从治理话语的历史、国际、实践和学科的维度，可以把治理分为两个层面：一是以国家为主体，以国家整体为对象，涉及治理主体及其相互关系的治理。围绕这一治理定义所产生的理念和思维，可称之为大治理观。二是不涉及国家整体和基本关系，着重于解决具体问题和处理具体事务的方式和机制的治理，可以称之为一种小治理观，比如现在公共管理学科就是就问题解决问题的。

不同学科对社会的定义有所不同，国家与社会关系是政治学的基本问题。在政治学科视域下，社会相对于国家政权，任何国家都面临着如何处理社会矛盾、进行社会治理的问题。新中国成立以后面临怎么样进行社会治理的问题，毛泽东发表《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，这篇文章是从国家有效治理的角度来论述社会矛盾。从治理的角度看是一种大治理观，从社会角度看是包括所有人的社会，所以后来才有了所谓的把矛盾化解在基层的经验。

新中国建立以后，国家对社会进行了重组，重要特点是通过国家政权把所有人编制到国家政权组织体系当中。在农村实行政社合一的人民公社体制，在城市实行政企合一的单位制，那些没有国家单位的人组成居民委员会，没有能够进入到国家单位体制的人被称之为社会青年。这里的社会是相对于国家体制而言的，是非体制性的小社会。过去“社会”这两个字不是太骄傲的词。

改革开放前，国家主要是通过公社制、单位制进行社会治理的。因为公社和单位是国家与社会的混合体，国家与社会混合在一起，具有复合性质，既是国家政权直接管辖的经济单位，也是社会单位，社会依附于公社与单位当中，严格来说是没有社会的。国家在管理单位和公社的同时也实现了社会的治理。为什么那时候提出民主办社、民主管理的原则，因为这些都是基于治理的角度考虑的。随着公社制的变革、非国有经济的发展，产生了与国家政权系统相对分离和相对独立的社会，这个时候的社会含义大大扩展了，所以有了单位人到社会人的说法。

随着“单位社会”的解体，1990年代后期国家第一次提出了社会管理，这里讲的社会管理包括所有人群。当时面临最迫切的问题是把那些没有或者失去单位的人怎么纳入到国家管理体系当中来，重要方式就是组建社区。社区这个词是90年代才进入到社会管理当中来的，是从外国引进的词。这个“社区”带有很强的行政功能，主要是解决治理问题，依托社区对社会人进行的社会治理。这个社会仅仅限于社区，所以社会治理主要限于社区治理，研究社会治理的时候实际上都是在研究社区，“社区社会”仍然是属于小社会的范畴。

大治理观是以国家整体为对象的治理理念，国家整体包括组成国家的所有人，尽管所有人都在国家政权统辖之下，并不意味着所有人都在国家有效治理之下。看起来，每个人都在国家政权的覆盖之下，但并不是有效的覆盖，社会里面有很多缝隙、漏洞等等。社会虽然在国家政权统辖之下，但并不是有效治理，仅依托社区进行社会治理远远不够。随着经济体制改革，经济组织就不再具有治理功能，经济组织创造财富的同时也可能成为矛盾的焦点，包括国有企事业单位的干群矛盾和非国有企业的劳资纠纷等等。这些矛盾点不一定是在单位以外的社会，也可能在单位里面，这就需要把社区社会的小社会概念拓展到所有人群的大社会概念，实现国家对所有人群的有效治理。

社会工作部的对象是涵盖所有人群的，是做所有人的社会工作，从而实现国家有效治理的专门机构。它的职能包括混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体的党建工作，把大量的社会矛盾消化在企业和组织之内，重新赋予这些企业组织的社会治理功能。它的经济组织功能没有变，但是要赋予它一定的社会治理功能。

（本文是作者2023年5月6日在北京大学举办的“建设社会主义现代化国家学术研讨会”专题会议上的发言，经作者修订。)