学术界通常将行政诉讼理解为“民告官”的产物，其实中国行政诉讼的产生有特殊的政法背景。在上世纪八十年代的经济转型过程中，行政诉讼提供了以司法权重新平衡地方政府与企业之间经营权的可能，通过对企业“经营自主权”的司法构建，地方政府对企业的控制被当作违法行为而受到遏制，企业而非公民才是参与行政诉讼的主体。当经济转型任务大体完成之后，已不需要行政诉讼来捍卫企业经营自主权，民商事诉讼成为助力经济发展的重要武器，但行政诉讼并未就此退出历史舞台，而是转到对公民权利的保护上来——公民个人成为行政诉讼原告的主要组成部分，扩大行政诉讼受案范围成为保障公民权的关键，也成为学术研究的重点。行政诉讼重心的这一转型，根植于中国政法环境的变化，也是改革开放四十多年间法治话语变迁的一个缩影。描述并解读行政诉讼重心从经营权到公民权的位移，既是理解中国行政诉讼发生逻辑的必要，也是建构中国法治话语体系的一个努力。

本文以《行政诉讼的重心转移及其政法逻辑》为题，发表于《中国延安干部学院学报》2021年第3期，第109-121页；援引请参考发表版。本文在写作和修改过程中，得到了强世功、陈越峰、王理万、Benjamin L. Liebman等人的指正，在此一并感谢。

一、行政诉讼“民告官”迷思？

行政诉讼是近代以来政治正当性重构的重要组成部分，通过公民起诉政府的制度设计将公权力的神圣性全部褪去，在公私平等的基础上确保公民对国家进行法律追究的可能。在现实的行政过程中，日趋复杂的治理形势要求政府具有相应的自主性，行政权的膨胀使得它经常有“超越”立法机关授权范围之嫌，“传送带”模式难以解释行政行为的全部正当性，[[1]]司法审查是重要的补丁机制，为权力的重新平衡提供了一种可能。[[2]]在行政诉讼的诸多目的和功能中，保障公民、法人和其他组织的权利被视为行政诉讼的“根本目的”，尤其是在具有深厚“官本位”传统的中国，允许和支持“民告官”显得更具标志性意义。[[3]]龚祥瑞先生将《行政诉讼法》的颁布实施誉为“中国法制史上的一个新的里程碑，是旧传统死亡与新观念再生的分水岭。”[[4]]在应松年先生看来，“行政诉讼法是一部推进人权保护和法治发展的重要法律，行政诉讼是化解社会纠纷的一项有效制度，也是依法治国方略中不可或缺的一个方面。”[[5]]

然而，行政诉讼法的主要功能并非一直如此清晰，行政诉讼在司法实践中也并不总是能够很好地实现上述价值。长期以来，行政诉讼的功能难以得到很好的发挥——“立案难、胜诉难、执行难”，无法有力保障行政相对人的权利，进而改革、完善行政诉讼制度，成为大多数研究者所分享的共识。[[6]]如果说时至今日，行政诉讼保障人权的功能都难以完全实现的话，在整体法治环境更差的三十多年前肯定更为困难，决策者和实践者也不太可能对行政诉讼寄予那样的期待。那么，在三十年前，行政诉讼法到底是基于什么样的考虑被创设出来的？行政诉讼是否承担了权利保障之外的其他的功能？[[7]]

贺欣（He Xin）从政治控制机制的角度指出，行政诉讼为给改革时期的上级政府控制下级提供了一种全新的选择。[[8]]裴文睿（Randall Peerenboom）进一步对行政诉讼的发展历程进行了阶段划分，他认为，在传统中国乃至“毛时代”，行政法的功能主要在于保证行政的效率，通过要求政府官员和民众守法来推行自上而下的治理；而现代行政法则是为了在管理效率与维护个人权利之间寻求平衡，并非仅仅出于保护个人权利的目的。[[9]]贺欣与裴文睿都看到了行政诉讼诞生之初的时代背景，并未以“民告官”的理论想象去裁剪历史。然而，二人的研究都是从行政诉讼外部视角进入的，从行政诉讼内部视角来看，上述转型主要体现在行政诉讼主要案件类型的变迁。

本文通过研究发现，中国行政诉讼的主要功能在设立之初并非是抽象的“民告官”——公民个人并不是行政诉讼的重要参与者。上世纪90年代，行政诉讼的重要功能是通过审理侵犯企业经营自主权案件，来增强企业活力、推动社会主义市场经济的建立和完善。在市场经济大体上建立起来之后，企业的自主经营、自负盈亏成为不证自明的通例，行政诉讼的上述功能褪去光环，逐渐展现出“民告官”的基本意象——公民个人而非企业成为行政相对人的主体。行政诉讼产生之初所承担的职能并非是权利保护，民告官的理论设想在行政诉讼实现一次重心转移后才成为现实。勾勒并研究行政诉讼领域的这种变化，可以帮助我们对一部施行三十多年的重要法律有一个全新的认识，在学术话语之外丰富中国行政诉讼的图景。与此同时，行政诉讼的“民告官”理念在表达与实践之间的分野，也展现出理解中国法治进程的政法视角与法政视角的交织，为我们认识中国法治四十年的变迁提供了一个窗口，也是建构中国法治话语体系的一个努力。

二、政府与企业：经济改革中的经营自主权

1982年《民事诉讼法（试行）》认可了司法实践中行政诉讼的存在，但当时并未启动专门的《行政诉讼法》立法工作。是年8月，五届全国人大常委会在讨论海洋环境保护法时，曾就是否可以对行政处罚不服向人民法院起诉产生过争议，最终在彭真等人的“力挺”下使得相关条款落地。[[10]]到80年代末，决策层开始考虑制定专门的《行政诉讼法》，据江平先生回忆，将《行政诉讼法》的制定提上日程，主要是由于王汉斌、陶希晋等立法官员的推动，而非学术界的倡议。[[11]]为什么决策层在这个时期主动提起了立法动议，试图通过行政诉讼的方式将行政权力关进“法律的笼子”？

（一）经济转型中的经营自主权

理解行政诉讼的出现离不开当时的经济转型背景，行政诉讼与国家下放经营权给企业、发展经济的大局联系在一起。在计划经济条件下，各级政府直接掌握经济管理权，改革开放后这日渐成为企业的障碍，经济改革需要不断充实企业的自主权。邓小平曾提到，“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”[[12]]原中央编办主任张志坚先生认为，从上世纪70年代末80年代初开始，中央已经开始推行多种形式的利润留成，以便扩大国有企业经营自主权。[[13]]然而，中央的决策在地方受到抵制，地方政府希望保留辖区企业的经营权，以维持自己的财政税收。尽管中央在“央-地关系”中居于主导地位，但地方政府仍旧有各种办法来消极对待中央放权给企业的要求，科层化的制约难以打破。单纯依靠过去的行政系统内部的方式难以实现经济改革的目标，看似孱弱的法院恰好能够在“条块格局”下发挥一定的作用——通过引入司法权这一极，将可能侵犯企业经营自主权的纠纷纳入司法审查的范畴，打破地方权力天平的平衡，重新配置企业的经营权。[①]

在审理这些新颖案件的过程中，“经营自主权”这个市场经济下新名词的含义逐渐清晰起来，借助司法判决从纸面走向真实世界。工矿和企业也在中央的支持下摆脱了地方政府的控制，获得更多经营自主权，从而盘活了市场，发展了经济。[[14]]中央决定下放企业经营自主权的真实目的在于发展市场经济、促进生产，但在1984年颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》时，市场经济还未完全确立，《决定》无法直接从市场经济的角度去论证改革的正当性，只能采取迂回的论述方式：

由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中，企业条件千差万别，企业之间的经济联系错综繁复，任何国家机构不可能完全了解和迅速适应这些情况。如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，那就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义，压抑企业的生机和活力。因此，在服从国家计划和管理的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产供销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格，等等。[[15]]（着重号为引者所加，下同）

官僚主义和主观主义这两个“主义”，在中国共产党历史上一直是遭到批判的对象。《决定》给原先计划经济时代的企业管理方式戴上这两顶帽子，以便在政治上获得主动权，避免改革引起路线斗争的风险。但是，利益的重新分配会有阵痛，将企业的经营与控制权从地方政府手中收回，势必会影响到地方政府的收入，如何让地方政府愿意放下手中的权力？《决定》没有明说，需要在实践中去寻找合适的方式，摸索合适的手段，行政诉讼为这种转型提供了一个突破口。尽管司法机关在权力体系中的地位并不很高，但是在条块框架下，地方法院具有一定的独立性，可以在中央的支持下发挥一定的作用，很多研究也从侧面证明了这一点。如有研究指出，在最高法院的支持下，地方法院能够在策略性服从地方政府的表面下，推进行政诉讼的进程，反过来也提升了法院在地方政治中的地位。[[16]]法院助力经济转型，主要是通过审理侵犯企业经营自主权案件来实现的。

需要说明的是，侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的。在上世纪90年代初，行政诉讼中数量最多的是涉及公安、土地的行政案件，如1993年全国行政诉讼一审案件27911件，涉及公安7018件，土地8063件，城建2038件，林业1971件，其次才是工商571件。[[17]]这种分布与很多其他研究所展现的情形是一致的，龚祥瑞先生于1991-1992年间领导的调研结果也显示，在行政相对人打官司的对象中，土地（房产）机关、公安、工商、卫生、税务占比最高，分别为28.4%、27.3%、17.0%、10.2%、5.7%。[4]327由于当时的统计口径并不明晰，我们难以精确地发现原告构成情况的数据，如在《中国法律年鉴》中没有以行政诉讼的原告构成来进行分类的，但基本态势是清晰的。在1996年《行政处罚法》颁布实施之前，公民起诉行政机关的案件很少，张尚鷟先生指出，“在这个期间，起诉到法院的行政案件，多数是涉及国家经济行政管理的‘官告官’的经济行政案件，这期间，‘民告官’的行政案件，在广大公民法制观念淡薄，一般还不愿意到法院去‘打官司’的情况下，告到法院去的涉及政府在行政管理活动中侵犯公民权利和利益的行政案件，是不多的。”[[18]]

李本教授（Benjamin L. Liebman）通过实证研究也发现，在最早的环境行政诉讼中，原告基本上都是企业。[②]其实，在大量的涉及公安治安管理的行政案件中，也是为了通过司法权的介入，适度平衡公安机关在社会治理中的角色，最终改变新中国成立初形成的“国家安危公安系于一半”的局面，[[19]]这一变化在刑事诉讼中已经被更清晰地发现，从公安为中心转向公检法的分工、配合与制约，不仅仅是观念变迁的产物，更意味着社会治理体系的转型与重塑。[[20]]尽管侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的，但却是最受重视的，我们可以从最高人民法院院长所做的工作报告中看出这一重要性。

最高人民法院的工作报告是其向最高国家权力机关所做的工作汇报，能够体现其工作中“最闪光”的部分，本身就是研究司法中心工作的重要文本。在1992年最高人民法院工作报告中，“企业”被提到了14次；在法律服务经济的部分，工作报告提到要“加强对侵犯企业生产、经营自主权和向企业乱收费、乱摊派、乱罚款等案件的审理，维护企业的合法权益。”1993年最高人民法院工作报告提到“企业”16次；1994年最高人民法院工作报告提到“企业”17次。1992年《中国法律年鉴》在总结行政诉讼的中心工作时概括了三大任务，第一件就是“通过对侵犯企业生产经营决策权、产品销售权、投资决策权等行政案件的审理，制止行政机关侵犯企业经营自主权的行为，依法保障企业经营自主权落到实处，促进国有企业特别是大中型企业经营机制的转换。”[17]841993年《中国法律年鉴》将“依法妥善审理有关企业转换经营机制案件”作为行政诉讼的中心任务。[[21]]在下一小节我们还将看到，当时诸如《人民法院报》、《人民司法》等官方媒体也特别多地关注企业等行政相对人所提起的行政诉讼。

无论是公安角色的调整，还是企业经营权的重新分配，其原初动力都来自于国家转型所带来的权力再平衡的需要。在行政诉讼刚出现的时候，其重要的功能是推动经济转型，以便实现企业经营权从地方政府向企业的转移。法院利用法律条文的赋权将政府限制在合适的位置上，以此帮助国家实现权力的重新平衡。在重塑政府与企业的关系时，行政诉讼找到了自己的定位，并与国家重大改革的步伐同步起来。但是，行政诉讼像普通法中的令状一样，仅仅是启动了司法对行政的审查程序，企业和地方政府在经营权重组中到底会以什么样的格局定型下来，还需要看司法的具体运作。也就是说，允许企业提起侵犯企业经营自主权的行政案件，只是保护了他们的“程序性权利”，其实体意义的内涵与外延还未确定。企业的经营自主权到底包括了哪些内容？如何确定某种行为是否侵犯了企业的经营自主权？这就需要由法院在具体的行政诉讼中来确定。

（二）经营自主权的司法建构

在1993年修改宪法时，将第十六条中的“国营企业”改为“国有企业”，一字之别，凸显了全民所有制经济的所有权和经营权的区别，突出了国有企业的经营自主权和集体经济组织独立进行经济活动的自主权。[[22]]十四届四中全会（1994年）对社会主义市场经济做出决议之后，企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，经营者的前途与企业业绩直接相关，经营者更有动力按照经济规律来经营，而不再愿意受到各种外在干预。原先被认为是行政机关对企业的正常指导——改变企业性质、更换企业的重要负责人、把关企业所签订的合同、指导企业的销售与营销，都成了“侵犯”企业经营自主权的表现。1994年12月1日，11个高级法院和8个中级法院行政庭庭长会聚上海，召开了审理侵犯经营自主权案件座谈会。《关于审理侵犯企业经营自主权案件的若干问题》确认上述行政机关的“指导行为”为侵犯企业经营自主权的行为，并将之纳入行政诉讼的受案范围：

第一，行政机关行使行政管理权，对企业或实行企业管理的事业单位实施了变更名称，改变经济性质、变更或撤销法定代表人（国有企业除外），强行联营、分立或合并，核定资产的使用权或所有权，变更、终止或解除合同，干预、限制企业的供销渠道等影响经营自主权的具体行政行为，当事人不服起诉的，法院应以侵犯经营自主权为由立案；第二，对行政机关的摊派行为、属于具体行政行为的指令性计划行为、强令企业上缴税后利润等行为，当事人既可以以违法要求履行义务为由起诉，也可以以侵犯经营自主权为由起诉。[[23]]

在公有制一统天下的时代，私营企业必须要戴上“集体企业”的面具才能参与市场活动——私营企业也会以税、费等形式与行政机关“分享”一部分的所得。这种共生关系是特殊环境下的产物，一旦国家决策层认识到了企业独立经营更有效率的时候，私营企业就不再需要依赖地方政府的特殊照顾，经营者也就不再会与地方政府“合作”了，曾经登记为集体企业的私有企业就开始追求自己的独立经营权。明确企业的真正性质也成为国家治理的目标之一，这也是当时的重点工作。对个体、私人企业的变更企业登记性质，既可以保证私营企业的经营自主权，也可以使得国家的优惠的政策聚焦到国有企业，而不过分扩展到事实上的私营企业。

国家工商行政管理局在1987年发布的《关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业<营业执照>问题的通知》（法办[1987]69号）中做出三条规定，除了第三条规定违法登记的法律责任外，前两条涉及的都是如何清理错误登记，重点是要让个体经营、合伙经营、私营企业不再以集体经营的面目出现。这样做有两个方面的意图：首先是为了保证企业的自主权，使其免受来自地方行政机关的干涉，其次也是为了保证国家税收的需要——因为对不同性质的企业的税率是不同的，国家对集体企业的税率更低。《通知》要求司法机关在案件审理中，实事求是地认定企业性质，“司法机关在审理刑事案件或者经济纠纷案件涉及企业性质问题时，工商行政管理机关可以本着实事求是的精神，向司法机关介绍情况，建议是什么所有制性质就按什么所有制性质对待。”国家行政管理部门在1989年清理企业权属的不当登记时也重申了这种立场。

行政诉讼为重塑央地关系、维护企业经营提供了一个平台，但法院构建“企业经营自主权”的工作才刚刚展开，还需要通过各种途径宣传推广。自1985年开始，《最高人民法院公报》开始刊登经典案例，“公报案例”成为宣传法治的重要载体。“刘本元不服浦江县乡镇企业管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案”在《最高人民法院公报》刊登后，又经1995年的《中国法律年鉴》转载，具有相当的代表性，从中我们既能够发现此类案件中的核心争议是什么，更可以洞悉法院是如何通过审理此类案件、使“经营自主权”从纸面走向生活的。[③]

该案的案情如下：四川蒲江县刘本元曾与人合伙经营蘖碱厂，当时企业性质定位“集体（专业户联办）”，后来企业由刘本元独资经营，但是企业性质依旧被定为“集体”；此后，刘本元进一步扩大生产又开设了印刷厂、饮料厂，两家企业后来都是由刘本元独资经营，但是工商部门营业执照上仍旧被定为“集体（企业）”。1989年蒲江县工商行政管理部门根据国家工商行政管理部门的对个体、私营企业领有集体营业执照进行清理的规定，要求刘本元变更企业性质。当刘本元提出申请时，蒲江县乡镇企业管理局提出反对意见，干扰企业的正常经营，并擅自任免刘本元所经营的三家企业的领导职务，双方无法达成和解，所以刘本元向成都市中级人民法院提起行政诉讼。

在刘本元案件中，我们看到蒲江县工商行政管理部门与乡镇企业管理局的态度存在重大差别，这种差异给法院的司法介入提供了空间。工商行政管理部门是“条条管理”和“块块管理”相结合的，有动力去执行国家政策，工商行政管理部门很容易接受新政策，支持企业的独立经营。而乡镇企业管理局是“块块管理”，属于地方政府的组成部分，会更多地考虑当地的经济利益——这也是一种政治大局。正因为乡镇企业管理局的违法行为也是在维护地方官员的生命线，所以蒲江县党委、县政府并没有出现在这个案件中，最终，刘本元案件的解决还是要依靠司法手段。

在案件审理过程中，法院并不关注政治上可能的冲突，而是将问题集中在法律问题上——何为“经营自主权”？通过对“经营自主权”这一法律术语的解释，两个政府部门之间的冲突被法律化处理。成都市中级人民法院的一审判决书援引当时的《行政诉讼法》第54条第2项第1、4目的规定——当具体行政行为主要证据不足、超越职权的时候，法院应当判处撤销或部分撤销该具体行政行为——认定了蒲江县乡镇企业管理局的行为违法，由此肯定了刘本元的经营自主权。二审的四川省高级人民法院明确认定乡镇企业管理局的行为侵犯了刘本元的经营自主权，“这一行为致使刘本元失去了对其财产的实际控制，又使其无法阻止企业的生产经营，侵犯了刘本元的财产所有权和私营企业经营自主权。”“刘本元案件”是当时宣传的重点，在经济改革的经营权重组过程中，通过法院的审理，使得代表中央改革精神的条块管理的工商部门，与代表地方利益的块块管理的乡镇企业管理部门之间博弈的天平发生倾斜——借助法院这样一个中立第三方的介入，使得经营自主权落地生根。司法像一把剪刀，对纷繁复杂的社会事实进行裁剪，最终呈现出法律纠纷的模样，在判决书中我们所能看到的便是这种合法律化的努力。司法审判中的政治、社会后果考量一般体现在审委会的讨论中，通过审委会与合议庭的隐匿对话机制，法律之外的因素被化解或转化，进而判决书呈现出政治无涉的样子。[[24]]正是借助司法审判的去政治化处理，一方面使得经营权争夺变成法律问题，另一方面也使得行政诉讼发挥出其应有的作用。

（三）国家大局之中的行政诉讼

在市场经济秩序尚未巩固的情况下，法院通过判决限制地方政府的权力，需要有更多的技巧，以便使得这种行为看上去更容易被接受，解释法律成为了法院诉诸的重要手段。法院的解释具有很大的弹性，很多时候可以超越文意解释或者体系解释，给出一个更可能令人满意的结论。在审理侵犯企业经营自主权案件时，法院对条文的解释不仅仅是文意解释或者体系解释，更多会诉诸于司法所要服务的大局，如创造现代企业制度的国家政策。这一解释立场在法院推理中体现得很明显。

如1989年《行政诉讼法》第11条第1款第3项所规定，行政相对人“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”的纠纷属于行政诉讼案件的范围，对这里面的“法律”要做何种解释？是否限制在全国人大及其常委会所颁行的“法律”之中？当时我们的相关立法并不完备，对企业经营的很多规定是由国务院部委的行政规章来做出的；如果对“法律”做狭义解释，就会使得实践中的许多纠纷难以被法院审理。对经营自主权所依据的“法律”的界定，实际上会对经营自主权的范围作出实质改变。法院系统最终采取扩大解释。为何做出这个方向的解释，将企业经营自主权的范围予以扩大？上海市高级人民法院的观点很具代表性：

在司法实践中，如果将此处的“法律”做狭义解释，那么人民法院立案审理侵犯经营自主权行政案件就仅限于受企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法调整的全民所有制企业、“三资”企业提起的侵犯经营自主权行政案件，而把受国务院颁布的城镇集体所有制企业条例、乡村集体所有制企业条例和私营企业暂行条例等行政法规调整的众多的集体企业、私营企业诉行政机关侵犯其经营自主权的争议排除在司法保护之外，这是与当前深化改革、建立现代企业制度不相符的。[[25]]

选择狭义还是广义的“法律”定义，最终不是来自法律的内部逻辑，而是需要与时代精神结合起来：司法需要服务于国家推进经济改革的使命，服务于建立现代企业制度的时代诉求。通过这种服务大局的解释，法院在利用行政诉讼维护企业经营自主权时，不断扩大其审查范围。本文无法对法院的这些技巧做一个全面的介绍，但可以确定的是，法院的策略性解释是根植于国家大局之中的，政策性考量要强于法律内部的逻辑性解释。也正因此，一旦国家大局发生转变、不再需要各种力量介入以保证企业的独立经营时，司法机关的任务就会发生改变；当完成了助力经济转型的任务之后，行政诉讼开始在培育公民权利意识的过程中发挥作用。也正是在后一个阶段，行政诉讼法研究中原先预设的“民告官”才真正走向社会、在司法实践中落地生根。

三、政府与公民：权利觉醒中公民权

在经济转型任务大体完成之后，公民个人开始成为行政诉讼原告的主要构成部分。有研究分析了2009、2010年中国56家法院的4127份行政一审裁判文书后，发现“公民作为原告的案件占79.5%”，[[26]]行政诉讼也开始转到重点保护公民的权利上来。行政诉讼的“民告官”的本来含义被学术界一再阐发，学者不太愿意将行政诉讼当作是推进国家大政方针的工具，而是按照公私对峙的视角来理解行政诉讼，“讨个说法”的秋菊逐渐成为行政法学界的“英雄”。在上世纪90年代，秋菊的“民告官”具有重要的象征意义，因此尽管有秋菊的困惑，但是“秋菊的官司输也好，赢也好，都还在其次。重要的是，影片向我们展示了改革时代觉醒之后的农民形象。”[[27]]在何海波教授的学术史式的著作中，以彩页印刷了多幅有纪念意义的照片，电影“秋菊打官司”列入其中，而巩俐扮演的“秋菊”与龚祥瑞、王名扬、张尚鷟、罗豪才、应松年等教授一样，拥有一张特写照片。[[28]]

（一）行政行为的“社会效力”

为了更好地培育公民与政府对峙的能力，理论界和实践界“合谋”式地推动行政诉讼的重心转移，进一步地扩大法院审查、监督行政行为的范围。在行政诉讼的受案范围问题上，调整被告认定标准，扩大司法审查的范围，一直是学界主流看法。在具体的行政案件审判中，法院如何扩大其审查的范围，提升对公民的保护？上海市普陀区法院在审理“43户居民诉普陀区规划土地局建筑工程执照案”中，借助行政行为“社会效力”理论，将行政诉讼原告范围扩展到非直接行政管理人，最高人民法院通过批复认可了这种解释。该案在行政诉讼历史上意义重大，如在最高人民法院行政庭原审判长蔡小雪先生的口述著作中，就将其列为标志性的案件之一。[[29]]

有利害关系是行政相对人提起行政诉讼的实质条件。1989年《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。实际上，有利害关系是行政相对人主观上的认识，在实践中这一条由人民法院去判断，一般认为必须是行政管理的直接相对人才可以提起行政诉讼。那些不是行政行为直接针对的、但又认为其权益受到侵害的公民、法人或者其他组织，是否有权提起行政诉讼？上海市普陀区法院在“泰山二村43户居民集体状告普陀区规划土地局批准泰山二村第一居民委员会搭建自行车棚案”的判决中，利用行政行为“社会效力”理论，事实上扩大了行政诉讼原告范围，这种做法先是被上海市高级人民法院肯定，后来又被最高人民法院作为正面典型予以宣传。[④]

普陀区规划土地管理局批准泰山村第一居民委员会建造自行车车棚，二村部分居民认为建造行为违反了城市规划、绿化、电力保护等规定，且侵犯了自己的通风、采光、通行等合法权利，请求法院撤销这一批准行为。规土局的行为是对居民委员会做出的，43户居民并不是这一行政行为的直接相对人，他们是否是适格的原告？当时的通说认为，行政诉讼的原告必须是（直接）行政管理相对人，普陀区人民法院所审理的43户居民只是相邻人，不具备提起行政诉讼的资格。相邻人的权利保护首先应从行政复议入手；如果对行政复议不服的话，对行政复议结果可以提起行政诉讼——因为，此时43户居民已经是新的行政复议行为中的直接管理相对人了。[[30]]然而，在该案的判决中，普陀区人民法院从保护合法权益的角度出发，作出了有利于原告权利保护的决定。

上海高院行政庭在文章中认为，原告不必须是直接的管理相对人，“即使是针对他人作出的具体行政行为，在给他人设定权利和义务的同时，如公民、法人或其他组织认为该具体行政行为也给自己设定了权利或义务，侵犯了自己的合法权益，具备行政诉讼法第四十一条规定的其他条件的，也可据此提起行政诉讼。”[[31]]这样的解释在事实上将原告资格进行了扩张，较为有力地保护了公民的起诉权，后来的许多宣传也是从这个角度来阐释的。上海市高级人民法院的周虞法官从区分行政法律关系和行政诉讼法律关系的角度，主张将非行政管理相对人纳入到行政诉讼原告范围之中：

把行政管理相对人与行政诉讼的原告等同起来是不妥当的。行政管理相对人是行政法学理论中的提法，而在现实生活中，与具体行政行为在法律上有利害关系的公民、法人或者其他组织，并不仅仅限于行政机关就特定的具体事项而作出具体行政行为的行政管理相对人。因为，具体行政行为具有社会效力，其他的公民、法人或者其他组织同样是要遵守和维护的。如果设立权利义务的具体行政行为与其他的公民、法人或者其他组织存在着法律上的利害关系，或者是以损害其他公民、法人或者其他组织的合法权益而为行政管理相对人设定权利的，那么，在该具体行政行为所引起的行政法律关系中，合法权益受损害的就是非行政管理相对人。如果把行政诉讼的原告局限为行政管理相对人，就难以充分发挥行政诉讼保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政的职能作用，是与行政诉讼法的立法宗旨相悖的。[[32]]

在上述推理中，非行政管理相对人虽然不是行政法律关系的主体，但是却处在该行政行为的“社会效力”范围之内，应该属于行政诉讼的适格原告。至于为什么要创设“社会效力”理论，推理中并未陈述。其实，上述理解同样不是基于法律内部的逻辑推演，而是诉诸于行政诉讼的立法宗旨：对行政相对人的限制性解释，不符合行政诉讼法的立法宗旨。上海市高级人民法院在后来的定调表态中，肯定了积极扩权的立场：

普陀区人民法院受理的43户居民诉该区规划土地管理局一案。由于此案涉及相关人认为其合法权益受行政机关侵犯能够提起行政诉讼，法院内部对是否受理该案看法不一。经过反复研讨，大家观点趋于一致，认为不能把行政诉讼原告资格局限在具体行政行为直接指向的行政管理相对人范围内，而应把与具体行政行为有法律直接利害关系的其他公民、法人或其他组织认为侵害其合法权益的，都列入具备原告主体资格的范围。[[33]]

该案涉及到行政诉讼受案原告资格问题，是司法保护公民权的前提与基础，胡建淼教授等人认为，审判实践中的原告资格认定时最常见的问题之一，便是确定相邻权人和公平竞争权人的资格问题。[[34]]时至今日，在对行政诉讼原告资格的研究中，似乎还能看到这个案件讨论时的影子。如在近期的一项对行政诉讼原告资格的研究中，有学者认为应该超越“利害关系”的识别标准，将原告资格细分为行政相对人的原告资格、行政行为相关人的原告资格以及基于客观诉讼契机的特殊情形， 其中，“行政行为相关人”的“相关”在某种程度上与行政行为社会效力的逻辑相通。[[35]]

在依法行政的大潮流下，普陀区人民法院的做法得到了提倡。最高人民法院机关刊《人民司法》发文将上海市法院系统积极贯彻《行政诉讼法》的努力概括为“上海话题”，认为最引人注目的便是普陀区法院受理的43户居民集体状告普陀区规划土地管理局一案。“是只有行政管理相对人认为合法权益被侵犯才可以起诉，还是无论是不是行政管理相对人，只要认为自己的合法权益被侵犯就可以起诉？这绝不仅仅是一个诉权的问题，而是决定这行政审判发展方向的大问题。”[[36]]将受行政诉讼保护的相对人的范围定在什么地方，不仅要看法条的文义，还要与“发展方向”结合起来。换句话说，对可以提起行政诉讼的行政相对人的范围做扩大解释，是符合历史潮流的，代表了“行政审判发展方向”。那么，行政诉讼的发展方向到底是什么？

（二）行政诉讼与公众参与

在2000年前后，行政诉讼中的最大趋势是扩大司法审查的范围，以便更多的行政相对人能够参与到诉讼之中，从而保障公民权利。最高人民法院颁布了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)，废止了1991年印发的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》，不再将法院受理案件的范围限定在“具体行政行为”上，而是使用了“行政行为”的概念。对于新的司法解释存在着两种不同的理解，一种观点是将之当作是“恢复”而非扩大立法原意，[[37]]另一种观点承认这是受案范围上的重大突破。[[38]]尽管两种观点在受案范围如何扩大上有分歧——是基于立法本意，还是源于新的需要，但对扩大受案范围这一趋势本身却达成了共识。

新千年以来，参与到行政诉讼当中的行政相对人的构成发生了重要变化。更多的公民开始进入到行政诉讼当中，2002年的《中国法律年鉴》确认了行政案件的诉讼主体进一步扩大的事实，“诉讼主体进一步扩大。如原告中出现了业主委员会、选举筹备工作小组、国际投资公司的内部股东等主体，被告中出现了高等院校、人事部门、河道管理处等主体。” [[39]]在这些新类型的案件中，人民法院的主要使命在于通过确认权利来化解官民矛盾，“通过审判，依法保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利和其他社会权利，落实人民群众的宪法权利，增强人民群众的权利意识和法治意识；有力地促进依法行政，防止权力滥用；及时有效地化解行政争议，密切了‘官民’关系，维护社会稳定。”[[40]]

从某种程度上我们可以说，当时我们经历着权利的觉醒，逐步迈向一个“权利的时代”。培育公民意识、强调公众参与，不仅仅是为了服务和谐社会建构，也是在塑造全新的政治伦理，各种形式的公众参与可以与公权力形成良性互动，防止公权力的滥用。在从传统社会向现代社会的转型过程中，私权培育与公权限制是两个互相影响的过程：

目前我国正处于一个由传统社会向现代社会转型的过渡时期，社会结构发生着深刻的变化，公民的民主意识不断增强，大力推动公众参与，一方面需要我们在思想上充分成熟，从思想根源上克服对公众参与认识的种种障碍；另一方面需要我们充分发挥公权部门和有关方面专家学者的积极作用，引导公众积极有效的参与公共活动。[[41]]

公民理论背后有着宏大的构想，就如罗豪才先生所说的，强调公众参与不仅仅是为了服务和谐社会建构，公众参与可以与公权力形成良性互动，以防止公权力的滥用，私权培育与公权限制是两个互相影响的过程，共同助力从传统社会向现代社会转型。行政法治正当性的转变与国家的正当性由下而上的构建是联系在一起的，公众参与不仅能够成为补足行政决定正当性的手段，也有可能重构政治权力的基础。论者意识到这套理论的巨大颠覆性，所以在论述公众参与的时候是有选择性的，只谈社会转型的需要，不谈政治转型，试图借助“概念治疗”化解论题的敏感性。国内公众参与的重要研究者王锡锌教授在其理论框架中，清楚表明他的公众参与理论与过去那种借助集体行动、社会运动的方式推进政治改革的公众参与是有区别的，希冀以中性化、非政治化的讨论方式来减少不必要的误解和阻挠。[40]但是无论如何，当公民权利成为正当性来源之后，当公权力被塑造成暴虐之来源之后，传统的官民关系就会发生变化，法律成为公民据以限制权力的利器，行政诉讼第二阶段也便在这样的背景下到来的。正是在以权利限制权力的宪制框架下，“民告官”才具有了超越个案的司法公正的意义，成为整个的法治现代化的象征。

制度产生之后就有了自己的生命，不受诞生之时的逻辑的束缚，当行政诉讼完成了它助力经济转型的任务之后，并未就此退出历史舞台，而是在培育公民权利意识、维护公民个人权利方面发挥作用。1989年《行政诉讼法》第1条将行政诉讼的目的确定为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，如果说前一阶段参与的当事人主要是法人或其他组织，那么后一阶段行政诉讼的主要参与人则转移到公民个人之上。最高法院2005年工作报告在涉及行政诉讼案件的部分明确指出，“关系公民人身权益和经济利益的行政案件上升幅度较大”。有研究者对全国8家法院2009-2010年的3980件行政裁判文书进行大数据分析后得出，在一审中公民作为原告的有2601件（65.4%），公民与法人共同作为原告的有8件（0.2%），公民与其他组织作为共同原告的1件（0.0%）,法人为原告的644件（16.2%），其他组织为原告的716件（18.0%），法人与其他组织为共同原告的6件（0.1%），行政机关或其他国家机关为原告的4件（0.1%）。[[42]]2010年以来，最高人民法院颁布的20批共106个“指导案例”中，有二十多个行政诉讼案件，这些案件大多集中在公民权利的保护上。如具有一定社会影响的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”被追认为指导案例，还配套了另一个指导案例39号“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”；在指导案例88号“张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案”中，尽管也出现了“经营权”的关键词，但是该案也是由公民个人提起的，已经不再围绕企业的经营自主权展开。

四、制度变迁的政法逻辑

政法体制是新中国法治的重要底色，是分析中国法治的重要框架，政法法学也是重要的法学研究范式。政法体制是指以政党领导为核心的政治议程嵌入国家机构后所形成的话语、理论和实践，是在中国20世纪的革命过程中形成的特有制度。[[43]]政法体制包括了横向与纵向两重关系，从横向的条块关系来说，形成了以块块管理为主的同级党委领导体制；从纵向的央地关系来说，形成了党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。[[44]]政法体制要求法律不能沦为专业化的工具，还应该承担一定的政治责任。就本文所揭示的行政诉讼的两个阶段而言，司法对“经营自主权”的塑造和维护，有助于当时的经济结构转型；对公民权的保障，构建了依法行政的基石，则有助于推动现代法治的建立。尽管行政诉讼重心发生过一次位移，但是制度和话语变迁背后却有着一种不变的逻辑——无论是助力经济转型，还是推动公民权的保护，都契合于当时的国家大局，司法承担了某种政治职能。

行政诉讼从来都不是一个独立的系统，而是根植于中国的政法体制之中，包含行政诉讼在内的司法工作需要适应不同的政法需求。虽然保护企业经营自主权不再是行政诉讼的重点，但是并不代表企业在司法活动中的地位降低，此时企业改革中面临新的问题，而司法也相应地以新的手段来回应这些问题。改革开放之初的企业管理体制改革，主要是为了赋予企业独立的经营权，将企业（尤其是国有企业、集体企业）从行政机关家长式的“呵护”中解放出来，“扩权让利”、“两权分离”是重点，法院主要通过行政诉讼塑造和保护企业经营自主权。2000年后，混合所有制改革成为重心，在国有企业的股份制改革的过程中，难免会出现侵吞国有资产的情形；特别是在破产重组的浪潮中，很多原先的管理者利用手中掌握的经营权，将国有财产转变为自己的财产，出现了最高人民法院工作报告从90年代末开始经常提起的“国有资产流失”问题。此时，法院的中心工作就不再是一味地保护经营自主权，而是要“依照国家法律和政策，妥善处理破产与兼并的关系，促进企业优胜劣汰竞争机制的形成，对审理案件中发现的一些地方搞假破产、真逃债问题，坚决依法制止，防止国有资产流失。”[[45]]

国有资产的流失问题在90年代末进入人们视野，2000年之后成为法院工作的重要领域。当然，此时司法对经济转型的介入不再采取行政诉讼的方式，而是民商事审判。“继续加强民事和行政审判工作。依法审理涉及国有企业改制和破产案件，防止国有资产流失”；[[46]]“依法审理企业重组改制和破产等案件，防止国有资产流失，切实保障职工的合法权益”。[[47]]无论是保障企业经营自主权，还是防止国有资产流失，不同时期的法院中心工作最终汇入了司法为大局服务的抽象理念之中，同时丰富了公共政策法院的形象。[[48]]法院从来没有放弃为经济改革保驾护航的使命，只不过不再通过行政诉讼来完成，而是借助民商事审判来保护国有资产，此时的行政诉讼更多成为公民争取个人权利的工具。

其实，将行政诉讼理解为“服务大局”的产物，并不是中国的特例。法国独特的行政诉讼系统并非简单地发源于对权利话语的厚爱，而是有着更为复杂的政治经济背景。深入人心的“三权分立”思想要求行政与司法分立，而当时的法国人将行政诉讼误认为是行政权范畴，得出法院不应该涉足行政诉讼的结论，因此才首创了独立的行政诉讼系统。[[49]]这样看来，颇受国内学界好评的法国独立行政诉讼系统的产生更像是一场“美丽的误会”。更进一步的分析发现，在法国大革命前夕，资产阶级的诉求需要有政府的支持，但是代表封建国王利益的法院对这些改革处处掣肘，两者的冲突越来越严重；革命成功之后，国家用两部法律将行政诉讼的管辖权从普通法院手中彻底剥夺，而代之以一套独特的从属于行政系统的行政法院体系。[48]436-437 [[50]]独立的行政诉法系统提高了行政的效率，符合拿破仑资源整合、进行国家动员的政治目的，也有利于发展资本主义的时代要求。[[51]]从某种意义上说，法国行政诉讼制度的产生与我们前面阐述的中国图景有着相似之处，同样产生于服务国家建设的大局之中。

无论是最高人民法院工作报告给我们显示的，还是从《人民司法》等文献中看到的，在以司法审判保证企业经营方式转型的过程中，司法工作及其变迁契合了不断变化的国家大局。正是为了服务企业转型的需要，行政诉讼在这场权力重构中实现了自己的价值，司法在服务大局中取得了原先无法想象的地位，如敢于对行政机关做出不利判决等等，在这个意义上符合了司法工作中一直强调的“有为才有位”的要求。法院的中心任务要随着国家大局的变化而变化，这一点从第二次企业体制改革中也可以看出来：一旦在经济转轨过程中出现了侵吞国有资产的行为，法院就要抛弃它保护经营自主权的角色，重新拾起保护国有资产的武器，以维护社会主义政权的稳固。同样是以司法保障企业的经营方式转型，但其方向却似乎发生了一百八十度的大转弯，在这种变化背后，不变的是司法工作始终要为国家大局服务的政法逻辑。

五、结语

学术界对行政诉讼存在两种理解进路，一种是将其看成是实现党和国家任务的工具，这可以被概括为政法逻辑；另一种是将其看成是以法律限制行政权的利器，这可以被概括为“法政逻辑”。[[52]]中国行政诉讼的表达与实践恰好落入两种话语逻辑之中，行政诉讼在中国的产生根植于政法体制之中，但是在越来越多的学术研究中，其政治性被不断淡化，行政诉讼成为“民告官”制度设计，背后的法治理念本身也逐渐向西方的自由主义靠拢，汇入法学界的“去苏俄化”潮流之中。[[53]]但是，只要我们暂时跳出行政诉讼的西方话语就会发现，中国行政诉讼最初叙事的真实版本并非简单的“民告官”或“起诉政府”，而是在国家大局中，政府某部门借助司法的支持，实现企业经营方式的转变，这是改革开放后中国经济腾飞的重要保证。这启示我们对政法工作宜采取现实主义的整全理解和界定，将党的领导、将地方政府发展经济的诉求都考虑进来，这也要求我们超越司法中心主义的束缚。如果我们将政法工作局限在司法上，法院就会遭遇诸如疑难案件等困境，也会遇到综合治理等对司法的侵蚀难题。其实，案件之所以难办，主要不在于法条或理论上构建的复杂推理，而在于抽象的法条与具体但富有生命力的实践的间隙，这种西方理论与中国实践之间的背离，恰好为我们提供了创造的可能：法学界从“秋菊的困惑”这一影视作品中的行政诉讼案例所引申出的中国批判法律理论传统，就是一个明显的例子。[⑤]

在中国行政诉讼的发展历程中，公私对峙基础上的理解进路大致是在新千年之后才逐渐占据主导地位的。本文发现在《行政诉讼法》颁行的三十多年间，行政诉讼的重心发生过一次转变，而对行政诉讼的自由主义解释恰好是其重心转移到民权保障后塑造起来的。理解中国行政诉讼重心转移的上述政法逻辑，不仅能够帮助我们理解真实的中国行政诉讼，还能够有助于中国法治话语体系的构建。长期以来，法学研究中存在着“法院中心主义”的理想图景，将司法作为推动法治进步的突破口，希望借助司法独立、违宪审查等方式实现权利保障；而具体到依法行政领域，则是希望借助行政诉讼的方式提升行政的合法化水平。然而，这种“法院中心主义”的设想既未能描绘美国司法的真实情况，更无法回应中国的政法工作所要解决的问题。[[54]]改革开放四十多年来，在社会综合治理中形成的“大政法”格局，不时挑战着司法中心主义的假设，与其根据西方经验来批评、反思中国实践，不如从中国经验出发，提取中国特色的法治理论。从理论法学的角度看行政诉讼法的中国叙事，或许也可以为中国法治话语体系的建构提供一个注脚：行政诉讼的重心转移和叙事进路的转变是更为宏大的法治理念、司法话语变迁的一个范例，也为更为广泛的法学知识转型命题提供了切入点。

当然，本文试图复原行政诉讼诞生的政法叙事，并非认可某种从传统到现代的线性变化，也不主张某种简单的“回归”或守旧，更不是要否认行政诉讼“民告官”的价值，而是提倡以谱系学的方法，历史地回到行政诉讼产生与变化的真实语境。唯此我们才有可能更为整全地理解制度变迁的逻辑，从而为构建中国特色的法治理论提供坚实的理论基础。

[①] “条块”管理为行动者提供了活动的空间，关于司法之中的条块关系的论述，可参见刘忠：《条条与块块关系下法院院长产生》，载《环球法律评论》2012年第1期。

[②] 访谈，2019年10月3日下午。

[③] “刘本元案”的详细案情与判决情况，可参见《中国法律年鉴》1995年，第914-915页。

[④] 本案的详细案情与争议焦点，可参见上海市高级人民法院行政庭：《规土局批照行为违法 普陀区法院依法撤销》，载《人民司法》1993年第5期，第37-38页。

[⑤] 关于中国批判法学的谱系与场域，可参见强世功：《批评法律理论的谱系——以<秋菊打官司>引发的法学思考为例》，《中外法学》2019年第2期；强世功：《批判法律理论的场域——从<秋菊打官司>看批判法律理论的转向》，《学术月刊》2019年第10期。

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