题记：2023年7月13-14日，中国环境和资源经济学协会（CAERE）第二届学术年会在北大国发院举行。本文根据北京大学现代农学院教授、新农村发展研究院院长、发展中国家科学院院士黄季焜的主旨演讲整理。
今天我主要谈粮食安全问题，谈粮食安全就不能不谈农民增收，并且，粮食安全也需要与农业永续发展结合起来。
纵观过去四十多年我国粮食产量增长情况，以及粮食产量、播种面积和单产之间的关系，我们可以得出这样的结论——提高粮食产量不是靠扩大种植面积，而是主要靠提高单产。很遗憾的是，现在的一些政策只是片面强调粮食面积，与过去发展经验存在偏差。
通过单产不断提高，我国粮食总产也随之提高，才使得我们能在过去的四十多年时间里，把原本非常有限的耕地分出一部分来生产经济作物、畜产品和水产品，粮食播种面积的占比从80%下降到70%。这10%的变化对中国农业经济和农民增收影响巨大，农业结构也随之发生了巨变。
过去四十多年，我国粮食生产年均增长超过2%，比同期我国人口年均1%的增长高1倍以上。因此在保障粮食安全的前提下，我国将有限的耕地进行优化，改变了粮食作物一枝独秀的局面，经济作物、畜产品、水产品百花齐放。粮食单产水平的提高，再加上经济作物、畜产品、水产品等高附加值农产品的扩容，农业总产值增长也超过5%，这对农民增收和改善国民消费结构都非常重要。
高值农业与农业的全要素生产率增长
我这里讲的“高值农业”占比，是指蔬菜、水果、畜产品和水产品在农业总产值中的占比。过去几十年，我国农民增收与高值农业发展关系紧密。保障粮食安全是国家战略和目标，农民增收和共同富裕更是党的奋斗目标。因此，增加农民收入，必须在保障口粮安全的情况下，大力发展高值农业。
过去四十多年，我国农业总产值（扣除物价变化）年均增长5.4%。其中有60%来自全要素生产率的增长，约40%是投入增长。投入增长包括土地等资源投入、劳动投入和资金投入。从数据呈现的结果看，劳动投入在下降，资金投入在上升。
我们现在讲绿色发展，绿色发展意味着不能靠高投入来实现高增长，要在节省投入的情况下也能实现高增长。要实现这一目标，我认为主要靠全要素生产率的增长。在上世纪80、90年代，我国农业全要素生产率年均增长超过3%，现在接近3%。全球范围来看，农业全要素生产率年均增长约为1%，高的时候达到2%。由此可见，我国农业全要素生产率的增长水平已相当高。
基于我的研究结果，农业全要素生产率增长主要靠四大驱动力，即制度创新、技术进步、市场改革、农业投入。
制度创新非常重要，土地等生产要素、生产方式和农产品市场等制度安排都可以进行创新。制度创新通常不需要很多投资也能创造价值，比如改革初期的联产承包责任制。
技术进步需要投资，但投入不大、作用巨大。目前农业研发投资只有200多亿，是农业农村领域财政投入约两万多亿的零头的零头。过去我国粮食产量增长很大一部分源自技术进步。
市场化改革使农业生产结构发生很大变化，在改善农业生产要素优化配置的同时，也显著提高了农业全要素生产率。
农业发展要靠投入，这是非常重要的。在农业投入中，基础设施建设和提高投入品质量等方面的投入尤为重要。
我国农业面临的挑战及对策
过去四十多年农业发展取得巨大成就的同时，本世纪初以来我国农业农村发展也面临巨大挑战。
挑战一：城乡居民收入差距不断扩大。到2004年，城镇居民收入已经是农村居民收入的三倍多。如果按照国外经验，这一差距问题已经相当严重，对社会稳定会产生很大影响。要感谢农村老百姓，在当时如此悬殊的城乡收入差距下，仍然在农村努力地生产和生活。这一问题也引起了当时中央和相关部门的重视，从2004年开始陆续出台了一系列政策促进农民增收。
挑战二：粮食安全引起广泛关注。本世纪初以来，我国农业还面临粮食等农产品进口不断增长的局面，到2004年农产品进口开始大于出口，之后这种贸易逆差不断扩大，引起政府的广泛关注。
挑战三：资源与环境退化。过去四十多年我国农业年均增长超过5%，某种程度上是以牺牲资源环境为代价的，比如地下水位下降、土壤质量退化、农业水源污染、生态环境压力等。这些现象告诉我们，过去农业增长方式不可持续。
如何应对上述三大挑战？我国一直在不断摸索。2004年是我国农业发展政策的重大转折点，国务院开始实行减征或免征农业税的惠农政策。到2006年，我国完全取消农业税费（包括农业税和各种提留费）。在本世纪初农业税取消前，我国农民每年需要缴纳的农业税费约占农业产值的8%，因此这是一项重大的政策转变。
2004年我国还启动了农业补贴和收储政策。农业补贴从粮食直补和良种补贴扩大到农资综合补贴和农机补贴。“收储政策”就是以最低收购价格和临时收储价格为主要内容的粮食价格支持政策。
为促进我国粮食增产和农民增收，也是从2004年开始，中央一号文件的再次让位给“三农”问题，很多政策从此开始出现较大调整和变化，针对农业农村发展方面的财政投入也从2004年开始大幅增长。
在取得成绩的同时，我国的农业政策也走了一些弯路。比如农业补贴政策在2012年开始封顶，这里的补贴数字是名义价格，如果按实际价格或扣除物价增长，我国农业的直接补贴已呈下降趋势。启动农业补贴的初衷是提高粮食生产，增加农民收入。然而我们的研究表明，农业补贴不但无法提高粮食生产，而且使农民间的收入差距进一步扩大，对良种和农资的补贴也没能带来实质性的促进作用。
为什么会出现这种情况？中国是农业大国，农业补贴要根据农户种粮面积、购买良种和农资数量从中央发放到2亿多农户手中，是不可操作的；同时，再多的补贴分到2亿多农户，对农民增收作用也有限。所以，农业直补最后只能根据1997-1998年第二轮承包耕地多少来补贴，补贴对当年的粮食生产没有影响；而且靠补贴增加农民收入这条路也是不现实的。不过既然已经走上这条路，轻言退出似乎也不太容易。因此从2011和2012年开始，我国农业补贴的水平有所下降。
对农业而言，科技兴农的重要性日渐凸显，虽然农业科技投入不断增长，但还远远不够。这也意味着在促进农业发展、保障粮食安全方面，我们还有很多政策工具和较大的提升空间。
最低保护价和临时收储政策在过去几年里已在悄然改革。虽然相关改动在中央一号文件中体现得不明显，但这些政策确实经历了从放开到保护，从保护到再次慢慢放开的过程。比如，从2014年开始的多年内，稻谷和小麦最低保护价格不再增长，而此前的最低保护价格则是一直上涨。再比如，大豆补贴困难更多：2014年大豆取消临时收储政策后改为目标价格政策，但目标价格在提高国内大豆价格的同时，也提高了上大豆进口价格，因为我国85%的大豆依靠进口，中国大豆进口占全球大豆贸易约60%。如此一来，国内补贴大豆的钱最终多数流向美国和拉美国家。因此，大豆在2017年开始取消补贴政策。油菜籽和食糖的临时收储政策分别在2014年和2015年取消。玉米的临时收储政策也从2016年开始改为“价补分离”政策。
现在就剩下新疆的棉花目标价格政策和稻谷与小麦的最低收购价政策。我曾到新疆去调研，发现棉花实行目标价格也很困难。当时的目标价格是1.8万，市场价格只有9千元，中间的差价国家要给予棉农补贴。补贴的发放涉及很多环节的工作，单是测量种植面积这一项工作就需要政府多次测量，产量的确定还容易出现舞弊等现象。
总之，我们的农业政策经历过一段时间的坎坷和弯路。然而经过较长时间的政策回调，各项工作正在步入正轨。历史经验告诉我们，发展农业要靠市场、制度和技术。
如何看待我国的粮食安全问题？
在讲粮食安全之前，我想强调如下两个事实：首先，中国是世界主要农产品的最大生产大国。稻谷、小麦、蔬菜、水果和茶叶，中国都是世界最大的生产国。虽然我国人口占世界的18%，但2020年许多农产品产量在世界的占比都超过18%，比如稻谷和小麦分别占全球产量的28%和18%，蔬菜占比超过50%，茶叶占比接近50%，猪肉占比将近40%，鸡蛋占比35%，水产占比超过50%。其次，我国是世界第二大玉米和禽肉生产国。2020年，我国玉米产量占世界的22%，再过几年可能会成为全球做大玉米生产国。我国的禽肉生产也位居世界第二，占全球产量的16.5%，仅比美国（17.4%）低不到1个百分点。我相信，再过两三年，我国的禽肉也会超过美国。
从粮食安全的角度看，大家都比较关注的稻谷、小麦、玉米都非常安全。所谓现在粮食安全面临危机，目前有夸大之嫌。
未来我国粮食安全面临的最大挑战是水土资源的短缺。我国仅占全球淡水的5%，全球耕地的8%,都是世界水土资源最稀缺的国家之一。相关研究表明，未来50年，中国水资源短缺将更加严峻。在此背景下，充分利用贸易对保障国家食物安全和耕地永续利用极其重要。
我用另外一组数据进一步解读我国的粮食安全问题。我按照人均耕地面积，将全球主要国家分为三组，分别是“人均耕地低于0.12公顷的”、“人均耕地0.12-0.26公顷”和“人均耕地大于0.26公顷的”国家。我国人均耕地面积是0.09公顷。这个图表明，虽然我国进口的食物不断增多，但人均净进口很小，是同组国家进口最小的国家之一。
1990-2020年间，我国进口食用油不断增长。这与中国人的饮食习惯有关，让中国人改变用油习惯，肯定很难。近年来我国玉米进口也在增加，2021年达到2800万吨，2022年略有下降。对中国这样的大国，除大豆以外的所有农产品进口是有限的（人均进口量小）和可控的。我国的粮食安全问题，某种程度上就是大豆安全问题。令人遗憾的是，国内大豆领域的顶尖专家太少，国家对大豆研发的投入也不多，所以单产很低，农民种植大豆的经济效益低与种植玉米等农作物。
目前我国主要是从北美和南美进口大豆。进口的大豆主要用于发展国内畜牧业的蛋白饲料和满足对食用油的需求。中国老百姓对畜产品的需求不断增长，如果不发展本国畜牧业就只能依赖进口。畜牧业与其他行业不同，存在多种动物疫情，一旦疫情爆发就可能影响进口，进一步威胁粮食和食物安全。从这个角度看，我国的粮食安全问题更多地是畜产品供给安全或饲料问题，而不是口粮安全。
如果中国增加进口，有人担心全球粮食的生产能力和粮食危机风险。让我们看看全球的粮食生产潜力。
首先，全球粮食单产增长潜力大。目前有30%的粮食来自单产低于3.5吨/公顷的国家，这样国家有几十个，粮食平均单产只有2吨左右，即使利用现有的技术，增加产量潜力也巨大；更何况未来农业技术还将不断提升。
其次，全球有大量的可耕地。联合国粮农组织预测，未来50年全球耕地还会扩大。目前全球可用耕地为35亿公顷，实际利用耕地为14.2亿公顷。未开发利用的可耕地主要分布在非洲撒哈拉以南国家、南美和东欧等国家。一旦大豆、玉米等农产品价格上涨，未来会有不少可耕地变为耕地。因此，我们要保障中国的粮食安全，可以考虑帮助这些发展中国家提高粮食产量，这对保障全球、中国和发展国家的粮食安全都有利。
在过去100多年里，不算俄乌冲突带来的区域性粮食价格上涨，曾发生过两次全球粮食危机。
第一次粮食危机是由1974-1975年爆发的中东战争叠加自然灾害而导致的。中东战争使原油价格在1974-1974年从每桶约10美元迅速提高到55美元。农产品与原油息息相关，原油价格暴涨也让农产品价格水涨船高。当时世界范围内旱灾较为严重，在两个因素叠加下，粮食危机暴发。大家知道，农产品价格上涨两到三倍，农民会把很多可利用土地变成耕地，出现了粮食过剩，粮食价格从1975年开始出现断崖式下跌。这次粮食全球危机经历了一年左右的时间而宣告结束。
第二次粮食危机发生在2008年，维持时间也不到一年。这次危机是能源危机叠加生物质能源发展而导致的。2007年开始出现能源危机，原油价格成倍增长；与此同时，随着生物质能源技术的发展，当每桶原油价格超过65美元时候，玉米、糖料作物、油料作物等农产品作为生物质能源原料更合算，北美和南美等农产品主要出口国把大量的以上农产品用作生物质能源原料生产生物质液体燃料。以上两个因素的叠加使国际市场的粮食价格在2007底到2008年9月快速增长，但这样的现象仅维持了不到一年，到2008年秋季后价格又重新回落到粮食危机前的水平。
值得一提的是：人们担心全球粮食危机期间粮食贸易会随之减少的现象并没有发生。例如，在2008年粮食危机期间，有的国家曾宣布禁止出口，持续一段时间后，禁止出口的政策又被取消了，2008年和2009年的全球粮食贸易量不降反的事实已经够能说明问题了。只不过大多数媒体仅报道禁止出口的政策，而对这些国家都很快取消出口禁令不做任何报道，形成一种错觉。
全球粮食危机是非常偶然和短暂的。即便是在俄乌冲突的背景下，很多国家的粮食价格仍没有受到影响。只有那些与俄乌冲突紧密的国家，其粮食价格在短期内有所提高，但我认为这只是区域性现象。
如何解决粮食安全和农民收入问题：值得关注的一些近期政策措施
我们先回顾下过去四十多年是怎么发展过来的。我把农村经济转型分成四个阶段。过去四十多年我国农村经济转型已经历了前三个阶段，即从以粮为纲开始，到上世纪90年代初农业生产向多种经营方向转型，再到本世纪初以来农业劳动力在农业与非农间的分工程度的提高，目前进入了绿色高效的高值农业发展阶段。回顾我国农业走过的路，我认为制度、政策、投资这些因素非常重要，同时它们出台的顺序更重要，即农村经济转型的每个阶段都有与之相适应的制度、政策和投资。
在农村经济转型过程中，农业劳动生产率或务农收入不断提高，这得益于高值农业的发展和非农就业的增长，这一趋势在未来还将继续，是难以逆转的。
近年来出台的有些政策，视乎要转变以上农村经济转型发展趋势。例如，为促进粮食生产，高值农业发展面临诸多挑战。又例如，目前鼓励部分人回归农业的相关政策是值得商榷的，因为每个村的耕地和水资源都是有限的，当务之急不是要增加农民数量，而是要削减农民数量，以此不断提高农业劳动生产率和促进农民增收。
近年来各地促进粮食生产的一些政策措施更是值得深思，下面列举几个近期我在农村调研过程中发现的问题。
1）各地政府一谈粮食安全，就是要增加水稻、小麦、玉米的种植面积，这样的思路其实不对，因为我国稻谷和小麦现在都供过于求，库存量可供一年的消费。由于生产过剩，稻谷和小麦的价格上不去，小麦价格有时甚至低于玉米，小麦做饲料现象并不稀奇。其实在粮食方面，我们缺的是饲料粮，特别是大豆，目前我国最主要的蛋白饲料。
2）虽然政府有关部门已注意到大豆是威胁国家粮食安全的主要农产品，但促进大豆生产的有关政策措施是不切合实际情况的。例如，大豆生产效益不高，农民缺乏种植大豆积极性，需要政府补贴。大豆亩产只有两百多斤，玉米亩产近千斤。地里种了大豆，粮食产量马上下滑。为了解决这一问题，在许多地方，政府补贴农民采用“玉米大豆带状复合种植”的生产方式，即在玉米间套种几行大豆。其实这是很久以前农民就放弃的种植方式，因为这种复合种植的耕地、除草、收获等田间工作需要人工作业，复合种植方式难以机械化，所以才转成种植单一作物。
政策制定者还忽视了目前国内大豆的特征和用途，从而出现一系列现实问题。国内大豆含油率一般在15%左右，适用于制作豆制品，加工成大豆油和大豆粕不合算；进口的转基因大豆因其含油量高达20%左右，适用于压榨加工成大豆油和大豆粕（蛋白质饲料）。在国内大豆的生产和需求持平的情况下，国内大豆价格比进口大豆价格一般每吨要高1000元左右。当国内大豆生产超过豆制品加工需求的时候，国内大豆价格与进口大豆价格的差价逐渐消失。例如，2022年通过各种方式扩种大豆，国内生产的大豆超过了豆制品的需求，出现了补贴农民种植大豆、补贴收购大豆和补贴大豆压榨加工使用国内大豆的现象。因此，要替代进口的大豆，首先要做的是加大研发投入，选育出含油率高的大豆，而不是现在就盲目扩大大豆生产。
3）为保障粮食安全，许多地方出台了支持合作社、企业等生产新型主体的政策，但其实际效果常常相反。已有的国内外研究都表明，农户或家庭农场是最适合农业生产的主体。我最近考察了某省某县2014年开始的粮食生产合作社改革试点，情况不容乐观，目前除了一家合作社还在坚持运作（即使是进退两难了）外，实施改革试点的其他合作社都消失了。企业经营粮食生产更是违背了农业生产的一般规律。例如，2022年8月我们在某省多县对土地托管做了调研，主要结论是：
第一，经营规模扩大了，但单产也显著下降了；
第二，地租上升，同时挤出许多种田能手从而影响了他们的生计；
第三，粮食单产从高到低依次为适度规模农户、千亩种植大户、合作社、土地托管的企业或供销社。对企业而言，如果经营1000亩，假设每亩地赚100元，1000亩可以赚10万元；如果经营面积从1000亩增加到10,000亩，即使新增的9000亩每亩只赚10元，企业还是要扩大经营规模的，因为总利润可提高到19万。但如果1万亩地交给10个家庭农场，利润肯定超过100万。更为重要的是，政府补贴这些企业从事粮食生产，单产普遍出现下降趋势。
4）为了保障粮食安全，近期各地严禁“非粮化”，在实施政策过程中常常出现“一刀切”现象，其效果往往大不到预期的效果。我调研过在现代化的蔬菜大棚里种水稻，或者鱼塘填土后种水稻和小麦等案例，发现他们确实是种了粮食，也完成了粮食种植面积的任务，但有不少是只种不收的案例：因为机械进不了大棚，人工在大棚种粮食成本太高；因为长期养鱼的农户不是种粮能手，播种后继续田间生产作业亏本更大；因为粮食面积是统计出来的，而粮食产量往往是“计算”出来的。“一刀切”的执行方式，背离了中央制定政策的初衷。
5）部分地方政府从“退耕还林”转变为“退林还耕”。对地方而言，前几届政府把耕地变少了，现在最方便的达标方法就是变“退耕还林”为“退林还耕”。这样的做法除了能补足耕地数量，别无他用。“退耕还林”的耕地生产力非常低，“退林还耕”也难以提高粮食生产，因为农机开不上去，即使种了粮食，收获也非常困难。
未来发展和政策取向？
过去四十多年，中国经济结构转型过程表明在农业持续增长的同时，工业服务业以更快的速度增长，所以农业就业和农业GDP在国民经济中的占比不断下降，而且前者的下降速度超过后者，从而缩短了工农劳动收入差异。未来还需加快这种经济结构转型的速度，因为只有农业就业和农业GDP在国民经济中的占比趋同的时候，才能消除工农收入差距，实现农民与全体国民的共同富，这是我对未来农业发展的两大愿景之一。
要实现农民与全体国民的共同富裕或农业和工业服务业的劳动生产率趋同，任务非常艰巨。要在2050年基本实现以上目标，我们预测农业就业占比要从2020年的24%下降到2050年的4.3%，这时的劳动生产率农业比工业服务业还低20%左右，农民还是需要从事非农就业才能达到其他国民的平均收入水平。其实农业就业占比下降到4%左右的发展目标并不算很高，因为这也只相当于90年代末的日本和现在的韩国水平，但这意味着我国的农业劳动力要从2020年的1.77亿下降到2050年的3200多万，其中从事种植业的2900多万。到2050年，即使我国保住了18亿亩的耕地红线，平均每个劳动力也只有61亩，大国小农始终是我国的国情。
这里我想强调的是：要在未来30年减少1.45亿农业劳动力，任务是极其艰巨的。因为在过去30年工业化与城镇化加速时期，我国农业劳动力也只减少1.65亿。2022年受疫情和总体经济增长减缓等影响，农业就业人数不降反增，恢复到2020年的1.7亿。
要在保障粮食安全的前提下，实现农民增收和共同富裕同样面临巨大挑战。过去十几年，耕地经营规模小于10亩的农户占比一直保持在85%以上，十年内变化不到1个百分点。耕地经营规模这么小的农户如果种粮食，难以保障家庭足够收入；因此，过去许多小农户依靠有限的耕地发展高值农业，虽然市场风险大，但收入也高。现在这些小农户如果继续发展高值农业，不但面临市场风险，而且还面临政策风险。
为此，我提出保障粮食安全并实现农民的共同富裕是未来农业发展的第二大愿景。农业包括种植业和养殖业，但养殖业研究向规模化、企业化的现代化方向转型了，原来农民增收的主要来源之一的养殖业也逐渐被资本或企业占有了，未来发展与现在的农民关系不大了。为此，我们这里主要关注种植业。
在种植业，最近我提出“二八格局”发展策略，即种植业需向“二八格局”方向转变，才能在保障粮食安全下，实现大农小农共同富裕。大农占农户的20%，主要生产粮食等大宗农产品以保障国家粮食安全，靠适度规模经营和政府补贴提高收入；小农占农户的80%，主要发展高值农业以保障收入增长和国民营养改善，靠不断完善的市场和政策支持持续提高收入。
在未来的政策取向方面，需要强调如下几点：
第一，要真正夯实“藏粮于技、藏粮于地”战略。“藏粮于技”的关键是要提高农业研发投入，目前农业研发的财政支出只有250多亿，只是政府对农业农村财政支出总额的1%多些。“藏粮于地”的关键是提高耕地的地力，在未来能够产出更多的粮食等农产品，但现实情况正相反——高强度地利用耕地提高粮食产量，耕地的地力和水资源短缺每况愈下。
第二，要加快农业产业高质量转型。在保障口粮安全的情况下，农业应逐渐向现代高效绿色的高值农业转型。
第三，要出台实现大农与小农共同富裕的政策措施。种植应向“二八格局”转变，建立分别针对大户与小户的政策支持体系。
第四，要加大实现农民与全体国民共同富裕的政策措施。需要加速发展中小城市、县城和乡镇，为农村劳动力创造更多的非农就业机会。
第五，要促进中国与全球共同发展。要推进全球贸易和完善治理体系；要有应急方案，但不能按应急方案来指导我们的日常发展；要帮助发展中国家提高粮食生产。
靠什么？过去四十多年的发展与改革经验表明，科技创新、制度创新、市场改革和投入创新是农业生产力增长的四大驱动力，它们也将是未来保障粮食安全、农民增收和永续发展的重要驱动力。在科技创新领域，要特别关注生物、数字、装备和生态等技术；在政策创新领域，要特别关注制度、政策和投资等创新。
（来源：北大国发院微信公号）
