内容提要：澳门作为一个特殊的地方政经实体，具有一般国际关系行为体所具有的共性；也有单一制国家地方政府所不拥有的外事权，或比联邦制国家次国家政府外交权更大独立性的个性。如何发挥澳门独特优势，既保持澳门繁荣稳定，又能更好地服务于中国特色大国外交，已经成为澳门研究和国际问题研究的重要课题。文章结合澳门特别行政区的独有特点，引入功能性“平行外交”的理论，从路线与目标上提出特别行政对外关系属于功能性“平行外交”的范畴；并根据澳门对外事务的授权特性和回归二十多年对外关系成就，总结出澳门对外关系实质是国家外交的功能性授权，即具有经济性、文化性、社会性、平台性等。面向未来，澳门要利用好“机遇叠加”优势，做好特区“功能性平行外交”这一课，更好地服务中国对外战略，适应新时代“一国两制”的新特点、新实践。

关 键 词：澳门  对外关系  功能性平行外交  “一国两制”　　

一、问题的提出

随着全球化水平的提高，加速了世界政治经济地图的重塑，民族国家权威出现上移至超国家行为体，下移至次国家政府行为体，外移至社会行为，地方政府“走向世界”已经成为普遍现象。次国家政府行为体积极登上国际舞台，参与国际事务，被越来越多地纳入国际关系研究议程，同时外交内涵得到进一步外延，出现了许多描述次国家政府对外关系的术语，如“次国家政府外交”“平行外交”“小外交”“多层次外交”以及“次主权外交”“次中央外交”等。这些概念突出了次国家行为体尽管不是主权行为体，但它是一个国际行为体，说明“次国家政府参与国际事务不仅可能，还可以促进国家利益的实现”。[1]在西方学者眼里看来，“政策与行为体间的多层关联性的‘整合外交’代表着新的外交未来”。[2]改革开放的不断深化和城市体系的不断更新，区域和中心城市已经成为中国经济发展的重要支撑，地方政府也在中国经济发展中发挥了关键作用。地方政府通过竞争利用经济能力塑造了区域经济和社会发展，并积极参与国家对外开放，在中国的外交政策中也扮演着越来越重要的角色，如“排头兵”“重要门户”等。其中，澳门特别行政区是一个典型。

澳门位于中国东南沿海，地处珠江西岸都市圈，背靠珠三角经济腹地，是中国两个特别行政区之一，在中西交往历史中一直处于特殊地位，开埠后一直是贸易泊口、远东国际转口贸易枢纽和中西文化交流的桥梁。澳门回归后，在“一国两制”方针指导下，中央授权澳门，可自行处理地区性的经济、文化对外事务，可以以“中国澳门”单独同世界各国、各地区互设机构、签订有关双边协议、参加国际组织和缔结国际公约、签发护照和旅行证照等对外事务权力。[3]这表明澳门特别行政区，作为国家非主权性的地方行政和经济实体，具有一般国际关系行为体的普遍性，又具备了单一制国家地方政府所不拥有的外事权，或比联邦制国家次国家政府外交权更大独立性的特殊性，这是澳门的一大优势，但其中的发展规律是什么？如何发挥其独特优势服务于中国特色大国外交？如何践行“国家所需，澳门所长”，进一步提升在中央授权下的对外活动空间是需要关注的议题。

澳门对外关系研究一直是学术界关注的议题，研究领域涉及面广、内容丰富，澳门对外关系理论适用问题、澳门对外关系功能、澳门对外关系实践成就等。就国际法主体和国际人格资格而言，有学者认为中央授权特别行政区对外事务权力，属于国内法意义的自治，不同于国际法主体，[4]但有学者认为澳门拥有特殊的历史和现实，拥有一定限度的国际法律主体资格[5]或有一定程度的国际人格；[6]在澳门对外关系的理论上，有学者认为现有次国家行为体对外关系理论并未能涵盖澳门对外关系内容；[7]在澳门对外关系功能上，澳门可以成为中国跨文化国际交流平台、[8]推动民间外交、[9]经济交流桥梁、[10]亚太和拉美之间的合作平台。[11]另外，还有研究总结了澳门回归以来对外交往的现状与成就。[12]这些研究有助于我们了解澳门作为“次国家行为体”的作用，但澳门具有一般次国家地方政府所不拥有的特殊性，这种特性往往更是澳门服务中国特色大国外交和拓宽自身对外活动空间的独特优势。

中央政府授权澳门享有高度独立的外事权，以扩大澳门对外活动空间，创造有利于澳门发展的外部环境，实现保持澳门的长期繁荣与稳定的功能，从这一层面而言，澳门对外关系与功能性“平行外交”理论的另一种需要不谋而合。因为澳门没有外交权，但是在中央和基本法的授权下，有广泛的对外事务权，它是以推广经济、文化联系，保持地方长期繁荣稳定为目的，是符合国家利益的。因此，文章基于澳门外事权的特殊性，借鉴功能性“平行外交”理论精髓，而不是照搬平行外交理论，讨论与“一国两制”宪政结构下特别行政区对外关系的适用，以期更好地解释澳门广域对外交往活动的现象与问题。

二、功能性平行外交理论与特别行政区对外关系的适用

20世纪80年代，国际关系全球化，将原本隔离或区分的国际政治与国内政治紧密联系在一起，世界开启相互依赖时代，全球社会正逐渐成长。现代国际关系中民族国家的权力转移，下沉方向促进“次国家行为体”与国际社会的有效互动，对传统国际政治单一行为体产生了冲击。随着对次国家行为体研究的不断深入，学者们对针对不同的次行为体的外交案例进行总结，归纳出较具代表性的“平行外交”“多层外交”理论，文章所要讨论的主要是前者。

(一)功能性平行外交理论的兴起与发展

平行外交，最早由密切尔曼(Micheimann)和帕纳耀惕·索尔达托(Panayotos Soldatos)在1990年《联邦主义和国际关系》一书中，提出次国家政府的平行外交理论。[13]后伊夫·杜恰切克提出以“小外交”对应中央“大外交”的“平行外交”理论。这一理论认为，地方政府在国际事务中可充分发挥自主性，可从事“平行于中央政府外交开展国际活动，通常与中央外交相互合作、互为补充，但有时也有冲突”。[14]杜恰切克还认为平行外交运作因不同的对象有所差异，他按照次国家政府的地理位置与政治级别，将平行外交划分为“跨国界区域间、次国家政府间、全球性”三种。[15]台湾大学学者辛翠玲也指出“平行外交的课题在法语世界很流行，尤其是全球性平行外交”。[16]

帕拉德(Palad)、阿德库尔(Aldecoa)和基廷(Keating)根据全球性平行外交目的导向不同，将平行外交细分为“功能性平行外交”(functional paradiplomacy)和“认同性平行外交”(identity-based paradiplomacy)。[17]功能性平行外交是指地方政府为了获得更多资源支持，促进本地区的经济发展与繁荣，如对外贸易上，同更多的国家或地区争取更多的经济协定。所以这一平行外交不会与国家的整体利益发生冲突，甚至可以说是对国家外交政策的补充和支持，通常可以得到中央政府更多的权力授予，更多的人力、物力支持，实现“双赢”局面。认同性平行外交，是为了使地方内部获得更多的身份认同支持，直接通过政治手段强力诉求突破现状，以获得独立或民族建国，等于是一股分离主义力量，想要从原来独立主权国家中拆散，如加拿大魁北克。这一平行外交触碰了国家主权的神经，与功能性平行外交截然相反，必然出现兵戎相见。[16]

次国家行为体日益活跃于国际舞台，这使得民族国家在国际政治舞台出现多个声音。英国学者布莱恩·霍金(Hocking)针对平行外交理论进行了批评，认为不应该将次国家政府示威自治行为体分离或者平行于中央政府，不能将其与跨国公司混为一谈。认为国际国内两个政治舞台双重趋势明显，形成了公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合的多层政治舞台，并提出“多层外交”概念。[18](P34～35)回顾近四十年来对平行外交的研究，次国家政府可以正式发展官方的国际关系，主要包括派遣代表团访问、签署各种协议文书、参加局部性国际论坛、在海外设立永久性官方办事处等路径，从而为促进地方经济、社会、文化发展而寻求国际合作，这更多的是功能性的平行外交。不管是单一制还是联邦制国家，这种使中央和地方实现合作共赢，互为补充和支持的关系，都值得提倡，从“冲突解决和自治的视角来看，功能性平行外交现象实际上与国际关系和中央政府主权理论并不矛盾”。[19]

(二)功能性平行外交与特别行政区对外事务权的适用

美国学者罗西瑙用“没有政府的治理”的“世界治理”理论论述了世界政治中的国内政治与国际政治两个层面，认为国家为中心和次国家为多中心是对等的，相互竞争、互动和共存，不断挑战和削弱传统的国家行为体的主导作用，推动世界政治面貌发生改变。[20](P78)因此，除主权国家外，次国家政府也可从事对外事务成为普遍共识。但是谈及平行外交理论，学者们认为其源于民族主义，具有分离主义倾向，地方政府不应该平行于中央政府，这多是从中央和地方在对外事务中的利益冲突来研究的，容易形成中央和地方两级政府不出现交叉、只能是平行的悖论。对此，作者并不认同这种外交事务上中央和地方必然存在对立、呈现平行的观点。即使在单一制的国家结构下，在中央和地方视野内，经济利益和文化发展可以在相当程度超越政治范畴，而表现出强烈的多元性。市场经济越发达，经济利益分化程度就越高，文化就更可能多样化，这事实上构建了一个中央和地方利益特定范围内的二元结构，为地方政府推动自己的平行外交提供了前提条件。

澳门历来都是中国领土不可或缺的一部分。为了解决台湾问题，恢复对香港、澳门的主权，中国共产党创造性地提出“一国两制”伟大设想。1990年、1993年全国人大分别通过《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》，赋予“一国两制”制度化和法律化。回归后，实行“一国两制”“澳人治澳”、高度自治的方针，成为澳门发展史上一个伟大的里程碑，澳门宪政地位随之产生根本转变。[4]在宪法和基本法的框架内，组建了澳门特别行政区，是中国不可分割的一部分，是一个享有高度自治的地方行政区域，直辖于中央人民政府。[3]从而确立了澳门和国家一级机关是主权国家内和中央的关系，是一种新型的中央和地方关系。同时，澳门不是一般的地方行政区域，不采取内地一样的管治方法和社会制度，可获得更多的中央授权。[21]

澳门在“一国两制”方针下，实现了以和平的方式实现“管治权移交”，是对主权和治权的新型安排，具有“原则性与灵活性高度统一，体制上彼此包容和相互融合的务实态度。在磨合过程中充分展示具有谅解、协商的谈判风格”[22]的宪政精神。澳门基本法赋予澳门特别行政区在财政、金融、货币、关税、出入境管理、对外经济联系的行政管理权、独立司法权和终审权等，还授予某种程度的对外交往权，以“中国澳门”的名义，加入国际组织和国际公约等，这一系列的高度自治权，是单一制国家地方政府或复合制国家成员州政府所不具有的。因此，在“一国两制”框架下，为保持澳门长期繁荣与稳定，中央授权澳门不同程度的外事自主权，是和平的、功能性的，即“一国两制”框架下对外事务是和平外交，不与国家主权相冲突，这符合功能性平行外交的精髓要义。

具体而言，澳门特别行政区实行对外事务的路线是在中央授权的基础上，以“中国澳门”的名义同世界各国缔结双边协议、加入国际组织、国际公约等，不与中央主权产生冲突，反而在一定程度上促进中国与其他国家间关系，如葡语系国家，它是功能性平行外交；澳门特别行政区实行对外事务的动因，加强与世界各国的经济往来和文化往来，推动澳门经济、旅游繁荣稳定，其目的导向是为了实现澳门经济、社会发展，具有功能性。因此，从路线和目标而言，澳门特别行政区对外关系可以列为功能性平行外交的范畴。

三、“一国两制”下澳门对外关系的实质：国家外交的功能性授权

“一国两制”下的澳门，根据《澳门基本法》，中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关外交事务；中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务；中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务。[3]因此，澳门的对外事务，很大程度比内地地方政府或联邦国家州政府享有更大的独立性，它是来源于国家外交权一种授权，主要授权方式包括：一是概括性授权，澳门对外事务是中央授出的，且澳门必须在基本法规定下行使此权；二是一次性授权，中央政府一次性授权澳门与其他国家(未建交除外)谈判互免签证协议；三是单项反复授权，澳门特区政府需要在某个对外领域一事一申请，中央政府一事一授权；四是追加性授权，澳门特区还享有全国人大及其常委会、国务院授予的其他权利，也包含对外交往权力。[23]这种授权是基于国家治理需要的逻辑，授予权力主体能力、责任和条件去行使权力，以更好服从国家发展大局；反之，权力主体通过行使权力，保护和拓展地区性利益，更好融入中央政府发展布局，这是一种功能性的平行，结果是双方共赢。因此，澳门对外关系授权，实质是国家外交的功能性授权。

根据《澳门基本法》与中央授权，国家外交功能性授权范围有：一是澳门特别行政区有权参加外交谈判、国际会议、国际组织。这种平行外交的方式是以作为正式成员加入国际组织或单独以地区名义承担国际义务和享受国际权利，或以“中国澳门”名义加入国际组织或作为中国政府代表团成员参加有关会议，就地区事宜发表意见，在特定条件下承担国际义务和享受国际权利；二是澳门特别行政区有权签订国际协议。这种平行外交方式是澳门可以以“中国澳门”名义单独同世界各国、各地区或有关国际组织签订经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、科技、体育等有关协议，还可经中央授权与有关国家签署航空、司法协助、投资保护协定等；三是澳门特别行政区有权与外国互设官方、半官方机构；四是澳门特别行政区有权签发特区护照和旅行证件。[3]另外，基本法还对保持和扩展澳门经贸、社会文化方面的交往能力作出相关规定。[3]事实上，在中央授权下，澳门作为一个地方性政府，在开展功能性平行外交方面，其范围包括了经济、文化、科技、社会等，涉及参加国际组织和国际公约、签署双边协议、签发护照及旅行证件等功能，尤其是签发护照及旅行证件是澳门独有的优势，对于中国总体外交和软实力的提高，是国内其他次国家政府难以替代的。

澳门对外关系发展离不开对自身利益的定位和客观认识，政治上，澳门是“一国两制”确立的国家主权原则下，坚持高度自治，实行“澳人治澳”的特别行政区，这也是保持澳门长期繁荣稳定的原则和“一国两制”的应有之义，与此相冲突的对外关系是违背“一国两制”的；澳门回归后经济实现大发展，财政盈余充盈，进而促进民生项目质量提升，证明现行的对外关系策略是行之有效的。因此，澳门特别行政区的对外关系定位应该是继续坚持和深化“一国两制”基本国策的功能，维护澳门经济社会繁荣稳定，这也符合国家利益的需求。同时，在“一国两制”下，澳门充分认识自身的优势、作用，在跨区域合作、中央对外战略等发挥“平台”“助推器”等功能，这也符合澳门自身利益的需要。

四、回归以来澳门特别行政区功能性“平行外交”的成效性

澳门回归后，澳门基本法第五章、第六章对授予澳门在对外经济事务、社会文化事务方面的自主权作出说明，具体集中在六个方面的权力：单独缔约权、参加国际会议和国际组织权力、参加外交谈判权力，签发特别行政区护照和旅行证件权力、实行出入境管理的权力和设定经贸机构的权力。[7]回归23年来，中央全面管治权与澳门特区自治权在对外事务上一直是有机结合、良性互动，中央不但没有削弱澳门的对外事务权，反而一直大力支持澳门开展对外事务，拓展澳门的国际发展空间，为澳门经济社会发展提供良好的外部环境。

(一)回归23年来澳门对外事务发展成效

回归后，澳门特区政府将“远交近融”作为澳门特区拓展对外关系的基本策略，在中央政府和《澳门基本法》授权下，与中央政府及外交部驻澳公署特派员保持紧密联系，充分发挥历史渊源、语言文化等方面优势，积极拓展同东南亚地区、葡语国家地区的经贸联系，设立专门的礼宾公关外事办公室(现已并入政府总部事务局)，更好服务“远交”战略，发挥“平台”作用，拓宽自身发展空间，实现经济社会高质量发展，保持长期稳定。

1.参与国际组织和国际会议概况

在中央政府的支持和帮助下，澳门特区积极参与国际组织和国际会议。如澳门特区个人资料保护办公室加入全球隐私网络、澳门旅游局加入世界旅游城市联合会，澳门历史城区被联合国教科文卫组织列为世界文化遗产，还将澳门评为“创意美食之都”等。2007年2月，澳门首个政府间国际组织，即联合国及世界气象组织台风委员会秘书处落户澳门。[24]截止到2021年12月，澳门参与国际组织的数量为123个，相比回归前的51个，增加72个。其中，澳门特区以中国代表团成员或以中央政府和有关国际组织允许的身份参与的国际组织①18个，如世界银行、国际货币基金组织等；澳门特区以“中国澳门”名义单独参加的国际组织30个，如WTO、世界海关组织等；澳门特区政府部门参加的非政府间的国际组织75个。[25]

澳门特区政府还举办了大量区域性、专业性国际组织会议，如世界旅游组织部长级圆桌会议、第八届APEC旅游部长会、中国—葡语国家经贸合作会议、第四届东亚运动会、第54届亚太旅游年会、亚洲奥林匹克理事会第31次会员大会等，[24]同时，自2003年起，连续举办了5届中国—葡语国家经贸合作论坛部长级会议，并将秘书处设在澳门，2022年将举行第六届，各项议程正在筹备中。这些会议对澳门经济适度多元化和澳门城市国际化具有重要意义，如2018年共有39项在澳门举办的国际会议获得国际会议协会(ICCA)认可，澳门在全球城市排名71位、亚太城市排名第17位，反映出巨大的国际会议竞争力。[14]

2.与其他国家或地区互设机构概况

为加强同世界国家或地区联系，截至目前，澳门在外设立的经济和贸易机构有3个，即澳门驻里斯本、布鲁塞尔和世界贸易组织经济贸易办事处。以推动我国澳门与葡萄牙两地旅游与文化交流、加强与欧盟的经贸关系以及推进与WTO经贸联系与合作。②

截至目前，中国政府与92个国家就其在澳门设立领事馆或驻香港特区领馆区包括澳门或可在澳门特区执行领事职务达成协议，其中包括64个总领事馆和28个名誉领事馆，另外有3个官方认可代表机构。[26]同时，安哥拉、葡萄牙、菲律宾、莫桑比克在澳门设立了总领事馆。

3.签发特区护照和旅行证件概况

推介澳门特区护照和旅行证件是特区政府的重点工作之一。在中央政府的大力推介下，特区政府在争取其他国家、地区给予澳门特区护照给予免签待遇取得重大进展。截至2021年4月，给予澳门特别行政区护照免签证或落地签证待遇的国家和地区共有144个。另外，有13个国家给予澳门特区旅行免签证或落地签证待遇。同时，澳门特区也对81个国家和地区的国民给予免签证待遇，这些国家或地区公民进入澳门可逗留14天至90天，有的则长达6个月，如英国。[27]

4.签订双边协议和缔结国际公约概况

作为现代化国际城市，澳门特区签署各类双边协议和缔结国际公约有助于发挥本身在国际上的特殊地位，也有助于在经济、贸易、金融、航空、交通、航运、文化、教育、环保、卫生等方面拓展对外关系。截至2020年，澳门特区经中央人民政府授权对外签订的双边协定50项，即授权与巴基斯坦、日本19个国家和地区签署民航协定，授权特区与葡萄牙、东帝汶、佛得角、蒙古、尼日利亚等5个国家签署司法协助类协定；授权特区与葡萄牙、荷兰等2个国家和地区签署投资保护协定，授权特区与丹麦、澳大利亚等24个国家签署税收信息交换或避免双重征税协定。[28]

截至2020年，适用于澳门的多边国际公约641项，属于外交国防类60项、民航类15项、海关类10项、禁毒类15项、经济金融类8项、教科文体7项、资源环保35项、卫生6项、人权17项、知识产权9项、国际犯罪14项、国际贸易2项、劳工类36项、海事类340项、国际私法10项、道路交通3项、邮政电信9项、建立国际组织公约类45项。[27]

另，《澳门基本法》规定为确保特区对外开展司法协助时不损害国家主权、安全和公共秩序等重大利益，确立了特区办理与外国的司法协助案件的通报机制。截至2019年底，澳门特区已通过公署向中央人民政府通报了661项司法协助请求。[29]

当前，澳门特区与欧盟、美国、葡萄牙、葡语国家联系较为紧密，一直形成了良好的合作关系，如与欧盟成立混合委员会、在葡萄牙设立经贸办事处等；在领导人出访方面，第一任、第二任行政长官特别注意东亚、东南亚的伙伴关系，何厚铧行政长官访问过新加坡、日本、韩国、越南、泰国、马来西亚(葡语国家方向去了巴西和莫桑比克)，崔世安行政长官访问了新加坡、柬埔寨和泰国(其他国家有葡萄牙等)。

回归23年来，历任长官和历届政府在“一国两制”框架下，在对外关系中坚定维护国家主权和特区利益，开创了澳门对外关系的新局面。澳门的对外关系主要呈现在经济、文化和社会事务领域，澳门独特的历史背景和文化底蕴在对外关系拓展方面呈现出良好态势，平台作用发挥明显，澳门繁荣稳定的良好局面必然在中国外交中发挥重要作用。

(二)澳门开展功能性“平行外交”的特性

澳门特区成功的对外关系无疑体现了澳门在“一国两制”的“特殊地方实体”，具有内地政府所不具有的政治优势、制度优势，在国家外交功能性授权下，澳门对外关系可以自主选择范围、幅度和种类，远远超过自身在回归前的权限，而且也远远超过了中国内地省份，超过单一国家地方政府，甚至超过联邦制国家成员州。[4]澳门的对外关系呈现出去“政治化”的局面，主要体现以下特性。

一是经济性。澳门作为一个区域性非主权实体，与世界市场有着历史的、广泛的联系，市场经济运行模式跟随国际惯例，维持低税制以适应本地市场经济发展。澳门基本法授权澳门特区以中国政府代表团成员或国际组织认可的身份、中国澳门名义、澳门政府部门的名义，参与各类国际组织和国际会议，包括行政长官出访他国，主要动机是推动澳门经济、旅游“走出去”，加强区域合作，解决产业结构单一的问题，提升澳门经济韧性，维护澳门繁荣稳定。

二是文化性。澳门是中国历史上第一个对外开放的城市，是中西文化交汇之地。对此，国学大师季羡林先生曾说，在中国五千多年的历史上，文化交流有过几次高潮。最后一次，也是最重要的一次，是西方文化的传入，这一次传入的起点，在时间上来说，就是明末清初；从地域上来说，就是澳门。因此，澳门是一座底蕴深厚，并具有独特文化特色的城市。长期的中西文化交融与熏陶，造就了澳门多元包容的文化特质，形成了澳门和谐共融的社会传统。[30]澳门可继续坚持和弘扬开放精神，秉承“国家所需，澳门所长”原则，利用各种国际会议、国际组织和独有的旅行证件，向世界展现“澳门因素”，做一个“精细传播者”(即内容精细、路径精细、效果精细)，运用澳门葡语信息、葡语网络等“澳门平台”宣传国家制度、外交理念、社会风情、经济政策、文化合作等，举办各种沙龙和研讨会等民间交往，讲好“中国故事”；同时利用文化“走出去”，举办各种文化年活动，推介各类图书、动画、音乐、电影等优质文化产品，传播好“中国声音”，让世界认知澳门，了解中国。

三是社会性。在“一国两制”和《澳门基本法》框架下，澳门对外关系得到中央授权，在政权交接后大部分国际组织成员的资格得以延续，便于澳门继续保持在国际上的联系，这对于中国的政治和经济而言也是有益的。首先澳门参加和加入更多的国际组织、国际会议，签署旅行证件免签或落地签等，可以让世界更好地了解和认可中国的“一国两制”制度，以规避西方大国对于中国这一伟大创新的诋毁，甚至干预港澳台内政问题。另外，“一国两制”的成功实践，澳门参与国际组织、国际条约，与世界广泛的国家和地区建立联系，可以提升澳门居民的内部信心，增强澳门居民的自豪感、幸福感，有利于保持澳门民心向上，齐力推进澳门治理能力与治理体系现代化，因此这具有社会性。

四是平台性。澳门因独特的历史原因，与葡语国家有更加亲密的文化联系。葡语国家遍布亚、非、拉、欧四大洲，拥有2.6亿人口，面积超过欧洲总和。澳门拥有与这些国家有相似的法律行政体制，也拥有大量兼通汉语、英语和葡语的“三语人才”，通过“中葡双语人才培训基地”“中葡中小企业服务中心”“中葡经贸会展中心”“葡语国家食品集散中心”等中国与葡语国家间综合性服务平台，成为南南合作的缩影，有利于配合国家开展周边外交、多边外交，还有利于促进中国与葡语国家经贸往来、人文交流，2018年中国与葡语国家贸易总额为1473.54亿美元，同比增长25.31%；2019年达1496亿美元，其中中国自葡语国家进口1055.74亿美元，对葡语国家出口440.65亿美元；受疫情影响，2020年中国于葡语国家进出口总额仍达1451.85亿美元。[31]澳门中葡平台可以实现粤港澳大湾区以及“泛珠”区域与葡语国家甚至更广泛国家的有机对接，促进区域企业“走出去”，建立更多的合作伙伴关系，提升大湾区国际化水平。还可提升葡语国家对澳门的好感，实现外交理性层面演绎到情感层面，更多国家通过平台加强两地的经贸和人文往来，也有利于自身经济适度多元化目标、国际城市竞争力等利益的实现。

五、面向未来

澳门回归23年来，虽不具有主权国家的外交权力，但作为中国的特别行政区，为促进澳门经济社会繁荣稳定，中央和《澳门基本法》授权澳门特区广泛的对外事务自主权，它是功能性的对外关系，涵盖了独立发展对外经济、文化等，还享有签署双边协议、签署护照和旅行证件等，加强与葡语国家、欧盟以及东盟、拉美国家的对外关系，积极加入国际组织、参加国际会议，搭建澳门作为内地联系葡语国家甚至更广泛国家的经济、文化交流的平台等方面拓展功能性平行外交的成效。

当前，国家赋予澳门“中国—葡语国家经贸合作平台”(一平台)、“世界旅游休闲中心”(一中心)、“以中华文化为主流多元文化共存的交流合作基地”(一基地)的发展定位，同时澳门还是粤港澳大湾区的四大核心引擎城市之一和“一带一路”倡议重要支点，澳门当前可谓处于“历史发展最好时期”，如何在继续保持经济社会快速发展的新政治环境下，保持中央全面管治权的同时，行使好国家外交的功能性授权，不断推进特区“远交近融”战略实施，巩固和发展良好对外关系，为特区获得更多发展的国际资源以及争取国际社会更好地了解和认可中央治澳政策，已成为澳门持续繁荣稳定和可持续发展的核心问题。

澳门特区全体居民继续同心同德，认真贯彻“一国两制”“澳人治澳”、高度自治的方针，加强对《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的认同和尊崇，筑牢澳门居民的中华民族共同体意识；全面知晓中央与特区的关系的定位，坚持“一国”的核心和尊重“两制”的差异，既要维护中央的权威，也要保障特区高度自治权，突出祖国坚强后盾作用与澳门自身能力提高相结合；借机澳门特区新一轮公共行政改革，整合当前澳门对外关系服务机构功能，理顺特区处理对外事务的机制，加强与中央外交部驻澳公署的合作，从而获得更多中央对澳门对外事务的支持；根据国家赋予澳门的发展定位，加强外事人才和国际法律人才培养，推动教育部支持本澳高校与内地知名院校建立区域与国别人才培养基地，整合澳门高校的葡语国家国别、法律、语言等专业人才培养资源，建立复合型人才培养机制；坚持“一国两制”方针和以习近平外交思想为指导，积极探索国家外交功能性授权下的特区平行外交机制，推动澳门对外关系融入中国特色大国外交，将澳门特区对外关系发展推向新的高度。

①这类组织指仅能主权国家才可以作为正式成员参加，所以澳门以适当的身份，如中国代表团成员等。其中澳门参加联合国亚太经社会(UNESCAP)是以准成员身份，澳门参加国际刑警组织以国际刑警中国国家中心局澳门支局身份参加。

②澳门特别行政区第37/2000号第3条、9/2007号第2条、23/2003号第2条行政法规。