摘要: 行政判决理由效力在实践中存在裁判观点分歧，主要有既判力、争点效、预决效力、拘束力四种观点。与民事诉讼不同，行政诉讼驳回诉讼请求判决、撤销判决、概括性的履行判决、答复判决等属于典型的“无色判决”，判决主文通常仅宣示裁判的结果而未完整包含审理和裁判的具体内容，因而必须通过判决理由中的判断才能明确判决效力的客观范围。行政判决理由效力的构建应摒弃“全有或全无”的二元确认模式，以防止程序空转和实质性化解行政争议为目标，在分解判决理由要素的基础上进行区别化塑造。行政判决中的事实认定产生预决效力和既判力的遮断效。对于法律适用理由，撤销重作判决的理由具有法定的既判力，其他判决类型采用一体的既判力说作为解释基准，契合我国的诉讼结构和司法实践，即判决理由中对诉讼标的构成要素作出的判断产生既判力的拘束作用。
关键词: 行政诉讼 判决理由 事实认定 法律适用 既判力
判决书作为法院阐述审理内容和裁判观点的最终载体具有重要的说理功能。我国《行政诉讼法》及司法解释没有对行政判决书的内容要素进行规定。根据最高人民法院2015年发布的《行政诉讼文书样式（试行）》并参照我国《民事诉讼法》第155条，行政判决书的理由包括法院认定事实的理由和适用法律的理由。[1]除了判决主文外，行政判决理由中的事实认定和法律评价也属于法院的裁判内容。在行政审判中，法官根据法律和当事人提出的证据，将当事人提出的事实裁剪为法律事实，并将其归入具体的法律要件，从而得出判决主文的裁判结论。判决书记载了裁判结论的形成过程和正当性理由。因此，据以得出判决结论的事实理由和法律理由存在内在的关联，在解释判决主文时应作为整体进行观察。我国行政审判实务中对行政判决理由的效力存在不同的认识，学理上对其缺乏深入的体系性研究。最高人民法院曾在相关复函中明确指出，行政判决理由不具有执行力。[2]除此之外，行政判决理由是否具有既判力以及其他效力，仍有待进一步探讨。在行政审判中，判决理由是确定既判力客观范围、判断当事人是否构成重复起诉、识别被告是否实质履行生效判决等问题的关键要素。因此，明确行政判决理由的效力对于实质性化解行政争议、保护当事人的诉讼利益、强化司法判决的效力等具有重要的实践意义。
一、行政判决理由效力的裁判观点
我国行政诉讼法没有规定统一的既判力条款，也未统一规定判决理由的效力。基于行政裁判的需要，法官在行政审判实践中主要通过个案解释确定判决理由的效力。行政审判中对判决理由的效力尚未形成统一的标准，主要有既判力、拘束力、争点效、预决效力四种代表性观点。
（一）既判力
从性质而言，既判力是法院判决的实质确定力。民事诉讼裁判观点一般认为，既判力的客观范围限于判决主文中对诉讼标的之判断，判决理由中的判断不产生既判力。[3]与之不同的是，行政诉讼相关裁判观点认为，前诉判决理由中对案件争议焦点和主要事实的判断对后诉产生既判力。最高人民法院在王某某诉徐州市泉山区人民政府房屋面积认定再审案中指出，前诉裁判在审理查明部分所认定的一般性事实，或者说次要事实的认定，一般不具有既判力。而对前诉裁判所依据的主要事实和列为争议焦点经质证辩论后认定的事实，一般也认为具有既判力。前诉的裁判理由，是建立在对主要法律事实和争议焦点问题判断的基础之上的，后者是前者的理由和根据，承认裁判主文的既判力，必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事实的判断以一定程度的既判力。[4]在杨某诉兰陵县人民政府房屋征收决定案中，法院裁判观点认为，已经生效的前诉裁判具有既判力，后诉不得作出与前诉相反的判断；已经前诉裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判。只要前诉已将权利发生、变更或者消灭之法律效果中直接且有必要的主要事实列为案件的争议焦点，并在经过当事人质证、辩论后作出了认定，则该直接且有必要的主要事实即形成既判力。[5]
除此之外，学理上有观点将行政判决理由区分为一般判决理由和法定判决理由。法定判决理由是指行政诉讼法明确规定的作出撤销判决的理由。该观点认为，与民事诉讼和刑事诉讼相比，法定判决理由为行政诉讼所独有，这主要是由行政诉讼审理对象的独特性所决定的。因此，基于法定判决理由的特性应该赋予其与判决主文同样的既判力。[6]从我国行政诉讼法的规定来看，目前也仅有撤销判决规定了具体的“法定判决理由”，而对于其他判决类型，尤其是履行法定职责判决与一般给付判决，行政诉讼法仅概括规定了判决的适用要件，并无法推导出具体的判决理由。
（二）拘束力
在民事诉讼领域，拘束力并不是一种独立的判决效力，而是指既判力的具体作用。[7]行政裁判中在以下两种语境下使用这一概念。一是将拘束力与既判力并列作为一种独立的判决效力。判决书中通常表述为“生效的裁判文书有既判力和（或）拘束力”。[8]基于这一分类，相关裁判观点认为，行政判决理由中对事实和证据的认定、法律评价等具有拘束力。[9]学理上也有观点主张将拘束力与既判力相区分，其中的一个区分点在于既判力的客观范围限于判决主文，而拘束力的客观范围限于判决理由。[10]另一种语境是将拘束力作为既判力本身的法律效果，即既判力具有拘束力或拘束作用。最高人民法院裁判观点认为，既判力可以分为狭义、广义和最广义三种。狭义的既判力仅限于对裁判的当事人与关系人以及作出裁判的法院之拘束力；广义的既判力还包括对原裁判法院以外的其他国家机关包括法院之拘束力；最广义的既判力甚至包括对一般公众之拘束力。[11]最高人民法院在金月亮林业发展有限公司、吴某某申请南宁市公安局刑事违法查封、扣押、冻结、追缴赔偿案中认为：“虽然传统既判力理论曾将既判力的客观范围限于裁判主文中判断的范围，但随着理论和实务的发展，目前已承认裁判理由中的判断在一定条件下可以产生相当于既判力的拘束力。”[12]
（三）争点效
行政诉讼领域对争点效理论的研究和关注较少。在西宁三环工业有限公司与青海省西宁市人民政府土地批准纠纷再审案中，最高人民法院对争点效进行了如下解释：“一般认为，已经前诉生效裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判，即所谓的‘既判力’，生效裁判的羁束内容，原则上限于裁判主文确定的范围，特殊情况下可以扩大到前诉中被双方当事人作为主要争议焦点争执且经法院审理并作出明确判断的内容，也就是所谓的‘争点效’。”[13]但对于什么是“特殊情况”，该裁判文书没有再进行进一步解释。该裁判观点将既判力和争点效界定为包含关系，而非并列关系。具体而言，既判力包含了争点效，争点效属于既判力客观范围的扩张，二者产生相同的法律效果。在部分地方法院的行政裁判中也可以发现相似的表述。例如，在熊某某诉叶城县人民政府行政登记案中，二审法院认为：“既判力的范围，不但包含前诉裁判的结果，而且涵盖了前诉的争点效。……若前诉的裁判理由是建立在对主要法律事实和争议焦点判断的基础之上的，那么也要赋予该部分以一定程度的既判力。”[14]
系统阐述争点效的新堂幸司认为，争点效具有的效果是，解决了当事人之间就该争点的纠纷，并贯彻这种结果，争点效与既判力相辅相成，提升了判决解决纠纷的实效性。[15]争点效虽然与既判力产生相同或相似的拘束作用，但二者的性质和适用要件存在较大的差异。从现有的行政裁判观点来看，实践中对争点效与既判力的关系定位并不清晰。在学理上，目前对争点效在我国行政诉讼中的可适用性缺乏体系性研究，相关研究主要针对具体诉讼制度的运作展开。如有学者在研究禁止重复起诉规则时指出，行政判决理由中的主要争点产生“争点效”，仅起到禁止矛盾的作用，因而既判力的客观范围应限于判决主文中的诉讼标的。[16]此外，有学者主张在规范性文件附带审查诉讼中引入争点效作为禁止重复审查的判断标准。[17]
（四）预决效力
预决效力是指前诉生效裁判已决事实对后诉判决的事实认定所具有的决定性效力。[18]与上述三类观点不同，预决效力在行政诉讼司法解释中有明确的规范依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行诉证据规定》）第68条规定，“已经依法证明的事实”法院可以直接认定，但是当事人有相反证据足以推翻的除外。《行诉证据规定》第70条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”此外，最高人民法院2015年发布的《行政诉讼文书样式（试行）》指出：“生效裁判文书确认的事实一般具有法定的证明力，因此事实部分应当准确、清晰。认定的事实应当是法官基于全案的证据能够形成内心确信的事实；通过推定确认事实必须要有依据，符合证据法则。”根据上述规定，行政判决所确认的事实产生预决效力，具有法定的证明力。预决效力在行政裁判中得到了广泛适用，尤其在征收补偿和国家赔偿类案件中，已决判决中确认的事实通常被作为后诉的裁判基础。[19]但是，对于预决效力的性质及其与判决效力之间的关系，在行政诉讼法理论上并未获得应有的关注和讨论。
二、行政判决理由效力的比较法考察
从起源史观察，我国诉讼法上的判决效力理论主要继受了大陆法系国家的基本概念和体系，尤其深受德日立法和理论的影响。为准确界定行政判决理由的效力，有必要借助比较法上的知识资源，对涉及判决理由效力的相关概念和理论展开微观比较分析。
（一）德国行政判决理由的效力
1.一体的既判力
确定力是德国立法确认的最核心的判决效力。德国《行政法院法》第121条规定：“在对诉讼标的裁判的范围内，产生确定力的判决拘束下列人员：（1）参与人及其权利继受人；（2）在第65条第3款的情形下，未提出参加诉讼的申请或未及时提交申请的人。”确定力包括形式确定力和实质确定力，既判力是指判决的实质确定力。形式确定力是指判决一经生效，即不再具有可撤销性。当事人不得以上诉方式请求撤销或者变更该判决，法院除再审原因外，也不得任意废弃或变更该判决。实质确定力，是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的拘束力。通常情况下，判决产生形式确定力后始能具有实质确定力。二者的区别在于，形式确定力终结了一个已经系属的诉讼程序，而实质确定力是就系属法律争议作出的判决在内容上的确定性。[20]涉及判决内容效力的是实质确定力，因此，笔者沿用既判力的概念进行论述。
根据德国《行政法院法》第121条之规定，诉讼标的与既判力是一种镜像关系，既判力的客观范围对照于法院对诉讼标的裁判的范围。[21]法院对诉讼标的之裁判范围首先通过判决主文进行确定。[22]这是因为判决主文是经事实认定和法律适用逻辑演绎所形成的裁判结论。在判决主文不明确时，应当通过对整体判决进行解释予以探明。法律评注中的观点认为，在解释判决主文和进一步明确判决内容时，必须始终考虑案件事实和判决理由。[23]只有这样才能明确，诉的哪些部分获得了法院的支持，诉是由于不合法还是无理由被驳回，在胜诉的撤销判决中，在判决主文中表述的撤销行政行为是基于形式违法性还是实质违法性，行政机关应该根据法院的哪些法律观点对胜诉的原告作出答复。[24]为解释判决主文而引入的判决要素产生第121条的既判力，因此应当将这些要素和其他不产生既判力的判决要素进行区分。[25]这种观点可以概括为一体的既判力说或相对的既判力说，具体是指判决理由本身并不产生孤立的既判力，但对判决主文的裁判范围需要结合判决理由才能确定时，作为裁判依据的判决理由产生一体性的既判力。德特贝克指出，在驳回原告诉讼请求的判决中，从判决主文中根本无法获知针对哪一诉讼标的作出了裁判：“原告的诉被驳回”这一表述是“无色的”（indifferent）。因此，在确定诉讼标的时，必须考虑事实构成和理由。只有作为裁判依据的判决理由（tragende Entscheidungsgründe，亦可译为“立论性判决理由”）在解释既判力的内容和范围时应当被纳入考虑，没有作为判决依据的理由则不产生既判力。然而，哪些理由属于作为判决依据的理由，哪些不属于，缺乏一般的判断原则。因此，只能根据个案进行判断，即法院的哪些解释不能被排除，否则判决主文将不再具有合理性。[26]胡芬认为，判决的效力取决于诉讼标的和诉讼类型。确定判决中关于诉讼标的的裁判，对参加人及其权利承受人具有拘束力。判决及其作为依据的理由在此范围内具有实质确定力（既判力）。[27]判决理由的既判力主要体现为拘束力和遮断效两个方面的作用。拘束力体现为禁止当事人重复起诉和禁止被告重复作出行政行为。此外，在后诉与前一诉讼的诉讼标的相同时，审理后一诉讼的法院不得就前一判决中裁判的先决问题给出不同的判断。判决理由的遮断效排除了在新的诉讼中对属于前一诉讼之诉讼标的范围的已决生活事实再次争议。如果针对其他诉讼标的之裁判，提出了相同的事实，则不具有遮断效。[28]
2.法定的既判力
德国行政诉讼法明确规定履行重作义务的判决理由具有既判力。履行重作义务的判决，也称答复判决，是指在裁判时机不成熟时，法院责令行政机关针对原告的请求重新作出答复的判决形式。德国《行政法院法》第113条第5款规定：“拒绝或怠于作出行政行为违法并因此侵害原告的权利时，在裁判时机成熟的情况下，法院应判决行政机关作出原告所申请职务行为的义务。如未达到可裁判的程度，法院应宣示行政机关负有依据法院的法律观点对原告作出决定的义务。”法院在裁判时机不成熟作出答复判决时，被告有义务按照法院的法律观点答复原告的主张，因此，判决理由对于确定法院判决的效力范围是不可或缺的。[29]答复判决的既判力绝不仅包括行政机关有义务重新作出决定，而且包括在判决理由中记载的法院的法律观点。[30]
3.确认效力
判决的确认效力是指根据法律的规定，判决理由中作出的确认产生的拘束力。[31]确认效力意味着判决的拘束力超越了既判力界限而延伸至事实确认和法律评价。有法律评注将确认效力定性为既判力客观范围的扩张。[32]确认效力包括不同的判决理由，尤其也包括事实认定的拘束力。例如，根据德国《联邦纪律惩戒法》第18条第1款第1句的规定，纪律惩戒法院受相关确定刑事判决中事实认定和法律评价的拘束。虽然作为判决依据的理由也同样具有既判力的拘束力，但确定效力与之不同，对不受既判力拘束的人之间也可以产生确认效力。例如根据该国《营业法》第35条第3款，在营业禁止程序中，行政机关受刑事判决中特定确认内容的拘束，尽管行政机关不受该判决既判力的拘束。[33]
我们不能将行政判决的确认效力与既判力直接产生的确认作用相混淆。既判力的确认作用是指，每一个确定判决中都包含着一项诉讼请求权成立或不成立的确认。判决的确认效力是基于法律的明确规定才产生的效力，其仅仅是既判力的单纯的波及现象（Folgeerscheinung）。从根本上讲，这种确认效力不属于既判力产生的拘束力。相反，既判力的确认作用属于既判力的内容。为了明确概念，确认效力这一术语最好应当仅使用于基于法律特别规定判决理由所产生的拘束力。[34]
（二）日本行政判决理由的效力
日本《行政事件诉讼法》没有规定判决的既判力，行政判决的既判力是根据该法第7条的规定，通过准用日本《民事诉讼法》第114条而确立的。日本《民事诉讼法》第114条规定：“1.确定判决仅限主文有既判力。２.就抵销请求是否成立作出的判断仅就抵销所对抗的数额有既判力。”根据该规定，除判决理由中对抵销抗辩的裁判具有既判力外，其余判断不产生既判力。日本的行政诉讼法对行政判决的特殊效力进行了专门规定。该国《行政事件诉讼法》第33条规定：“1.撤销处分或者裁决的判决，关于本案件，拘束作出处分或者裁决的行政机关和其他有关行政机关。2.驳回或者拒绝申请的处分，或者驳回或者拒绝审查请求的裁决被判决撤销的，作出该处分或者裁决的行政机关，必须按照判决的意思，重新作出对申请的处分或者对审查请求的裁决。3.根据申请作出的处分或者对审查请求予以认可的裁决，被判决以程序违法为由撤销的，准用前项的规定。4.第1项的规定准用于停止执行决定。”[35]根据学理通说，该条第1款规定了撤销判决的拘束力，与既判力通常仅及于判决主文不同的是，拘束力仅及于与判决主文形成一体的判决理由中的判断。[36]日本《行政事件诉讼法》第33条第1款考虑到了撤销诉讼的特殊性，作为形成判决，在裁判主文中不会明确对行政行为的违法性进行宣示，而法院的撤销理由和法律观点均存在于判决理由之中。因此，为确保撤销判决的实效性，以充分发挥撤销诉讼权利救济和合法性维持的功能，判决的效力必须溯及判决理由。此外，日本《行政事件诉讼法》第33条第2款明确规定，如果驳回或者拒绝申请的处分等被判决撤销的，败诉行政机关必须按照判决的意旨，重新对原告的申请等作出处理决定。此外，根据该法第38条，无效确认、不作为违法确认、课予义务等其他抗告诉讼，准用第33条的规定。根据第41条的规定，当事人诉讼准用第33条第1款之规定。以上规定为行政判决理由效力提供了直接的法律依据，明确了行政判决效力的拘束范围。
此外，需要关注的是日本民事诉讼领域提出的争点效理论。如前文所述，根据日本《民事诉讼法》第114条的规定，民事诉讼判决的既判力通常仅限于判决主文中的判断。日本民事诉讼法学者新堂幸司教授基于诚实信用原则和强调纠纷的一次性解决，提出了在学理上极具影响力的争点效理论。所谓争点效，是指法院在判决理由中对诉讼标的以外的各争点所作的判断，排斥当事人在诉讼标的不同的后诉中提出与该判断相异的主张。与既判力适用于前后两诉具有相同的诉讼标的不同，争点效是针对前后两诉具有不同的诉讼标的之情形。此外，既判力的范围原则上限于判决主文中对诉讼标的判断，而争点效是判决理由本身产生的效力。既判力是日本《民事诉讼法》中明确规定的判决效力，而争点效的内容和效力范围缺乏明确的法律依据。学理上对争点效理论尚未形成通说，在实践中也极为谨慎。伊藤真指出：“对争点效理论的学说评价存在分歧，判例对此予以否定。否定的理由即为按照《民事诉讼法》第114条的规定，除抵消抗辩的情形外，判决理由中的判断无拘束力。的确，由于欠缺实体法上的根据，进而认可判决理由中的判断（产）生拘束力会存在问题。”[37]争点效理论并未被日本行政诉讼学理所采纳，这在一定程度上与判决理由效力的法定化有关。
（三）比较分析
通过以上分析发现，德国和日本在构建行政判决效力体系时采用了不同的模式：德国行政诉讼法以确定力（既判力）为核心，日本行政诉讼法以拘束力为核心。在判决理由效力方面，德国主要通过学理和判例对行政诉讼标的之特殊性进行解释，将判决理由纳入了既判力客观范围；另外，也在判决条款明确规定了答复判决理由的效力。日本行政诉讼法更加关注行政判决的特殊性，在立法上规定了撤销判决理由的拘束力，同时也规定了撤销重作判决理由的积极效力。此外，在立法技术上通过准用规范亦明确了其他抗告诉讼和当事人诉讼判决理由的效力。
从功能比较来观察，德国和日本立法和学理上都特别关注行政判决理由的特殊性和效力范围，并重视判决理由效力对权利救济和司法监督功能产生的影响。
三、我国行政判决理由效力的区分化塑造
我国诉讼法上判决效力的概念体系是在移植域外法的基础上不断本土化发展起来的。保持法律概念在语义和指涉对象上的一致性是构建判决理由效力的前提。行政判决理由的内容具有多元性，因而不能采用“全有或全无”的二元判断思维模式。笔者将从事实认定和法律适用两类判决要素的特点出发，并依据我国行政诉讼法的规定和诉讼结构分别确定各自的效力类型，尝试建立体系化的判断标准。
（一）事实认定的效力
行政判决中的事实认定，包括判决主文中认定的事实和判决理由中认定的事实。判决主文中认定的事实可以根据既判力原则确认其效力。判决理由中认定的事实，产生预决效力和既判力的遮断效。
1.预决效力
依据《行诉证据规定》第70条的内容，生效行政判决确定的事实具有预决效力，后诉法院可以作为定案依据。但需要明确的是，并不是判决中认定的所有事实都产生预决效力，应当对其进行分类认定。最高人民法院的裁判观点认为，“生效的人民法院裁判文书确认的事实”，是指生效裁判的主文确认的事实，以及直接影响生效裁判主文效力的基础事实。与裁判主文效力无关的其他事实，不属于该条规定的不通过法定救济途径予以纠正不得否定的事实。[38]因此，判决理由中作为判决主文立论依据的基础事实和主要事实产生预决效力。预决效力的性质在我国民事诉讼领域尚未形成通说，有既判力说、争点效说、证明效力说等。[39]行政诉讼领域有观点认为，该规定的理论基础源于判决的既判力。[40]预决效力可以适用于性质不同的案件和不同的当事人，这一点与既判力和争点效的适用范围存在较大差异。预决效力的主要作用在于保障法院认定案件事实的统一性，防止矛盾裁判，进而实现诉讼经济。通过上述比较法的观察，笔者认为，我国司法解释规定的预决效力与德国法上判决的确认效力更为接近。
2.既判力的遮断效
既判力的遮断效，也称为事实排除效、失权效，是指既判力基准时前存在的攻击防御方法会因既判力遮断，而不得再据以提起后诉。根据既判力的遮断效，当事人不得在后诉中提出与前诉确定判决意旨相反的主张，这属于既判力的积极作用，即法院应当以既判事项作为后诉的基础并禁止裁判矛盾。[41]既判力的遮断效禁止当事人就前一诉讼中作为裁判基础的案件事实和法律理由，再次要求法院进行确定或重新评价。需要明确的是，行政判决的遮断效是确定判决既判力的效果之一，而不是独立于既判力之外的效力。与预决效力具有对世的法律效力不同，既判力遮断效的主观范围仅限于受判决拘束的当事人。
在“江苏省徐州市泉山区人民政府房屋面积认定”系列再审案中，最高人民法院在裁判中通过认可事实认定的效力，扩大了司法解释中“诉讼标的为生效裁判所羁束”的适用范围。最高人民法院指出：“前诉裁判中的诉讼标的，则当然具有既判力，生效裁判作出后各方当事人均不得另行提起诉讼。而对前诉裁判所依据的主要事实和列为争议焦点经质证辩论后认定的事实，一般也认为具有既判力。”[42]在该系列案中，最高人民法院引入了争点效概念来解释事实认定的效力，并将争点效理解为既判力的一种作用。如前文所述，争点效与既判力并不存在种属关系，而是相互独立的两种判决效力类型。结合该案来说，前诉案件中法院认定的主要事实和理由，当事人不得在后诉中再次主张，这是既判力遮断效的当然结果，因而并不需要通过引入争点效概念作为解释工具。
（二）法律适用理由的效力
法律适用理由是判决书中的“本院认为”部分，也即法律评价部分。基于我国行政诉讼法的规定以及司法实践，笔者拟从立法论和解释论两个层面对法律适用理由的效力展开论述。
1.法定的既判力
从立法视角观察，为规制行政机关重复作出行政行为，我国《行政诉讼法》第71条明确规定前一诉讼的判决理由产生既判力的拘束力。[43]全国人大常委会法工委组织编写的释义书认为：“法院判决的既判力既体现在被诉行政机关必须重新作出行政行为，不得拒绝作出，还体现在重新作出的行政行为要受到法院撤销判决所认定事实和阐述理由的约束，即不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”[44]该规定在防止行政机关重复作出行政行为，避免法院诉讼程序空转，保护原告的胜诉利益等方面发挥了极为重要的作用。值得关注的是，该条款规定效力仅限于撤销重作判决，同时，该效力亦表现为一种消极的效力，即禁止败诉机关重复作出行政行为。[45]从立法变迁来看，2014年我国《行政诉讼法》第71条沿用了1989年我国《行政诉讼法》第55条的规定，除了将“具体行政行为”修改为“行政行为”以外，并未进行实质改动。该条款的内容已滞后于司法实践的实际需求。该条规定的禁止重复行政行为效力，其立足点是传统的负担行政行为，禁止行政机关消极地重复作出内容相同的行政行为。而在原告请求撤销被告拒绝履行法定职责义务决定和给付义务决定的情形，该条效力无法拘束被告根据判决理由积极作出行政行为。基于实质性解决行政争议的需要，最高人民法院已在审理行政许可案件的司法解释中对该问题进行了补充性解释。2019年《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第11条规定：“人民法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。”该条款对于明确判决理由的既判力和强化司法判决的效力而言，无疑具有进步意义。遗憾的是，该司法解释仅限于履行法定职责中的行政许可行为，且以撤销被告的拒绝作为决定为前提，因而其适用范围存在局限性。在域外立法方面，如上文所述，德国和日本行政诉讼法中都将这类判决理由的效力进行了法定化。
2014年修改后的《行政诉讼法》第72条、第73条增加了履行法定职责判决和给付判决。在这两类判决情形中，尤其是法院仅作出答复判决和概括性判决时，仅依据判决主文无法明确被告履行义务的依据、方式、范围、内容等。这两类判决效力不仅要求败诉行政机关按照判决主文的要求履行义务，而且要根据判决理由中载明的裁判理由履行义务。履行判决的功能必然要求判决理由产生既判力的拘束效力。因此，从法律发展的现实需要出发，将来应通过修改《行政诉讼法》和相关司法解释，在立法上明确规定履行法定职责判决和给付判决理由的效力。
２.一体的既判力
在没有法律明确规定的情形，确定行政判决的效力范围需要法官运用法律方法和理论进行解释，在此范围属于法解释学的范畴。在理论和实践尚未形成普遍一致观点的情况下，法院从法解释层面确定行政判决理由的效力是一项极为困难的任务。与民事诉讼不同，行政判决理由中法律评价理由的既判力问题有更为复杂的考量因素。笔者认为，行政判决理由中作为判决立论基础的事实认定和法律评价理由与判决主文产生一体的既判力，具有既判力的拘束力和遮断效。上文已对事实认定的遮断效进行了分析，以下主要针对法律评价理由的效力展开论述。
其一，在判决主文方面，基于司法权与行政权的界限，行政判决多为“无色判决”。行政判决主文是法院经法定的审理程序对原告的诉讼请求作出的最终结论。针对行政诉讼的特点，判决理由部分（“本院认为”）主要是阐述行政机关所作的行政行为是否合法，在此基础上原告的诉讼请求能否获得支持。[46]在驳回诉讼请求判决、撤销判决、概括性的履行判决、答复判决等判决主文中，通常仅宣示裁判的结果而未完整包含审理和裁判的具体内容，因而必须通过判决理由中的判断才能明确判决效力的客观范围。此外，在法院不撤销行政行为的确认违法判决中，判决主文仅概括性地宣示行政行为违法，对于不撤销行政行为的事实和理由以及违法性判断主要在判决理由部分阐述。[47]在这几类判决情形中，判断原告是否重复诉讼、败诉机关是否履行生效判决等，必须通过前一判决认定的事实和理由才能确定。以撤销诉讼的判决形式为例，根据最高人民法院2015年发布的《行政诉讼文书样式（试行）》中的样式说明，原告提起撤销诉讼败诉时，判决主文的表述是：“驳回原告×××的诉讼请求。”原告胜诉时，判决书主文的表述是：“一、撤销被告×××（行政主体名称）作出的（××××）……字第×××号……（行政行为名称）；二、责令被告×××（行政主体名称）在××日内重新作出行政行为（不需要重作的，此项不写；不宜限定期限的，期限不写）。”除了给付内容明确的一般给付判决外，确定判决既判力的客观范围必须结合判决理由中对行政行为合法性或违法性给出的法律评价，因而在判断既判力客观范围时，必须对判决主文和判决理由进行整体解释。在赵某某诉山东省济南市长清区人民政府房屋拆迁行政赔偿纠纷再审案中，最高人民法院指出，在土地征收中，行政机关之强拆行为因不提交证据被确认违法后，对于恢复房屋原状的诉讼请求，如果恢复原状已无可能，评估条件也不具备的，人民法院可以判决驳回并在“本院认为”部分明确行政机关应当赔偿，双方可就安置补偿问题先行协商，如协商不成再另行主张。[48]
其二，行政诉讼标的构成要素本身具有特殊性。诉讼标的是法院审理和裁判的对象。我国民事诉讼领域一直采用旧实体法说，将诉讼标的界定为当事人实体法上的权利或者法律关系。[49]但是，根据我国《行政诉讼法》第6条规定的合法性审查原则和第2条、第12条等条款规定的原告的权利受侵害要件，可以得知行政诉讼中审理和裁判的对象包括行政行为的合法性判断和原告的权利是否受侵害。最高人民法院在多个判例中亦指出，撤销诉讼的诉讼标的由违法性与权利损害两者所构成。[50]因此，行政判决既判力的客观范围及于作为判决立论基础的主要事实和理由，并非既判力客观范围的扩张，而是基于行政判决性质和结构的特殊性产生的必然结果。
除了撤销诉讼外，基于上述行政诉讼法的规定，其他行政诉讼类型的标的也包含了这两个要素，区别仅在于审查的强弱程度不同。因此，从诉讼标的自身而言，判决理由中对原告的合法权益实际是否受到侵害、原告的请求权是否成立以及行政行为合法或违法的裁判等，涉及对诉讼标的要素作出的判断，其与判决主文的裁判产生一体的既判力。这一点对当下明确履行法定职责判决和给付判决的效力具有重要的实践意义。国内已有相关的实证研究指出，在当下判决理由之既判力效果不明的情况下，行政机关往往对法院在判决理由中的法律适用问题的见解与判断视而不见，强行重新行使行政机关的判断权，作出背离法院见解的决定，如此容易产生循环诉讼的问题。[51]在法院仅作出概括性判决或答复判决时，判决理由对于确定法院判决既判力的范围是不可或缺的，被告有义务按照判决理由中的法律观点答复原告的主张。
最后，需要强调的是，无论是判决理由在个案中具有法定的既判力还是经由解释而具有一体的既判力，行政判决效力的主体范围都必须遵守既判力主观范围的一般原则进行确定。我国《行政诉讼法》第71条撤销重作判决产生的“禁止重复行政行为效力”，既判力的主观范围仅限于被告和类似于被告地位的第三人、共同诉讼人。在产生一体的既判力的情形，既判力的主观范围限于诉讼当事人、第三人和共同诉讼人。基于保障案外人程序利益的要求，行政诉讼中应严格限制既判力主观范围的扩张。
四、结语
法院的判决是行政诉讼功能和诉讼目的最直接的体现方式。从法政策的角度而言，设计行政判决的种类和方式，不仅要考虑法院对原告诉讼请求的回应程度，而且要考量司法权对行政权监督的广度与深度。从法教义学的角度而言，要实现行政诉讼法预设的判决功能和目的，就需要在学理上对行政诉讼的裁判要素进行精细化分类，进而明确各裁判要素的效力。判决理由是证成裁判结论正当性的依据，包括认定事实和适用法律的理由。仿照民事诉讼将判决效力等同于判决主文中的判断这一传统观念，脱离了行政判决自身的特殊性。行政审判实务中已有裁判观点对此进行了回应，但尚未形成统一的观点。笔者建议将来通过立法、司法解释及指导性案例等方式，对行政判决理由的效力作出明确规定。
注释:
[1]参见刘树德：《裁判文书说理原论》，法律出版社2023年版，第56页；杨贝：《裁判文书说理的规范与方法》，法律出版社2022年版，第57页。
[2]《最高人民法院执行工作办公室关于辽宁省高级人民法院关于能否以判决主文或判决理由作为执行依据请示的复函》（〔2004〕执他字第19号）指出：“判决主文是人民法院就当事人的诉讼请求作出的结论，而判决书中的‘本院认为’部分，是人民法院就认定的案件事实和判决理由所作的叙述，其本身并不构成判项的内容。人民法院强制执行只能依据生效判决的主文，而‘本院认为’部分不能作为执行依据。”
[3]参见最高人民法院（2019）最高法民申5118号民事裁定书、最高人民法院（2019）最高法民再384号民事判决书。
[4]参见最高人民法院（2017）最高法行申244号行政裁定书。
[5]参见山东省高级人民法院（2021）鲁行终551号行政裁定书。
[6]参见田勇军：《论我国行政诉讼中法定判决理由既判力——以撤销诉讼为视角》，载《政治与法律》2011年第2期。
[7]参见江伟主编：《民事诉讼法》（第五版），高等教育出版社2016年版，第308页；张卫平：《民事诉讼法》（第五版），法律出版社2019年版，第422页。
[8]参见湖北省荆州市中级人民法院（2023）鄂10行终96号行政裁定书、安徽省阜阳市中级人民法院（2021）皖12行终108号行政裁定书、郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行终88号行政裁定书、广东省高级人民法院（2017）粤行终340号行政判决书。
[9]参见湖南省高级人民法院（2018）湘行再68号行政判决书、武汉铁路运输中级法院（2022）鄂71行初181号行政裁定书、山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行终641号行政判决书。
[10]参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。
[11]参见最高人民法院（2018）最高法行申10379号行政裁定书。
[12]最高人民法院（2020）最高法委赔监178号赔偿决定书。
[13]最高人民法院（2018）最高法行再57号行政裁定书。
[14]新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终84号行政裁定书。相同的裁判观点，另参见重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行终244号行政裁定书、甘肃省高级人民法院（2020）甘行申28号行政裁定书。
[15]参见[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第496页。
[16]参见李傲、刘晓思：《行政诉讼禁止重复起诉规则的合理适用——以全国法院8869份行政裁定书为样本》，载《社会科学家》2023年第4期。
[17]参见周乐军：《论规范性文件附带审查的“重复审查”》，载《比较法研究》2022年第5期。
[18]参见江伟、常廷彬：《论已确认事实的预决力》，载《中国法学》2008年第3期。
[19]相关案例，参见最高人民法院（2020）最高法行申4723号行政裁定书、最高人民法院（2020）最高法行赔申38号行政裁定书。
[20]Vgl. Kilian in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., 2014, §121, Rn.29.
[21]Vgl. Klaus Erfmeyer, Die Befugnis der Beh?rde zum Erla? von Folgebescheiden nach rechtskr?ftigem Urteil über den Erstbescheid, DVBL, 1997, S.27, 28.
[22]关于德国行政诉讼标的理论，参见马立群：《行政诉讼标的理论溯源及其本土化路径》，载《比较法研究》2022年第6期。
[23]Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl., 2017, §121 Rn.18.
[24]Vgl. Schoch/Schneider/Clausing/Kimmel, 45. EL Januar 2024, VwGO §121, Rn.52.
[25]Vgl. Kilian in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., 2014, §121, Rn.61.
[26]Vgl. Steffen Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im ?ffentlichen Recht, 1995, S.100.
[27]Vgl. Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl., 2016, S.590；[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第586页。
[28]Vgl. Kilian in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., 2014, §121, Rn.62.
[29]Vgl. Wolf-Rüdiger Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 15 Aufl., 2017, Rn.626.
[30]Vgl. Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl., 2016, S.595；[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第591页。
[31]Vgl. Wolf-Rüdiger Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl., 2017, Rn.634.
[32]Vgl. Germelmann, in: Klaus F. G?rditz, VwGO, 2. Aufl., 2018, §121, Rn.76.
[33]Vgl. Steffen Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im ?ffentlichen Recht, 1995, S.151.
[34]Vgl. Steffen Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im ?ffentlichen Recht, 1995, S.151.
[35]王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第315-316页。
[36]相关讨论参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期；王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第165-166页；江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第473-474页。
[37][日]伊藤真：《民事诉讼法》，曹云吉译，北京大学出版社2019年版，第370页。
[38]参见最高人民法院（2019）最高法行申1509号行政裁定书。
[39]具体讨论，参见王学棉：《民事诉讼预决事实效力理论基础之选择》，载《国家检察官学院学报》2020年第1期；段文波：《预决力批判与事实性证明效展开：已决事实效力论》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第5期；曹志勋：《反思事实预决效力》，载《现代法学》2015年第1期；纪格非：《“争点”法律效力的西方样本与中国路径》，载《中国法学》2013年第3期。
[40]参见蔡小雪：《行政诉讼证据规则及运用》，人民法院出版社2006年版，第290页。
[41]Vgl. Steffen Detterbeck, Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im ?ffentlichen Recht, 1995, S.135.
[42]最高人民法院（2017）最高法行申265号行政裁定书、最高人民法院（2017）最高法行申248号行政裁定书等。在北大法宝司法案例库检索可以发现，涉及江苏省徐州市泉山区人民政府房屋面积认定的同一类再审案件共15个。
[43]我国《行政诉讼法》第71条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”
[44]全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》，法律出版社2015年版，第159页。
[45]具体分析，参见马立群：《禁止重复行政行为效力及其作用范围》，载《华东政法大学学报》2023年第6期。
[46]参见何海波：《行政诉讼法》（第三版），法律出版社2022年版，第659页。
[47]参见王贵松：《论我国行政诉讼确认判决的定位》，载《政治与法律》2018年第9期；刘欣琦：《论行政诉讼中“不需要撤销的行政行为”》，载《西南政法大学学报》2022年第5期。
[48]参见最高人民法院（2017）最高法行申3860号行政裁定书。
[49]参见最高人民法院修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组编著：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》（上），人民法院出版社2015年版，第635页；《最高人民法院民事诉讼法司法解释实务指南》编写小组编著：《最高人民法院民事诉讼法司法解释实务指南》，中国法制出版社2015年版，第396页。
[50]参见最高人民法院（2016）最高法行申2720号行政裁定书、最高人民法院（2017）最高法行申429号行政裁定书、最高人民法院（2017）最高法行申411号行政裁定书等。
[51]相关研究，参见李傲、胡煜：《我国行政履行判决的省思及完善》，载《河北法学》2018年第5期；王青斌：《行政不履责司法审查体系链的构建》，载《中国社会科学》2023年第11期；黄先雄：《行政诉讼中禁止重复条款的实践反思》，载《中南大学学报（社会科学版）》2016年第3期。
马立群，法学博士，西南政法大学行政法学院教授。
来源：《政治与法律》2024年第9期。
