摘要：政治共同体的建构是政治哲学的关键问题，仍在建构中的欧洲联盟需要面对如何建立一个统一的政治共同体的问题，原有的民族国家独立自治如同霍布斯理论中的自然状态，它们希望进入欧洲联盟的“社会状态”。以国家为单位的现代政治共同体通常预设一个单一的“人民”，该“人民”构成国家正当性的基础，但目前欧洲存在的仍然是“复数”而非“单一”的人民，泛欧洲认同不能说不存在，但仍然较弱。传统的欧洲一体化研究主要关注制度构建和政策走向，但它其实包含着一个非常严肃的政治哲学问题，即不同的人或人民如何能够生活在一起。
一、问题的提出
政治哲学最重要的问题之一是政治共同体的建构，这一问题是政治共同体为什么是其所是的问题。我们的日常生活包含着许多有形和无形的规范，在现代社会中它们一般与（现代）国家的制度和法律直接相关，只有国家许可的规范才具有长期有效性，但国家又是从哪里来的？它的制度和法律的构成本身即预设了某种价值规范，这些规范又是怎么来的？它们为什么是这样，而不是那样？对这些问题的追问看上去抽象，但实际上密切关系着人们日常生活的形式和可能性，因此也是政治哲学最关注的方向之一。近代欧洲的战争和大规模宗教冲突严重地撕裂传统社会机体，促使很多人重新思考政治生活的形式，洛克、霍布斯、卢梭等提出的社会契约论正是要处理这一“起源”问题。例如，自然状态有诸多不便，人们需要通过同意和约定建立一个合理正当的国家；这种理性主义的契约理论需要面对一个困难，即人们是在什么时候达成一致意见，从自然状态进入到社会（国家）状态的？这个“一致”意见如何可能？对此问题的回答经常陷入政府和人民谁先谁后的困境。因此，即便是卢梭也不得不借助于某种高于政府和人民之上的存在——如神一般的立法者——来暂时缓解困难。当然，在历史上更多的政治体的构建与传说有关，源头总是神秘的，因为神秘所以神圣，人们无法理解，只是接受、尊重与沿袭，从罗慕路斯建构罗马到美国所谓“建国之父”们与“山巅之城”的故事，即是如此。马基雅维利在这方面起到的作用是刺破神秘的外壳，直达建构的底层，赤裸裸地展示建构的真实而非想象的过程，其好处是让人们从传统的束缚中有所解脱，坏处则是给相对主义甚至暴力在政治生活中打开了一条通道。马克思从历史唯物主义角度对建构或起源的问题有更深刻的批判性分析，也最为科学。
时至今日的欧洲整合同样也面临如何建构一个“欧洲的”共同体问题。“欧洲联盟”（The European Union）已经成为一个具有相当影响力的政治体，它内部边界开放，有共同的货币，有统一协调的防务、外交、金融、移民政策等，也有欧洲议会、欧盟委员会主席、欧洲法院、欧洲央行等机构，欧盟的法律对其领域内的每一位公民都有切身影响，因此它早已不是类似联合国、东盟或国际货币基金组织等这样的国际组织。然而，欧盟内的各成员国又仍然可以说是相对独立的国家，仍然有其完整的国家机构，其人民同样以自己的方式决定和影响着国家领导人的产生、法律的制定，而且地方国家与欧盟之间仍然持续不断地产生矛盾，正如英国脱欧和其他一系列疑欧主义、民粹主义运动所展示的那样，欧盟显然是一个人们常说的“不那么完美的联盟”。霍布斯的自然状态想象中包含着国家之间的关系状态，从这个角度看，欧盟仍然并没有完全摆脱自然状态，或者可以说有随时堕入自然状态的危险。欧洲人民还是“复数的人民”，甚至以传统民族国家为样本的“人民—国家”模式是否应该成为欧洲一体化的参照对象也受到很大的质疑，但如果是这样的话，欧洲一体化的未来到底是什么？我们应该如何想象欧洲整合的前景？
对欧洲一体化的研究由来已久，政治、经济、文化、地缘政治等，数量极大。但学界较为忽视的是，这一问题仍然是一个非常典型的政治哲学问题，本质上同样是不同的人或人民如何能够生活在一起的问题。国家对我们的生活影响极大，但人们一般对国家的起源和构建并不十分关心，日用而不知。欧洲的一体化尚未完成，仍处于建构的过程中，因此和我们日常依赖的国家还不完全一样。我们对与其相关政策、法律或制度问题可以有诸多探讨，但同样也应该探索其理论源头意义上的建构问题，唯如此才能触及该建构的真正困难之所在，也才能更好地理解它可能的未来发展方向。当然，在这一问题上，并非没有前人成果可以借鉴。尤尔根·哈贝马斯、拉里·泽登托普、尚塔尔·墨菲、吕克·范米德拉尔等都曾将欧盟建构当作一个严肃的政治哲学问题来对待，丹尼尔·英勒拉蒂近期甚至直接将其称为“欧盟的政治哲学”（political philosophy of the EU）。本文即在此基础上，从政治共同体的建构及其正当性的角度，解析“欧洲整合的政治哲学”的内核，希望能为欧洲一体化研究或广义上的欧洲研究提供更新的、有益的思考，同时这也是一个以欧洲整合问题为案例的政治哲学研究，比较和检验不同的共同体建构理论在现实欧洲一体化问题上的效力。
二、“民主赤字”与欧盟存在性危机
共同体建构的反面是解体，我们不妨先从欧盟正在经历的“存在性危机”（existential crisis）说起。在这一危机中，“民主赤字”（democratic deficit）是对欧盟存在正当性的一个重要和核心的指责，在欧盟范围内许多地方民众看来，很多影响他们短期或长期利益的决定——无论是政策的还是法律的——都在遥远的布鲁塞尔做出，他们自己却对这些决定没有太多控制或影响能力，他们可能连做决定的人是谁都不清楚、不了解，这使得人们很容易将布鲁塞尔的欧盟机构看作一个“非民主”甚至是“外国的”机构，从根本上怀疑其正当性。可以说，各种版本或大或小的“脱欧”运动都可以追溯到这一问题之上。“民主赤字”的说法首次出现在“青年欧洲联邦主义者”1977年的大会宣言中，他们指责当时的欧洲共同体脱离欧洲人民，特别是那些处于弱势地位的民众。后来英国议员大卫·马孔用该词批评欧洲议会（当时为“European Parliament Assembly”）成员不是由民众直接选举产生，因此不够民主。此后一直有学者、政治人物、公众用此概念批评欧盟机构民主化程度不高。米拉姆·索拉斯（Miriam Sorace）在近期文章中总结了学术界对所谓欧盟民主赤字的理解，主要包括以下六个方面的内容：（1）欧盟的机构设置模糊，最后总是被技术官僚所把控；（2）欧盟立法和政策制度过程的“去议会化”；（3）欧洲议会议员没有足够影响力；（4）没有欧洲人民，从而欧洲民主也不可能；（5）欧盟机构（如欧洲议会）的选举是次一等级的，它们无法向欧洲选民传递足够和有效的信息，也很难让议员负责；（6）欧盟因为是“亲资本”（pro-capital）的，所以不能代表选民。
事实上，自从民主赤字问题提出以来，欧盟一直在持续不断地增加这方面改革的力度，从欧洲议会的直选，到跨国党团的成立，欧洲层面的民主政治生活看上去已经初具与成员国内部政治生活相当的规模。但即便如此，民主赤字的指控不仅没有消失，甚至可以说增强了，从政治光谱的左翼到右翼，都有很多指责欧盟的“不民主”的声音，各国民粹政治明显抬头，其矛头都指向欧盟，英国脱欧只是其中的一个重要发展和激化。尽管英国脱欧之后，欧盟内部的疑欧情绪有所收敛，但这并不表示对欧盟质疑的风潮就已经过去。为什么会出现这种现象？为了回答这个问题，我们可能首先需要对欧盟的所谓“民主化”本身有所理解。事实上，较少有人关注到的是，根据现有欧盟制度架构，欧盟机构的“民主化”实际上就意味欧盟这一“整体”——无论它是什么——的权力增强，而各成员国地方的权力相对变弱；同时，与欧盟的“民主赤字”相比，各个成员国家内部是有其所谓“民主政治”的，且后者不仅要早于欧盟，其系统化和成熟的程度要远超欧盟之上。当成员国的民主程序得出来的决定和欧盟不一样时，应该服从哪一边？表面上看，这一矛盾在欧盟成立过程中各成员所签署的一系列法案或条约如《马斯特里赫特条约》中已经得到解决，成员国是要服从这些法案或条约所规定的欧盟权力的。但这些条约只是在字面意义上给了人们一种合法性的印象，缺乏实质性的来自广泛民意的认可和持续性的反馈。更进一步地，如果将成员国放在欧盟中看，欧盟整体的决定，哪怕是少数服从多数，都必然要侵犯成员国家的民主自决权利。在效果上，这相当于告诉成员国的人民：“你们不能决定自己的命运，你们的命运的决定权在别的地方。”
我们可以假设在欧盟层面存在较成熟的所谓“民主”，类似于其成员国内部的民主制度。在民主政治过程中，必然要在某些层次、某些时候实行少数服从多数的原则，否则就意味着任何一个人都可以拥有最后的否决权，任何集体的决定都有随时崩溃的危险，这实际上也就否定了这个共同体的存在。欧盟现有制度在关键问题上仍实行各成员国一致同意原则而非多数决原则，即是其未完成实质性共同体建构的标志。在卢梭和霍布斯那里，“每一个人的同意”也只有在社会契约建构时才是有必要的，在共同体（或国家）建立之后，主权者的意志就是决定的，不再需要每个人的同意。建构之后的政治过程一定需要有一种“集体大于个人”的动力在起作用，在现实中不可避免地需要用“少数服从多数”的原则来实现这一点。这里的“多数决”原则并不等于全民公投，虽然它包含全民公投的可能性。多数决原则可以存在于多种机构中，如议会和法院；它也可以以多种形式存在，如正式制度和非正式制度，后者典型如公共舆论的影响等。在很多国家从机构的角度对多数决原则施加了一些限制，如代议制本身就是对全民多数决的限制，但这并不表示多数决原则就被否定，这种限制起到的作用其实主要是向“多数”提供一些建议或“辅佐”，它不仅没有否定多数决，反而可以被看作是对多数决的确认。
在以上认识基础上，我们可以想象在欧盟层面，如果也存在较成熟的民主政治的话，某些国家尤其是小国的声音就会常规性地被淹没在某种欧洲范围内的“多数决”的汪洋大海之中。如果某个国家成为少数派，而不得不服从多数意见时，对于这个国家来说，这是所谓民主还是来自外国的压迫？很多人会倾向于认为是后者，捷克前总统瓦茨拉夫·克劳斯就曾担心他的国家可能会“像一块糖融化在咖啡里一样消失在欧洲之中”。欧洲2008年金融危机时期，欧盟承诺通过贷款等方式帮助希腊渡过难关，但要求它实行严格的财政紧缩政策，民调显示，在大多数希腊人看来，这种类似父亲对子女的要求无异于是将希腊人的主体地位大大地降低了。这里至少还涉及两个问题：一方面，德国、法国这样的相对庞大、富裕的国家在欧盟内部显然有着不一般的影响力，那么南欧小国服从欧盟的“民主”决定是不是就如同服从德国或法国？另一方面，受紧缩政策冲击最大的是底层民众、低收入群体，他们不是金融危机的过错方，真正的罪魁祸首资本势力却可以在政府的干预下获得保护，这对于希腊及其他南欧国家中占人口大多数的普通民众来说，这显然大大增加了欧盟决策的“反民主”程度。这也让人们再次想起，欧洲一体化本身可能从一开始就不是一个民主计划，它的一大初衷或许是实现欧洲内部的资本、人员、服务、货物的自由流动，但这种“整合”的负面后果则是大规模的不平等，欧盟作为一个整体却没有太好的办法予以解决，反而需要依赖成员国家的干预来纠正或缓解这种不平等，这又更进一步削弱了欧盟的合法性，加强了民众对成员国家的地方性依赖以及传统民族国家的民主正当性。
因此，我们可以看到，欧盟的民主赤字问题不仅仅是欧洲议会等机构“不够民主”问题，其更深层次的来源是欧盟这一建构本身，以及涉及“欧盟到底是什么”的难题：它是一个国家？还是一个国际组织？或者二者都不是？如果它是一个类似联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织这样的国际组织，民主赤字问题也许多少仍然会有，但至少它不会像今天这样成为人们关心的焦点，因为没有人期待国际货币基金组织真的“代表”自己。欧盟最早确实是由一些国家间的“条约”所建构起来的，但它从欧盟的最早的“建构之父”（founding fathers）们让·莫奈、罗伯特·舒曼、康拉德·阿登纳、阿尔契德·加斯贝利等的角度看，它从一开始就不是简单的国际组织，而是一个“共同体”（community）。虽然《欧洲宪法》最终未获得通过，但今天的欧盟已经在事实上远超出国际组织的范畴之上，成为某种“准国家”的共同体。然而问题也正在这里，如果它是一个具有实际主权权力的共同体（无论这个共同体是什么），同时又不是一个国家，那么它的民主政治生活建立在什么基础之上？就目前而言，多数决的民主政治生活都是以民族国家为单位，少数派可以接受多数的决定，是因为他们互相之间有高度的认同。该认同体现在，少数派可以期待多数的保护，同时他们自己也可以在将来的某个时刻有机会变成多数，反过来获得少数派的忠诚。这种民主政治需要一个“单数”（single）的人民，而欧盟既具有决定人们命运和利益的权力，却又无法在这个意义上获得欧洲层面集体认同和“团结”（solidarity）的支持，欧洲只存在“复数”（plural）的人民，因此也难以在全欧盟境内建立起有效的民主合法性。这样看来，所谓欧盟的“民主赤字”问题几乎是一个无法解决的结构性困难。
三、马斯特里赫特判决与“无人民”问题
“联邦主义”（Federalism）是经典的想象欧洲整合的方法，正如美国的独立各州可以整合为一个国家一样，或许欧洲也可以将多个独立的国家整合为一个超国家的政治实体，在欧盟和地方国家之间保持适当的权力平衡。专门研究托克维尔的英国学者泽登托普曾仿照《论美国的民主》写了一本名为《论欧洲的民主》（Democracy in Europe）的书，他就是从托克维尔的视角提出对欧洲整合的看法。但在他看来，欧洲整合最大的威胁是欧盟的官僚机构化，就像在过去庞大领土疆域上要建立起有效的统治难以避免要依赖庞大的官僚机构体系、否则便会面临分裂的危险一样，欧盟可能也会步此后尘，为统一的目的而将欧盟中央集权和官僚机构化，但其结果将是地方国家原有的自治衰落，来自布鲁塞尔的陌生人统治成为新现实。泽登托普的担忧有一定道理，毕竟如米德拉尔所说，“职位的欧洲”（Europe of offices）是欧洲整合的三大话语体系之一，其支持者认为欧洲的整合只能是围绕“中立”的机构来展开，因此应该更进一步加强欧盟机构的职业化水平、科学性、专业性，避免将其政治化，从而与地方国家的民主政治过程区别开来。然而，如果我们比较美国和欧洲，联邦主义的美国一个重要区别并不是其联邦政府的官僚化程度，今天的美国在这方面可能并不逊于欧盟，而是美国的整合程度，是美国联邦政府能够越过各州直接统治所有的美国公民个人这一事实。美国联邦政府一方面直接从公民个人身上收税，另一方面直接为其立法，对其进行直接统治和管理，这一事实早在《联邦党人文集》中就展现得非常清楚。汉密尔顿即说：“目前邦联政府结构上的主要弊病，在于立法原则是以各州或各州政府的共同的或集体的权能为单位，而不是以它们包含的各个个人为单位……我们必须使联邦的权威达到政府的唯一真正对象——公民个人的身上。”换而言之，美国联邦政府的代表性基础及其统治对象都是单一的美国人民，而非复数的各州人民。
当然，此“单一美国人民”的建构则是另一回事。1787年美国制宪会议召开前并不存在单一的美国人民，制宪会议的代表们各受其所来源的州指派，而非受“美国人民”指派，“美国人民”在此时尚不存在。但制宪会议的结果却是“我们美利坚合众国的人民”（“We, the people of the United States”），“为美利坚合众国制定和确立这一部宪法”。这中间显然存在某种非凡的跳跃，是（参会代表的）“僭越”还是某种超越代表们之上的“神迹”，要看论者的视角为何。但不存在争议的是，在此之后，美国人民作为单一整体是存在的，它也构成了美国联邦体制的正当性基础，没有它无论联邦政府多么中立和科学都会被地方人民视为非正当、非民主的敌物。因此，与美国的联邦主义相比，欧洲整合比欧盟官僚化程度更深层次的问题恐怕应该是其官僚机构统治的对象到底是谁。官僚统治可能是难以避免的，欧洲尚未整合成功既有庞大的官僚机构，难以想象更进一步整合之后的欧洲不需要一个高效的官僚体系。但谁的官僚机构，该机构代表谁来统治，这才是更关键的问题，是复数的人民——德国人民、法国人民、比利时人民等等？还是一个单一的欧洲人民？为探清此问题的边界，我们可以使用《马斯特里赫特条约》（又称《欧盟条约》，Treaty on European Union，以下简称《马约》）所触发的宪法和法律争议进一步澄清。
《马约》是现欧盟的基石，它的通过意味着欧洲共同体不再是一个经济合作组织，而是一个政治联盟，一个准国家性的共同体，其标志是欧盟开始向下试探，越过地方民族国家管辖“欧盟公民”个体。但这一条约刚成立，即遭遇到了来自地方的挑战。较早明确将这一问题推进公众视野之中的是1993年10月12日德国联邦宪法法院做出的关于德国签署《马约》并向欧盟移交部分主权是否违反德国宪法《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）的判决，特别是《基本法》第20条有关民主权利的规定：
（1）德意志联邦共和国为民主、社会之联邦国家。（2）所有国家权力来自人民。国家权力，由人民以选举及公民投票，并由彼此分立之立法、行政及司法机关行使之。（3）立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制。（4）凡从事排除上述秩序者，如别无其他救济方法，任何德国人皆有权反抗之。
具体而言，该案原告意见认为德国向欧盟移交部分主权，让欧盟在一些重要问题上做影响德国人民的决策，实际上违反了上述第20条内所明确列举的人民的民主权利，因为这些欧盟层面的决策主体并没有得到充分的人民授权。这时候的德国其实已经加入欧盟，且是欧盟的创始国之一，也是其中最重要的国家之一。换而言之，欧盟在这时早已是既成事实。德国联邦宪法法院就此案的判决意见是，德国签署《马约》并不构成对《基本法》第20条的侵犯，德国加入欧盟并让欧盟有关机构具有影响德国民众的决定权，是得到德国议会授权的，正如它们也在欧盟其他成员国家中获得各自立法机构的授权一样，欧盟机构的民主合法性可以在各个成员国家的立法机构中获得。如果将德国签署《马约》并加入欧盟看作是对民主权利的侵犯，而将其完全排除，那么这实际上也排除了德国加入几乎所有国际组织的可能性，这显然不是《基本法》第20条的初衷。
这一判决结果并不令人意外，因为事实上很难想象在当时德国联邦宪法法院会判决德国加入欧盟这一既定事实违宪。然而，该判决之所以受到极大的关注并不是因为这一判决结果，而主要是因为该判决的措辞背后所隐含的“民主理由”。此判决（常被称为“马斯特里赫特判决”）认为欧盟只在非常有限的范围内享有民主合法性，更实质性的民主合法性仅存在于各成员国家内部。判决意见反复用“人民间的联盟”来描述欧盟，这里的“人民”是复数的“人民”（the peoples; volker），其意思即在于，在单个的“人民”（one people; volk）内部，有着更成熟、更有效的民主。欧盟的民主合法性来源于各个“人民”内部的民主合法性，并建立在后者的授权基础之上。该判决意见并没有排除欧盟进一步整合的可能性，即欧盟范围内复数的“人民”结合为一个单数的“人民”。判决的态度是预见或期待这一可能性，意即只有在单一的欧洲人民出现的情况下，欧盟层面的民主才可能具有真实性，民众的民主权利才能够在欧盟的框架范围内得到切实的保障，但这同时又需要将现有的欧盟制度建构升级到一个几乎完全不一样的层次，例如全欧洲范围内的民主选举、全欧洲层面的公共舆论表达与责任机制、机构的分立与权力制衡等等。判决指出：“欧盟的民主基础与整合的进程同步，在整合进行时，活的民主在成员国内存在。”整个判决意见书虽未百分之百明言，但人们会从中得出一个明确的结论，即欧盟层面的民主还为时尚早，它要真正有效，最终而言必须使得欧洲人民出现类似民族国家内部的整体认同。欧盟法学者曼弗雷德·维甘特即指出该判决给出的信号既是乐观的，又是悲观的：乐观在于该判决似乎乐见欧洲的进一步整合，但悲观在于其条件太过于苛刻，要让整个欧洲出现一个超越性的单一认同，其实非常困难，而当时多数德国学者都持这一悲观看法。近三十年后，从我们今天的角度来看，悲观的看法看上去更为可靠。
德国宪法法院的“马斯特里赫特判决”提出了一个“无人民”（no-demos）的论题，即欧洲范围内没有一个单数的“人民”，从而也不可能有成熟的民主。这一论题被提出以来，遭到了大量的、持续不断的批评。主流意见倾向于认为，这一视角过于陈旧，它其实是将传统的民族国家的模式套用在了欧盟之上，似乎欧洲只有变成一个民族国家才能真正实现整合，从而才能真正建设民主。然而问题在于，在这些批评意见看来，传统的民族国家本身是应该被反思、而非被盲目模仿的对象。旧民族国家模式最大的问题或危险在于它过于重视某种单一认同，通常要求单一民族的整合，在这一过程中，往往不惜排斥、同化某些少数群体，在最极端情况下甚至会导致对少数群体屠杀和种族清洗，如发生在纳粹时期的德国那样。韦乐（J. H. H. Weiler）指出德国宪法法院在其判决中使用的关键词“volk”（人民）让人们想起纳粹德国对该词的使用：
在欧洲共同体及其成员国的框架下重新思考这些问题的需要和历史性机遇的情况下，看到德国宪法法院像罗德的妻子一样往回看，执念那种腐旧的以族群文体同质性“人民”（volk）为基础的政治体，并将“人民—国家—国籍”（Volk-Staat-Staatsangeh?rige）这一“不神圣的三位一体”作为民主权威和合法规则的唯一基础，这是多么的悲哀。
韦乐其实并不否认族群认同的正面作用，这种统一认同能为个人提供归属感，而这种归属感又可以延伸至熟悉的小圈子范围之外，面向陌生的个人，使个人归属一个更大的集体的同时也保持个人自由，这些其实都是这种认同的“积极意义”。但他同时也指出，族群认同通常具有高度的排他性，因而一定是危险的，欧盟不应该复制这一来自过去时代的认同模式，而是应该探索更新、更先进的政治共同体形式。这一立场的延伸性主张是，应该将“族群（nationality）和公民（citizenship）身份分开”，设想一个共同存在的多元的“人民”（demoi），欧盟这一共同体的成员的身份不应该是一种族群认同，而应该是对某一宪章中许可的共同价值的认可，对公共生活中权利和义务关系的承认，用韦乐的话来说，它应该是一种“批判性的公民身份”（critical citizenship）。持类似观点的还有查尔斯·迈尔、卡利索·尼可莱蒂斯、贾斯丁·拉可瓦等等，他们都从不同角度批评了传统的“人民—族群认同”这一视角在欧洲整个问题上的适用性，并都号召从一种更超越、更批判的视角理解欧洲整合和欧洲民主的认同条件。
在批判“无人民”论题方面，最具有标杆意义的应该是哈贝马斯，他提出了著名的“宪法爱国主义”（constitutional patriotism）的概念，用以对抗传统的以族群为对象的爱国主义，并将其用在了欧盟认同问题之上。在哈贝马斯看来，传统的爱国主义观过多地强调集体的认同，且这种认同往往和种族、语言、肤色、宗教等要素联系在一起，因此经常甚或难以避免地导致对某些少数群体或个人的不正当压迫。与此相对，宪法爱国主义也强调“爱”，但爱的基础不是某种“厚”的族群认同，而是作为公民身份的人与人之间的政治联合，这一联合中包含着公民的基本权利和义务，公民参与公共事务讨论的空间，宪法中的一系列基本价值等。因此宪法爱国主义不会导致，也不允许以族群身份为前提的排斥，它将政治共同体视为人与人之间以宪法权利为基础的政治联合，而非族群认同式的联合。与此同时，哈贝马斯还发展出了一种新的民主理论，即建立在他的交往行为理论基础上的“协商民主理论”（deliberative democracy）。这一理论批评的主要对象其实就是德国宪法法院“马斯特里赫特判决”所表达的那种民主观，即将民主的过程看作某种单一认同的“人民”（volk）的集体意志表达。在哈贝马斯的理论中，民主应该被理解为公民相互之间的讨论、协商的过程，它需要的主要不是认同的前提条件，而是公民交往对话的公共空间。
如果我们采取哈贝马斯式的视角，欧盟民主赤字的解决不应该是创造单一欧洲人民的认同，而是在某种欧盟宪法框架下实现泛欧洲层面的公民对话与协商。在这一视角下，某种欧洲认同是可欲的，但它应该是“宪法爱国主义”的欧洲版，而非传统民族国家在欧洲层面的复制。哈贝马斯在这一问题上的干预催生了许多对类似的对欧洲整合的想象和对欧洲民主的阐释，尼可莱蒂斯、拉可瓦、马蒂亚斯·库姆等当代较有影响的学者都在不同程度上受其影响。例如尼可莱蒂斯提出了一种与“democracy”相对的“demoicracy”的概念，“demoi”即古希腊民主中“demos”（ 图片，人民）一词的复数形式。Demoicracy的基本含义是，“同时被理解为国家和公民的复数人民的联合，他们共同统治，但并不作为一个整体统治”，以及这一概念最好被理解为传统的民族（national）和超国家（supranational）组织之外的第三条道路。达里奥·朗士宁和里查德·贝拉米则干脆认为，欧盟的民主最好是“各欧洲民主的联合，而非构造一个所谓‘欧洲层面的民主’（EU-level democracy）”，以及应该将欧盟理解为自治人民之间的联合，欧盟提供一个“多元主体之间以非支配的方式进行共同协商的机制”。
在无人民认同的情况下能否实现某种民主、为政治统治提供正当性？围绕这一问题的辩论超出了本文篇幅所限。但我们可以确定的是，理想是美好的，现实则总是充满矛盾。
四、“中立”欧盟的可能性
我们还需要考虑的是，假如欧盟根本不需要所谓“民主”呢？换言之，上文讨论的问题也可以不成为一个问题，或许欧盟本来就是一个经济方案，而非政治方案，其主要功能是让人们能够参与到一个更大的范围的经济活动中去，将个人从地方性群体及其相互之间的边界中解放出来，实现更高程度的个人自由。这一方案在本质上是“（新）自由主义”的，同时不需要民主的支持。甚至可以说，在欧洲层面实现大规模民主参与，如同在一国之内的民主参与一样，民众的意见所形成的压力很有可能使得欧盟的治理机构转向限制个人自由、进行某种资源再分配，这既是不可欲的（因为限制个人自由），同时也会招致地方国家的强烈反对。安德鲁·摩拉伏斯克即持此观点，他在其成名作《欧洲的选择》中认为，欧洲整合经历的五个关键过程——1950年代的《罗马条约》签订、1960年代的“欧洲经济共同体共同农业政策”和卢森堡妥协案、1970年代的欧洲货币体系、1980年代的《单一欧洲法案》、1990年代的《马斯特里赫特条约》——都是各个国家为经济利益相互妥协、谈判的结果，欧盟本质上是一种商业合同。在出现诸多关于欧盟民主赤字的讨论声音之后，摩拉伏斯克甚至还专门写了一篇文章，题目竟是“为‘民主赤字’辩护”（“In Defence of the ‘ Democratic Deficit’ ”），他直截了当地指出，“我们不能从关于欧盟机构的非参与性方面的一般观察中得出结论说它缺乏正当性”，其基本理由即如上所述。
比摩拉伏斯克更早的弗里德里希·哈耶克也持很相似的观点，他早在第二次世界大战前就撰文讨论将来可能出现的某种欧洲联盟，而且颇犀利地预见到，如果真的出现这样一种联盟政府，且该政府具有某种经济调控功能的话，那么它极大概率会是一个“小政府”。理由是当该政府脱离民族国家并超越其之上时，它同时也将受到更小的来自公众的压力。哈耶克如下这一段话正好和上文欧洲“人民”的问题相呼应：
很清楚，这样一种合约（欧洲联盟合约）将以一种正好相反的方式受地方民众所拥有的同质性、传统和观念相似性所限。在民族国家中，对多数意志的屈服会受到民族性神话的支持；但如果指挥政府的多数意志是由别的民族或传统观念所构成的话，很明显人们将会非常不乐意接受这种干预。因此正常推理可知，由不同人民所构成的联盟的中央政府必将在行动范围上大受限制，如果它希望避免受到大量来自地方人民的反抗的话。然而，还有什么比中央政府对经济生活的规范（包括其不可避免的群体间区别对待措施）更能够干预人们的日常生活的呢？因此，看起来联盟中央政府的经济调控范围无疑要比民族国家政府小得多。因为该政府权力将非常有限，人们在民族国家范围内已经习惯了的政府对经济的干预将在联盟范围内变得不再具有可行性。
哈耶克的洞见以及预见力在于，今天的欧盟民主赤字在很大程度上是一个为现实所限不得已而为之的结果。如果存在一个欧盟层面的单一“人民”整体的话，那么它想成为一个很小的政府都难，因为该政府无论如何都会以某种方式回应来自该单一“人民”的公共舆论压力。但是，如果要在多个“人民”之上建构一个联盟政府的话，这个政府则又很难不是“小政府”。或者说，在超国家层面只有一个小政府才能将全欧洲整合在一起，这一整合显然主要是一个经济方案，主要是为了取消资本流动的边界，让个体更“自由”，将市场扩大到整个欧洲范围。至于其后果是否会导致欧洲范围内的大规模不平等，包括但不限于阶级之间和国家之间的不平等，这不应该是欧洲整合考虑的问题，欧盟也无需就此为“欧洲人民”负责。问题不存在就不需要为解决问题负责，不需要民主也就没有民主赤字。哈耶克很早就预见到了今天欧盟民主赤字问题的某种特殊的“出路”，在当代也有其继承者，如罗哈克的所谓“保守主义的欧洲”。
但这是不是真的出路？首先，今天的欧盟机构很显然不是一个很小的政府，其权力随着欧洲统一货币、欧洲央行、欧洲法院、欧洲外交政策、难民政策等方面的不断扩张而扩张。在哈耶克的理论中，一个小政府的特征是它对人们日常私密生活不具有明显的侵入性，如果不是特别留意，人们可能都感觉不到它的存在。但欧盟明显并不是这样，共同货币政策使得每一次欧洲央行的利率调整都对人们的生活产生可见的影响，欧盟法律的优先性使得所有欧盟成员国的公民都直接受到欧盟机构——如欧洲法院——的管辖，欧盟的经济和贸易政策变化使得欧盟公民需要不断地调整自己的行动预期。较近的例子是，欧盟在渔业问题上的政策是很多英国人尤其是普通英国渔民强烈支持脱欧的重要原因。欧盟的共同外交政策对近几十年的国际局势有显著影响，特别对多场战争如伊拉克、阿富汗战争的参与，其后果也非常显著地影响到了普通欧洲人的生活，包括但不限于难民危机，以及由此触发的欧洲范围内右翼民粹主义崛起等等。以上这些都表明今天的欧盟并不是一个严格意义上的“小政府”，或至少不是哈耶克意义上的小政府。
然而，哈耶克看似“对”了的地方在于，欧盟机构及其政策尽管对人们的日常生活有较大影响，但我们几乎看不到欧洲层面的对这些重大政策公开、激烈的讨论或辩论。在欧盟层面，尽管存在欧洲议会这样的议事机构，欧洲党团这样的选民代表和发声渠道，但其重要性和影响力与各成员国家的议事机构相比，委实很小。欧盟的主要政策的决定权力在欧盟理事会、欧盟委员会、部长理事会这样的机构，而这些机构主要又由各国首脑、部长等重要人物构成，其决定通常是“一致性的”。正如前文所述，一致性决策反映的不是民主水平更高，而是共同体构建的孱弱，因为只要有一方提出反对意见，便使得共同行动的前景大受打击。也正因为此，这种一致性共识反映的并不是激烈的辩论，而是幕后的协商与妥协。所以，正如哈耶克所预料的那样，在欧盟层面所做的最重要的决定确实是离“公共舆论”很遥远，它们通常是国家首脑、精英人物幕后协商的后果，反映的更多地是一种抽象的、“中立”的理性共识，而不是民众的普遍呼声。事实上，欧盟机构也会刻意避免将政策议题政治化，防止过度曝光，减少争论，从而保证“共识”的可信度。
所以，可以说欧盟事实上的权力扩大了，但它远离公共舆论，刻意去民主化，试图通过“隐身”来保持其客观、中立、科学化的形象，避免陷入政治纷争之中。这一策略尽管可以理解，但也正好解释了“民主赤字”指控的真实来源。鸵鸟将头埋在沙里，并不就因此改变周遭的现实。该现实至少可以从三方面理解：第一，经济自由主义的整合方案总体上更有利于富人而非穷人，欧盟内部边界的取消最大后果之一是资本从原来的国家限制中相对解放了来，更不受国家再分配需要的束缚。资产者甚至不需要转移生产地，即可以享受国际化带来的好处，规避对本地人民（尤其是穷人）的义务，例如很多西欧国家的企业可以用更低的工资雇佣东欧国家的工人，从而降低劳动力的价格。第二，经济自由主义的整合方案更有利于欧盟内部的大国、富国，而更少有利于相对较穷的国家，欧洲金融危机时期北部国家和南部国家之间的矛盾即是例证，同时东欧国家如匈牙利等也与欧盟的“核心”国家之间存在较大分歧。第三，中立、客观的欧盟机构更有利于一种国际视野和价值观的传播，而更少地重视地方文明和认同，后者经常被认为是落后的甚至野蛮、不文明的，欧盟的治理往往要求人们在价值上也认同多元文化主义、性别平等、反歧视等，但经常过度地侵入到地方性的宗教和文化领域中，从而激起人们的反弹。在很大程度上因为这些事实上的紧张关系，欧盟内部很多地方长期存在疑欧主义情绪，反欧洲整合的左翼和右翼民粹主义在近几十年有很明显的上升趋势，尤其是在金融危机、难民危机以来表现尤烈。
墨菲曾将欧盟的“中立”“理性”“小政府”路线与民粹主义疑欧浪潮联系在一起。这种带有技术理性色彩的立场与冷战后以安东尼·吉登斯为其代表的所谓“第三条道路”同出一辙，在20世纪90年代以后的欧洲乃至整个西方世界流传甚广。这一立场的基本内容是，左和右对抗的时代已经随着冷战的结束而结束，我们应该迎接一种新的应对社会政策和法律制定的方案，即采取理性的、中立的立场，以“科学”方式处理一切纠纷和分歧。但在墨菲看来，这一方案看似合理，但其后果却是将所有被排斥、被边缘化的群体都放在了理性的对立面，看似中立和理性的方案背后其实隐藏着不公，特别是对底层民众的不公。在阶层政治失效的当代（西方）社会，底层民众又无法像过去那样有效地通过大规模左翼运动来争取权利，因为这一选项相当于已经被预先宣布为非理性或不正当了。在这种情况下，那些被排斥的群体的选择就只能是反对整个建制本身来表达自己，从而产生了欧洲当代左右翼民粹主义和反整合情绪。从这一角度看，欧盟在今天遭遇到的危机大多可归结为一个巨大的“新自由主义工程”（neo-liberal project）的欧洲整合的逻辑后果，也是反全球化浪潮在欧洲内部的表现形式。左翼学者佩里·安德森也说：“（欧洲）联盟的出现可以被看作资产阶级最后一个世界历史成就。”言下之意是，如资本主义的发展一样，技术性、中立的欧洲整合方案潜藏着内在的深刻矛盾，缺乏正当性，终将不可持续。
五、“制造”欧洲人民
在传统民族国家中，在民主政治发生的传统场合，“人民”不需要刻意“制造”，它往往是在历史中形成。一个国家内部有可能发生动乱、革命或激烈对抗，但其背后的民族国家认同仍然可能是较为坚固的。当然，如果我们仔细辨析历史中的社会，这一认同本身也有着“被制造”的痕迹，即便它可能是无声的、缓慢的。本尼迪克特·安德森的“想象的共同体”就是这样一种思路，他认为所有的民族认同其实都包括着人们主动构建的成分，并没有自然存在的民族。在政治理论中，最早阐释类似机制的可以说是近代的马基雅维利，他认为所有的政治秩序在源头其实都有一个“新君主”这样的存在，如罗慕路斯之于罗马、居鲁士之于波斯，即便像基督教这样的“世界性宗教”，其实也和其先知（如摩西）的主动塑造有关，而且“所有武装的先知都获得了成功，非武装的先知都失败了”。如本文开头所述，近代的霍布斯等社会契约论者也以另一种方式继续分析这种“制造”人民的过程。
关于欧洲“人民”的制造，我们首先要说的是，在历史上欧洲人并不缺乏对欧洲共同体和某种意义上的“欧洲人民”的想象，康德在《永久和平论》中就曾做出这种欧洲联盟的预想，基佐也曾热心地描述一个独特的“欧洲文明”，早在古代神话中，“欧罗巴”就被看作一个独特的文明综合体。在近代欧洲向外扩张殖民的过程中，欧洲与非欧洲文明之间的对比被逐步放大，虽然欧洲内部各国长期不和，但仍然保持着一种相对于欧洲以外的人民主要是被殖民地区人民而言的独特的“欧洲文明”认同。然而也正是在这一对外扩张的时期，“欧洲统一”的理想经常是帝国征服的借口，如拿破仑、希特勒曾尝试统一欧洲，然而其后果都是欧洲内部的分裂，其冲突最终引发两次世界大战。只有到第二次世界大战结束以后，在法、德等国的努力和莫奈、舒曼、阿登纳等人的推动下，欧洲才真正以民族国家之间互相同意为基础进行联合，欧洲统一和“欧洲人民”的概念才开始意味着和平，而非战争，人们开始从“欧洲人”这一身份中看到希望，而不是战争和恐惧。这一过程表面上看似乎是自然而然发生的，好像真正“制造”欧洲人民是残酷的战争和惨痛的历史记忆本身。蒂莫西·加顿艾什曾这样描述这一过程：
欧洲计划最重要的一个推动力就是那时欧洲人的个人记忆——关于战争，关于纳粹主义，关于占领，关于大屠杀，关于古拉格，关于西部和南部的法西斯主义专制，关于东欧国家专制，就英国而言还关乎经济衰退。欧洲一点也不缺少坏的记忆。所以在每种不同的情况下，赞成欧洲一体化的论证在根本上都是相同的：我们过去在一个坏的位置，我们想要到达一个更好的地方，那个地方叫做欧洲。
作为经历过残酷战争、法西斯主义、纳粹主义、经济衰退的知识分子，加顿艾什对欧洲联合的认同看起来切入体肤，他也认为这一认同的形成至少是经历过第二次世界大战一代人们的集体自觉。然而，正如马基雅维利所担心的那样，时间会带来不确定性，会冲淡人们原有的认同感，新一代欧洲人对欧盟带来的好处习以为常，却对其中包含的“不方便”甚至不公的地方抱怨有加。不可否认的是，欧盟的治理确实包含着足够的让人感到不满的地方，很多新一代欧洲人不再从第二次世界大战灾难的角度，而是从现实和未来的角度看欧盟：也许现实中的许多问题是欧洲整合带来的，如果我们停留在民族国家层面，保持住国家内部的民主，那么就能至少抵住来自国际化、欧洲化的压力，防止移民和外来文化的入侵，从而重新过上更加美好的生活。换言之，欧盟是问题，而不是解决方案。欧盟在这一视角转换中成了过错方，而非如加顿艾什期待的那样充满着希望和承诺。
然而，对于欧洲来说，更现实和紧迫的问题在于，如何逆转那本来也并不厚实的欧洲认同的流失？或者更积极一点来说，如何从“复数”的欧洲人民中制造“单一”的欧洲人民？美国建国的“神话”有可能在欧洲重复吗？欧洲整合几经反复，在英国“脱欧”（post-Brexit）和民粹主义浪潮风起云涌的今天，似乎在没有出现神话的时候就已经“祛魅”了。不过，范米德拉尔提醒我们，也许我们需要换一个视角，也许人们期待的欧洲“建构神话”在并不起眼的地方已经发生过了，也许美国立宪过程中代表们的“僭越”也曾经在欧盟建构过程中出现过，人们需要的是更好地理解它们，从中吸取教训。这方面可能最具有代表性的例子是欧洲理事会1985年6月28—29日在意大利米兰召开的会议，该会议的主要任务是讨论对《罗马条约》的修订，最重要的实质议题是欧洲共同体是否要进一步加强联合，甚至成立由法国人最先提出的“欧盟”，将欧共体从一种国家之间的条约组织上升到类似一个国家的政治共同体。这一飞跃对欧洲整合无疑是至关重要的，但要实现它却是非常困难。当时的欧洲理事会只是一个欧洲十个国家首脑之间的磋商机制，任何重要决定都需要全体一致同意，也就是说任何一个国家都有一票否决权。这一机制使得进一步联合的决定变得几乎不可能，因为当时英国等国家肯定不会同意。但范米德拉尔说，“神奇的事发生在了1985年6月29日下午”，会议的主席、意大利总理贝蒂诺·克拉克西做了一件让人出乎意料的事，他突然宣布将是否进一步联合的议题提交理事会，将其当作一个程序性的议题，要求大会以多数原则决定是否通过。英国、希腊和丹麦表示强烈反对，但大会最后还是在一片混乱中通过了该项提案，反对的三个国家最后也在几经考量之后接受了这一“多数意见”。范米德拉尔认为正是在这一关键决议基础上，才有了后来《欧洲单一法案》和《马斯特里赫特条约》的通过，欧盟才得以最终成立。米兰会议的决议使欧共体从一个“国际法律秩序”转变成了“政治秩序”，如同美国1787年制宪会议一样，这也无异于一场“宪法政变”（constitutional coup）。
“宪法政变”这一概念很容易让人想到马基雅维利，事实上范米德拉尔正是在马基雅维利的理论框架中使用它的。欧盟的“政治”性质最关键处即体现在从无到有的创制过程，这与马基雅维利一再论述的新君主建立“新制度和新秩序”的过程在本质上一致，它们都是“非法”的特点，但这种“非法”的政治行动恰恰又是创制新的宪法、制度和秩序的必要条件。与他的老师弗兰克·安卡施密特（Frank Ankersmit）相似，范米德拉尔也认为政治家或政府对人民的代表其实不是一种镜面式的反映，而是一种建构性、塑造性的代表。在这一视角中，欧盟这一前所未有的政治工程可以被看作某种“艺术创作”，创作的过程当然有欧洲人的参与，但欧洲整合为一个政治体，以及“欧洲人民”的创造，则又必然与莫奈、舒曼、克拉克西这样的个人有关。加顿艾什哀叹时间冲淡了欧洲人的欧洲认同，好像命运并不青睐欧洲的进一步一体化，但也许更应该做的是与时间和命运对抗，主动、积极地采取行动，在永远存在不确定性的事件浪潮中维持一个欧盟整体的存在。马基雅维利在《君主论》结尾处期待一位英雄人物的出现，他带领意大利人团结起来反抗暴政、推翻异族统治，从四分五裂的邦国中统一意大利，建立新的自由国家。或许欧洲整合和单一欧洲人民的制造也需要类似的英雄人物或“新君主”。在今天的欧洲，这一形象的政治家的“不可想象”或许也正指向了欧洲整合的深重困难。
六、结语
与美国宪法中的“更完美的联盟”不同，欧洲整合从1957年《罗马条约》以降的主要条约或宣言——包括《马斯赫里赫特条约》和《里斯本条约》——都使用了“愈发接近的联盟”（ever closer union）这一表述，表明一体化的进程并非完成时态，而是在不断进行之中，是开放的。这或许同时也喻示着一体化的前途是光明的，但道路是曲折的。欧洲一体化有时候也被称作“欧洲计划”（The European Project），如同一个建国计划一样，它是第二次世界大战后的一场大规模的共同体建构工程。1950年代之前的数个世纪欧洲各国家之间是名副其实的自然状态，和平只是战争之间的间隙。欧洲计划走到今天，可以说在相当程度上超越了这一自然状态，在今天欧盟内部发生战争难以想象，欧盟也有了自己的治理机构和法律体系，欧盟公民可以在欧盟范围内自由流动，传统国家的边界的重要性大大降低。然而，正如牛顿物理学定律所提示的那样，任何事物要前进的话，必须舍弃一些东西，建国则有必要打破原有的常规，欧盟作为一个共同体的扩张则一定会与地方性国家的主权和民主产生冲突。与美国的“更完美的联盟”不一样的是，迟至2009年的《里斯本条约》中，“愈发接近的联盟”仍然是复数人民之间的联盟。今天的欧盟虽然影响力广大，但它仍然在国家间联盟和国家之间徘徊，虽然它拥有诸多权力，但这一权力既无法完整地“代表”欧洲人民，因为这种单一的欧洲人民尚不存在，又无法以“欧洲人民”的名义充分地越过地方国家直接统治和管理欧盟公民个体。在欧洲，最主要、最实质的民主过程仍然是在地方国家内部。英国民众通过公投决定脱欧，匈牙利和波兰公民选举的政府拒绝接受欧盟在接受外来移民方面的要求，欧盟有什么呢？它的指令经过谁的授权了呢？它可以在一定时期假装中立，逃避政治冲突，但现实中的不平等、被剥夺感加重了人们关于布鲁塞尔从根本上是一个不用向他们负责的外国机构的印象，那么他们还有什么理由继续接受这一外国机构的管理呢？如此看来，欧盟解体、重新回到自然状态不但可能，而且还可以说是现欧洲计划的内在矛盾造成的。
〔本文为北京市社会科学基金项目 “代表理论视角下的民主过程研究”（22ZGB003）、国家社会科学基金项目“比较现代化视角下的西方自由主义与殖民主义关系研究”的阶段性成果〕
段德敏，北京大学政府管理学院长聘副教授，北京大学欧洲研究中心/公共治理研究所研究员。
本文载于《学术月刊》2024年第10期。
