉愿的原则，由于公权力的不作为而导致的基本权利的侵害也可通过宪法诉愿得到救济。在公权力不作为案件中，首先明确的一个问题是宪法上作为义务的规定，如没有宪法上的作为义务就不能产生宪法诉愿的救济问题。当然，宪法上的作为义务的规定既包括宪法文本上的规定，同时也包括通过宪法解释而明确规定的作为义务。由于不作为义务类型的多样化，宪法法院的判断应基于价值与事实统一的原则，注意在两种不同的价值之间寻求合理的平衡。比如，立法不作为通常有单纯立法不作为、真正立法不作为与不真正立法不作为三种形式，其中成为宪法诉愿对象的是真正立法不作为。单纯立法不作为属于国会立法政策与裁量问题，由立法机关作出具体判断；所谓不真正立法不作为，是指国会履行了立法义务，但履行义务不充分，是在积极立法中存在着缺陷；所谓真正立法不作为，是指宪法明确赋予国会立法义务，但国会实际上没有履行义务，客观上不存在应存在的法律现象。由于这种现象的存在，公民的基本权利受到了侵害时，请求人以侵害事实为依据，提出宪法诉愿请求。在行政立法不作为的宪法判断中，宪法法院一般也要考虑行政立法作为义务的存在。
总之，对公权力的作为或不作为行为宪法诉愿制度确立了严格的控制系统，以保证所有公权力遵循宪法秩序的价值与原则，合理地确定公权力与私权利之间的界限，维护宪法作为社会共同体最高规则的地位。
四．主观性权利与客观宪法秩序的统一：宪法诉愿的维护社会共同体价值功能
随着宪法与社会关系的调整，宪法概念的内涵不断发生了变化，其宪法价值不断向社会生活的各个领域扩张。当宪法成为国家统治权基础的时候，在国家与社会生活的各个领域，宪法成为人们共同遵循的价值基础和依据。宪法既保护个人的价值，同时为社会和谐发展奠定了共同遵循的价值基础。自第二次世界大战后，人们经过历史的反思，发现了价值体系的宪法理念，并期待以此为基础建立新的宪法概念与理念。作为价值体系的宪法概念必然要求价值的普遍化，保障宪法规范的最高性价值。近代宪法向现代宪法的转型，很大程度上依赖于个体与社会共同体价值的互动，片面强调个体或共同体价值在宪法体系中遇到了越来越大的挑战。宪法作为个体价值与共同体价值平衡的尺度，需要确立更加规范化与现实化的标准，更凸现了当代的历史使命。在某种意义上，宪法诉愿制度的产生和发展在一定程度上因应了这一时代发展要求。
在宪法裁判制度发展的历史上，不同类型的制度在个体权利与共同体价值维护方面遵循着不同的理念与程序。如在德国宪法裁判制度中重点维护的是个人的基本权利，而在奥地利和瑞士等国家则强调客观宪法秩序的维护，宪法诉愿的范围是十分有限的。而在韩国的宪法诉愿制度中，两者价值的平衡得到了较充分的体现。宪法诉愿本质上具有主观权利保护与客观宪法秩序的维护双重性，并在具体的审理过程中保持两者的平衡。基于双重性价值的维护，宪法法院在宪法诉愿案件的受理和审理过程中，建立了一定的标准。一般情况下，宪法诉愿的案件应具有主观权利的保护利益，如主观的权利保护利益消失或不存在，宪法诉愿的请求也就失去意义。但在特殊案件中，虽然没有主观权利的保护利益，但存在客观宪法秩序保护利益时宪法法院可以进行判断。在1999年5月27日的宪法判例中，韩国宪法法院认为，“宪法诉愿制度具有保护个人的主观权利救济与维护宪法秩序的双重功能。在审判过程中，即使主观权利保护利益被消失，但如存在基本权利侵害的反复出现、为宪法秩序的保护具有紧要而重大意义时，可以认定审判请求的利益”。按照一般原理，宪法诉愿制度是救济基本权利受侵害的公民利益，故提起宪法诉愿后，构成基本权利侵害原因的公权力的行使被取消、出现新的公权力行为等情形时，基本权利侵害也随着结束，也就没有必要继续审理案件。如在韩国，根据法律规定，在监狱的接见室里，辩护人和犯人见面时隔着玻璃门。请求人提起宪法诉愿，请求对其安装玻璃门的事实行为进行违宪审查。后来，在审理过程中根据司法部的指示，各地监狱拆除了玻璃门，使犯人与辩护人能够坐在一起谈话。基于这种情况，宪法法院认为，请求人希望保护的利益已得到实现，没有必要继续审理。但出现如下情况时，即使没有主观的权利保护利益，宪法法院仍可认定本案的利益：（1）本案中出现的权利侵害现象有可能反复出现；（2）虽然失去了主观权利保护利益，但本案涉及的宪法问题十分重要，需要从宪法角度进行解释和说明。如在宪法审判进行过程中，出现事实关系或法律关系的变动，请求人主张的基本权利侵害已中止，原则上审判请求已失去利益，但即使这种情况下，如客观上存在维护宪法秩序的必要性，应继续对本案中的宪法问题进行判断。这时，客观上的宪法价值超越了具体当事人具体利益的保护范围。（3）基于主观权利与宪法秩序之间价值的平衡要求，不能只依据主观的权利保护为尺度，需要对本案进行综合的宪法判断。（4）侵害行为虽然结束，但确认侵害行为的违宪性对以后的民事诉讼的赔偿、不当得利的返还等可能产生一定的保护利益等。当然，“反复出现的侵害”的判断，并不是抽象和理论上的概念，必须以客观上存在足以认定的事实为基础，并能够表明客观价值的维护意义。比如在韩国，1996年未满20岁的几位公民以“选举法规定20岁为行使选举权年龄的规定违反宪法平等原则”为由提起了宪法诉愿。宪法法院没有在国会议员选举之前作出判断。选举结束后，提起诉愿的请求人中，有些人已满20岁，主观权利保护的利益不再存在。但宪法法院认为，国家为什么规定选举年龄，规定为20岁是否对18岁、19岁的公民造成不平等等问题是一个重大的宪法事项，以后类似的情况有可能还会出现，它直接关系到宪法秩序的维护，客观上存在进行宪法判断的必要性。
从古典的主观性权利的保护到客观宪法秩序的双重保护，反映了宪法功能的新变化，并为通过宪法治理社会提供了符合现代社会发展要求的理念和制度。宪法诉愿制度在两者价值的维护方面发挥了独特的功能。
五．权利救济的特别程序：宪法诉愿的“补充性”功能
在宪法诉愿的功能分析中，如何处理一般性权利救济和特别的权利救济是理论和审判活动中值得思考的重要课题。如果不注意两者的界限，有可能把宪法法院误解为最高法院的“上诉法院”，也有可能把宪法诉愿的权利救济功能过于“大众化”，使之变为一般性的民众诉讼。
所谓宪法诉愿的“补充性”功能，是指宪法诉愿的请求人应穷尽其他法律规定的救济程序后才能提起宪法诉愿请求，宪法法院才能受理，也称之为“补充性原则”。从实行宪法诉愿制度国家的经验看，补充性原则的内容一般包括：（1）请求人在正式提起宪法诉愿以前，首先要经过其他法律的权利救济程序，如对行政处分提起宪法诉愿前，要经过行政审判和行政诉讼程序等；（2）宪法诉愿的补充性原则所需要的“依据法律规定的救济程序”具有特定的含义，即合法和正当的程序，并不包括缺乏合法性的权利救济，否则会加剧请求人利益的损害。（3）宪法诉愿意义上的“权利救济程序”指的是直接针对公权力行使或不行使，请求判断其效力的有无的具体程序，并不是指事后的诉讼程序。（4）经过其他权利救济程序是一种实体的判断，不包括因形式要件不具备而不受理等情况。（5）还有一种情况是，同时存在几种权利救济程序时，原则上要求经过法律规定的所有救济程序。但请求人为多人时，其中一部分人经过其他权利救济程序，其他人没有经过时，通常解释为经过了权利救济程序。
那么，为什么宪法诉愿制度必须遵循补充性原则？这里存在着宪法诉愿制度的本质要求与功能的客观界限。首先，这一原则决定于宪法诉愿的本质属性，即宪法诉愿不是一种选择性的权利救济形式，而是例外的、特殊的权利救济手段，是在当事人的基本权利救济找不到可选择的途径时运用的制度。它既不能代替已有的权利救济程序，也不能超越法律规定的合理界限。在现实生活中，对基本权利的侵害往往是以法律的违宪性为基础的，通过对法律规定的权利救济程序，一般的基本权利侵害问题能够得到救济。但由于法律发展的实际状况和基本权利类型的多样化，在具体当事人的权利受侵害时客观上有可能存在无可依据的法律规定的情况，或通过了相关的救济程序后仍得不到救济时，需要通过一个开放性的权利救济通道来解决“灰色区域”的基本权利侵害现象。其次，补充性原则的确立有助于合理地分配一个国家的司法资源，保证宪法法院集中精力解决重大的宪法问题。如果宪法诉愿来代替一般法律的权利救济功能，其结果必然加大宪法法院的工作负担，既削弱普通权利救济的功能，同时也给宪法诉愿功能的发挥造成各种障碍。在德国，由于法院的判决也成为宪法诉愿的对象，两者之间功能的合理分配具有特殊的意义。第三，宪法诉愿的补充性原则有助于建立权利救济的统一体系。一国的权利救济体系是有机统一的，每个部分都有自己的功能与特色，需要在不同的救济程序之间建立良性的互动关系，有助于发挥权利救济的整体性功能。在奥地利，宪法诉愿与其他权利救济之间是“相对补充”的关系，原则上要求“穷尽其他救济”原则后才可以提起宪法诉愿。
在宪法诉愿制度的运作中坚持“补充性”原则具有客观必要性，但这一原则的适用并不是绝对的，在价值形态与判断标准上存在着一定范围内的“例外”情况。所谓“另外”情况，是指不受“权利救济穷尽原则”的限制，直接可以获得宪法法院的救济。根据德国、韩国等国家的宪法判例，以下几种情况下可以不受“补充性”原则的约束。（1）对法律直接提起宪法诉愿的情况。依据法律直接产生基本权侵害问题时，对法律本身的效力无法通过普通法院的诉讼而解决时，可直接提起宪法诉愿。如在1994年生计保护标准的违宪确认判决中，韩国宪法法院认为，本案的审判对象并不是行政机关的具体处分，而是根据保健部长官的指示确定的生活费的标准，因在现行的行政诉讼上没有救济途径，可解释为补充性原则的例外。（2）宪法上规定了基本权利，但因议会的“真正立法不作为”，请求人无法依据具体法律寻求救济的情况。（3）虽然客观上存在权利救济的途径，但如事先经过该程序缺乏期待的可能性或法律救济程序不清楚的情况。韩国和德国宪法法院在多数的判例中确立了该“例外”情况。具体包括请求人有正当的理由认为如经过其他救济程序会给他的利益带来无法挽回的损失、即使经过其他权利救济程序几乎没有得到救济的可能性、能否经过权利救济程序客观上不确定时，可以不适用“权利救济穷尽”原则。（4）根据当事人的具体情况。对特定的宪法诉愿中的宪法利益，请求人无法了解客观上的权利救济程序时也可适用“例外”原则。对于宪法法院来说，“例外”情况的认定是十分复杂的问题，需要在进行分类研究的基础上，确定相关的标准。如《德国宪法法院法》第90条第2款明文规定的适用“补充性”原则的情形包括：宪法诉愿具有“一般重要性”的意义；如先经过权利救济，会给宪法诉愿提起人带来无法挽回的损失时不一定经过事先的权利救济程序。根据德国宪法裁判理论，具有“一般重要性”指的是诉愿涉及“根本的宪法问题，通过宪法判断，不仅可以救济当事人的利益，同时为可能为以后出现的多数类似宪法问题的解决提供可期待的依据。韩国宪法法院判例中认定的“例外”情形主要包括：对造成侵害的公权力的行使或不行使无具体的权利救济程序；诉愿请求人有正当的理由认为未经权利救济程序；通过已有的权利救济程序，几乎不能期待权利救济；权利救济程序的可行性存在明显的不确定状态等。
从宪法诉愿的性质看，尊重法律体系中的各种权利救济程序是宪法诉愿制度发挥作用的基本前提。基于“权利救济的特别程序、最后程序和独立程序”的性质，在权利救济中宪法诉愿应保持相互的协调，不能削弱已有的权利救济体系的功能。但权利救济的“穷尽”并不是绝对的，应基于权利保护的原则，具体分析实践中可能出现的问题。如前所述，当客观上出现应该作为“例外”情况对待的情形时，如仍坚持“穷尽”原则，其结果必然损害权利救济的本质属性，不利于有效地保护公民基本权利。
六．宪法价值社会化：宪法诉愿的教育功能
宪法体现一定的社会价值，是特定社会关系的具体表现。在保护每一个社会主体基本权利的同时，宪法体现着社会公共利益，是人类共同生存与发展的道德与社会基础。宪法诉愿制度一方面提供个人挑战法律的途径，另一方面也为宪法本身价值的社会化奠定了基础。宪法规范应在社会生活中保持一定程度的“中立”性与保守性，维护社会共同体价值，尽可能控制某些社会激进的改革。在具体的宪法诉愿案例中，我们看到的一种现实是，凡是具有典型意义的宪法诉愿案例都产生了一定的社会影响，对社会主体在现实生活中感受宪法价值，统一对宪法问题的认识，具有重要意义。这种社会化的表现形式主要有：一是通过对宪法价值观的阐释，进一步明确宪法规范的内涵，强化规范的效力；二是通过对利益多元化中的宪法问题的判断，及时地解决社会冲突，化解社会矛盾，把冲突纳入到宪法程序之中；三是履行着普及宪法知识的功能，提高社会主体的宪法意识；四是宪法诉愿的案例直接成为宪法学教育的内容，推动宪法学的发展。从实行宪法诉愿制度国家的经验看，由于现实生活中有了鲜活的案例，可以要求学生在案例中提炼原理，并在案例中检验所学的宪法原理。在这种意义上，宪法诉愿在宪法学的教学中能够扮演着“中介”和“纽带”的作用，有助于改善宪法学教学。五是有助于培养学生的宪法学思维方式等。在社会转型时期，宪法问题越来越呈现出多样性，应通过宪法的社会化功能，消解宪法运行过程中的冲突与矛盾，使社会的各种改革在合宪性的基础上进行，以维护宪法作为最高法的地位。
七．宪法诉愿功能的界限：评价与改革
在当代的权利救济制度中，宪法诉愿制度担负着维护人权和稳定宪法秩序的双重功能，是以个人的请愿权为基本出发点的权利救济方式。尽管这一制度目前主要在实行宪法法院制度的国家中实行，但它的理念与功能已产生了越来越广泛的社会影响。
宪法诉愿制度的存在丰富了现代基本权利救济体系，强化了基本权利效力对公权力活动的控制，扩大了基本权利的适用范围。从某种意义上讲，宪法诉愿制度产生与发展历史就是基本权利效力扩大的历史。两者之间虽不存在正比例关系，但内在的密切联系是不可否认的。另外，宪法诉愿制度本身体现了不同国家的宪法传统与文化，包括不同民族对宪法价值观的认识。按照德国学者的观点，“保护公民的基本权利是宪法的一部分，基本权利是公民重要的权利，这些权利可以面对国家权力，比如生命权、健康权、言论自由权、结社自由权等。宪法诉愿是所有宪法审判程序的核心，是由联邦宪法法院负责执行的”。不断强化基本权利效力是确立宪法诉愿范围的基础，既包括抽象规范的控制，又包括法院作出的判决。但在西班牙，宪法诉愿中不包括法律，除法律外的其他公权力活动受宪法诉愿的控制。在宪法诉愿请求人的范围中，除包括自然人和法人外，还包括履行维护公益诉讼功能的法官，体现西班牙特有的法律传统。奥地利的宪法诉愿只包括行政作用，而瑞士的宪法诉愿虽包括一切类型的“官权”行为，但联邦的“官权”行为除外。韩国在引进宪法诉愿制度中，主要参考了德国的制度，但不像德国那样包括法院的判决，而是根据韩国的宪政体制，建立了“向法院提出的违宪审查请求被驳回”时直接向宪法法院提起诉愿请求的制度，使个人直接对抗国家权力有了制度上的可能性。可见，是否建立宪法诉愿制度，或建立何种类型的制度主要取决于各国的历史传统和宪政体制。
对宪法诉愿的整体功能的评价学术界有不同的认识与评价。如前所述，自宪法诉愿制度建立开始，就充满了各种争论。人们在充分肯定其个人权利保护的意义的同时，也怀疑这一制度的现实功效，对其发展可能带来的负面作用也表示的一定的担心。比如，宪法诉愿案件的增加是否会加大宪法法院的工作压力？个人直接面对宪法法院，会不会导致民众诉讼的泛滥？以基本权利的保障为基础的宪法诉愿是否可能破坏宪法规定的权力分立格局？宪法法院会不会成为凌驾于最高审判机关的“超级审判机关”等。这些担心是有一定道理的。在实行宪法诉愿制度的国家中遇到的最大的问题是，宪法诉愿案件数量的膨胀，如韩国宪法法院受理的案件数的91%涉及宪法诉愿方面的内容，而且其中50%是检察官不起诉处分的诉愿。如从2006年1月到6月共受理案件896件，其中848件是宪法诉愿案件。[10]数量的增多对宪法法院的工作带来了很大的压力，即使在由16名法官组成的德国宪法法院很难适应宪法诉愿数量增加的工作压力。还有一个问题是，宪法诉愿的胜诉率是比较低的，一般在5%左右。
基于上述原因，有关宪法诉愿制度的改革一直是学术界关注的话题。1993年为了减轻宪法法院的工作压力，德国对“宪法法院法”进行了修改。在德国，也有学者提出应缩小宪法诉愿范围，主张不要包括法院判决。如Zuck教授认为，对请求人基本权利保护的义务首先在于法院，当事人应在法院主张自己的利益，强化法院的责任。如果不进行改革，整个司法体系有可能受到损害，导致“法治国家的奢侈品”。与此相反，在韩国的宪法诉愿制度改革中部分学者主张把法院的判决也纳入宪法诉愿范围，扩大对公权力控制范围。其主要理由是：有助于实现对基本权利的实质性保障；司法权是公权力，需要宪法法院的控制；有助于合理地解决法院与宪法法院之间的关系，减少不必要的冲突；减少因违宪审查制度两元化而导致的最高法院与宪法法院之间可能出现的冲突与不协调等。因此，从总体的发展趋势看，宪法诉愿制度将围绕人权保障与宪法秩序的维护不断扩大其功能范围，既要突出价值层面的多样性，同时也高度关注社会现实。在宪法诉愿制度运行过程中，个人的地位与利益的保护是重要的，但个人与秩序之间保持合理平衡也是法治国家追求的基本目标。
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[1] 中国人民大学法学院 教授，法学博士
[2] 丁泰镐：“宪法诉愿的概念与历史的发展，载《宪法研究》，1996年第4集。
[3]刘兆兴：《德国联邦宪法院总论》，法律出版社，1998年版，第308页。
[4] 刘兆兴：《德国联邦宪法院总论》，法律出版社，1998年版，第311页。修改和补充后的基本法第93条第1款4a规定：任何人都可以因公权力机关侵犯他的某项基本权利或本法第20条第4款、第33条、第38太哦、第101条、第103条和第104条规定的权利之一，提起宪法诉愿“。第4b规定；当某一法律侵害本法第28条规定的自治权时，乡镇和联合乡镇可以提起宪法诉愿，但是在涉及州法律时，只有在无法向宪法法院提起诉愿时，才能向联邦宪法法院提起诉愿。第94条第2项第2款规定：联邦法律可规定提起宪法诉愿，必须是以过去已经用尽法律途径为前提，并且规定一种特别受理程序。
[5] 朴日唤：“奥地利的宪法诉愿制度”，《宪法研究》第一卷（1989），第257页。
[6] 在1993年8月11日以前，未经修改的《联邦宪法法院法》第90条第1项规定中未包括基本法第20条第4项。转引自刘兆兴著：德国联邦宪法法院法总论，法律出版社1998年，第311页。
[7] 韩国宪法法院在1997年的判例中认定了如下关联性：以法律的规定废止地方自治团体与废止该地域的住民之间的关系；法务师法试行规则与事务员之间关系；作为生计保护基准与享受其待遇的公民之间的关系；从2000年开始实行教育评价上的绝对标准与受其影响的高等学校在校生之间关系等。
[8] 2005年6月27日，德国宪法法院法官Haas在北京大学的学术讲演。
[9] K.Schlaich,aao,.s.138ff，转引自《法与社会研究》，第7辑，1988年版，第157页。
[10] 2006年7月7日，在中国人民大学法学院举行的“东亚公法学的现状与发展趋势国际研讨会”上韩国学者的发言。
