推进以县城为载体的城镇化建设，是我国新型城镇化发展的客观要求，有助于进一步促进农业转移人口市民化，对于完善城镇化体系，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系和实施乡村振兴战略具有重要现实意义。党的十八大以来，全国已有1.3亿农业转移人口等在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著，县城建设和发展发挥了积极作用。“十四五”乃至今后相当长时期要进一步发挥县城在推进新型城镇化实现城乡融合发展实践中的重要作用，一方面要夯实县城产业基础，促进农业转移人口就地就近就业和持续增收；另一方面要提高县城市政建设和公共服务水平，增强对农业转移人口的承载和吸纳能力。
一、县城是我国城镇体系的重要组成部分
城镇化是我国全面建设社会主义现代化国家的必由之路。在新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步推动下，经过多年城镇建设和发展，我国形成了由城市群、都市圈和大中小城市及小城镇构成的特色鲜明的城镇体系。2021年，我国城镇常住人口超过9亿人，城镇常住人口超过乡村常住人口4亿多人。以人为核心的新型城镇化势不可挡。2011年我国城镇人口数量首次超过乡村人口数量，当年全国人口13.5亿人，其中城镇人口7亿人，超过乡村人口近5000万人，10年间城镇人口净增加约2亿人。目前我国已经建成以城镇人口为主的现代化社会，未来我国城镇人口规模还将进一步扩大，乡村人口数量会继续呈现减少态势。
随着农业转移人口不断进入城镇工作生活，我国城镇化持续以较快速度推进。2021年，我国城镇化率达到64.7%，比2012年上升11.6个百分点，年均上升1.3个百分点，比1978年到2021年期间年均城镇化率提升速度快0.2个百分点。大体来看，按照城镇化率提升速度划分，一个国家或者地区城镇化会经历缓慢阶段、快速阶段以及饱和稳定阶段。从趋势来看，我国城镇化还需要经历较长时间才会进入饱和稳定阶段，“十四五”乃至今后较长时期内我国城镇化率仍然以较快速度提升。
经验表明，建制镇历来是我国农业转移人口市民化的重要载体。进一步地对城镇人口数量进行分类，第七次全国人口普查数据显示，2020年我国城市人口（城镇人口中扣除镇人口〈包括县城人口〉后的人口，即为城市人口）5.8亿人，占全国人口比重（城市化率）达40.8%，占全国城镇人口比重63.9%；镇人口3.3亿人，占全国人口比重为23.0%，在城镇人口中比重为36.1%。镇人口数量比城市少2.5亿人。镇承载的人口规模虽然明显不及城市，但一直在农业转移人口迁移中发挥重要作用。
虽然我国城镇化早期阶段出现的“离土不离乡”型城镇化和农村发展模式不再是主流，但县城作为镇的最重要组成部分，多年来人口规模总体保持稳定。根据现有统计口径，县城主要指县政府驻地的镇（城关镇）或者街道办事处地域。从2000年到2020年，我国县城人口总体保持在1.4亿人左右，变化并不是特别明显。县城人口数量并没有因为快速城镇化而发生显著增减变化，一个重要原因是符合条件的县会升级为县级市，或者地级以上城市发展将县升级为所辖市区，使县城数量不断减少。从2000年到2020年，全国县城由1674个减少到1495个，20年间累计减少179个。如果从平均人口数量来看，可以发现全国县城平均人口数量由8.5万人增加到10.6万人，20年间净增加2万多人。可见，县城作为新型城镇化的重要载体，至今仍然没有过时。
考察县城在推进农业转移人口市民化进程中的作用时，不能仅仅看到全国平均每个县城人口数量每年大约以1000人幅度在增加的趋势，实际上，县城人口流转性很强，在农业人口不断地转移到县城成为常住人口的同时，原来在县城居住生活和工作的人口又大量地转移到城市中。县城是农业转移人口市民化过程中的重要过渡载体。
当然，不能否认城市承载吸纳人口能力明显超过县城，但是我国县城类型多，不同县城在承载吸纳农业转移人口能力方面存在较大差异。我国有大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、乡村振兴重点帮扶县城，等等。不同县城在人口规模、区位条件、资源环境承载能力、产业基础等方面存在明显差异。不可否认，在我国城镇化发展过程中，确实还出现人口流失县城。但是，有很多县城在新型城镇化中的载体作用和潜力有待于进一步挖掘。
尽管我国乡村人口已经降至5亿人以下，但按近些年的城镇化趋势，每年上千万人口离开乡村，农业转移人口市民化既是人们更好享受城镇文明的期待，也是我国农民实现共同富裕的迫切要求。目前我国耕地约19亿亩，如果非粮化整治让全国耕地达到20亿亩，按照每个农民经营耕地50亩计算，则需要农业劳动者4000万人；按照每个农民经营耕地100亩计算，则需要农业劳动者2000万人。目前，我国乡村劳动力约2.8亿人，其中从事第一产业劳动力约1.7亿人，需要继续转移农业劳动力上亿人。如果家庭农业劳动力转移带来全家人口的转移，按三口之家计算，则需要转移农业人口三四亿人。
乡村人口向城镇转移，流动、定居和落户在未来仍是大趋势。经济发达国家和地区城镇化率普遍高于70%，一些国家和地区城镇化率甚至超过90%。目前，我国城镇化率约65%，仍然有较大提升空间。
党的十八大以来我国已经实现1亿多农业转移人口市民化，主要以城市接纳为主，接下来的农业转移人口市民化可能绝大部分要以县城为载体。这样，才能更好满足农民更多倾向于在县城就业安家的需求，发挥县城在促进乡村发展和农业农村现代化中的辐射带动作用。
实际上，我国农业转移人口城镇化中存在一个现象，大量农民转移到县城，而县城人口又进一步转移到各类城市。我国城镇化，县城人口相对稳定，城市人口增加明显，不能忽视其中大量农业人口转移是梯度推进的。大量农业转移人口先到县城，获得城镇化给生活和工作带来的诸多便利后，为了进一步提高生活水平又继续向城市转移。从这个意义上说，以县城为载体的城镇化建设在我国城镇化过程中发挥着多种载体作用。未来县城将继续在县域城镇化中发挥重要载体作用。国家实施乡村振兴战略，加上农民工融入大城市较难，县城作为农业转移人口重要载体的功能将更加突出。推进新型城镇化，各地要继续采取切实有效措施，更好发挥县城聚集人口功能，促进农业转移人口在县域内就近就业、就地城镇化。
二、县城要发展适宜产业才能更好吸纳农业转移人口
为了进一步促进农业转移人口市民化，必须大力发展县城适宜产业。县城产业越发展，就业机会就越多，吸纳农业转移人口的能力就越强。县城要优先培育本县域内比较优势明显、带动农业农村发展能力强、就业容量大、有效服务“三农”和保障国家粮食安全的适宜产业。
客观来说，目前我国多数县城对人口的吸引力还很有限，面临留人难和吸引人才更难等困境。多数县城吸纳人口的可持续能力不是很强，一个重要原因是产业发展水平不高。东部沿海部分县城经济发达，吸纳了大量人口。但是从全国来看，多数县城由于缺乏产业支撑，提供的就业机会有限，靠产业发展提升对人口的吸纳能力不高。
特别值得注意的是，一些县城不切实际盲目培育二三产业。培育工业发展，往往需要人才支撑，而第三产业特别是消费性第三产业的发展对人口规模和人口密度的依赖性很强。目前我国县城人口平均大约10万人，规模小，人口居住不集中，发展第三产业的人口条件并不具备。多数县城培育二三产业发展不仅成效不明显，而且往往还背上沉重的债务，对此需要深入思考和引以为戒。产业发展的规律不可违背，否则就会受到规律的惩罚。
推进以县城为载体的县域城镇化，必须持续增加农业转移人口的工资性收入，为农民提供充足的就业机会。要拓展农业多方面的功能，通过规划和财政投入等把与农业生产经营高度互补的产业布局在县城，让乡村除了发展土地密集型产业外，还可通过开拓劳动密集型产业开拓给农民带来更多就近就业机会。
农业大县要延长农业产业链条，聚焦农产品加工业和农业生产性服务业，引导农产品加工企业向园区集中，大力支持以县城为中心发展现代农业产业园，培育优势特色产业集群，大力发展粮油加工、食品制造、预制菜预制饭和农村电商等新产业新业态，促进一二三产业融合发展。为了壮大县城产业，必须注重县城产业平台建设。要提高县城建设投融资能力，积极培育产业研究中心、创新创业平台，发挥商会展会博览会等作用，促进县城产业园区建设和发展。
大中城市“腾笼换鸟”，疏解的产业有序梯度转移，重点应向县城集中。目前，我国一些超大特大城市中心城区人口过密、功能过多，交通拥堵等城市病问题十分突出，县城特别是周边县城可起到疏解大城市非核心功能作用。城市群及大城市周边县城要在疏解超大、特大城市非核心功能方面发挥重要作用，积极对接城市产业转移和功能疏解，全面融入城市群、都市圈和大城市。
在实际调研中了解到，在脱贫攻坚期间，一些国家级贫困县的县城建设易地搬迁集中安置区，同步实现了贫困人口脱贫和农业转移人口市民化，县城也实现了城镇化跨越式发展。为了巩固拓展脱贫攻坚成果并实现与乡村振兴有效衔接，国家确定的160个乡村振兴重点帮扶县要加大对在县域的易地搬迁集中安置区支持力度，统筹好以县城为载体的城镇化与完善易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务建设，持续加大安置区适宜产业培育力度，落实易地搬迁农业转移人口户籍管理、合法权益保障、社会融入等工作，提升安置社区治理水平。
三、提升县城综合服务功能，强化对农业转移人口的吸纳
农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。新型城镇化，人是核心，特别是农业转移人口市民化更是新型城镇化要优先着力解决的难题。不同类型县城，经济发展能力和水平存在差异，并不是所有县城都需要片面地追求GDP增长。一些经济发展空间有限的县城要吸纳农业转移人口，关键是要不断提高县城基础设施和公共服务水平。
党的十九届五中全会明确提出要强化县城综合服务能力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确要求，要选择一批条件好的县城重点发展，推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补。
县城之所以对农业转移人口具有吸引力，就在于其能为居民提供更好的生活条件。为了进一步提高县城对农业转移人口的承载能力和吸引力，提高县域城镇化水平，更加有效地将公共基础设施向乡村延伸，提高公共基础设施使用效率，促进城乡融合发展，需要进一步加强县城供水、电网、道路、燃气、通讯和物流等公共基础设施建设。
在国家政策支持下，以及东部沿海发达地区县城自身快速发展，目前我国县城公共基础设施建设水平及其服务水平总体上明显提升。2020年，全国县城人均道路面积18.9平方米，县城供水普及率达到96.7%，污水处理率达到95.1%，燃气普及率达到83.9%，人均公园绿地面积达到13.4平方米，建成区绿化覆盖率和绿地率分别达到37.6%和33.6%。县城市政公用设施水平与城市之间的差距正在不断缩小。
同时，一些县城在市政公用设施方面仍然存在管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差等问题，这对县城的人口承载力和吸引力会产生不利影响，需要加快提高市政公用设施建设水平。
县城公共服务水平对农业转移人口的吸引力影响很大。农民之所以愿意迁移到县城，根本动力在于能分享到更高水平的现代物质文明和精神文明。在同等就业机会和收入水平以及生活成本前提下，高质量教育、医疗卫生、养老服务等是决定农民是否愿意进城及迁移到城镇的关键因素。
针对一些县城公共服务存在的供给不足、质量不高和管理不善等问题，一方面，县城要大力发展直接关系民生的社会事业，提高教育、文化、健身、医疗、养老、社保和住房等保障水平；另一方面，要让这些公共服务覆盖县域所有农民和县城所有常住人口。
吸纳农业转移人口到县城居住、生活、工作，县城除了要能够为转移人口提供更多就业机会和带来更高收入外，关键还要大幅度提高他们的生活水平。要让进城农民更容易享受优质教育，更容易获得优质医疗资源，要让县城在个人学习和技能提升以及获得更多更好服务等方面显现出优势，这样，县城才能持续吸引农业转移人口。
要发展普惠性学前教育，提高义务教育水平，继续改善县城寄宿制学校办学条件，根据学生来源规模在县城新建改扩建普通中学，探索把县城职业中学等学校办成社区学院，大力培养人才，提高农民工技能，促进当地产业高质量发展和农民增收。加强县城医院建设，提升医疗救治水平和应对重大疫情及突发公共卫生事件能力。
县城要深化户籍制度改革和公共服务保障体制机制改革，放开落户限制，探索县域内城乡居民自由流动以及与户籍脱钩的基本公共服务保障机制，县域内城乡居民在县城均可以同等享受教育、卫生、医疗、养老和住房等公共服务保障，彻底打破城乡二元体制。
四、保障进城农业转移人口权益
农业转移人口转移到县城，要慎重处理农民在农村享受的权益。在县城吸纳能力有限的情况下，让农业转移人口放弃在农村的权益，不仅与现行相关政策相违背，而且会对县城吸引农民进城产生反作用。出于农民权益保护需要，现阶段要坚定不移依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。同时，要充分考虑进城农业转移人口多数不会再回到乡村的实际以及愿意长久放弃农村各类涉及集体的权益的可能与条件，建立健全农村产权流转市场体系和服务平台，建立健全农民在农村的“三权”市场化退出机制，完善相关法律法规和配套政策措施，提高进城农民生活和投资能力。
为了让到县城居住的农业转移人口更加放心，并在经济上不觉得吃了亏，各地必须进一步巩固农村承包土地确权登记颁证成果，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，保护农民土地承包权益，任何组织和个人都不能强行取代农民家庭的土地承包地位，都不得非法剥夺和限制农户的土地承包权。推进以县城为载体的城镇化，为转移到县城的农业转移人口提供公共服务，不仅不能以户籍为限制条件，更不能以退出土地承包权作为农业转移人口到县城落户的前置条件。
要进一步探索农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权”分置的具体形式和办法。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。从实际调研来看，农民已经离开农村多年，只要农民在县城有住房并且生活水平和条件明显优于乡村，对再回到乡村居住的意愿大都不会太强。对于不愿再回到乡村居住的农业转移人口，放弃农村宅基地的可能性更大。
多年来，为了吸引农民工融合城镇生活和保障“暂时”离开农村的农民工作为原集体成员的权益，我国实行农民工迁移与享受原集体成员权益不挂钩的政策，即农民工无论离开农村原住地多久和户口是否迁移等，仍然保留其在原居住地享有承包地等权益。这一政策在特定时期积极意义较大，但是否应作为永久性政策不变，是值得探讨的。
我国现实中有一个突出矛盾，值得引起注意。作为农业生产经营者的农民增收十分困难，特别是种粮农民增收更加困难。从各国普遍现象来看，种粮农民增收主要靠不断地扩大生产经营规模。在现行农村土地承包制下，实际种粮农民要扩大生产经营规模，唯一途径是土地流转。流转分散于多个农户的承包地，偏高的交易费用不说，租金谈判始终是一个难题。目前，在粮食支持政策力度很大的情况下，多数地方粮食生产而流转土地的租金明显偏高，近年来东北地区一年一茬粮食生产而流转的土地租金每亩甚至超过1000元，一些长期不种粮的农民在流转土地前就明确所有粮食补贴归承包者。从国家粮食安全视角来看，偏高的土地流转租金和实际粮食生产经营者往往不是最终的粮食支持政策受益者，显然是需要改变的。
粮食生产的剩余价值总量是一定的。如果非粮生产经营者过多地参与剩余价值分配，成为政策红利的最终受益者，从理论上说是不合理的。国家实施粮食支持政策，明确要让实际种粮农民成为最终受益者，有助于让粮食生产经营的直接当事人有更大的增收空间，也有助于保护调动农民种粮积极性，具有更大的合理性，是缓解主产区农民收入与非农化人口收入不能扩大矛盾的必然要求。如果到县城工作生活的居民收入水平长期明显地高于农业生产经营者，继续让县城居民过多地分配本属于实际农业生产经营者收益，显然不够合理。共同富裕，理应是让较低收入者参与较高收入者利益的再分配，而不是让较高收入者分配较低收入者的利益。为此，要探索建立有更高保障的机制，能使迁移到县城的农业转移人口自愿放弃农村“三权”。
农村集体产权制度作为一项长远的体制机制，必须充分考虑国家粮食安全、主产区农民增收和城镇化等多重目标，不能强制已经享有农村集体土地权益的农业转移人口放弃正在享有的权益，但也不能让非农化的较高收入者永久地享受粮食支持政策“红利”，否则可能对粮食安全和城镇化等都造成损害。为了与现有农村承包地权益有偿自愿放弃相衔接，建议允许有条件的地方开展试点，以新型高标准的农民工养老保障“置换”长期离开乡村的农民工享有的承包地等权益。
要健全农户“三权”市场化退出机制，主要运作主体是集体成员（农民）。总体上说，市场化退出机制的风险较少，回旋余地较大，但进展可能较缓慢。也可以由当地政府和集体组织探索农户“三权”自愿有偿退出机制，在引导农业转移人口积极参保的基础上，通过给职工缴纳养老保险或者其他补偿等方式置换转移人口放弃农户“三权”，其费用主要应由政府承担，同时完善相关法律法规，允许有条件的地方通过提供更高水平的社会保障来降低农业转移人口的负担，探索建立健全转移到县城的农业人口依法自愿有偿转让退出和置换农村权益机制，有效释放农村集体产权和土地权能价值，提高农业转移人口到县城生活的能力，将农业转移人口到县城生活与农村产权制度有机地结合起来。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）
