内容提要：随着欧洲一体化的深入发展及国际形势的变化，欧盟成员国逐渐加强安全领域的磋商和协调，并建立了相应机制。欧盟在这一过程中也形成并发展了自己的“国家安全战略”，并于2003、2008、2016、2022年先后发布了四个版本的安全战略报告。最新的2022版欧盟安全战略（简称“新安全战略”），首次将俄罗斯定位为长期、直接威胁，且更注重传统安全特别是提升军事能力，对美国和北约倚重加大。未来欧盟将加快军事化进程，全力遏制俄罗斯，更加关注周边安全，对华政策摇摆性也将有所增大。
欧洲一体化从经济领域起步，欧盟作为一个主权国家的联合体，其职权范围也主要在经贸领域，安全问题因其高政治性属成员国主权事务，因此长期以来，欧盟并无自己的“国家安全战略”，成员国各自制定其国家安全战略。随着一体化的深入发展，成员国面临的共同安全威胁增多，出现了协调安全与防务政策的需要，在这一过程中，欧盟开始制定类“国家安全战略”文件，用以培育成员国共同的战略文化，形成共同的危机应对理念，整合成员国资源形成更强大的安全保障能力。本文就欧盟共同安全战略的缘起、发展进行分析，重点解读欧盟新安全战略，并在此基础上，就欧盟未来安全形势及安全政策走向进行分析。
一、“共同安全”与机制建设
在欧盟发展过程中，随着国际形势变化及更好维护自身利益的需要，成员国逐渐加强了在安全领域的磋商和协调，并建立了相应机制。
（一）“共同安全”理念的形成与发展
20世纪50年代初，西欧国家为应对冷战压力及解决德国重新武装问题，曾签署了一份雄心勃勃的《欧洲防务共同体条约》，准备创建一支由联邦式政治机构领导的真正的欧洲军队，但由于不允许成员国保有各自军队等想法过于超前，最终遭法国议会否决。这一失败给欧洲一体化带来巨大阴影，此后，安全与防务问题在欧盟事务中便遭遇边缘化。
1957年根据《罗马条约》建立的欧洲经济共同体职能有限，基本无关外交，更不用说安全与防务问题。但随着欧洲一体化的发展，从20世纪60年代开始各国感到有必要就外交问题进行讨论协商，外交部长们开始经常性开会讨论外交事务，形成了所谓的“欧洲政治合作”机制，这是欧盟“共同外交与安全政策”的前身。该机制属政府间合作，以协商一致进行决策，各国都有一票否决权。
1986年通过的《单一欧洲法令》首次对《罗马条约》进行了修订，其中第30条第6款提及安全问题，是欧盟基础法律首次纳入安全议题。但条约没有提及防务问题，显示防务问题仍高度敏感，即使是在政府间层面，成员国也不愿意进行讨论。1993年11月生效的《马斯特里赫特条约》建立了欧盟，首次引入“共同外交与安全政策”，取代了“欧洲政治合作”。这不仅是一个名称的改变，更重要的是建立了新机制，对成员国义务进行了更严格的规范；并引入了防务政策，成员国将实施共同的外交与安全政策，包括最终形成一个共同的防务政策乃至共同防务。在冷战后欧洲安全环境发生较大变化的背景下，1998年12月3~4日，时任英国首相布莱尔与法国总统希拉克在法国海滨小镇圣马洛举行会晤并发表了联合声明“圣马洛声明”，宣称“欧盟需要有独立采取行动的能力，并以可靠的军事能力作为支撑”。这一声明之所以重要，在于其将安全与防务问题从边缘带回主流，欧盟再次开始认真讨论安全与防务建设，并将这一领域事务归于“欧洲安全与防务政策”框架。2009年12月1日生效的 《里斯本条约》将“欧洲安全与防务政策”改名为“共同安全与防务政策”，从机制、决策模式等方面丰富和完善了欧盟共同安全与防务政策，提升了这一政策在欧盟事务中的地位和重要性，明言“共同安全与防务政策是共同外交与安全政策不可分割的组成部分之一”。《里斯本条约》还赋予了欧盟法人资格，也就是说欧盟可以签署国际条约和协定。
进入21世纪第二个十年以来，随着国际形势的变化，特别是欧盟国际地位下滑，欧盟危机感上升，共同安全与防务政策受到更多重视。自2013年以来，安全与防务问题基本上都列入了欧洲理事会的主要议程。近年来，欧盟共同安全与防务领域的机制建设取得较大进展。
一是启动“永久结构性合作”。这一机制见于《里斯本条约》，允许部分成员国在某些敏感领域先行一步，但一直未被启用，前欧盟委员会主席容克称之为“睡美人”。2017年12月11日，欧盟理事会决定，启动永久机构性合作，加强安全与防务能力。目前除丹麦和马耳他两国外，其他成员国均参与了这一机制，机制下的合作项目已扩展到60个。
二是打造欧洲版“军工联合体”。欧盟委员会在欧洲一体化历史上首次介入安全与防务领域，冯德莱恩委员会（2019~2024年）将促进欧洲国防工业发展列为优先任务，并为此改组内设机构，于2021年1月设立“国防工业与太空总司”。2017年6月，欧盟委员会决定设立“欧洲防务基金”，以欧盟预算为保障，2021~2027年预算规模约为80亿欧元，用以推动欧盟内部科技创新、防务研发，形成防务工业的规模效应。该基金于2021年1月1日开始运作。
三是2017年启动成员国“年度防务联合评估”，由欧洲防务署负责，以监督和协调成员国的年度防务预算，避免重复建设，加强多边合作。
四是强化危机管理。2017年6月8日，欧盟理事会决定在欧盟军事参谋部内建立“军事计划与行动能力”机制，帮助欧盟以更快、更有效、更团结一致的方式应对危机。
五是设立欧洲和平机制。2021年3月22日，欧盟理事会通过决定，设立欧洲和平机制，由欧盟成员国根据国民收入比例分摊费用。目前预算总额约为57亿欧元（2021~2027年），目的是提升欧盟预防冲突、维护和平以及加强国际安全的能力。该机制于2021年7月正式运作，俄乌冲突爆发后，欧盟通过该机制向乌克兰提供武器援助。
（二）机构与决策
参与欧盟共同安全与防务政策的相关机构分为主要机构与辅助机构两类。主要机构包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟共同外交与安全政策高级代表、欧盟对外行动署、欧盟委员会和欧洲议会等。
1.欧洲理事会、欧盟理事会。欧洲理事会是有关欧盟对外行动特别是共同外交与安全政策及共同安全与防务政策的最高决策机构，每6个月至少开会两次，由成员国政府首脑或国家元首及欧洲理事会主席、欧盟委员会主席组成，负责确定欧盟整体战略利益和战略目标，以一致通过的方式就理事会的建议进行决策。欧洲理事会主席由欧洲理事会以有效多数的方式选举产生，任期两年半，可连任一次，负责主持欧洲理事会会议，在共同外交与安全政策上对外代表欧盟。欧盟理事会（又称部长理事会或理事会）是拥有立法权力及部分行政权力的决策机构；每次理事会会议都有不同的政策议题，各国根据议题派遣相关部长出席。安全与防务理事会主要由外长或防长参会，作为共同安全与防务政策的主要决策机构，每月至少开会一次，以一致通过的方式决策。
2.欧盟共同外交与安全政策高级代表。这一职位最初由《阿姆斯特丹条约》设立，《里斯本条约》细化规定为人选由欧洲理事会通过特定多数表决的方式产生或终止。该职位在欧盟机构架构中具有独特的地位：一方面，高级代表兼任欧盟委员会委员和副主席，负责协调欧盟委员会除共同外交与安全政策之外的对外关系，如对外援助、对外贸易、扩大政策等；另一方面，还负责主持欧盟外长理事会，领导欧盟对外行动署及欧洲防务署的工作。其具体职能和权力包括：一是向理事会提出倡议或建议，有设置理事会议程的权力；二是执行权，负责调动各方资源执行理事会决定；三是在国际上代表欧盟；四是负责欧盟共同外交与安全政策框架下的日常工作，有根据需要召开紧急外长会议的权力；四是负责协调欧盟对外相关机构，包括协调欧洲议会，确保成员国遵守欧盟对外共同立场和原则等。
3.欧盟对外行动署。这一机构有“欧盟外交部”之称，被视为《里斯本条约》最主要贡献之一。其职能主要是协助高级代表的工作和协调欧盟各方面资源，包括管理欧盟在全球派驻的外交代表团（相当于主权国家的大使馆）。欧盟对外行动署于2011年正式成立，人员由欧盟委员会、理事会及成员国派出的外交人员各占1/3组成。署内有两个部门主要负责共同安全与防务政策，一个是危机管理与计划司，负责就民事及军事行动进行政治—战略评估；二是民事计划与行动力量，主要负责民事行动。由于控制欧盟外交网络包括全球各地的代表团，该署相对于绝大多数成员国而言，拥有信息、情报和分析能力上的优势。
4.欧盟委员会。欧盟委员会是欧盟的超国家机构，名义上在政治上保持独立，负责欧盟的整体利益，不直接参与欧盟共同安全与防务政策，但由于其负责欧盟预算执行及在扩大、发展援助等方面的职能，也有一定影响力。
5.欧洲议会。欧洲议会也属于欧盟的超国家机构。《里斯本条约》在共同安全与防务政策上没有提及欧洲议会，意味着欧洲议会只能间接参与欧盟共同外交与安全政策及共同安全与防务政策。《里斯本条约》规定，欧盟共同外交与安全政策高级代表应该与欧洲议会就欧盟共同外交与安全政策及共同安全与防务政策进行经常性沟通，确保欧洲议会的意见和建议被纳入考虑；欧洲议会应该就欧盟共同外交与安全政策，包括共同安全与防务政策的实施进展情况每年举行两次讨论会。欧洲议会并非在所有外交、安全及防务问题上都有知悉或咨询的权力，但可通过控制预算施加影响。
为更好决策，欧盟也设立了大量辅助机构。其中包括根据任务成立的如各类工作组的临时性机构。主要的辅助机构是根据欧盟条约或理事会决议成立的常设机构，如常驻代表委员会、政治与安全委员会、欧盟军事委员会等，都属政府间合作性质的机构。
1.常驻代表委员会。这是欧洲理事会、欧盟理事会的主要辅助机构，分两类：常驻代表委员会I，负责农业、教育和环境等事务，由成员国常驻欧盟副代表组成，轮值主席国副常驻代表负责主持会议；常驻代表委员会II，负责外交和安全等事务，由成员国常驻欧盟大使级代表组成，轮值主席国常驻代表负责主持会议。常驻代表委员会每周开一次会，以一致通过的方式决策，所有欧洲理事会、欧盟理事会议程均先由常驻代表委员会把关，但这一机构没有决定权，决定权在欧洲理事会和欧盟理事会。常驻代表委员会所处理事务繁杂，并非仅限于共同外交与安全政策，但在该领域作用突出。
2.政治与安全委员会。这一机构是2001年根据欧盟基础条约成立的理事会下属常设机构，负责欧盟安全与防务领域的日常工作，位于布鲁塞尔，由27个成员国派驻布鲁塞尔的大使级代表组成，还包括欧盟委员会、理事会秘书处以及欧洲军事委员会代表。委员会在理事会和高级代表的领导下开展工作，下设系列专业工作小组，每周召开两次会议，必要时可随时开会，会议主持人由欧盟共同外交与安全政策高级代表任命。该机构地位重要，在理事会内的外交层级仅次于由成员国驻欧盟常驻代表组成的常驻代表委员会，起着联结成员国、高级代表以及超国家机构的作用，“某种程度上起到了欧盟委员会在其他政策领域的作用”，并凭借重要地位和巨大影响力被称作“在暗处管理”的机构。在绝大多数情况下，该委员会所做出的结论或建议都会得到理事会或欧洲理事会批准，后者实际上只是政治橡皮图章。作为欧盟外交与安全事务领域的“耳目”，这一机构职能广泛：一是负责监控国际形势，二是根据理事会、高级代表要求或者自主提供战略性建议和政策选择，三是拟定外长理事会议程，四是监督决策落实，五是为对外军事和民事行动提供政治和战略指导。政治与安全委员会与常驻代表委员会职能上有交叉，存在一定的竞争关系。一般而言，前者负责具体事务和政策，后者负责就政治与安全委员会所做决定进行机制、财务及法律影响等方面的评估。在决策程序方面，政治与安全委员会所做决定要先交由常驻代表委员会审核批准，再交由理事会做出政治决定。
3.欧盟军事委员会。这是理事会下设的最高层级军事机构，由成员国参谋总长组成，负责向政治与安全委员会提供军事意见和建议；其主席为欧盟共同外交与安全政策高级代表的首席军事顾问，参加理事会涉及防务问题的会议。
4.政治—军事小组。主要职能是为政治与安全委员会服务，包括准备理事会决议，为形成相关政策及信息沟通作贡献；负责与第三方的交流和合作，如与北约的联系和合作等。小组成员由成员国派驻代表组成，相关会议由欧盟共同外交与安全政策高级代表的一名代表主持。
5.欧盟军事参谋部。作为理事会秘书处的一部分，其主要任务是为欧盟共同安全与防务政策框架下的行动提供早期预警、情景分析和战略规划，日常工作包括情报搜集和分析、防务能力建设以及与北约的联系和协调等；人员由成员国派出的军事代表组成。
6.危机管理民事委员会。这一机构与欧盟军事委员会相对应，为政治与安全委员会涉及民事的危机管理行动提供建议。它由成员国派驻代表组成，由欧盟共同外交与安全政策高级代表的一名代表主持会议。
除上述机构之外，其他在欧盟共同安全与防务政策领域发挥作用的机构还包括欧洲防务署、欧洲安全与防务学院、欧盟安全研究所等。
二、安全战略的演变
欧盟安全与防务政策的形成与发展以及相应机制的建立、演变，均与欧盟内外形势的变化密切相关。同时，欧盟的安全政策和机制需要有战略层面的指引，并在这一逻辑之下形成了自己的安全战略。迄今，欧盟共发布了四版安全战略报告。
（一）2003年版《欧洲安全战略》（简称“安全战略”）
这是欧盟首份安全战略报告，由欧盟首任共同外交与安全政策高级代表索拉纳主持起草，2003年12月由欧洲理事会通过。这一报告出台有其特殊背景：其一，美国2001年9月11日遭受的恐怖袭击事件同样给欧洲造成强烈冲击；其二，2003年初的第二次伊拉克战争导致欧洲内部及欧美之间出现较大分歧和矛盾；其三，后冷战时代开启以来全球化加速发展，与此同时，不少国家发展出现较大困难、产生诸多问题，出现“失败国家”；其四，欧洲一体化发展进入新阶段：2001年欧盟启动制宪进程，2002年欧元正式开始流通，欧盟扩大进程加快，经济一体化红利持续增长，处于欧洲一体化发展的黄金时代，欧盟对自身的发展模式、未来前景及其全球角色充满信心。
欧盟首份以安全战略命名的报告相对简短，只有14页，内容分为三大部分：第一部分阐述了欧盟面临的安全威胁，恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪等被列为主要威胁。第二部分阐述了欧盟的战略目标，即提升应对威胁能力、构建周边地区安全和建立一个基于有效多边主义的国际秩序。第三部分主要阐述欧盟应如何在安全领域更积极、更有能力、更有凝聚力，包括形成各成员国共同的战略文化，以及与国际伙伴进行更有效合作等。
由于当时的时代背景，此份安全战略有几点鲜明特色。其一，后冷战时代的乐观情绪。安全战略引言部分开篇就称，“欧洲从来没有如此繁荣、如此安全和如此自由，在经历了20世纪前半期的暴力后，欧洲历史上出现了前所未有的和平与稳定时期”。其二，强调应对安全威胁的非军事性。安全战略称，“针对任一成员国的大规模军事入侵现在已经不可能”，“与冷战时期可见的大规模威胁形成鲜明对比的是，没有哪种新型威胁是纯粹的军事问题，也不可能仅仅由军事手段来应对”。其三，阐述了安全与发展的关系。认为“安全是发展的前提”，因为冲突不仅破坏基础设施，也带来犯罪、阻遏投资且使正常的经济活动不再可能。其四，欧洲特色。提出了有效多边主义以及综合应对的概念，明显针对美国布什政府主要依靠军事手段的单边主义行为。其五，强调国际合作。认为恐怖主义等威胁是共同威胁，任何人都不能单独应对，“国际合作是必要的”。报告对与各方关系的具体表述为：“跨大西洋关系不可替代”，但目标是建立与美国“有效和平衡的伙伴关系”；俄罗斯作为欧洲安全与繁荣的一个主要因素，要“与俄罗斯建立更为紧密的关系”；关于中国的表述较为积极，称“我们要特别发展与日本、中国、加拿大和印度的战略伙伴关系”。
（二）2008年版安全战略
2008年，在2003年版安全战略实施五周年之际，欧盟计划根据新形势制定新的安全战略，但英国表示反对，德国也不愿意在参与阿富汗军事行动的背景下讨论敏感的军事问题。最终这版安全战略以评估2003年版安全战略实施情况的形式呈现，题目是《关于欧洲安全战略实施情况的报告——在一个变化的世界里提供安全》（以下简报“报告”）。所以，2008年版安全战略实际上只能算是半个安全战略。
报告共16页，除引言外，正文分三个部分。第一部分阐述欧盟面临的全球挑战和安全威胁。与2003年版不同的是，报告新增了网络安全、能源安全和气候变化三类威胁。第二部分是在欧洲及欧洲之外地区构建稳定。第三部分是关于欧洲在变化世界中的角色地位。报告总体延续了2003年版安全战略的定位，进一步强化了欧洲模式。一是更加突出非传统安全问题，如网络安全、能源安全特别是气候变化引发的安全问题在报告中非常突出。二是再次强调了安全与发展的关系。报告称，“没有安全与和平，就没有可持续的发展；没有发展和贫困的消除，就不会有可持续的和平”。三是仍然重视世界的共同安全和团结。报告虽然认为世界在快速变化、威胁在演变、国家的权力在转移，但仍坚持了2003年安全战略的基调，称欧盟仍将是“一支促进一个更加公平、更加安全和更加团结的世界的重要力量”。
（三）2016年版安全战略
2016年6月28日，欧洲理事会通过了新的安全战略文件《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲——欧洲外交和安全政策全球战略》（简称“全球战略”）。实际上，2012年7月，在2003年版安全战略发布十周年前，欧盟内部曾经有过广泛讨论，认为有必要出台一份全新的安全战略，因为近十年世界形势已经发生重大变化。其一，欧洲一体化发展出现重大问题，主权债务危机几乎导致欧元区解体，各成员国之间分歧和矛盾加大，欧盟凝聚力下降；其二，美国正在远离欧洲，转向亚太；其三，新兴国家群体性崛起，欧盟在大幅削减军费的同时，其引以自傲的软实力大幅下降，难以主导联合国等多边机构。但由于忙于处理事关欧盟存亡的主权债务危机，欧盟无力顾及安全与防务问题，而当时即将卸任的共同外交与安全政策高级代表、英国人阿什顿也无心于此，制定新版安全战略的计划不了了之。2014年12月，欧洲理事会要求新上任的欧盟共同外交与安全政策高级代表莫盖里尼起草一份新的欧盟全球战略。在文件起草前、过程中及几近完成时，欧盟又遭遇了三次危机：2014年乌克兰危机、2015年难民危机和2016年英国公投脱欧。这些事件都极大影响了全球战略的基调和主要内容。
全球战略相比前两份文件更长，正文共38页，分为四个部分：第一部分是“一个促进公民利益的全球战略”，阐明了欧盟对外行动的指导思想，即保障欧盟公民和领土的和平与安全、促进人民的繁荣、加强民主的韧性，以及促进一个以联合国为核心、以多边主义为关键原则的基于规则的全球秩序。第二部分是“对外行动的指导原则”，即“有原则的实用主义”。第三部分阐述“对外行动的优先重点”：一是强化联盟自身安全；二是加强东部及南部邻国的韧性；三是“以一体化方式应对冲突和危机”，包括“先发制人式”的和平；四是建立一个“合作性的地区秩序”，包括继续保持与俄罗斯接触并在利益重合时进行合作，深化与北约的伙伴关系并称“美国仍将是我们的核心伙伴”，表示“在尊重法治的基础上与中国接触……深化与中国的贸易和投资关系”等；五是关于21世纪的全球治理，称“欧盟致力于一个基于国际法的全球秩序，包括联合国宪章的基本原则”，强调转变而不是简单维护现有体系。第四部分是“从愿景到行动”，包括：一是建设一个可靠的联盟，认为软实力已经不够，要在情报、监控、侦察等方面加大投资，称“国防工业对实现欧盟战略自主至关重要”；二是建设一个对威胁反应更快的欧盟；三是建设一个欧盟机构和成员国及私人部门联合协作的欧盟。
该版全球战略既体现了延续性，如强调全球合作和欧盟的全球角色，也有特点鲜明的创新性。其一，充满危机意识。2003年版的乐观情绪已荡然无存，报告开篇就声称“我们处在一个内忧外患的时代。我们的联盟受到威胁”；欧洲一体化受到前所未有的质疑和挑战，东部与俄罗斯关系陷入僵局，南部中东、非洲面临发展困境和恐怖主义威胁，气候变化的威胁在加大，等等。其二，理想主义减少，现实性更强。以实用主义而非价值观主导对外政策，表明欧盟认识到向全球输出民主化的努力已经失败。其三，进攻性减少，防守性增强。报告虽名为“全球战略”，但实际重点转向内部及周边：一方面，不再试图改造周边地区；另一方面更注重自身安全，“全球战略始于内部”，而不是将第一道防线放在境外。其四，强调战略自主。全球战略8次提到战略自主，这是本版安全战略的一个突出特点。欧盟不再强调软实力，开始强调硬安全，声称要发展传统安全与防务能力，加强传统领域安全，特别是实现防务工业的战略自主。
（四）2022年版新安全战略
2016年版安全战略出台以来，欧洲和世界持续发生重大变化：其一，英国脱欧，欧盟从28国变成27国；其二，美国特朗普上台后敌视欧洲一体化，视欧盟为敌人，称北约已经过时，欧洲在安全上依赖美国和北约的迷梦被打破，欧洲的安全支柱即跨大西洋联盟遭遇前所未有的重大冲击；其三，新冠肺炎疫情带来的产业链、生物安全问题的冲击以及地缘政治的变化；其四，俄乌危机持续激化对欧洲安全秩序的冲击前所未有。显然，2016年全球战略在很多方面已经过时，难以发挥指导作用。
2020年6月16日，欧盟成员国国防部长理事会决定，要制定一个战略指南为欧盟安全与防务政策提供指引，计划为期两年分两阶段完成；2020年下半年德国担任轮值主席国期间启动，2022年上半年法国担任轮值主席国期间完成。第一阶段（2020年下半年），对欧盟面临的威胁和挑战进行综合的、360度全景式分析；第二阶段（2021~2022年），基于威胁分析，将全球战略的政治愿景转换为安全与防务领域的具体行动。欧盟希望战略指南能够帮助形成欧盟共同的战略文化。2020年11月，欧盟共同外交与安全政策高级代表博雷利提交机密级威胁评估报告；2022年3月25日，欧洲理事会正式通过了《安全与防务战略指南针》（以下称“新安全战略”）。
三、新安全战略的主要内容
新安全战略共47页，除引言外共分为五个部分，主要内容归纳如下。
第一部分为“我们面临的世界”，即形势分析，阐述威胁与挑战。新安全战略从四个方面对欧盟面临的威胁和挑战进行了分析。
一是强权政治的回归。欧盟自认是“有效多边主义”的坚定支持者，寻求“建设一个开放的基于规则的国际秩序”，维护“人权、基本自由、普世价值和国际法”；声称冷战结束后，欧盟的多边主义愿景成为国际主流，但现在却受到“严格的主权主义者”的破坏，他们寻求“扩大政治空间，挑战安全秩序”，实际上是“强权政治的回归”。在欧盟看来，搞强权政治的只有两个国家——俄罗斯和中国。关于俄罗斯的表述是，俄方“正在粗暴违反国际法和联合国宪章的基本原则，损害了欧洲和全球安全与稳定”，“对欧洲安全构成了一个长期和直接的威胁”。关于中国，欧盟延续了对华三重定位，即合作伙伴、经济上的竞争者和制度上的对手，对中国所谓限制市场准入、在全球推广自身标准、海上和太空存在、使用网络工具和混合战术以及2035年军事现代化目标等表达关切；称“中国的发展及其融入地区和世界将标记本世纪剩下的时间”，欧盟“需要确保中国的发展有助于维护全球安全，而不是与基于规则的国际秩序及我们的利益与价值观相冲突”。
二是全面恶化的战略环境。“今天的欧盟被不稳定与冲突所包围，且在其边境面对一场战争”，直面“武装入侵、非法兼并、脆弱国家、修正主义强权和专制国家的危险混合”。因此，欧盟面临多重威胁，从恐怖主义、暴力极端主义、有组织犯罪到混合冲突和网络攻击、移民的工具化、武器扩散以及军控条约的逐渐弱化；金融不稳定、极端的经济和社会分化进一步恶化欧洲安全环境。
三是跨国威胁和挑战。包括：1.恐怖主义和暴力极端主义。2.大规模杀伤性武器及其运载工具构成持续的威胁。新安全战略列举了朝鲜和伊朗的核项目，对美国和英国扩大核武库视而不见，却声称俄罗斯和中国都在扩大核武库并开发新的武器系统。3.混合战略、网络攻击、信息战及对选举和政治程序的直接干预、经济胁迫及难民的工具化等被大量运用；网络空间、外太空成为全球战略竞争新疆域，欧盟的海事安全、空中安全受到挑战。4.气候变化、环境退化及自然灾害将在未来几十年影响欧盟安全，并成为全球不稳定与冲突的驱动性力量。全球卫生危机也会给社会和经济带来深远影响。
四是对欧盟的战略影响。所有上述挑战相互关联，“我们的社会处于危险之中”；新安全战略的目的就是“提升欧盟的战略自主，及其与伙伴合作捍卫其价值观和利益的能力”，“北约仍然是欧盟成员国集体防卫的基石”。
第二部分名为“行动”，即提升应对危机和威胁的行动能力。新安全战略提出，要综合用好、用足欧盟所有的政策工具，最大化各项对内和对外安全政策工具的协同性和互补性，统筹好安全与发展以及欧盟共同安全与防务政策的民事及军事层面。
一是在2025年前，建成一支能随时执行任务的部队，命名为“欧盟快速部署能力”。这支模块化部队最多5000人，包括陆上、海上及空中人员，并具备必须的战略性能力，如战略运输、军队保护、医疗资源、网络防务、卫星通讯、情报、监控及侦察能力等；用于各种复杂环境，最初将主要用于救援和撤离行动，以及作为维稳行动的先导部队。2023年开始，该部队将定期开展实战演习，以随时准备投入战斗。
二是用好“欧洲和平机制”，快速向伙伴提供援助，如向乌克兰提供武器。
三是强化欧盟民事与军事行动的指挥与控制结构。确保“军事计划与行动能力”完全能够做到计划、控制和指挥军事任务以及实弹演习。到2025年，这一机制将能够计划和指挥两场小规模或者一场中等规模的军事行动以及实弹演习，成为欧盟理想的指挥与控制结构。与此同时，欧盟“民事计划与行动能力”也将得到强化。“联合支持与协调小组”将负责欧盟军事与民事两个结构之间的合作与协调。
四是强化互助原则。对同时是北约成员国的欧盟成员国来说，北约是集体防卫的基石。针对武装入侵，欧盟要更好落实《欧洲联盟条约》第42条第7款规定的“互相援助”条款，以及《欧洲联盟运行条约》第222条关于团结的条款。到2023年，欧盟将重新评估“共同负担”的范围和定义，以提升成员国的团结水平，鼓励成员国积极参与欧盟框架下的军事行动，包括实战演习。
五是大力提升军事动员能力。包括立即加快投资军民两用运输基础设施；2022年底前进行一次评估，确保运输基础设施能满足大规模军事行动的需要。
第三部分名为“安全”，即充实应对非传统安全威胁的工具箱。
一是关于情报与安全通讯。到2022年底，欧盟的“单一情报分析机制”将与成员国情报机构密切合作，对“欧盟威胁分析”进行重新评估。欧盟的“威胁分析”将机制化、结构化，至少每3年进行一次；如果战略和安全环境发生较大变化，还可以缩短时间。到2025年，将大幅提升欧盟的“单一情报分析机制”；同时加强“欧盟卫星中心”，提升欧盟自主地理空间情报能力。欧盟机构及局、署单位将在2022年采纳新的标准和规范，确保网络安全和信息安全。
二是关于混合威胁、网络外交以及外国信息操控和干预。2022年，欧盟将开发出自己的“混合工具箱”，为欧盟及成员国应对混合性挑战提供一个协调框架；创立“欧盟混合快速反应小组”，以对成员国、共同安全与防务政策框架下的行动及伙伴国应对混合威胁提供支持。进一步强化“网络外交工具箱”，探讨额外的应对措施；开发“外国信息操控和干预工具箱”，以强化欧盟发现、分析及对威胁作出反应的能力，包括让作恶者付出代价；进一步加强欧盟的战略交通及反虚假信息能力。到2023年，欧盟将创立一个合适的机制，系统搜集相关数据，建立一个专门的数据空间，以对外国信息操控和干预形成共同的理解，等等。
三是关于战略性领域。2022年，欧盟将进一步发展“网络防御政策”，以保护、发现及阻止网络袭击；提出一项关于欧洲网络韧性的法案，继续推进“联合网络机构”建设。到2022年底，就空中安全进行一次战略性反思。到2023年底，通过“欧盟安全与防务太空战略”，以应对来自太空的威胁或对欧盟太空资产构成的威胁。基于“欧盟海事安全战略”，到2025年进一步强化欧盟的海事安全；提升欧盟海军的可见度，包括港口访问、训练、演习及能力构建。
四是关于反恐。加强与战略性伙伴及多边场合接触，强化欧盟驻外代表团反恐专业网络。2023年早期就欧盟反恐工具及项目进行一次评估，以更好帮助伙伴国提升反恐能力，包括打击恐怖主义融资。
五是关于裁军、反扩散及军控。2023年就支持裁军、反扩散及军控提出欧盟行动方案，特别是加大帮助伙伴国履行制裁及控制措施，并继续呼吁订立新的军控条约。
六是关于气候变化及灾害和紧急情况。到2023年底，为实施“气候变化及防御路线图”，成员国应就武装力量应对气候变化提出国家战略；强化“欧盟对外行动署危机反应结构”，包括情景室，提升应对复杂情况的能力。
第四部分名为“投资”，意在加大防务能力和创新科技投资。总体目标是缩小关键能力方面的差距，克服碎片化趋向，形成一个有韧性、有竞争力和创新性的“欧洲防务科技及工业基础”，实现技术主权，减少对他人的战略性依赖，降低产业链脆弱性。
一是国防支出。2022年年中，各成员国将就增加和改善国防支出进行交流，增加互操作性、产出最大化和充分利用经济规模优势，用好欧盟政策工具，以协调和合作的欧洲方式用好相关资源。欧盟委员会将提出额外的刺激措施，鼓励成员国在战略性防务能力上联合研发和采购。
二是能力建设。2022年，就欧盟防务建设召开年度国防部长会议，由共同外交与安全政策高级代表主持。到2024年，设立民用能力开发计划，评估能力需求、进行差距分析并进行阶段性成效评估。
三是战略性能力。大幅提升欧盟战略性军事能力，包括空中运输、太空军事资产、两栖能力、医疗资源、网络防卫以及情报监控和侦察能力等。采取措施鼓励成员国加强联合研发和采购，比如减少联合采购和共有设施的增值税，提供新型融资模式方便联合采购战略性资产等。
四是解决战略性科技及在安全与防务领域的依赖性。2022年欧洲防务署下设防务创新中心；通过关键科技观察平台进一步确定欧盟在防务领域的战略依赖性问题，协调成员国共同应对。通过“欧盟外国投资审查机制”，保护欧盟战略性资产。2023年，明确关键性基础设施供应链风险，特别是在数字领域，以更好保护欧盟安全与防务利益。
第五部分名为“伙伴”，意在构建伙伴关系网。新安全战略从多边及地区伙伴、双边伙伴两个方面阐述了欧盟对伙伴关系的定位。
一是多边与地区伙伴。首先提到北约，称“欧盟与北约的战略伙伴关系对欧洲—大西洋安全至关重要”，“欧盟将继续完全致力于提升这一关键性伙伴关系，培育跨大西洋纽带”；将与北约举行更频繁、更具包容性的高层对话，包括欧盟政治与安全委员会与北大西洋理事会经常性的联席会议，聚焦战略性问题；也将强化与联合国的战略伙伴关系。此外，还提到欧安组织、非盟及东盟等地区组织。
二是双边伙伴关系。欧盟每两年召开一次“欧盟安全与防务伙伴关系论坛”，2022年将召开第一届会议，目的是形成共同目标、强化伙伴关系。新安全战略首先提到美国，认为与美国的伙伴关系具有战略性意义，必须以互惠的方式强化与美国的安全和防务领域合作；称欧盟与美国的“安全与防务战略对话”是巩固跨大西洋伙伴关系的一个里程碑。接下来，战略依次提到挪威、加拿大、英国、土耳其，以及西巴尔干国家、东部邻国如乌克兰、南部邻国如地中海沿岸国家及中东和海湾国家、非洲国家、“印太”地区国家（如日本、韩国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和越南），并提出将继续寻求与中国对话和磋商，最后是拉美国家。
欧盟希望，未来十年实现量子跳跃，成为一个更有进取性、更有决定性意义的安全提供者，为解决当前及未来威胁和挑战做好更充分的准备。
四、新安全战略的特点与局限性
新安全战略体现了欧盟在国际形势深刻变化特别是俄乌冲突背景下关于自身安全和国际力量格局的思考，也体现了欧盟在安全领域欲有作为的雄心，与前几版安全战略相比，出现几个明显变化。
其一，从主要关注非传统安全问题到更多关注传统安全问题。2003年和2008年版安全战略关注的几乎全部是非传统安全问题，但只是扩大了非传统安全的外延，也不太看重军事的作用；重视发展与安全的关联性，提出保安全促发展，以发展促安全。2016年版安全战略更为重视硬安全，提出要加强安全与防务政策的可信度，但重点仍在于应对非传统安全威胁；即使是维护内部安全与稳定也仍着眼于非传统安全问题。而新安全战略主要侧重于传统安全问题，重点从强化安全与防务政策的角度来看待和维护自身安全。
其二，关于俄罗斯的定位从“伙伴”一路下滑到“威胁”。作为欧洲地理上的一部分及欧盟最大的邻国，俄罗斯在欧盟安全战略中的作用一直非常突出，是欧盟绕不开的关键性问题。欧盟对俄政策经历了一个从乐观到悲观甚至绝望的发展过程：2003年提出要“与俄罗斯建立更为紧密的关系”；2008年认为“俄罗斯仍是全球事务上的重要伙伴”；2016年基调发生变化，称“管理与俄罗斯的关系是一个关键的战略性挑战”，尽管如此，欧盟仍宣称“将继续保持与俄罗斯的接触，并在利益重合时进行合作”；2022年首次将俄罗斯明确定位为“威胁”，称其“对欧洲安全构成了一个长期和直接的威胁”。对威胁认知的变化也决定了欧盟的安全政策调整。
其三，对所谓“欧洲模式”从信心十足到逐步放弃。所谓“欧洲模式”，一是注重从根源上解决恐怖主义、失败国家等非传统安全问题，强调发展和良治；二是方式上注重民事、经济、军事等所谓一体化综合性解决办法；三是注重输出民主、人权等“欧洲价值观”；四是共同安全，强调多边主义和国际合作，展现开放性态度。2003年和2008年版安全战略相对乐观；2016年注意到软实力远远不够，在价值观输出屡屡碰壁的情况下强调“有原则的实用主义”和自身韧性，合作面收缩，更多强调与所谓“志同道合者”的合作；2022年，欧盟信心受挫，战略收缩的态势更趋明显，对外部世界充满不信任，更加向自身、向西方收缩，强调军事能力及与盟友的合作。也就是说，欧盟更为保守、封闭，更多强调自身安全而非共同安全，更多强调集团政治而非真正的多边主义和合作安全。
其四，从政策宣示到具体行动。随着国际形势的变化及欧盟共同安全与防务政策的发展，欧盟的安全战略越来越丰富，涉及的领域越来越宽广，安全与防务政策工具箱也越来越充实。尽管如此，欧盟的战略文件却未受到外界重视。究其原因在于欧盟并非主权国家，其战略文件多是综合各国意见而成，往往大而无当，实操性不强，难以落实。2016年前的几个版本或多或少都有此类问题，难以发挥真正的指导性作用。在制定2022年新安全战略时，欧盟有意识避免这样的问题，力促安全战略能成为真正的“指南针”。因此，2022年版安全战略具体而有较强的可操作性。比如，在规定时间内建成一支5000人的快速反应部队；通过军民两用基础实施提升军事动员能力；以多种手段加强欧盟防务工业；提升应对网络攻击能力等。此外，新战略还规定，从2022年起每三年重作一次威胁评估，必要时可以提前，这样既能保证战略持续的有效性，也有助于形成共同的战略文化。新安全战略随处可见具体的时间框架，细致规定了某一时段内必须要完成的任务等。
尽管如此，新安全战略仍未解决欧盟在安全与防务领域的根本性问题。一是战略自主问题。自二战以来，欧洲的安全保障一直依赖美国和北约，这也是欧盟共同安全与防务政策起步晚、进展难的根本原因所在。一方面，欧盟内有相当多国家，此前主要是英国，英国脱欧后主要是中东欧国家和北欧国家，在欧盟共同安全与防务问题上并不热心，担心复制北约、分散资源，实际上是担心惹恼美国，破坏欧美关系。另一方面，美国十分警惕，担心失去对欧洲的控制，因而多方掣肘。冷战结束以来，欧盟一度滋生逐渐摆脱美国、追求战略自主的雄心。如2003年版安全战略虽仍强调“跨大西洋关系不可替代”，但并未渲染北约作用，反倒强调与美国的平等地位，宣称要与美国建立“有效和平衡的伙伴关系”；2008年版安全战略延续了2003年版基调，称美国是“关键伙伴”，但也只是伙伴之一；2016年版全球战略称“美国仍将是我们的核心伙伴”，但明确提出要追求战略自主。可以看出，欧盟一方面寻求自主，另一方面也无法摆脱对美国的依赖。而2022年版安全战略出现重要回摆，虽然也提出要“实现一些关键性领域的技术主权，减少对他人（包括美国）的战略依赖”，但有关战略自主的提法明显减少，且屡次强调与美国的盟友关系及北约所提供的安全保护。显然，这是欧盟内部欧洲主义者与大西洋主义者两种看法的折中，但后者明显占据上风。新安全战略还重点强调北约仍是首要安全提供者以及欧盟在安全领域的补充作用，如5000人的战斗部队远远谈不上“欧洲军”，远远不能替代北约……这已经清晰地表明，欧盟共同安全与防务政策的定位只是北约的配角和补充，不可能实现真正的战略自主。
二是战略上难以聚焦的问题。各成员国由于历史、地理等原因，在安全威胁上认知并不一致，这是一个老问题。新安全战略试图解决这一问题，但很大程度上仍只做到了纸面认知的统一。例如，俄罗斯首次被列为长期和直接的安全威胁，但部分国家只是囿于政治大气候而被裹胁认可，并不真认为俄对自身安全构成威胁。当前，欧盟成员国围绕是否制裁俄罗斯能源的分歧就已经表明了这一点。同时，新安全战略列举了诸多对欧盟利益构成威胁的国家和地区以及各种非传统安全威胁，可谓囊括全球，从欧洲到中东、非洲、亚洲，再到北极、拉美……显然是各成员国安全威胁的大杂烩。由于无法聚焦，欧盟有限的资源只能分散使用，且无论哪方面的安全政策都不可能得到所有成员国的积极参与和支持。比如，欧盟的非洲和中东安全政策就不大可能得到多数中东欧国家的积极支持，一些中东欧国家更愿意欧盟将全部资源用于遏制俄罗斯。
三是落实难的问题。欧盟不乏战略，也不乏机构和机制，但一直存在落实难的问题，最根本的原因是欧盟没有一个统一的政治机构。欧盟委员会在经济领域享有大部分主权，但成员国在安全与防务领域却几乎享有全部主权。欧盟的安全与防务政策号称是共同的，但名不符实，该政策领域仍只有合作而无一体化。欧盟2007年就成立了多个1500人规模的战斗小组，但从未使用，因为各成员国对何时、如何使用这些部队没有共同意愿。新安全战略设立的5000人战斗部队也可能面临类似问题。另外，大幅增加国防支出说易行难，钱从哪里来？特别是在各成员国面临经济下行、民生艰难的情况下，新安全战略里的诸多承诺可能仍流于纸面，且欧盟并无强制执行机制。总之，新安全战略尽管有很多改进、更为雄心勃勃，但全面实施仍有不确定性。
五、安全政策走向
综合欧盟各版安全战略特别是新安全战略的情况来看，为应对和解决各类安全威胁和挑战，欧盟安全政策未来一段时间可能呈现如下发展趋向。
（一）加强军事能力
冷战结束以后，欧盟认为其不再面临传统军事入侵的威胁，未来军事任务将更多是针对境外安全威胁的快速干预行动，因此大幅削减国防开支，作战飞机、主战坦克等传统军事装备数量更是大幅减少。如过去30年，德国坦克数量从6779辆下降到806辆；战斗机和直升机从1337架下降到345架。新安全战略在威胁评估部分将俄罗斯排在首位，认为俄罗斯“严重、直接威胁欧洲安全秩序和欧洲公民安全”，强调要“坚决面对”，并将提升欧盟防务能力、整合欧盟军事资源作为首要任务，这预示未来欧盟安全政策上的优先重点将是应对所谓俄罗斯威胁，为打常规战争作准备。由此，未来欧盟和欧洲国家某种程度的再军事化不可避免。如德国已经宣布将设立1000亿欧元基金，专门用于德国武装力量再现代化；宣布将从2022年开始，至少将每年国内生产总值的2%用于国防开支。波兰在军费已经占GDP2%的基础上宣布，将继续增加军费开支至GDP的3%，旨在将波兰军队打造成欧洲最强大的军队之一。法国、意大利等国也纷纷宣布将增加军费。在欧盟层面，5000人的快速反应部队虽然离欧洲军相距甚远，但如果运作良好，未来也可能扩大为一支实质意义上的欧洲常备军。此外，欧盟加强军民两用交通基础设施的融合，为未来的战争动员提供了潜能；防务工业的联合研发、采购也有利于形成欧盟的军事工业联合体，提升欧盟防务能力。
（二）全方位遏制俄罗斯
在将俄罗斯视为长期、直接威胁的情况下，遏俄、弱俄政策已成为欧盟内部主导性思想。欧盟内部此前对俄政策存在较大分歧，波兰、波罗的海等国家属于强硬派，南欧国家总体属于友好派，法国、德国属于务实派，主张接触与合作。俄乌冲突爆发以来，在强大的舆论压力及政治正确主导下，友好派销声匿迹，务实派被迫噤声，强硬派成为主流，美国更是公开鼓吹政权更迭和“削弱俄罗斯”。尽管法国总统马克龙等欧洲政治家与美英更为激进的言论保持了一定距离，强调“不能羞辱俄罗斯”，但欧盟对俄政策仍日趋强硬、敌对。具体而言，一是军事遏制。欧盟国家再军事化针对的就是俄罗斯。美国和北约持续向欧洲特别是东部沿线国家增兵，美国自2015年以来在欧洲驻军首次超过10万人。芬兰、瑞典两个中立国已经决定寻求加入北约。若美国和北约军事力量一旦进入两国，将对俄罗斯构成更直接、更致命的遏制和威胁。欧盟及欧洲国家也一改此前谨慎做法，向乌克兰输送重型进攻性武器，打代理人战争，以乌制俄。二是经济制裁。俄乌冲突爆发以来，欧盟已经连续出台六轮制裁措施，包括冻结俄中央银行存储在欧盟国家的欧元储备、将俄罗斯绝大多数银行剔除出“环球金融电讯系统”、禁止俄飞机经过欧盟领空、禁止购买俄煤炭、禁止以海运的方式进口俄石油等。欧盟还声称，第六轮制裁之后，第七轮将是禁止购买俄天然气。如果第六轮、第七轮制裁措施落实，欧俄经济关系将发生前所未有的根本性变化，双方经济隔绝程度将远甚于冷战时期。三是外交封锁。欧盟向全球各国施压，要求各国与欧洲和西方一道谴责、制裁俄罗斯，在多边机构内排斥俄罗斯，如将俄逐出联合国人权理事会等。
（三）安全优先于发展
当前欧盟经济发展遭遇较大困难，能源价格飞涨，通货膨胀率居高不下，陷入滞胀的风险增大。长远来看，能源上的“脱俄”政策将推高欧盟能源价格、降低工业竞争力、推升财政赤字和公债率，给欧盟长期经济带来难以估量的后果。尽管如此，欧盟仍然持续推出包括制裁俄能源产品在内的对俄大规模经济制裁措施，显示欧盟为达到遏俄、弱俄安全目标，不惜牺牲发展利益。欧盟国家所需军费，要么更多举债、要么减少政府社会项目开支、要么大幅加税，无论如何，都将会挤占未来发展资源，也凸显欧盟安全考虑优先于发展考虑。同时，欧盟为加强供应链安全，推动制造业回流、排斥所谓问题国家、强化保护主义，也将损害其未来发展利益。
（四）在战略依附中寻求战略自主
新安全战略多次突出美国作用，强调北约和跨大西洋关系的重要性；但亦未忘记战略自主，宣称将“提升欧盟的战略自主”。可以想见，未来欧盟安全政策仍将在依赖美国与战略自主之间摇摆、犹疑。值得指出的是，尽管俄乌冲突增强了美国和北约对欧洲影响力，但部分欧洲国家特别是法国仍有自主雄心。更多国家也倾向于认定，不能将鸡蛋放在美国一个篮子里，这也是新安全战略多次强调《里斯本条约》有关互助和团结条款的原因。毕竟，美国近年来作为盟友的可信度在逐渐下降，如单方面从阿富汗撤军、背着欧洲盟友签订美英澳三边安全协议等，另外，更重要的是特朗普主义仍有可能卷土重来。欧洲国家也开始更清醒地认识到，美国的战略重点在亚太和中国，对欧洲的兴趣在下降；欧洲及其周边的安全问题最终还得靠欧洲人自己去解决。因此，战略自主的过程可能很漫长，但在法国可能还有德国推动下，欧盟仍将持续推进战略自主建设。
（五）更强调周边安全
新安全战略延续了全球战略的基调，称欧盟“为不稳定和冲突所包围”，并且在其边境“面临一场战争”。从对各类威胁的排序看，俄罗斯排在首位；在战略环境分析方面，依次提到西巴尔干、东部邻国、北极、南部邻国、东地中海等近邻国家和地区，然后是非洲、中东和海湾国家，“印太”和亚洲其他地区及拉美则排在最后，篇幅也较少。恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、气候变化等非传统威胁也在较大程度上与其周边地区问题相关联。欧盟已经认识到，未来周边问题将更趋严峻。其一，与俄罗斯的敌对将不仅局限于双边对抗本身，俄在东欧、中东、非洲等地仍有传统影响力，比如在德左地区、在叙利亚的军事存在、在非洲的瓦格纳雇佣军等，这些都可能转化为欧盟的问题和麻烦。其二，俄乌冲突加剧中东、非洲粮食危机，与此同时，欧盟将更多资源转向乌克兰，对中东、非洲的各类援助和关注减少。未来可能形成更多危机，如新的难民危机、更多的恐怖主义及地区冲突等。其三，美国将更多资源投入亚太地区，未来对欧洲、中东和非洲的关注和投入将更趋减少，强行撤出阿富汗即可见一斑，这可能带来这些地区的权力真空，土耳其、伊朗等地区强国将有更大的行动空间，欧盟将被迫单独面对其周边问题。因此，新安全战略虽包罗万象，提及全球各个角落、各种问题，但囿于能力和资源，欧盟战略收缩至其大周边将不可避免。
（六）对华政策摇摆性将更为突出
与前几版安全战略相比，新安全战略对中国更为重视，占据较多篇幅，但表述趋于消极。关于中国的表述主要在两个部分，一是在威胁分析部分，二是在伙伴关系部分。在威胁分析部分，新安全战略将“强权政治的回归”作为欧盟面临的首要问题。这一部分只列举了两个国家，俄罗斯被定义为威胁，中国则是延续了欧盟委员会2019年对华战略报告的三重定位，即合作伙伴、经济上的竞争者和制度上的对手。报告宣称将在气候变化等问题上与中国合作；经济上要解决“在市场和社会开放上的不对称性问题”，称中国“限制自己的市场开放，并寻求在全球推广自己的标准”；在制度性问题上，要通过“加强欧盟内部团结及与地区和全球伙伴的合作”，确保“中国的发展有助于维护全球安全和基于规则的国际秩序以及欧盟的利益和价值观”，显示欧盟更强调中欧关系的竞争性和对抗性而非合作性。在伙伴关系部分，中国基本上已不被视为合作伙伴，在依次提到与美国、挪威、加拿大、英国等国家的合作后，再依次提到与西巴尔干、东欧、南地中海及非洲伙伴的合作，然后才是“印太”地区伙伴，在提及与日本、韩国、印度、印尼、巴基斯坦和越南的“建设性安全与防务磋商及安全合作”，以及与日本、韩国、吉布提和印度的联合海上演习及港口访问后，才最后提到中国，表示在“符合欧盟利益的情况下”，“特别是在尊重国际海洋法、和平解决争端及基于规则的国际秩序和人权”等问题上“继续寻求与中国的对话和磋商”。新安全战略表明，欧盟一方面认识到了中国的重要性，希望继续寻求与中国合作；但另一方面囿于美国压力和影响力及自身国际地位下滑的焦虑心理，又对中国采取防范甚至遏制的态度。未来一段时间，这种矛盾性可能会进一步发展，也会带来对华政策上的摇摆性和不确定性。
自2003年首次发布安全战略以来，欧盟的安全形势一直在恶化，从欧盟安全战略的表述日趋悲观就可见一斑。这其中固然有国际形势变化的因素，但也在某种程度上与欧盟安全战略失败有关。换言之，欧盟安全战略的指导思想出了问题，并未能帮助欧盟有效应对各种威胁挑战，甚至起到反效果，让欧盟更不安全。比如，欧盟国家将自身安全长期交付美国，自觉不自觉地卷入美国的霸权战略和集团政治，纵容甚至推动北约东扩，导致与俄罗斯关系长期紧张；俄乌冲突爆发很大程度上即由此引发，可见北约给欧洲大陆带来的并非和平而是战争。再如，欧洲国家长期推行价值观输出，推动政权更迭和颜色革命，导致中东北非动荡不定，难民问题、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等安全威胁不减反增。
欧盟新安全战略认识到了威胁的严重性和复杂性，其应对威胁的决心也是真实的，但其战略方向是否正确、所采取措施是否真正有利于解决其安全挑战和威胁则值得深思。欧盟的安全战略仍过于强调自身安全而非共同安全、依附美国而非战略自主、集团政治而非多边主义，这些都可能导致更多的敌意、对抗甚至冲突。简言之，未来欧洲安全环境仍有进一步恶化可能。
