徐勇，华中师范大学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授。本文是作者率领团队在近期调研基础上写成。

“到底是什么？”

2022年以来，湖北省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，目的是建构“纵向到底，横向到边，共建共治共享”的城乡社会治理体系。许多人对此不解：什么是“纵向到底”？

说到这个话题，还得回到十多年之前。当时广东云浮开展美好环境与和谐社会共同缔造活动，时任云浮市委书记的王蒙徽同志经常提到一件事：一个农民为了获得数十元钱的政府资金，要到县城办事，路费花了不少，还耽误时间。“办事难”成为新的难题。当时，王书记就有了政府服务“纵向到底”的想法，这一想法涉及我国基层治理的历史性变迁。

纵向是一个结构性用语。从政治学的角度看，“纵向到底”主要指自上而下的政府治理一直延伸到社会最底部，俗话说便是“一竿子插到底”。但在不同历史时期，“纵向到底”的内容有所不同。

中国是世界少有的很早就将国家权力一直延伸到社会最底部的国家，但在一段时间里，社会广泛流行的是“皇权不下县”的说法。我的老朋友秦晖在《传统中华帝国的乡村基础控制》中将其概述为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”之后，人们对此有诸多误解，以为代表国家权力的“皇权”不下县。准确来说，“皇权不下县”指的是吃皇粮的官员及其机构不下县。费孝通先生在“双轨政治”一文中说得很明确，“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了，自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”

吃皇粮的官员不下县，并非县下面无“皇权”。从中国建立以皇帝为代表的中央集权国家开始，“皇权”便一直延伸到社会最底部。秦汉实行郡县、乡里、什伍制度，十家为什，五家为伍，什有什长，伍有伍长。宋代直到民国实行保甲制度。以户为单位，设户长；十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长。这一制度被称之为“治民之基”，它不是社会内生，而是“皇权”建构的。

“皇权”之所以要“一杆子插到底”，主要是获取税收。恩格斯讲国家是一种特殊的公共权力，“为了维持这种公共权力，就需要公民交纳费用——捐税。”传统国家的“纵向到底”说到底是“税收到底”。经历过传统年代的孙中山先生对此有切身体会，他说，“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想便很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”

20世纪以来，国家政权开始进入乡村。特别是1949年以来，国家重组乡村社会，建立了“纵向到底”的治理架构。人民公社是自上而下的基层政权组织，也是社会基本单位，实行“三级所有，队为基础”，由此形成从中央到省、县、公社、生产大队、生产小队的组织管理体系。但在计划经济体制下，“纵向到底”主要是“任务到底”，即自下而上完成各级任务，包括生产、税收等。

农村改革后，“纵向到底”的治理架构的基础发生了变化。“三级所有，队为基础”的人民公社体制废除后，实行“乡政村治”。在乡镇设立政府，在乡镇以下设立村民委员会，但“乡政”没有自己直接依托的“腿”。与此同时，随着现代化建设，农民愈来愈多地要与政府打交道。我记得我在农村务农五年时间，打交道的最大“官”是生产小队队长。从我1978年上大学开始，农民与政府打交道便愈来愈多了，主要是开具各种证明，也包括完成“三提五统”、计划生育等各种任务。为了完成政府任务，干部经常要“进村入户”，当时的干部形容干群关系是“狗跑熟了，人跑生了”。

为了从根本上解决“三农难题”，新世纪初国家废除农业税，并向农村提供基本公务服务。这是中国开天辟地的大事，但也遭遇到新的问题，即政府提供服务难以“纵向到底”。一方面，因为不收税了，干部也不往农民家跑了，“人不熟了，狗也生了”；另一方面，大量服务事项要到乡镇和县级政府办理，形成新的农村难题，这就是“办事难”。时任云浮市委书记的王蒙徽同志正是从农民“办事难”出发，思考如何实现政府服务“纵向到底”的问题。记得他当时谈论最多的，一是如何在分田到户基础上重新组织农民，二是如何让农民就近就便获得政府服务。

“纵向到底”的内容具有鲜明的时代性。传统历史时期主要是“税收到底”，计划经济时期主要是“任务到底”，当下主要是“服务到底”。而“服务到底”涉及一系列的组织和体制问题。如今的农村村委会和城市社区办公地点都高挂着“党员群众服务中心”的字牌，党的组织、政府治理和公共服务开始延伸到底部。但要使全体民众就近就便获得优质高效服务，还需要通过体制机制创新来加以解决。