中央经济工作会议此前提出了新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，要求中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上和我们的饭碗应该主要装中国粮。在此背景下，科学评估“十二五”和“十三五”期间我国谷物及口粮安全形势，特别是我国稻谷、小麦和玉米三大谷物消费需求和生产形势，具有重要的现实意义和迫切性。

一、我国口粮消费现状及其趋势

根据《中国统计年鉴-2014》，2013年全国居民人均粮食消费量为148.7公斤。其中，谷物138.9公斤，薯类2.3公斤，豆类7.5公斤。2013年全国人口136072万人计算，口粮消费总量应是20234万吨，其中，谷物18900万吨、薯类313万吨、豆类1021万吨。或者简单地说，2013年我国口粮消费总量大约在2亿吨的水平，其中谷物占93.4%。

我国居民直接消费的谷物中，以小麦和稻谷为主。推测“十二五”期末我国居民口粮消费中来源于小麦和稻谷所占比重最高值大约90%。小麦和稻谷是我国农村居民人均口粮消费的主要食源。

从农村居民口粮消费量及其结构的变化态势来看，自20世纪90年代以来我国农村居民人均口粮消费量整体上呈现出下降的态势，而其中小麦和稻谷在口粮消费量中所占比重呈现出上升的态势。1990年，我国农村居民人均口粮消费量超过260公斤，到2000年下降到大约250公斤，到了2010年后年度人均口粮消费量进一步下降到200公斤以下。

虽然我国农村居民人均口粮及其中的小麦和稻谷消费量呈现出下降态势，但是小麦和稻谷直接消费量在口粮消费中所占比重总体上呈现出上升态势。1990年，我国农村居民人均口粮消费中小麦和稻谷所占比重为82%，而到了2005年这一比重上升到87%，2011年和2012年这一比重进一步略有上升到88%以上。

根据我们的估算，“十三五”初期，我国城乡居民口粮消费量最高值估计大约1.9亿吨，其中小麦和稻谷作为口粮的直接消费量大约1.7亿吨。受到城乡人口结构变化和食物消费结构变化等因素影响，到“十三五”末期，即2020年，我国城乡居民口粮消费量最高值估计将下降到1.8亿吨的水平，其中小麦和稻谷作为口粮的直接消费量需求大约1.6亿吨。

利用国家统计局的资料，我们估计城乡居民口粮消费量呈现出不同的变化趋势。从2016年到2020年，城镇居民口粮消费总量估计由9000多万吨增加到1亿吨，而农村居民口粮消费由大约由1亿吨下降到7000万吨的水平。

值得说明的是，我国城乡人口结构、青壮年所占比重下降及其老年化社会对粮食消费的影响也不容忽视。在城乡居民食物消费结构变化中，非粮消费对粮食消费的替代都对口粮消费产生影响。动物源类食物和油脂消费对口粮消费的替代、蔬菜水果消费对粮食消费的替代、在外用餐对家中消费的替代；加工食物对原粮直接消费的替代，等等，都可能使城乡居民人均口粮消费减少。还有我国粮食浪费控制与粮食节约如果能够取得一定实效，也会使城乡居民人均口粮消费减少。

根据《中国食物与营养发展纲要（2014－2020）》，“到2020年，全国人均全年口粮消费135公斤”。按照2020年全国人口14亿到15亿计算，口粮消费总量应在18900万吨与20250万吨的区间，或者简单地说，到2020年我国口粮消费在2亿吨左右的水平。

二、我国粮食生产能力与粮食安全保障程度

2014年，我国粮食总产量达到60710万吨，创历史新高。这已经是我国粮食总产量连续2年超过6亿吨，意味着我国6亿吨的粮食生产能力初步形成。我国粮食生产能力不断提高，与国家加大农业投入和实施粮食价格政策以及近年来我国自然灾害对粮食生产负面影响相对较轻等因素密切相关。

“十三五“期间，我国粮食生产结构可能还会进一步调整，科技进步还会带来粮食单产水平的不断提高，粮食增产仍然会有潜力。虽然我国粮食播种面积继续扩大的潜力不大，但是农业科技进步、高产创建范围的扩大、高标准农田建设的推进，粮食单产水平是具有提高的潜力。

假定我国耕地保护到位，农民种粮积极性得到巩固，全国粮食播种面积不会下降，考虑我国粮食消费结构变化和玉米等单产提高潜力，按照粮食单产水平年均增长1.5%到2%估算，到2020年，我国粮食单产水平每公顷大约6000公斤到6200公斤，粮食生产能力达到大约6.7亿吨到7亿吨水平。

2014年，我国粮食产需虽然存在着较大的缺口，需要从国际市场上进口近亿吨的粮食，但是从总量来看，我国粮食总产量保障城乡居民直接口粮消费和间接粮食消费的保障性相当宽松。2014年，我国粮食总产量超过6亿吨，城乡居民口粮和间接消费粮食量（饲料粮）分别大约2亿吨和3亿吨，粮食总产量与城乡居民粮食口粮和间接粮食消费量之比大约为1.2。

根据新形势下国家粮食安全战略，我国提出了谷物基本自给和口粮绝对安全的基本目标，这就要求保障城乡居民粮食消费必须确保我国具备较强的粮食生产能力。考虑到粮食市场供求关系变化可能会改变市场相关主体的预期，出现抢粮或者粮食惜售等问题，结合粮食还有相当一部分要用作种子和工业加工等，加上在粮食收获、运输和储存等过程不可避免的损耗，我国能够生产的粮食数量必须要高于城乡居民直接口粮和间接饲料粮的消费数量。为了便于讨论和估计，可以将我国的粮食生产能力与城乡居民消费所需要的粮食数量之比率定义为国内粮食安全保障系数。根据我国粮食生产能力和城乡居民粮食消费数量，估计“十二五”期末我国粮食安全保障系数大约为1.2。

尽管自2003年以来我国曾出现过局部地区部分品种粮食抢购和惜售等现象，粮食价格不断上涨，但是现实中既没有出现长期普遍抢购粮食，也没有出现长期普遍囤积粮食，表明粮食供求关系总体上相对宽松，我国不断提高的粮食生产能力对国家粮食安全的保障性相对较好。这样，可以推断大约1.2的国内粮食安全保障系数可以实现新形势下的国家粮食安全目标。

从国家统计局公布的数据来看，我国稻谷和小麦产量明显地高出用于口粮消费的数量。2012年，我国人均稻谷和小麦占有量分别为150.8公斤和89.4公斤，而农村居民家庭人均稻谷和小麦消费量分别为92.6公斤和52.3公斤，前者分别是后者的1.63倍和1.71倍，其倍数明显地高于2008年前的相关年份（参见表4）。城镇居民家庭人均稻谷和小麦消费量理应低于农村居民，稻谷和小麦用于口粮消费需要相当宽松，国内生产的稻谷和小麦的粮食安全保障系数相对更高。

三、保障口粮绝对安全和谷物基本自给的对策建议

择机调整三大谷物生产与种植结构。如果按照乐观粗略估计，到2020年，我国城乡居民直接消费的口粮和间接消费的饲料粮可能超过6亿吨，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通环节等不可避免的损耗，以及保障相对宽松的粮食供求关系，我国粮食消费和消耗总量可能接近8亿吨，相应地需要国内形成大约7亿吨的粮食生产能力。如此庞大的粮食消费消耗规模，必须尽早谋划，才能更好地适应居民食物消费结构升级和满足人们生活水平提高的需要。

当三大谷物供求关系偏松（库存水平高和市场价格下行压力加大）时，总体思路应是提高质量品质和调节数量供求关系。要在保障口粮绝对安全的观念上有所突破，把生产能力保障与实际产量两个目标严格地区分开来；要让粮食生产能力或者粮食产量潜力在需要的时候必须能够发挥出来，在不需要的时候休养生息，现有的思路是做好农业的生态功能和保障供给之间的平衡。

“十三五”期间，至少是前期，甚至是整个“十三五”时期，我国三大谷物面临市场供求关系偏松的状况可能相对较大。当然，也不排除“十三五”期间我国三大谷物前期市场供求关系偏松而后期供求关系偏紧情形的出现。

如何理解口粮绝对安全？或者说，我国的口粮绝对安全，是以满足消费需要的生产量来衡量，还是以市场运行状况来衡量？若以满足消费需要来作为判断标准，则未来我国的小麦和大米合计起来产量达到2亿吨就够了。若以粮食市场运行状况来看，既不要让消费者到市场上抢粮，经营者囤粮，也不要让生产者卖不出粮食，经营者不敢合理地储备粮食。一句话，任何情况下，粮食市场始终保持基本稳定，这才是口粮的绝对安全。显然，在市场存在预期的情况下，保证口粮绝对安全的目标所要求的粮食产量，按市场运行情况评估所要求的粮食生产能力要高于实际口粮消费量。

为了确保口粮绝对安全，不仅必须保证用于口粮的主要谷物生产能力明显地超过城乡居民直接消费需求，而且也需要年度实际产量明显地高于城乡居民直接消费量。考虑到我国人口众多，低收入群体数量庞大，国家针对低收入群体和特殊群体的安全保障体系尚不健全和措施还不够有力的实际情况，建议国家“十三五”期间要进一步通过改善粮食支持保护政策手段和落实省长负责制等措施保证主要用于口粮的稻谷和小麦等产量与居民口粮直接消费量的比率不低于1.5。按照“十三五”城乡居民直接消费的口粮原粮大约1.9亿吨计算，应保证口粮原粮的年度预期产量大约3亿吨。

确保口粮绝对安全，要求主要用于口粮的谷物生产必须保持一个较高的保障程度。既然如此，那么每年度就可能出现实际产量大于实际消费量的情形，这该怎么办？如果因为追求口粮高保障而没有处理好年度多余的主要谷物剩余量，且国家通过农业基础设施建设提高了抗御自然灾害能力而没有出现以丰补歉的情形，长期的年度谷物剩余累积就可能出现高库存，造成资源、财力和粮食的浪费，最终会使主要用于口粮的谷物支持保护政策所带来的矛盾冲突不断加剧，使国家确保口粮绝对安全而确立的主要谷物生产高保障目标无法长期坚持。

解决口粮绝对安全及其所要求的主要谷物生产较高保障水平与其所可能带来的累积性相对过剩难题，就需要加大科技攻关，放宽一般情况下粮食加工业发展的限制，开发用于口粮和饲料粮等的多用途功能。除了出现用于保障粮食安全的谷物供求出现明显缺口，且国际市场供求也很紧张和国内谷物进口受阻等特殊情况，应允许一定数量的相对过剩谷物用于非食物用途的加工需要。我国在加大土豆主粮化等科技储备的同时，也需要加大主要谷物非食用等方面的科技攻关，不要片面地为了追求口粮绝对安全而仅仅开展主粮化科技研发。主要用于粮食安全的谷物多用途开发成功了，虽然增加了非食用加工等与人吃饭争粮的风险，但也扩大了国家调控粮食安全的空间，为国家在特殊情况下确保口粮绝对安全带来了可能，创造了条件。

近些年来，价格剧烈波动成为国际粮食市场运行的基本特征。据联合国粮农组织资料，美国出口玉米价格在2012年11月份曾达到324美元/吨，而到了2014年9月份则下降到164元/吨，下降近50%。当前国际市场粮价低迷，粮食出口国家通过多种手段想要扩大我国市场，这对国家粮食安全的冲击不能低估。粮食消费总体上是缺乏弹性的。当粮食进口规模过大时，国内粮食生产势必会萎缩。因此，粮食进口总体上只能适度，不能过度依赖。对于口粮，更是要确保万无一失，绝对安全。

应对国际粮食市场价格低迷的冲击，“十三五”时期要着力规范我国粮食进出口贸易秩序，打击走私，查处进口劣质粮食掺杂国内优质粮食销售等不法行为。从长远来看，我国必须要实现粮食进口多元化和契约化，降低国际粮食市场剧烈波动对国内的传导。

从长远计议，保障国家粮食安全的根本是潜在生产能力的提升。这就要求必须坚守耕地红线、推进高标准农田建设、加快农业科技创新、构建新型农业经营体系、培育新一代农民、发展适度规模经营和粮食产业化。

改革创新我国农业支持制度。要着力探索我国农业补贴和农产品价格政策改革与创新。我们提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，确保国家粮食安全，兼顾农业的其他多功能性目标。近些年来，世界主要国家都在探索尽可能小地扭曲生产和市场的农业支持政策。我国也在着力探索新型的农业支持制度，实施更加有效的农业支持政策。我国地域广阔，各地差异大，希望单一且在各地都有效的农业支持方式，可能也不符合实际。任何以某种农业支持手段或者方式取代另一种农业支持手段或者方式，可能都是徒劳的。因此，我们认为应优化农业支持结构，组合运用财政直接补贴、收购价格支持和金融支农等手段实现农业发展多重目标。

李国祥，中国社会科学院农村发展研究所研究员