2020年底召开的中央农村工作会议指出，全面推进乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。今年中央一号文件强调，2021年农民收入增长继续快于城镇居民。在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新起点上，农民增收形势怎么样？下一步政策重心聚焦哪里？如何确保农民持续较快增收、逐步实现共同富裕？
需要更加强调城乡居民收入差距问题
解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，而缩小城乡居民收入差距则是解决“三农”问题的核心。2021年中央一号文件对2025年城乡居民收入的目标做了进一步明确。我的理解是，在后小康时代，促进农民收入较快增长、持续缩小城乡收入差距、实现共同富裕，是“三农”工作的中心任务和战略选择。
缩小城乡收入差距是全面建成小康社会的重要任务。党的十八大报告指出，到2020年做到人民生活水平全面提高，收入分配差距缩小；党的十九大报告强调，提高人民收入水平；党的十九届五中全会进一步提出推动共同富裕，聚焦的一个主要问题就是城乡收入差距依然较大。能否缩小城乡收入差距，关系到小康是全面的小康还是有“短腿”“短板”的小康，是高质量的小康还是低水平的小康。只有不断缩小城乡收入差距，才能体现社会主义本质，才能建成惠及广大农民、经得起历史检验的小康社会。
缩小城乡收入差距是实施扩大内需战略的有效途径。党的十九届五中全会提出，坚持扩大内需这个战略基点，畅通国内大循环，促进国内国际双循环，全面促进消费，拓展投资空间。经济新常态下，近几年拉动经济增长的三驾马车中，投资和出口高速增长难以保持，需要更多依靠消费。2012—2018年，消费对GDP增长的贡献率由54.9%提高到76.2%，投资对GDP增长的贡献率由43.4%下降到32.4%，货物和服务净出口对GDP增长的贡献率由1.7%下降到-8.6%。从扩大内需来看，农村有巨大空间，几亿农民同步实现农业农村现代化，能够释放出大量的消费需求，前提是进一步增加农民收入。2020年，城乡居民人均消费支出之比为2∶1左右。差距就是发展空间，就是增长潜力，扩大内需战略能否顺利实现，关键在于农民收入能否实现持续快速增长。
缩小城乡收入差距是跨越“中等收入陷阱”的关键动力。20世纪六七十年代全世界达到中等收入标准的101个经济体中，只有日本、韩国、新加坡等13个国家和地区成功越过“中等收入陷阱”。一些拉美国家长时间难以成功脱离“中等收入陷阱”，主要原因之一就是贫富差距过大，中低收入者消费能力不足，影响了经济发展的可持续性。当前，我国人均GDP刚刚突破1万美元，距离高收入国家门槛还有一定距离，处于跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。如果收入差距持续扩大，稍有不慎跌入“中等收入陷阱”，就有可能出现经济发展停滞不前的不利局面。
缩小城乡收入差距是实现城乡融合发展的重要抓手。一方面，促进农民持续较快增收，需要加大农业农村投入力度，强化农村产业基础，改善农村基础设施和公共服务，建立城乡平等就业制度，完善要素市场化配置机制。这些措施有助于从根本上破除我国城乡二元结构，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务一体化。另一方面，促进农民持续较快增收，也有利于提升农民自身素质和发展能力，无论是进城还是留乡，都可以有效发挥人这个生产力中最活跃的要素作用，让城乡都充满人气和发展活力。
总之，从历史发展到现实需要，从经济变革到社会发展，都需要持续缩小城乡收入差距，不断提高人民收入水平，扎实推动共同富裕。
促进农民增收的因素和动力
农民收入包括家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入，因此收入增长受到多种因素影响。回顾改革开放以来的历程，20世纪80年代前半段农民收入超常规增长，但后半段出现了低速增长甚至负增长，90年代以后农民收入进入稳定较快增长时期，除了得益于政府和社会的高度重视，也得益于农业结构调整、粮食价格放开、劳动力转移加快、财政支农支出增加等因素的共同作用。从增收贡献来看，可以把这一时期大体分为三个阶段。
第一阶段，以家庭经营增收为主。大致在1990—1997年左右，这一阶段农民人均纯收入年均实际增速达到6.6%，其中家庭经营收入年均实际增长5.5%，工资性收入年均增长9.6%。家庭经营收入成为农民收入主要来源，占纯收入的比重一直在70%以上，增收贡献率平均为68.0%；工资性收入贡献率只有26.8%；转移性收入和财产性收入的贡献率合计只有5.2%。
分析这一阶段的增收动力，农产品流通体制改革是主要因素。进入90年代，国家连续提高粮食统购统销价格，1994年起取消粮食统购统销政策，粮棉油等大宗农产品价格大幅上涨，1997年农产品价格指数比1989年上涨114.8%。受价格利好等因素影响，农作物播种面积和粮食总产量大幅增长，1997年农作物播种面积比1989年增加5.1%，粮食总产量增长21.3%。农产品的量价齐升，带动农民家庭经营收入较快增长。
第二阶段，以工资性收入增长为主。大致在1998—2003年左右，这一阶段农民收入增长进入徘徊期。农民纯收入年均实际增长率仅有4.0%，其中家庭经营收入年均实际增长0.9%，工资性收入年均实际增长10.3%，转移性收入年均实际增长3.5%，财产性收入年均实际增长18.8%。家庭经营收入仍是农民收入主要来源，占60%左右，但贡献率仅有12.9%；而工资性收入的贡献率升至75.9%，成为这一时期促进农民增收的主要动力；财产性收入和转移性收入的贡献率合计为11.2%。与前一阶段相比，这一时期工资性收入年均实际增速仅比上一时期提高0.7个百分点，但贡献率却提升近50个百分点，原因主要是家庭经营收入增长近乎停滞。
工资性收入成为促增收的重要因素，与这一阶段国家对农村劳动力转移就业方针政策的调整密切相关。20世纪90年代以来，引导农村剩余劳动力有序流动取代了之前的控制流动，同时积极推进就业、社保、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面配套改革，促进了农村劳动力转移就业。2003年农村劳动力外出就业规模达到9820万人，比1997年增加27.2%。
第三阶段，多轮驱动农民增收阶段。大致在2004年以来，农民收入进入持续较快增长阶段。基于农民收入同口径比较，可以将这一时期再分为两个子阶段。一是2004—2013年，农村居民人均纯收入年均实际增速为9.0%，其中家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入年均名义增速分别为5.6%、11.8%、18.9%、12.0%。二是2013—2019年，农村居民人均可支配收入年均实际增长7.2%，其中家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入年均名义增速分别为6.6%、10.3%、12.3%、11.6%。总体来看，这一阶段工资性收入的增收贡献率达到40%以上，还是农民增收的大头；家庭经营收入贡献率在25%以上，仍是农民增收的基石；转移性收入贡献率上升到27%左右，成为农民增收的重要渠道；财产性收入贡献率为3%左右，是农民增收的有益补充。
这一时期，国家强农惠农富农政策密集出台，为促进农民增收带来重大利好，粮食连年丰收，农产品量价齐升局面再次重现。特别是农民工规模和工资收入双增长为农民持续增收奠定了基础，据《农民工监测调查报告》显示，2019年外出就业农民工总量比2008年增加24%，外出农民工月均收入水平增长2倍。同时，国家脱贫攻坚战略深入实施，精准扶贫、精准脱贫扎实推进，贫困地区农民收入增长较快。2013—2018年贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.0%，比全国农村平均增速快2.3个百分点。
农民增收面临复杂的新形势
农民增收形势正在发生阶段性变化。2004年以来农民收入增长实现“十七连快”，过去十年农民收入增速连续高于城镇居民收入增速。2020年农村居民可支配收入17131元，较2010年翻一番还多，城乡居民人均收入之比2.56∶1，比2019年缩小0.08，为全面建成小康社会打下坚实基础。当前，农民收入水平已经站上新的历史起点。今后一段时期，影响农民增收的外部形势更加复杂，将对农民收入走势产生深刻影响。我简单归纳为三个方面。
一是有制约，国民经济增长放缓将对农民收入增长速度带来一定影响。农民收入增长从根本上讲是经济发展的结果，宏观经济形势对农民增收的作用不可低估。在20世纪80年代后期的治理整顿、90年代的亚洲金融危机期间，我国经济增速出现明显回落，农民收入增速也随之显著放缓。过去几年，我国农民收入由快速增长转向较快增长，固然与基数变大有关，但也与经济增速放缓紧密相连。据测算，2010—2019年农民收入增速和GDP增速的相关系数高达0.87。随着我国经济由高速增长变为中高速增长，由前些年的10%以上回落到7%以内，同期农民收入增速也由11.4%下降到6.2%。可见，稳定增长将成为今后一段时期农民增收的主基调。
二是新动力，新型城镇化、农村改革和城乡融合发展将为农民增收带来历史机遇。改革开放以来，农村劳动力转移在为我国经济增长提供充足人口红利的同时，也为农民收入创造了强劲增长点。据国家统计局数据，2019年末我国常住人口城镇化率达60.6%，户籍人口城镇化率为44.4%，二者相差16.2个百分点。如果将常住人口城镇化率提高到70%，还将增加约1.4亿农村人口进城就业生活，城镇化提升空间还很大。与此同时，目前农村居民人均可支配收入中财产净收入仅占2.3%左右，主要原因是与城镇居民相比，农民的土地、房屋等财产权利不完整、权益不平等，束缚了财产权益的发挥。随着乡村振兴战略的深入实施，城乡要素市场化配置水平的不断提高，农村集体产权制度等改革的不断深化，农民的集体收益分配收入仍有很大提升潜力，截至2019年全国农村集体经济组织资产总额高达6.5万亿元，其中经营性资产为3.1万亿元。
三是有难点，传统农区和小农户将成为农民收入增长的难点和重点。基于我国特殊国情，以小规模农户为主体的经营结构将长期存在，单单靠农业收入让普通农户增收致富的难度很大。据《中国统计年鉴2019》数据测算，2018年第一产业劳动生产率明显偏低，仅相当于二、三产业的21.9%，且提升速度趋缓；以1978年不变价格计算的第一产业劳动生产率提高速度，由“十二五”时期的年均9.3%下降到2016—2018年的年均6.3%。受此影响，农业收入增长困难，比重呈下降趋势。2013—2019年农村居民人均第一产业经营净收入年均名义增速仅为4.7%，低于可支配收入年均名义增速4.5个百分点，占比从30.1%下降到23.3%。从面上看，按照收入五等份分组，有大约60%的农户人均可支配收入低于全国平均水平。中低收入农户大多位于传统农区和欠发达地区，对农业收入的依赖程度较高，既是农民增收工作的重点群体，也是难点所在。
当前，我国正处在国民经济发展的结构调整期，城乡经济社会的深度融合期，农业支持保护政策的转型优化期，农业经营体制的改革创新期。农民增收形势正在出现一些趋势性变化。首先，农民收入增速稳中趋降。改革开放以来，农民增收经历了20世纪80年代前半期的超高速、80年代后半期的快速下降、90年代前半期的平稳上升、90年代后半期的明显回落、本世纪前11年的中高速增长、2012年以来又逐步回落。从增速变化看，当前已经进入一个下降通道，增速稳中趋降的势头已经显现，且大概率不是短期现象。其次，两大来源的增收贡献双双减弱。家庭经营收入和工资性收入作为农民收入两大支柱，其增收贡献基本决定了农民收入走势。据我们测算，2014—2019年，农村居民可支配收入中工资性收入贡献率由47.2%下降到41.8%，经营净收入贡献率仅保持在25%—29%，少见地出现了两大收入贡献率同时走弱的情况。最后，政策调控难度日益加大。过去，国民经济和财政收入增长较快，农产品和农村劳动力总体上供不应求，可采取的政策手段较多，促增产、提价格、增补贴、促转移、涨工资等政策都可产生立竿见影的效果。当前，财政收入增速回落，农产品总体上供大于求，农民工供求匹配困难现象有所增加，农民增收政策创设难度越来越大。
从上述变化看，农民收入又到了一个关键转折期，增收的环境和动力正在发生调整，阶段性特征正在积累形成，对此需要高度关注。
农业产业发展现状的基本判断
农业兴则百业兴，百业兴则农民富。2020年是重要而特殊的年份。新冠肺炎疫情防控在中国已取得战略性胜利，但在全球仍在持续蔓延，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性日益增加，这对全球经济和中国经济都带来巨大影响。基于这个大背景，农业作为我国经济发展和社会稳定的“压舱石”作用日益凸显，但有两组数据值得关注和分析。
第一组数据，我国是世界最重要的农产品产出大国。2020年我国粮食产量连续六年超6.5亿吨，达到历史高点。粮食人均占有超过470公斤，不仅远超世界人均占有350公斤水平，也超国际社会公认的人均占有400公斤的粮食安全线。大米、小麦、玉米三大主粮的国内自给率平均在97%以上，“谷物基本自给，口粮绝对安全”的发展战略在实践中落实得很好。农业供给侧结构性改革也取得辉煌成就，肉蛋奶等重要农产品总量一直呈线性增长之势，产业、产品结构不断优化，新产业、新业态蓬勃发展。2020年农产品加工业营业收入超过23.5万亿元，加工业与农业产值比达2.3∶1。全国农业生产托管面积超过15亿亩次，农业生产托管组织超过44万个，服务小农户超6000万户，在促进农民就业增收方面发挥了重要作用。
第二组数据，中国是世界最大的农产品进口大国。2020年粮食产量达历史新高，但同期进口农产品依存度也达历史新高。包括大豆在内的农产品进口量达1.43亿吨，同比增长28%。其中大豆进口超1亿吨，比2019年的8851万吨增长13.3%，占需求总量的90%以上；肉类进口量增长了60.4%，加大了农产品供需平衡难度，紧平衡态势仍将持续。中国作为世界最大的农产品进口大国，按全口径农产品进口数量观察，农产品进口对外依存度高达30%以上。
从两组数据对比分析来看，可以得出两个判断：一是农业在解决中国人吃饱问题的同时，对农民“钱包”鼓起来的伟大实践也发挥了重要促进作用。二是必须坚持“两个资源、两个市场”的农业对外开放方针，充分认识到国际形势的变动对我国农业产业安全影响重大，要坚持底线思维，保持忧患意识。总之，要把握正确的农业产业安全观，牢牢把握农业产业安全的主动权，不仅有助于稳住农业基本盘，更好地应变局、开新局，也有助于保持社会大局总体稳定，为农民就业增收创造良好环境。
促进农民增收需要把握的关键问题
农民增收是一项系统性工程，需要多措并举、同向发力，体现“四个注重”。
一是注重结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。从发展实践来看，进入工业化中期后，国际上普遍加大对农民收入增长的支持力度以实现工农、城乡协调发展，如日本从1961年开始实施“国民收入倍增计划”。2011年前后，我国江苏等一些省份也制定实施了居民收入倍增计划，取得明显成效。党的十八大提出居民收入翻番目标，成绩更是有目共睹。因此，农民收入增长态势，与一个国家或地区能否及时调整经济发展战略和国民收入分配关系、转变经济发展方式高度相关。从发展阶段看，当前我国已成为中等偏上收入国家，并转向高质量发展阶段，这对于解决农业农村发展不充分、城乡发展不平衡、城乡收入差距大等问题，具有多方面优势和条件。要坚持把农民增收置于“三农”工作重中之重的位置，继续推动国民收入分配格局向农民倾斜，促进农民收入增速超过经济增速和城镇居民收入增速。
二是注重产业结构、就业结构与农民收入结构的关系。工业化早期阶段，产业结构和就业结构决定了农业收入是农民收入的主要来源。进入工业化中期阶段，农业劳动力大量向二、三产业转移就业，工资性收入占农民人均纯收入的比重上升，2012年达到43.6%，成为农民增收的重要来源。到了工业化后期阶段，随着城镇化加快推进，进城落户或常住农民的收入不再被统计为农村居民收入，工资性收入占农民收入的比重在达到一个峰值后逐渐下降。为此，要避免农民收入增速徘徊甚至下降，必须推动农民家庭经营收入加快增长。一方面，要利用专业化带动农业生产的规模化、集约化，使务农收益水平达到甚至超过外出务工收入水平；另一方面，要继续推动农业转移人口真正市民化，促使产业结构、就业结构和收入结构均衡发展。
三是注重国民收入分配格局更多向农民倾斜。应加强农民增收的顶层设计，推进体制机制改革，完善政策扶持体系。在初次分配领域，应建立合理的农产品价格形成机制，引导农产品价格合理调整，使其反映要素稀缺程度和生产成本。同时，建立农产品价格和低收入群体生活补助联动机制，提高各方面对农产品合理涨价的容忍度。在再分配领域，应出台差别化的补贴政策。新增农业补贴向主产区倾斜、向山区牧区渔区垦区倾斜、向贫困地区和边远地区倾斜，既充分发挥财政转移支付作用，缩小农民内部收入差距；又进一步强化政策激励效应，促进农业生产发展和生态环境保护。
四是注重通过城乡融合发展优化农民增收的外部环境。城乡收入差距较小的浙江、上海、苏南等地，都是城乡融合做得比较好的地区。要推动形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系，健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系，需要从三个层面入手。一要推进城乡要素平等交换。二要推进公共资源均衡配置。三要加强农村基础设施建设。
在相关政策上应在哪些方面着力
促进农民增收，需要立足我国实际，加大支持力度和创新支持方式，进一步完善农民增收政策，需要在以下几方面深入探讨。
一是突出增收政策的差异性。从国际上看，发达国家和地区不仅对农民增收有一般性的支持政策，而且对欠发达地区和小农场还有专门的扶持措施。长期以来，我国农民增收政策中普惠性政策较多，差异性政策较少。现阶段，农村低收入问题已经越来越集中到传统农区和普通农户。但从未来看，大力发展农村新产业、新业态，激活农村资源资产，潜力最大、最有希望的仍然是主要经济发达地区、大中城市郊区等，广大传统农区和普通农户的增收问题将会愈发突出。因此，应适时调整农民增收政策，更加鲜明地指向农村低收入群体，采取更有针对性的措施，将有限的政策资源更多地向增收困难区域和群体倾斜。
二是突出财政支持方式的引导性。以往，财政主要是通过提价、补贴等方式直接带动农民收入增长，但这种“直给”的做法已难以为继。从发达国家实践看，为摆脱预算压力，精巧设计财政支持方式、放大财政资金使用效益，越来越成为通行做法。我国农村人口数量庞大、人均农地资源有限，如果单纯依靠直接补贴来促进农民增收，更加难以摆脱补不起、补不到位的“厨师困境”。发挥财政资金的撬动作用，利用市场机制吸引更多金融资本和其他社会资金共同促进农民增收，应当成为下一步政策创设调整的重要方向。
三是突出市场配置资源的关键性。目前农民收入四大来源中，除部分转移性收入外，都是由市场决定的。进一步拓宽农民增收渠道，根本上还是要依靠市场。近些年来，随着各种新理念、新技术、新模式、新要素的不断进入，农村新产业、新业态层出不穷，为农民增收创造了新机会；一些地区积极探索激活农村产权，通过土地入市、股份合作等，为农民带来了长期稳定的收益。市场拓渠道、政策给空间，应当成为农民增收工作的基本原则。为此，应将工作重心放在放宽政策限制、规范市场运行、营造良好环境等方面，更大力度地推进改革，更加精巧地创设政策，保障市场在资源配置中的决定性作用能够充分释放、有效发挥。
四是突出社会保障的城乡融合性。从目前情况看，短时间内显著缩小城乡收入差距面临很大困难，但是通过加快完善农村社会保障制度，能显著增强农民的获得感和幸福感，尤其是能使低收入群体感受到最直接的实惠和真正的生活保障。在城乡之间、农村不同群体之间收入差距较大的情况下，健全社会保障制度也是调节收入分配的一种重要手段。近几年，国家逐步建立了城乡统一的居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度和大病保险制度，城乡统筹的最低生活保障等社会救助制度建设也迈出了坚实步伐，但农村社会保障标准和水平与城市相比还有不小的差距。下一步，应将社会保障摆在更为优先的位置，按照“完善制度、统一政策、提高水平、加快并轨”的原则，加快健全多层次农村社会保障体系，让农民有稳定的生活预期，不致因收入波动而陷入困顿焦虑。
(作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员,清华大学中国农村研究院副院长;来源：《中国乡村发现》2021年第4期）
