摘要：本文在充分肯定当前我国能源战略的基础上，全面估测了我国石油天然气资源潜力，考察了巴西、印度、美国等国家发展石油天然气工业的经验，结论是我国具备掌握石油主动权和成为石油强国的潜力，而体制障碍才是我国油气产量近几年一直徘徊不前的真正原因，并提出了发展我国石油工业的体制构想。

关键词：能源；石油；油气资源；体制；石油安全

*此文章是保育钧和周天勇主持的"中国石油战略调整和体制改革"课题的一部分。

收稿日期：2006－10－20

作者简介：周天勇（1958-），男，青海民和人，博士，教授，副主任，北京科技大学博士生导师，主要从事社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、金融风险、城市经济、农业经济等方面的研究。

一、油气资源判断：我国具备成为石油强国的潜力

（一）油气资源整体探明率低，处于勘探早中期

目前，全国石油资源量为1072.7亿吨，已探明储量225.6亿吨，我国石油资源的平均探明率为38.9%，其中海洋石油资源量为246亿吨，占总量的22.9%，处于勘探中期阶段，远远低于世界平均探明率73%和美国的探明率75%的水平，石油资源主要分布在渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯、准噶尔5个重点盆地。中国天然气远景资源量为47万亿立方米，截至2004年已探明的天然气可采储量2.77万亿立方米，剩余天然气探明可采储量2.38万亿立方米，居世界第15位，天然气资源主要分布在塔里木、四川、鄂尔多斯、东海、柴达木5个重点盆地。中国天然气探明程度为19.7%，而世界平均探明率在60.5%左右，按照国际通用划分标准，中国天然气正处于勘探早期大气田储量快速发现阶段。因此我国油气资源的探明率很低，整体上处于勘探的早中期阶段。虽然，勘探难度逐渐增大，但并不意味着勘探意义小，世界石油工业发展历史经验证明，许多大型油田的发现都发生在勘探难度大的地区。隐蔽、复杂油气藏已成为勘探主要对象，地表及地质条件复杂的地区正成为石油勘探的重点目标区。总体而言，我国油气资源潜力前景十分可观。因此通过运用不断发展的石油勘探科学技术，迎难而上，向勘探条件恶劣的未探明地区进军，我国将很可能会获得一个又一个惊喜。

（二）西部有望成为战略接替区

我国西部地区石油天然气产量的增长将有利于中国陆上石油产量实现稳中有升，并对全国天然气的使用发挥重要作用。西部地区具有明显的油气资源优势，已成为我国重要的油气生产基地，发展西部石油工业是西部大开发的重要组成部分。西部主要含油气地区有塔里木盆地、准噶尔盆地、吐鲁番-哈密盆地、鄂尔多斯盆地、四川盆地和柴达木盆地。1996年以来，国家加大了西部地区油气资源的开发力度，西部油气工业增长速度加快，石油天然气产量占全国的比重显著提高。西部油气当量产量已由1990年的1623万吨猛增到2005年的7228万吨。根据专家预测，西部地区石油资源总量为236亿吨，占全国石油资源量的25%；天然气总资源量24万亿立方米，占全国天然气资源量的63%.尽管资源丰富，但勘探开采程度较低。到2000年底，西部地区石油资源探明程度仅为17%，天然气资源探明程度只有8%，勘探开发潜力很大，发展石油天然气工业前景极为广阔。

（三）海洋油气资源潜力巨大

我国海域辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达18000多公里，海洋石油资源丰富，目前，我国海域共有油气资源量351-404亿吨石油当量。争取在海域油气勘探上有新突破，是破解我国石油困局的一把钥匙。我国的海洋油气资源主要集中在渤海和南海地区。经过初步勘探作业以后认为，中国渤海湾盆地可能拥有205亿吨的石油储量，其中90亿吨的石油储量已得到证实而剩余的115亿吨石油储量仍需要做进一步的勘探作业来确认。南海油气资源可开发价值超过20万亿元人民币。南海开采前景广阔，有第二个"中东"的美称。南海北部的"可燃冰"储量达到我国陆上石油总量的1/2左右。到目前为止，越南、菲律宾、马来西亚、新加坡等周边国家都在南海开采石油，他们已经在南沙海域钻井1000多口，发现含油气构造200多个和油气田180个，年采石油量超过5000万吨，早已形成了事实上的"开发热".1981-2002年，越南从南沙海域的油田中开采了1亿吨石油、15亿多立方米的天然气，获利250亿美元，南海石油已成为越南国民经济的第一大支柱产业。

而对中国而言，在南沙海域的开发则完全是空白。

（四）海相地层油气资源前景可观

近年来，中国海相领域的油气勘探取得了战略意义的突破，已在塔里木盆地、四川盆地和鄂尔多斯盆地取得一系列重大成果。其中，在新疆塔里木盆地发现中国最大的海相油田——塔河油田，探明地质储量6.75亿吨。此外，西藏高原羌塘盆地仍然是中国陆上油气勘探程度最低的大型盆地。在盆地中部的烃源岩烃类相态良好，处于成熟阶段，是寻找轻质油的有利地区。在羌塘盆地南部已发现长约100公里的古油藏带，这直接表明了西藏高原海相含油气盆地曾经有过大规模油气生成和聚集过程。这些成果证明我国海相底层的油气资源前景可观。总体说来，我国滇、黔、桂、鄂、湘、苏等南方地区，古生界海相地层分布面积大，约150万平方公里，碳酸盐沉积巨厚，虽已进行了大量的石油地质普查工作，但除四川盆地外尚未取得根本突破，油气勘探的空间非常大，应该进一步加大对海相碳酸盐岩地层油气调查评价力度，对理论创新和勘探技术加以发展，指导海相碳酸盐岩地层油气勘探实践，以期实现在油气勘探领域更大的突破。我国海相地层具有良好的勘探前景，海相层系是我国油气资源战略接替的重要领域。可以说陆相找油使我们成为石油大国，而海相找油将使我国成为石油强国。

（五）东部老油田大有潜力可挖

虽然东部老油田由于已进入高含水、高采出阶段，综合含水率高于80%，平均采出程度大于65%，原油产量呈递减趋势，开发难度越来越大，稳产难度不断加大，开采工艺要求越来越高，但是，只要坚定进一步勘探的信息，转变观念，注重创新，克服各项技术难题，必须加强地质、油藏、采油工艺和工程技术等多专业的协同和配合，东部老油田的勘探潜力依然很大。"十五"期间，胜利油田正是坚持"勘探是重中之重"的地位不动摇，按照"立足老区，加快新区，强化天然气勘探，实现稳定发展"的工作方针，油气并举，陆海并进，内外兼顾，从而保持了济阳老区旺盛的勘探发展活力，在新区和海外也获得了长足的进展。华北油田通过精细勘探、滚动勘探等方法，实现了较好的效益。大港油田通过赵东项目的成功运作，推动了滩海的油气勘探和开发。冀东油田勇于应用成熟的技术，实现了储量的快速增长。事实证明，尽管东部老油田开发难度大，但新思路和新技术将给东部油田带来新的机遇和希望。

（六）"低品味"油气资源储量丰富

"低品位"油气资源，是指在当前勘探水平下，经分析和评估而定低渗透、低丰度和低开采的油田或"废弃油井".截至2003年底，中国探明的石油储量中，以低渗透油层以及重油、稠油为主"低品位"油田的占了50.9%.其中大约有40亿吨没有动用，约占累计探明储量的1/5.根据有关专家推算，这些储量如果动用一半，5年之内增加2000万吨的年生产能力完全没有问题——相当于中国石化集团2004年原油产量的1/2多，全国原油年产量的近1/8，2005年进口总量的1/6.按照国际原油60美元/桶的价格，2000万吨原油大约价值80多亿美元。而低品位油田的开采约在30美元/桶以上就可赚钱，少进口2000万吨原油可以为国家节约外汇40多亿美元。

二、国际经验：良好的体制是加快石油工业发展的关键

世界石油工业150年的发展历史中，有许多经验值得我国借鉴，本文选择了与我国国情和国土资源相似的巴西、印度作为重点考察对象，此外，还分析了对我国借鉴意义很大的美国和加拿大的石油工业发展模式。

（一）巴西

巴西原来是一个贫油国，陆地上石油储藏量非常少，长期以来80%的石油都依赖进口，两次石油危机使巴西经济遭到重创，一度迫使巴西爆发债务危机。但是，20世纪80年代至今，巴西石油产量增长了十几倍，实现了石油自给，为巴西经济稳定和安全提供了保障，到2010年，石油自给将得到进一步巩固，届时巴西将日产原油230万桶，而全国日均消费量则为200万桶（参见图1）。巴西石油工业的成功模式，除了有技术创新的原因，更多的是因为体制的成功转变。

数据来源：BP Statistical Review ofWorld Energy ，June ，2006.

在1995年以前，巴西也一直采取国家石油公司——巴西石油公司垄断经营的做法，巴西石油公司不仅参与石油政策的制定、执行，还统管巴西石油的勘探、开发、生产、运输及企业的经营管理，是巴西政府政企合一的国营企业。1995年巴西政府进行石油体制改革，取消了有关公司独家垄断石油勘探开发的地位，强化了政府管理部门的建设，同时对私营资本和外国石油公司逐步开放了勘探开发业务。在1997年巴西政府颁布第9478号法令，将石油管理实行政企分开，在巴西矿业能源部增设巴西国家石油管理局，负责巴西石油政策的制定和行业监督管理。巴西石油公司按照市场经济规律实行企业自主经营。该法令的宣布，进一步打破了巴西石油由巴西石油公司一统天下的局面，巴西石油公司的子公司可以与本国或外国企业合资，外国石油公司陆续进入巴西。

巴西石油、天然气勘探、开采和生产全部权利归巴西联邦政府，具体委托全国石油管理局管理。

石油、天然气勘探、开发生产活动应依法通过准予特许合同和招标进行。巴西石油管理局对新油田的勘探开发和生产一律采取招标的方式，巴西石油公司与其他公司均可参加竞标，全国石油管理局划定招标地区并与中标企业签定准予特许合同。特许合同要求勘探的费用和风险由中标企业承担，一旦勘探成功，必须在划定的地区内生产，开采出的产品产权归特许获得者，但必须支付特许使用费及法律和合同规定的有关费用。此外，勘探成功后，特许获得者必须征得全国石油管理局批准，方可开发和制定生产计划。矿区特许使用费自每个油田开始商业生产之日起，每月以巴西货币按石油天然气生产的10%支付。

虽然巴西的油气资源勘探和开发向市场放开了，但作为国有企业的巴西石油公司在全国石油工业中依然占有绝对大的市场份额，地位不仅没有削弱，反而增强了。在美国《财富》杂志2005年评选的"全球最大五百家公司"排行榜中，巴西石油企业名排第125位，较1995年231位上升106位。

（二）印度

直到20世纪90年代，印度的油气勘探活动都不景气，探井数量不多，也无重大油气发现，产量增幅不大，但石油消费量却高速增长，供需缺口逐步扩大。为此，印度政府一方面着力调整能源结构，另一方面进行石油工业管理体制和上游市场化改革，并在石油安全战略上确立了立足国内、开拓国际、增加石油储备和节约石油资源的方针，尝试通过加大国内油气勘探和开采力度以减少对进口石油的依赖，并取得了初步成效。

在体制方面，印度对能源部门进行了全面的改革，以加强政府对能源部门的领导和提高效率，建立一个公平、自由的能源市场环境，吸引国有、私人和海外资本投资于印度的能源工业。为统一规划国家的能源发展，印度政府决定建立一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会等部委组成的最高能源委员会，协调能源供需各方以及它们之间的目标，并使得国家的能源政策得以有效贯彻。此外，印度还成立了两个监管部门，分别监管上游和下游，监管机构的职责是促进公平竞争以保护消费者权益。

在市场化方面，从1993年起，印度政府逐年向私营和合资企业开放油气勘探区域，并通过招标方式鼓励国内外油气公司参与印度的勘探开发。1997年推出了新勘探许可证政策，在该政策下，允许包括外国投资者的私人企业进入长期以来由印度国有公司垄断的油气勘探领域。1999年，政府对勘探许可证政策进行了修订，按照国际财务和合同标准确立油气勘探生产合同，主要基于以下两个准则：一是提供可与世界上最好条款相比，更具吸引力的条款；二是提供公平的竞争场所。此外，印度政府也正在积极采取措施吸引外国公司带来新的技术来提高印度油田的回收率水平。

在价格改革方面，确定逐步放开石油的价格，通过法律、管制政策和减少补贴来促进竞争。

在税收制度上，印度政府大幅度削减原油，汽油，粗柴油，液化石油气和煤油的进口关税以及消费税。

结果证明印度石油工业改革取得了相当可观的成效。自1999年实施新的勘探许可政策至2005年底印度共进行了五轮新的勘探许可政策，共对国内外公司授出100多个区块，印度原油产量稳定在3330万吨/年。迄今为止已经在KrishnaGodavari盆地和Gujarat 地区总共勘探到了九个含油气区，其原始地质储量估计超过3亿吨油当量。

（三）美国

在150多年的世界石油工业中，美国一直扮演着十分重要的角色。美国是世界上第一个工业化开采石油的国家，第一个炼制石油的国家，也是第一辆汽车的诞生地和汽车普及率最高的国家。为了保障石油安全，美国在强调石油进口多源化的同时，增加国内油气供应，扩大勘探领域，加强新区和新领域的油气勘探，提高对已探明储量的动用程度。美国政府通过征收高额的资源税赋，实际上也成为石油工业最大的受益者。

美国本土石油工业历史有146年，可分为前后两个时期。前70年，处于无政府状态，掠夺式开采，恶性竞争演化成严重的社会治安问题。有的州不得不宣布进入"紧急状态"，甚至实行军事管制。1933年美国国会授予总统有禁止"热油"（即非法开采的石油）进入州际市场的权力，总统授予内政部长有规定各州每月原油生产配额权力。此后70年，石油公司依然是成千上万，但是却实现了严格管理，合理开发。在美国本土油气的勘探开发中，这些中小油公司扮演着重要的角色。其本土50%的石油产量，60%的天然气产量是由中小油公司，即所谓独立油气生产商提供的。据美国独立石油协会（IPAA ）2004年统计，美国的独立油气生产商达到7000余家。中小公司在发展中表现出了在某一领域的独特优势，如优尼科等在我国均开展了相关业务。美国石油工业中公司多而不乱的历史，充分表明只要政府管理有效，中小石油公司不但不会阻碍行业发展，反而对提高本国的石油产量有重要作用。

（四）加拿大

加拿大石油天然气行业的管理模式变革，先后经历了"由市场导向变革为政府导向"和"再由政府导向转变为市场导向"两个过程，结果证明前者是完全失败的，后者是成功的。从1973年开始，加拿大实行能源自给自足的政策导向，试图把自己从国际市场中分离出来，采取"国家"定价和歧视外国投资的政策，大幅提高油气生产的税收。几乎所有交易中的石油天然气价格都被管制，控制的价格鼓励消费而不鼓励生产，出口的价格被确定在市场价格以上的水平。在全国范围内建立起垄断性的石油贸易流向。国家管理模式实施后，给加拿大带来了沉重的教训，全国石油天然气生产滑坡，石油出口几乎停止，天然气出口市场受到严重损害，行业投资减缓，开发项目被放弃，生产和消费地区之间的政治关系和利益变得紧张起来。

1984年，新政府决定在全行业实施市场导向的政策，降低税收，同时，监管机构在做出决策时也要考虑这些政策。尽管国际市场的价格环境恶化了，但投资仍然向该行业回流，市场得到改善，生产者和消费者之间的紧张关系消除了。现在的监管采取"宽松手段"的方式，便于市场的有效运行。

此后，加拿大石油产量提高了30%，成为一个较大的净出口国。天然气产量翻了一倍多，出口的四倍，是世界第二大天然气出口国。

（五）经验总结

经过对上述四国石油天然气工业发展模式的分析可以得出，发展石油工业最大的原则就是必须把对国内自身潜力的挖掘发挥到最大水平，尝试一切可能降低进口依存度的举措。具体可概括为四个方面：一是政府的职能从直接管制逐步向监管和服务转变，优化行业管理体制；二是建立完善的法律体系框架，健全监管法制并明确监管主体，包括制订作业规范并确保施工安全。三是积极推进石油上下游市场化改革；四是构建国家石油安全和战略体系。

三、体制性障碍：束缚我国石油工业发展的主要原因

可用以解释近年来我国油气产量徘徊不前的原因无外乎三个：一是资源问题，二是技术问题，三是体制问题。根据前面的分析，我国具有成为石油强国的资源潜力；此外，我国的勘探和开发的技术水平也趋于成熟，多项技术处于国际领先水平。因此，资源和技术均不成问题，只有体制问题才是探索如何实现我国石油产量大幅提高的主要考察方向。我国的石油工业的体制性问题主要表现在如下几个方面：

（一）行业管理不统一，政企界限模糊

我国目前的能源管理呈多部门分散态势，综合性和长远性较差，这种模式完全不符合我国能源大国的特点。具体到石油天然气行业而言，行业统一管理者和政策制定者缺位，管理权分散在多家综合部门的能源部门，政府职能的重复及交叉，造成行业管理的低效率和大量的财力和人力浪费。更为严重的是，石油企业对内和对外都常常扮演行业管理者和政策制定者以及监管人的角色，既是"运动员又是裁判员".政策制定是政府政策层的专门工作，企业可以作为咨询对象。自我监管既使能够得到自觉遵守，但仍存在被滥用的可能性。以盈利为目的企业参与监管和政策制定，严重妨碍市场的公平性，是其它竞争者无法接受的。而且，在国家利益与企业利益相矛盾时，以盈利为目的企业将有理由优先考虑股东和企业自身的利益，因此政策的实施效果都将大打折扣。

（二）行业监管职能重叠分散，法律体系不健全

我国当前石油天然气行业的监管主要是资源勘探开发的监管，由一个《矿产资源法》法律框架、多个具体的法规和石油天然气主管部门的监督管理职责组成。《矿产资源法》由勘探程序登记管理规定、探矿权和采矿权转让管理规定、陆上和海上对外合作规定组成。但是，总体上来看，我国石油天然气行业监管职责分散和重叠，有些领域的监管缺位，有一些领域还存在着政企不分的现象。监管体制已经不适应社会主义市场经济的要求，已经成为主要的体制性障碍。目前的石油天然气法律框架还不完善，没有一个综合的石油天然气法，没有专门的行业监管框架，因而监管授权往往以条例为依据而不是以法律为依据，导致了过分依赖政策和审批，透明度和稳定性不足。政策制定和监管角色的模糊导致了执行的顾此失彼，也削弱了行业管理。此外，政策制定涉及到大量的人力和单位，导致了官僚作风、低效率，并且削弱了行业监管。

（三）市场垄断性过高，开放力度十分有限

中国政府已经实施了一些重要的改革石油天然气行业的措施，采取了以行政手段按地域划分市场的方式调整行业结构，但开发力度还远远不够。在上游，中国公司之间划地域而治，以及对外合作的专营权尚未完全取消，行业的准入门槛过高，尚存在一定的障碍。矿产许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制，还未普遍采取招标方式发放矿产许可证，也没有制订更为严格的矿产许可证延期条件，以促使拥有许可证的公司积极勘探。在下游，炼油和批发业务的竞争仅限于CNPC和SINOPEC ，没有完全向竞争各方开放零售业务，并且在进口、出口和定价上还存在着政府控制；城市配气系统的公司化经营和市场化运作水平还有待提高；天然气价格尚受到各级政府的干预。总之，由于缺乏合理的竞争机制，上游和下游的效率还不高。

（四）价格体制不合理，机制不够灵活

1979年中国实行改革开放政策以来，经济体制改革得到了深化，石油天然气价格管理体制发生了深刻变化。已经初步形成了以市场形成价格的价格机制，但仍然存在很多问题。一是现行的国内成品油的价格与国际市场接轨的办法，不能完全反映国内市场的供求关系，也给国民经济稳定运行带来一定的压力；二是随着天然气市场供求关系的变化，价格双轨制也暴露出越来越多的问题。

四、民营资本：提高油气产量的重要力量

（一）引入民营资本对石油行业发展的作用

改革开放以来，民营企业在许多行业为我国经济的增长做出了巨大贡献。但按照国家法律和政策，2006年以前，除了中石油等几家大型国有石油企业外，目前进入石油勘探开采的资本整体上都是"非法"的。在石油行业，尤其是上游市场，引入民营企业对我国石油行业发展将发挥很大的促进作用，主要表现为以下几点：

第一，引入民间资本最重要的一点就是有利于增加我国石油储量和产量，有利于"低品位"油气资源的充分利用，缓解中国石油紧缺的局面。因此出于成本考虑，我国大石油公司一般不会自行开发"低品位"石油资源。而民营企业却具有其成本小，灵活独特的优势，对开发"低品位"油田有非常大的积极性，这是国内外大石油公司无法比拟的。因此可以成为大石油公司非常好的帮手，提高国家石油产量。

第二，上游勘探开发属于高风险高回报行业，民间资本为求高回报敢于冒高风险。而大石油公司因为有股东和财务指标等多方面的制约，承受风险的能力或意愿很有限，因而愿意用于勘探开发的资金也非常有限。因此民营石油企业参与上游开发可以为全国的油气资源的勘探开发引进一定的资金，目前，全国民营石油资本达1000亿元人民币，如果上游市场放开，资金量必然还将大幅增长，可以成为大石油公司的有益补充。

第三，如果民营资本进入勘探领域，在就业形势严峻的今天，可以很大程度地扩大就业。相比之下，大石油公司因为成本和效率问题而形成的大量的下岗人员，而这些员工大多都具有很丰富的石油行业从业经验，是民营石油企业最愿意吸收的群体。此外，民营资本石油资源进出口方面，具有很大的隐蔽性，不易引起别有用心的国际投机商的注意。

（二）模式开放后可能带来的问题及应对措施

业内许多人士认为，市场模式开发后，会引发安全、资源浪费、环境污染以及技术和设备问题。

对于这些问题，历史证明，民营资本没有进入石油行业的时候就已经有了，这些问题的本质都是体制和管理问题，完全可以通过行业体制改革后，设立独立的监管委员会，建立严格的监管法律框架，确定合理的监管措施、惩罚机制以及淘汰机制。只要实施有效的管理和监督，原本就对政策敬畏有加的民营企业必然会珍惜其来之不易的开采许可权。因此，完全有理由断定，只有监管到位，上游勘探开发中可能隐含的安全问题、资源浪费以及环境问题一定不会逊色于大石油公司。美国就是最好的例子，因为监管体系严格到位，因此实现了合理开发。而对于技术和设备问题，民营企业可以在国内外技术市场和设备市场通过市场化手段解决。

（三）我国民营石油企业在上游市场的探索案例

民营石油企业参与的上游市场开发主要集中于油气勘探的"灰色地带"——"低品位油田"区块，大概形成了三种模式：从中石油既有区块划片开发的"陕北模式"，与中石油合作开发的"吉林模式"以及开发中石油废弃油井的"新疆模式".

1.吉林模式。吉林油田与民营企业的合资合作形式主要是，双方就某"低品位"石油区块签订20-25年的合同，合同期间由民营企业负责开采，吉林油田合资合作处派几个人进行布井和设计开发方案。根据区块的产量和质量双方按协商后的比例就收入进行分成。民企打出的原油必须统一销售给吉林油田，收购价格和国际油价一致，在当前的高油价时期，这种价格非常有诱惑力，因为中石油和旗下油田公司的原油结算价一般是18美元每桶或20美元每桶。民营企业要拿到这些合资合作区块，吉林油田和地方政府无权决定，而必须要经中石油股份公司总部的勘探与开发分公司的批准。双方的合作还比较成功，目前，与中石油合作公司的年产量已经达到了560多万吨。

2.陕北模式。由于中石油对鄂尔多斯盆地的"低品位"资源缺少信心，延长油矿承接了这个区域的一部分石油勘探权，得到了各级政府部门大力支持，也有相关权威的文件作证。但是，1994年陕西省政府和中石油签署《陕北石油勘探开发区域界定文书》后，并没有征得国家资源管理部门的认可，许多区块没有办理探矿、采矿许可证。当年在陕北获得石油区块的县钻采公司，为了解决资金、技术不足的困难，开始借鉴一些中央石油企业"联合打井，区块委托，油井承包"的做法，采取招商引资、出让井位的方式，引进资金和技术开发石油。油井绝大部分都转让给了个体私营企业。

但到2003年以后，由于种种原因，这些民营企业的油井就被地方政府强制有偿收回，归入各县的钻采公司，各县的钻采公司也在形式上归入延长油矿。虽然最后是以民企推出而结束，但在整个过程中，民营企业对陕北油田的贡献功不可没，油田在民营资本介入以前，最高产量是20多万吨，民营资本进入后达到700多万吨。

3.新疆模式。由于新疆地质构造更为复杂，就目前的开采水准而言，一口油井在经过前后三次采油后一般只能采出全部储量的50%-60%，剩下的40%-50%的石油由于地质构造原因是采不出来的，这种油井往往被视为失去开采价值。1998年，中石油撤出依奇克里克油矿，库车县政府申请并获得了对部分一直外溢原油的油井"收油"权。2002年，金禾公司与政府签订了10年期限的合约，成为该矿的实际管理者。合约规定其采出油后按规定交售给租赁方，原则上不允许倒卖。由于油层较浅，每口井的投资在100万元左右，金禾聚集了100多位私人小井主，在近300口废弃油井打井，目前共开采了近100口油井，每年出油4万吨左右。后来，中石油认为民企的作业范筹超出了"收油"范围，此后，围绕这一灰色地带的争端就一直没有停息。尽管如此，废弃的油井得到了充分利用是事实，我国的石油产量实实在在因此有所增加。

五、构想：我国石油天然气工业体制改革与发展思路

（一）总体思路

综上所述，我国完全具备成为石油强国的潜力，符合我国实际的石油天然气工业发展的总体思路应该是，在努力开拓海外市场的基础上，转变观念，革新体制，敢于创新，探索并尝试任何可能降低石油进口依存度的举措，最大限度地发掘我国自身十分可观的油气资源潜力，把勘探开发作为工业发展的重头戏，大幅度提高我国石油储量和产量，满足国民经济发展和人民生活日益增长的石油消费需求，掌握石油工业发展主动权，逐步择机建立石油战略储备，开创我国石油天然气工业新局面，把我国建设成为一个真正意义的石油工业强国（参见图2）。

（二）体制突破势在必行

1.组建能源部，统一政策和战略，分离政府与企业职能。能源产业是关系到国计民生的国民经济重要产业，涉及石油等国家短缺战略物资、以及电网和天然气网的建设和运行等国家经济命脉，同时，能源内部各行业间的关联性和互动性很强，这些决定了能源产业是一个综合性很强的产业部门，其发展除了应遵循市场经济规律外，还应有政府管理和协调。我国石油工业体制的首要问题就是成立对能源行业实施统一管理并制定政策和行业发展战略的政府部门——能源部。通过在能源部设立石油

天然气管理局来进行石油天然气行业的管理和政策制定，并代表国家进行能源外交。一是从国家和社会的角度，考虑国家能源总体规划下的石油天然气发展战略，促进石油天然气供应的可靠、经济、环境友好和多样化，提高运输的可靠性和使用效率，提高国家的石油安全，有效应对石油突发事件。二是可以分离政府与企业的职能。国有企业的经营管理必须是自主的，并将精力集中在商业活动。因此取消国有企业制定或参与制定政策的任何职能，并尽可能将监管职能移交到全国性的监管机构。

2.设立监管委员会，分离政策制定与监管职能。在监督石油天然气行业市场化进程和行业监管中政府角色的转换等方面，要求政府发挥积极的作用。国际上广泛达成的共识是，政府的政策角色必须与其监管职能分离，而企业则不应有这两方面的职责。政府的政策制定职能和监管职能必须分离。

政策制定是为能源行业建立国家总体目标，处理行业发展的宏观问题，如供应安全、资源管理和制定有竞争力的财税条件等；而监管则是实施政府的政策，应该由单独的监管组织来履行。二者的分离，可以增加决策的透明度，并避免可能出现的政策与监管目标的混淆。因此，我国有必要设立独立的石油天然气监管委员会，创建一个公平的监管环境，并将分散于各政府部门的环境、技术、运营、经济监管以及审批等方面的职能，由一个独立的监管委员会来履行。

3.建立健全法律框架，做到有法可依。制定行业专门的上游和下游领域的石油天然气法有利于石油天然气行业的有序发展，这个法律的目的是创造民间投资所需要的环境，同时也维护了公共利益。而且坚实的法律框架是实施有效监管的依据，以保证监管的独立、透明和公平。参照世界上大多数国家的标准做法，制定包括总法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。

由能源部起草制定《石油法》和《天然气法》，法律应阐明资源所有权、分配资源权利的权力部门等问题。由于法律制定程序较为复杂，时间较长，可从完善和制定相关的监管条例入手，时机成熟后再逐步过渡到国家大法。

4.改革价格体制，焕发市场活力。石油天然气价格改革，应该遵循深化石油行业改革、健全国家宏观调控手段的基础上，发挥市场竞争作用的原则，实现石油天然气价格由市场竞争来决定。近期内，石油价格形成机制将不但要反映国际市场的价格，也要反映供求关系、消费结构的变化，并且要缓解石油价格大幅波动对国民经济的影响。天然气价格改革以规范价格形式、取消双轨制为主，并将进一步研究政府定价改变为政府指导价的可行性。

（三）适度开放市场：抓大放小，引入民间资本

向国内外企业开放市场，包括开放下游业务；制定政策，促进石油天然气下游领域的发展。为了提高资源开发的速度和效率，应该在上游领域采取更加灵活的政策，逐步开放勘探开发市场，广泛吸引资金。上游市场的开放可以从"低品位油田"和废弃油井入手，借鉴民营企业与中石油合作的"吉林模式".鼓励公司参与开发，建立起合理的资源开发配置格局。大的石油公司负责勘探开发含油气盆地的主体部位，控制大油气田和绝大多数资源，相对零散的小油气田、低渗低产难动用的储量可以采取招标的方式寻找开发者。大中小石油公司相结合是一个有效利用资源的途径。

为了进一步提高下游领域的效率，需要动员中国的企业和国外石油公司更多的投资，为该行业引入新的管理模式和技术。为此，下游业务应按照我国加入WTO谈判所承诺的时间表逐步开放。相应的措施包括：取消配额，取消原油炼厂分配制度和定价审批制度；允许中国公司和合资公司投资于成品油批发市场；用成品油的最高限价取代政府基准价；在试点的基础上，允许有资质的中国公司和国际石油公司在批发和零售市场上公开竞争，等等。

（四）综合发展战略

1.立足国内资源潜力，加强油气勘探开发力度。首要任务是开展一次全国范围内的石油天然气资源的地质大普查。其次是通过实施更为积极的区块许可政策，增加可供勘探的区块，打破目前中国公司划"地域而治"的状况，促使区块向对勘探前景持不同看法的公司转移，增加可用作产品分成合同招标/决标的勘探区块数量，并提供更具前景的区块，探矿权，勘探许可证的延期条件要得到严格执行，并提高持有许可证的费用，所有新的和可转让的勘探区块都可采取产品分成合同的方式与国际石油公司合作，并可采取每年竞争性招投标的方式获得。

2.坚持集约式发展，大力开发"低品位"资源。现在国有企业拥有大量未动用的"低品位"资源储量，但是一方面自己不忍心交给别人，另一方面别人开采也没有明确的法律政策框架，多数只能是暂时放在那里。虽然法律规定对于登记勘探开采的区块，如果超过一定年限后，如不延续，就要收回到国土资源部，但这方面的管理对国家公司来说，事实上是非常宽松的，并没有严格执行。开发大量的"低品位"油田和废弃油井，很可能大幅提升我国石油产量。严峻的石油形势迫使我们必须开发这些可以提高产量和降低依存度的低品位油田，应该按规定收回超过开发年限而没有开发的油田或废井，再通过向国内外企业招标进行开发。

3.实施走出去战略，努力开拓海外油气资源。在加强我国油气资源勘探和开发的同时，要充分利用国际市场，多方位开拓油气供应渠道。随着经济实力的进一步增强，中国已有能力在国际市场上调整石油供应安全战略。应尽快确定成本较低和较为可行的能源供应方案，尽可能经济、合理地利用国外能源资源。可通过对海外石油勘探开发给予积极的扶持政策，如对运往国内加工利用的海外份额油取消或优先获得进口配额和许可证，建立海外石油勘探开发基金和信贷支持等，并对份额油的进口免征进口税等办法推动有实力的企业走出去，建立海外油气生产基地，以减少对国外的直接依赖，降低能源供应风险。

4.增强风险控制能力，适时建立战略石油储备。建立石油战略储备是世界各国通行的解决能源安全的重要举措，我国对进口石油的依赖度不断上升，进口石油又主要来自局势动荡的中东地区并且要通过漫长的海上运输线，石油的持续供给存在一定的不确定性。为防止突发事件导致我国能源供应的中断，建立我国的石油战略储备势在必行。应结合我国国情，借鉴国际成熟经验，组成国家级的专门机构，确保石油储备的战略性、统一性、安全性，科学确立战略石油储备的水平，合理安排储备基地的布局，建立有效机制促使企业积极参与石油储备工作，逐步形成"实物储备与产地储备相结合"，"国家为主、分级储备、官民结合"的储备体系，同时采取国际通行的市场手段，如石油期货交易等缓冲石油危机的压力。

参考文献：

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来源：《财经问题研究》2007年第1期