内容提要：20世纪70年代末以来，中国“法治”经历了从观念到专业话语再到治理方式和政治理论的变迁。变迁的过程既有理论的论争，也有实践的推演，更有二者的互动。但二者的互动一直未引起学界的重视。对改革开放以来立法者、司法者、执法者等与公民的互动即法治传播实践轨迹的研究发现，中国法治传播实践的变迁是在传播规律的作用下不断回应法治建设和社会发展并与之互动的过程。其中，传播主体是首要的和基础性要素，传播主体的变化及其对传播客体、媒介与受众的选择促成了传播模式的更迭，产生了不同的传播效果。但无论各要素如何增减变化，追求和促进社会公平正义的价值考量不会变，也不应变。尊重传播规律、遵循法治价值引导，用传播理性提升法治传播效果，这是变迁中的中国法治传播实践给我们的启示。
关 键 词：法治传播 普法 传播主体 传播模式 传播效果 rule of law communication popularizing the law communication subject communication mode effect of communication
20世纪70年代末以来，中国从改革开放初期提出“法律面前人人平等”，到“依法治国”写入中共十五大，到“法治”成为中国社会主义核心价值观之一，到十八届四中全会“全面深化依法治国”，再到中共中央全面依法治国工作会议，“法治”经历了从观念到专业话语再到治理方式和政治理论的变迁。变迁的过程既有理论的论争，也有实践的推演，更有二者的互动。其中，理论论争与实践推演均有很多的关注和探讨，但二者的互动一直未引起学界的重视。《法律的道德性》提到“在立法者与公民之间营造出有效的互动是法律本身的一项基本要素”[1]P223，同理，司法者、执法者等与公民的互动亦是法治的基本要素。互动，是传播学话语，互动即传播。因此，立法者、司法者、执法者等与公民的互动即法治传播。那么，改革开放以来法治理论与实践的变迁是如何互动的？法治传播实践留下了怎样的轨迹？对这一问题的研究，可以让我们观察到其发展变化的规律，进而为法治建设和社会治理提供不可或缺的新的视角。
目前对于法治传播的界定大致有三种视角：一是传播学视角，认为法治传播是与法治有关的信息的传播，强调其信息属性。这一说法最具代表性。二是法学视角，认为法治传播是围绕法治进行的传播，强调其价值取向。三是文化的视角，认为法治传播是法治文化的传播，强调启蒙和培育。[2]本文所考察的法治传播实践是从传播、法治与社会的综合视角，指以法治为基本话语出发点，不同社会主体围绕法治议题、法治事项而展开的传播实践。它有别于涉法事实的一般性社会传播，是构建公众对法治信息的接受与认知以及揭示人与社会之间关系的实用主义和建构主义模式，是法治及其价值引领所需要的正向传播。考察的方法则是以传播过程与结构研究范式为依据，以传播的首要要素即传播主体为出发点，探寻法治传播实践变迁的轨迹与规律。
一、法治传播主体的变迁
《社会传播的结构与功能》开篇即指出，“研究‘谁’的学者察看传播者启动并指引传播行为的因素”[3]P35。启动并指引传播行为的传播者即传播主体。《尚书·胤征》载有：“每岁孟春，遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏，其或不恭，邦有常刑。”《史记·秦始皇本纪》亦载有：“欲有学法令，以吏为师”。不管是“遒人以木铎徇于路”，还是“以吏为师”，都是由官吏为百姓读法释法以维护“礼制”的，即官吏是传播主体。随着1978年12月13日邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话中明确提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”以及随之而来的“一日七法”、《民法通则》《行政诉讼法》等一系列法律的陆续制定，各种业余法律学校、法律学习小组在全国各地大量出现。干部包片、党员包户，宣传员助力“学习新法律、宣传新法律”。这些活动虽然已与中国古代法的传播有了原则上的差别，但在传播主体上却遵循了一定的历史传统，即由各级政府组织安排、以政法机构为传播主体，无疑是对古代由各级官吏承担法律传播职责的传承。这种传播属于组织传播的类型，有明确的分工、规范，各安其位、各司其职、各负其责，当然也会受到组织的话语体系和特有符号的制约。此时，虽然《民主与法制》等专业法治媒体已经出现，但由于其专业性，对一般大众的影响还是比较小的。可见，这一时期的法治传播主要由政法机构承担，可以称之为是一种“一元主体”的结构。
20世纪90年代末，依法治国作为治国理政的基本方略被确定下来，中国法治建设迈入新阶段。社会主义市场经济对“规则”的需求更加广泛，财产权利、合同纠纷持续增多，但“如果每个在经济生活中签订的合同都被诉至法庭，每个判决都必须通过法庭执行官或者执行庭强制执行，司法体系将会很快崩溃。司法体系之所以能够运转，是因为绝大多数市民遵纪守法。”[4]P79因此，加大普法力度，努力使人们自觉遵纪守法的需求更加强烈，只是依赖政法机构进行法律常识的启蒙显然已无法适应社会需要。此时，中国新闻事业也进入了飞速发展阶段，媒体结构发生了明显变化，报纸中的专业报、晚报、都市报等大量增加，影响力也逐步增大，这些报纸大都以“贴近百姓生活”为基本定位，加之涉法事实本身的冲突性对大众的吸引力，法治新闻成为重要报道领域。2004年创刊的《法制晚报》更是以“法治”“维权”为特色。电视法治栏目也从无到有，并逐渐增多。如1999年1月开播的《今日说法》以“点滴记录中国法治进程”为节目理念，全力打造“中国人的法律午餐”。这一时期的大众媒体解读政策法规、追踪热点案件、进行舆论监督和法律咨询等，显然成了法治事实的重要传播主体，与政法机构主体相得益彰，构成法治传播的“二元主体”结构。一定意义上，大众传播亦是一种以社会作为空间的最大规模的组织对受众的传播，但与政府和法律专门机构专业方式的组织传播相比较，仍有其特殊之处，它是社会方式的传播，面向不特定的大众，无论传播范围还是受众面，都与专业方式的组织传播不可同日而语。除宏观的国家与社会的影响外，专业化的媒介组织对其有直接的控制。
进入21世纪，互联网科技突飞猛进，尤其是Web2.0以来自媒体的出现给个体公众提供了便捷的信息传播渠道，可以将涉法经历以及看到、听到、了解到的涉法信息自行传播出去，不必经过大众媒体等中间环节。同时，法治社会的持续推进使人们的参与权和表达权意识提升。于是，当需求有了实现的条件，法治传播主体再一次突破了组织方式的政法机构和社会方式的大众媒体的限制，个体公众一定程度上成了另一社会方式的传播主体。此时，法治传播的传播主体呈政法机构、大众媒体与公众三足鼎立之势。个体公众成为传播主体打破了法治传播的组织控制和专业垄断，使其成了公共传播，法律机构独家信源的地位被动摇，大众媒体的社会方式传播也不再能独霸天下。传播主体的多元带来法治信息的多元，不同传播主体有不同的传播目的，人们听到的是多种声音，可以相互补充、印证，共同生产意义。但众声喧哗也容易使信息芜杂，增加了辨别真伪的难度。当遇到困惑时，“如同丛林中缺乏向导指引的旅人，一旦进入，注定迷途，找不到出路”。[5]P4实践中，法律人通常发挥着重要作用，他们丰富的法律知识、专业的法律思维和职业敏感，可以“为需要法律信息的人们‘引路’，其他人把林林总总的法律信息发布出来后，法律人能以自己独有的‘知识权利’和‘技术权力’对该信息的真伪、价值等内容和形式进行分析和判断，为社会成员提供信息的深层次把关，并引导公众将法律信息的内核以‘自我发掘’的途径揭示出来，从而达到对社会生活中法律信息的深层次把握和掌控。”[6]P175但有时法律人的“学理性”分析跟法治实践和其他公众的认知会有偏差，也会带来舆论场的纷争，增加信任成本。
从初期的政法机构主体，到后来大众媒体主体异军突起，再到最近一个十年个体公众主体的加入，法治传播实践中传播主体的增加并没有带来其它传播主体的式微，相反，是一个从一元到二元再到多元的发展变化过程。但传播主体众多并非势均力敌，政法机构始终处于核心和主导的地位。早期的单一主体时期自不必说；大众媒体成为主流之后，政法机构则是其报道法治新闻的首要信息源；互联网时代，政法机构组织传播的主体角色更加显著：党的十八届四中全会明确提出“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”以来，由司法机关等法律机构主动组织的各种普法活动丰富多彩，从线下到线上交相进行。尤其各级各类政法新媒体成了法治内容的重要传播载体，漫画、抖音、快手等异彩纷呈，让严肃的法走出了深闺。特别是“在引起舆论关注的重大或热点案件中，司法机构通过自媒体传播平台解释判决结果的原因，释理说法，有理有据，不仅回应了公众的疑虑，平息了舆论，还如同一堂堂法治公开课，提升着人们的法治素养，维护着司法公信力。”[7]“谁执法谁普法”是法律专门机构的主动传播行为，是单向的说服和目的明确的法治宣传。而从公众法治信息需求的角度来看，“公众关注法律、法律机关回应公众，在这种‘需求—回应’的信息传播与反馈链条中，法律机关因其对于相关信息的独家‘控制’而责无旁贷地承担着公开的角色，义务性规范进一步提高。”[7]按照波斯特的观点，有一些议题比如涉及专业领域的讨论是需要胜任力的，[8]P5而法治议题在一定程度上带有专业性特点，个体公众并非人人皆能胜任。因而，在多元主体参与的基础上维护法律机构的权威即“多元主体、一元核心”，作为维护法治价值和提升法治传播效果的理性依据体现在传播主体对其它传播要素的选择及整个传播过程中。
二、变迁中的法治传播主体对传播客体、媒介及受众的选择
拉斯韦尔关于传播的“5w”说中的第一个“w”是“who”即传播者，最后一个“w”是“what effect”即效果。从这一表述来看，传播是追求效果的，是以“传者”即传播主体为中心地有意图地施加影响。这一表述也有着自然科学的基础，即控制论观点。按照控制论的提出者维纳的认识，社会的信息传播具有重要的控制作用，它是社会这个建筑物得以黏合在一起的混凝土。[9]P16-17而传播主体因其处于信息传播的首要环节而起着重要的控制作用，由传播主体控制着对传播客体、媒介及受众的选择。那么，改革开放以来的法治传播主体从一元到二元再到多元，不同的主体对客体、媒介及受众都做了怎样的选择呢？
(一)法治传播主体对客体的选择：从传播“法制”到传播“法治”
内容为王是传播的基础共识，法治传播的内容即法治传播的客体，因此，法治传播主体对客体的选择即法治传播的内容是决定其传播效果和影响力的重点考量。1978年11月13日，林春、李银河在《人民日报》发表文章《要大大发扬民主和加强法制》，呼吁法制建设。但对大众而言，由于较长时间的“法”的缺失，即使最新制定了很多法律，也知之甚少。治安形势更是不容乐观。正如温斯坦来所言，“假如有很好的法律，但人民不了解它们，这对共和国来说就像没有任何法律一样糟糕。”[10]P159“法律应当被公开可能是合法性的最明显的要求。”[1]P173有法可依了，就需要最大范围最大可能地被人们知道和了解。对此，邓小平同志也多次强调，“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。”[11]P360“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律”。[11]P254因为，法律只有被知晓，才有可能被遵守。于是，与大立法相伴随的大普法应运而生。
1985年11月，中共中央、国务院批转中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，紧接着六届人大常委会作出了《在全体公民中普及法律常识的决议》，“一五”普法规划正式展开，随后“二五”“三五”……一直持续了下来。普及法律知识，既是“法律公开”的必然要求，也是改革开放初期中国法治建设的重要任务。张文显教授将1978年至1997年概括为“法制创建新时期”，并把“全民普法”看作是这一时期的重大事件之一，认为“中国的全民普法运动既是中国历史上、也是人类历史上规模空前和影响深远的法治启蒙运动，是一场先进的思想观念和文明的生活方式的宣传教育运动。”[12]这一时期法治传播的内容即法治传播的客体，无论是政法机构的选择，还是大众媒体的选择，都主要围绕着“法制”展开，普及法律制度、传播法律知识，意在强调知法守法。这种选择既受限于当时的法治环境，又是对国家政策的积极实施。
2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中明确指出，中国特色社会主义法律体系已经形成。“在法律体系形成之后，法治建设的重心必然转向提高法律体系的质量，转向法律的实施”[13]；而且，十八大提出“全面推进依法治国”，并将其确定为社会层面的社会主义核心价值观之一。经过“法制”和“法治”的概念之争之后，观念层面的“法治”话语得以固定。此时的法治传播就“不仅要关注与法律制度相关的社会政治、经济、文化中的法律现象和法制问题，同时注重对法治意识、法治观念、法治精神、法治原则的阐发，注重对法的价值追求的体现以及对人的尊严和权利的维护”[14]P4，其价值取向就是现代法治社会的内在价值与要求，是与“人治”相对的了。即公共领域有关“法”的信息的沟通与交流，内含法治价值与法治追求，是法治建设所需的正向舆论。同时，党的十八大确立的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，被法学界称为“新十六字方针”，也给法治传播提出了新的要求。
电子媒介的纵深发展进一步使“现实中的时间、空间、资源、条件等传统壁垒一定程度上被打破，人们对信息的渴求和交流的欲望空前解放，”[7]长期的普法教育进一步激发了人们的权利意识，立法、司法、执法等法治领域越来越多地被关注，相当多的热点事件都跟“法治”有关。如药家鑫案、彭宇案、许霆案、于欢案、反杀案以及对于《外国人居留条例》(草案)的讨论等。普通公民从来没有像现在这样关注法律的有效实施，对严格执法、公正司法有着很高的要求，甚至注重在立法环节发声，期望通过立法维护自己的权利和利益。[15]此时的法治传播主体对客体的选择如果仍以“法制”为主，势必南辕北辙，效果可想而知。事实上，对这些事件的大众媒体和个体公众传播过程中，被提及最多的不是法律法规，而是“激情杀人”“合理怀疑”“主观恶意”“法律与伦理”“正当防卫”“公民权利”等。对于政法机构传播主体而言，“从普法内容角度讲，随着法制宣传向着法治宣传的转化，立足法治实践需要的普法应当不仅局限于法律条文的普及，法律行为的实质合理性应当成为法治体系下普法内容的重点。”[16]正如习近平总书记所指出的那样，“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”①也即卢梭所言，法律应“铭刻在公民的内心里”[17]P73。显然，根据法治实践状况的发展变化和公众需求，这一时期法治传播的大众媒体主体主要表现为对司法公正与执法严明的舆论监督，个体公众主体主要是对个体私权利和法律有效实施的讨论以及对立法的参与，法律机构由于司法体制改革和“谁执法谁普法”的要求，则更多地表现为对自身公正司法、公正执法的正面宣传。
因此，随着法治建设重心的转移，法治传播主体对客体的选择也从法律制度、法律知识逐渐转向法治观点、法治意识、法治理念、法治精神以及法律行为的实质合理性等，通过大量个案的讨论和交流，严肃神秘的法治专业话语开始融入公共空间。通常是公众通过社交媒体发布，引起关注进而转发，大众媒体跟进报道，相关组织包括法律机构等做出回应。虽然，在理论和逻辑层面，法治传播主体对客体即传播的内容有绝对的控制权，但在实践层面却不得不对现实做出回应。“人们在话语的互动中形成了公共舆论并发挥作用。”[18]传播过程中，事实、情绪、观点、法律、道德、权利、权力等等往往会交织在一起，显现出了法治实践的复杂性，在对复杂的法治实践的传播中引导法治所需的正向舆论，成为这一时期法治传播的主要任务，也成了政法机构与大众媒体主体的主要选择。所以，从传播“法制”到传播“法治”，法治传播主体对客体的选择也不断地从制度层面向观念层面渗透。这既是对法治实践的一种反映，也是对法治建设不同阶段的策略性促进，总体呈互动状态。
(二)法治传播主体对媒介的选择：从口语文字到视听媒介
就媒介选择而言，改革开放初期，根据当时的社会文化教育状况和亟须向人们普及法律的时代需求，政法机构的普法选择了口头宣讲辅以文字资料的形式。一方面，在各级各类业余法律学校、法律学习小组，由干部、法律工作者、调解员、宣传员等用讲课、辅导、答疑的形式进行口头传播；口头传播是人际传播的基础形式，是人社会化的基本方式，无论古代的“以吏为师”还是当代的“法治宣讲”，口头语言都是基础媒介。另一方面，早在80年代“一五”普法时期，就由专业人员编写了一批法律读本、法律手册，以书籍的形式传播法律知识，如张友渔先生带领一批法律工作者，编写了《公民手册》《大众法学》等，在普法中发挥了很大作用。当时文字形式的法治传播还表现为宣传栏、黑板报、展板、普法横幅、标语以及各种宣传资料等。口头宣讲的优势是传播速度快、容易抵达，易于沟通和交流，在需要快速效果的特定情形下口头宣讲往往是首要选择，而辅以文字资料可以进一步巩固传播效果。随着社会各领域对法律需求的增加，法治类报刊相继创刊，如《民主与法制》《中国法制报》(《法治日报》前身)等，通过文字进行的法治传播得到了一定拓展。但由于当时人们法治意识、法律知识的相对缺乏和法治类报刊一定的专业性与阅读“门槛”，这些报刊在当时的影响力还是有限的。后来，社会的整体文化程度不断提升，人们对公共事务的兴趣和关注度也在相应增加，报刊对涉法事件的深度报道、解释性报道与调查性报道等逐渐受到了读者的青睐，文字媒介在普及法律知识和提升法治意识方面起到越来越重要的作用。
纸媒兴盛的同时，法治传播也开始主动借助电子媒介。20世纪80、90年代，广播、电视是家庭的必备物件，它们在给人们提供娱乐的同时，也传播信息和知识。如广播的“法律热线”、电视的法治栏目等收听收视率都是很高的。按照麦克卢汉“媒介即人的延伸”的观点[19]P33，广播跟电视是人的听觉与视觉的延伸，也就是变换了形式的口头传播与身体传播。尤其是听觉，作为电子媒介的基础知觉依据，进一步体现了口头传播这一基础身体媒介的不可或缺。进入21世纪的第二个十年，移动互联技术得到了飞速发展，截至2020年12月，中国网民规模已达9.89亿，②网络与新媒体尤其是智能手机开始成为信息传播、人际交往和社会沟通的主要媒介，当然也成了法治传播的媒介选择，并且正在逐步地取代传统媒介，成为使用范围最广、影响力最大的媒介形式。其中，网络视频尤其是短视频，包括抖音、快手等，③在网络与新媒体的法治传播中占有很高的比例，其传播主体既有政法机构又有大众媒体，也有个体公众，他们要么开设自己的视频号，要么借助其它的新媒体视频平台如B站等进行传播。
“媒介即是讯息”[19]P33。对于技术学派的论断，尽管有很多异议，但法治传播对媒介的主动拥抱有目共睹。从口头传播、文字传播到以报刊、广播、电视为主体的传统大众传播，再到视频化、社交化的网络与新媒体传播，传播主体媒介选择不断变化的轨迹也是人的感知觉不断延伸的体现。其中，口头传播始终占据着重要的位置。最初的面对面口头传播自不待言，广播、电视、短视频的核心载体和表现媒介都离不开口头语言，“在传播的有效性上，印刷品让位于广播和喇叭。”[20]P220“在口耳相传中，眼睛、耳朵、大脑以及各感官之间都协同动作，在功能上互相引导、刺激和补充。”[21]P167这是作为人类最古老与最原始传播媒介之一的口头传播不断焕发生命力的生理依据。正如麦克卢汉在给伊尼斯《传播的偏向》写的序言中所说：“口头文化在我们的电子时代复活了，它与尚存的书面形态和视觉形态建立了一种非常多产的关系。”[22]P4当然，其背后离不开技术的影响和技术对环境的再造。口头传播，作为最古老的身体媒介之一，在网络与新媒体时代已然突破了时空的限制，以视听媒介再现身体的“在场”或“远程在场”，带给人“面对面”的直接体验，而这种直接的体验恰是检验法治传播和法治建设成效的必不可少的依据。如同习近平总书记提到的“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”[23]P91感受即体验。在社会文化向视听转向，视听传播成为人们沟通交流的重要甚至是主要方式的时候，法治传播也顺应时代，用视听媒介带给人真实的法治体验。其中，既有媒介技术提供的便利，更有传播主体基于对受众媒介接触和使用习惯考量下的主动选择。
(三)法治传播主体对受众的选择：从重点对象到全民
法治传播的受众，即法治传播的信息接受主体。按照麦奎尔的说法，受众是社会环境和特定媒介供应方式的产物。[24]P2因此，法治传播主体对内容和媒介的选择最终都指向受众。法治传播的受众在我国自1985年开始并延续至今的“五年普法规划”中被表述为“普法对象”。“一五”普法对象为：“工人、农(牧、渔)民、知识分子、干部、学生、军人、其他劳动者和城镇居民中一切有接受教育能力的公民。”④显然，在广泛涵盖的基础上突出了城镇居民，暗含了“先城市”的指导思想。“二五”普法对象增加了“个体劳动者”，将“城镇居民中一切有接受教育能力的公民”改为“一切有接受教育能力的公民”，根据社会发展状况和对法律的需求扩大了普法对象。“三五”又增加了“企业经营管理人员”，这是由于1992年正式实施市场经济以后，企业规范经营问题成了重要的普法内容。“四五”普法则明确指出了重点对象“领导干部、司法和行政执法人员、青少年及企业经营管理人员”，此时“依法治国”已正式确立，基础性的依法行政、司法公正、司法效率、司法改革引起重视，重点突出领导干部尤其是司法和行政执法人员，正是对这一国策和当时司法状况的回应。“五五”的重点对象又增加了“公务员和农民”，把公务员作为重点是对作为法治建设重要要求的“依法行政”的回应，把农民作为重要对象则是“三农”问题的体现。“六五”的重点对象又着重提到了社区居民，体现了法治触角的不断下沉和全方位关照。“七五”普法对象为“一切有接受教育能力的公民，重点是领导干部和青少年。”这是对全面推进依法治国的呼应。可见，从“一五”到“七五”，普法的基本对象是“一切有接受教育能力的公民”，即全民普法，不同的时期和阶段又有所侧重。从“一五”至“三五”，虽没有明确指出“重点对象”，但先列举再兜底式陈述已然说明了重点；从“四五”开始则是在“全民”基础上强调侧重点。先重点再全体，以重点促全体是普法规划的策略安排，重点则与当时社会状况和法治建设的重点问题紧密相关。如从“四五”开始，领导干部就始终是普法的重点对象，这与“依法治国”明确提出以来，法治国家首先要有法治政府的基本理念有关，是国家持续加强依法行政的体现和需要。青少年学生作为贯彻始终的普法重点对象更是法治传统传承和法治文化发展的考虑，也彰显了法治化道路的长远大计。因此，从国家普法的角度，法治传播的内容与媒介选择都与受众有关，反过来受众也会影响到内容与媒介选择，其整体变迁则是社会现实和法治建设要求的直接反映。
“五年普法规划”对普法对象的规定无疑直接确定了政法机构法治传播的受众，其国家意志和政策的特点对大众媒体和社会成员也有强大的影响和一定意义上的控制，但对大众媒体而言，固有的经济属性使其在受众的选择上倾向于扩大，用“有所侧重基础上面向大众”取代普法规划的“全民基础上有所侧重”。而对于个体公众主体而言，其传播法治信息则主要指向自身社会生活延伸的受众，即人际交往的对象，自媒体时代则是社交媒体的用户。按照传播的双主体论，即信息传播者为传播主体，信息接受者也就是受众为接受主体，在法治传播中，传播主体对接受主体有一定的选择和控制，反过来，接受主体的“选择性接触”也会影响到传播主体及其对内容和媒介的选择。总之，“在人的社会实践活动中，与信息的关系、与大众媒介的关系更多是要求表现出人的主体性。就是要让信息传播产生积极的意义，来为一个共同的社会目的服务，这种目的可能具有政治、经济或文化的意义。”[25]P35在法治传播中，人的主体性即应让法治传播为建设法治社会服务。
三、法治传播主体的变迁及选择促成法治传播模式的更迭
综上所述，在法治传播实践历程中，传播主体从“一元”到“二元”再到“多元参与、一元核心”，不同的传播主体又对传播客体、媒介和受众有不同的选择，因而，传播主体的增加形成的主体结构及其与其它传播要素的组合又促成了法治传播模式的更迭。
(一)一元主体的固定选择形成国家主导的线性传播模式
中华人民共和国成立以后，包括宪法在内的诸多法律纷纷出台，但50年代后期至70年代中期又几乎停滞，因此，改革开放以后，急需用法律来规范社会生活和重构社会秩序，仅靠大众在涉法行为中逐渐知晓法律、遵守法律，显然太过漫长，而且与改革开放的总要求和整体进程不相适应，必须加速进行。于是，随着1985年第一个普法五年计划的展开，法治传播成了一项社会任务和政治任务。普法计划以国家政策的形式规定了普法的对象、内容、方式、要求等，并且以社会动员的方式展开，体现出以国家主导、政府推进，依靠国家权力普及法律知识、建构法律权威的特点。此时的传播主体即各级各类政法机构和大众媒体，传播的内容主要是法律制度、法律知识，如“一五”普法的十法一条例，“二五”“三五”普法的领导干部依法办事、依法行政，“四五”普法的公民法律素质等等，是相对静态的。传播的媒介主要是口头宣讲、文字资料以及报纸、杂志、广播、电视等传统大众媒体，这些媒介的特点是单向结构、线性传播与集中式信息分发。传播的受众则是全体公民，不同的阶段又有所侧重。将这些要素连接在一起就形成了政法机构通过口头、文字、报纸、杂志、广播、电视等将法律知识传播给大众的层级传播过程模式。这时的传播主体代表的是国家，大众媒体虽是大众的代表，但其国有性质使其传播一定程度上是在国家主导下进行的，受到行政管理机构的直接管理，整体上也是有组织有计划的。公众只是接收信息、知晓信息，难以反馈信息。形成了国家主导的线性法治传播模式。话语特征表现为法治宣传，信息权威，传播效率高，引导力强。但信源相对单一，主要来源于各级各类法律机构，公众选择性接触的空间较小，更难以作出有效的鉴别。民意容易被压抑，法意难以吸收民意，民意亦没有成为法意的基础。法治建设的公众基础、公众对法治建设的影响和促进比较有限。
(二)二元主体的平衡形成法治传播的舆论监督模式
如前面所述，20世纪末至21世纪初，随着“依法治国”正式提出，中国法治建设进入了新阶段。党的十五大报告强调“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。”同时提到“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”从治理的角度进一步明确指出了舆论监督的作用和对大众媒体的要求。而此时媒体的繁荣也使其竞争加剧，单纯依赖国家力量和法律机构的信息来源传播法律知识已不足以支撑相关媒体的立足和受众的需求。因此，在政法机构和大众媒体二元主体的法治传播结构中，大众媒体开始把注意力更多地指向受众，指向宪法赋予公民的批评建议权和国家赋予媒体的舆论监督职责，指向在执法、司法等领域中人民最不满意的那些突出问题和关键环节，指向对权力的制约和监督。如《南方都市报》2003年4月25日报道的《被收容者孙志刚之死》迅速引起关注，一时间，孙志刚事件⑤成了各媒体和公众舆论的焦点。既有多名知识分子致信全国人大，呼吁改革收容遣送制度和暂住证制度，又有法学博士上书要求对《收容遣送办法》进行违宪审查。最后，温家宝总理签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。一个人的死、一次事件废止了一项国家法令，其直接推动力量竟是一篇新闻报道，这在中国当代法治新闻史和法治传播史上将是有里程碑意义的。它使公民的宪法意识和法治意识空前高涨，对涉法事件予以监督的法治新闻报道显示出了前所未有的力度。从“一元钱官司”到公民打假索赔，从重庆“钉子户”到聂树斌案，大众媒体主体以对涉法事件和民意的关注体现出与公权力的微妙博弈，与政法机构的普法保持着法治传播的平衡，并以此形成了法治传播的舆论监督模式。人们开始从被动性地接受普法向主动性地寻求法律保护、法律救济转变，如“躲猫猫事件”报道促使看守所“侦押分离”“拆迁户自焚事件”报道使《国有土地上房屋征收和补偿条例》出台、新华社记者跟踪多年报道呼格吉勒图案推动了该案的再审等，都是媒体舆论监督促进公民依法维权或推动相关部门公正处理问题的，显示了法治舆论监督的力量。
(三)多元参与的交叉叠加形成多元主体间性传播
技术赋能下自媒体的普及使个体公众有了便捷的信息反馈渠道，那种长期被压抑、被替代、被代表的公共意见得以表达，而且表达意愿强烈，人们在作为受众了解和接受法治信息的同时，也可作为传播者传播信息。法律机构也增加了自媒体传播方式。于是，公众、大众媒体、政法机构等多元主体互为传受双方，相互交叉影响。通常是一个传播主体发出信息，其它主体跟进或者转发，尤其是热点涉法信息，比较多的是公众通过自媒体或社交媒体首先发出，然后大众媒体跟进，进而信息叠加，交相传播，最后政法机构澄清事实或者做出回应，传播过程这才告一段落。当然如果回应不被认同，或遭受疑义，还可能引发新一轮舆情。多元主体的参与带来传播客体、媒介以及受众选择的多元，其中又有交叉重叠、相互影响，形成了复杂生态下多元主体间性的法治传播模式。这种模式表现为一个不断变化的动态的过程，技术支撑下的移动化、社交化和场景化传播使其构成了一个关于法治的公共领域和公共空间。其中，大众媒体以集中式信息分发的方式连接着公众和政法机构，公众通过社交媒体自主传播涉法信息，政法机构以信息公开回应公众和媒体的关切，释理说法。这里既有自上而下的法治信息传递，又有自下而上的信息反馈，还有公众之间的对话交流。既有层级传播也有平级传播。对公众而言，既知晓了法律，也得以表达了民意，还可以参与法律的制定和修改。同时“实现法律与社会之间的沟通，使法律社会化，社会法律化，让现代法律推理逻辑成为社会生活逻辑的理性基础。”[26]但法律机构的制度约束、大众媒体的价值倡导与公众传播的无边界，也会带来法治传播过程中的矛盾与冲突。不同的传播主体会受到不同群体的压力，有不同的传播偏向，不同群体之间的信息不对称带来的群体同质也容易出现群体极化，形成两个甚至多个舆论场，进而引发法治舆论的撕裂。
从国家主导的线性传播到大众媒体的舆论监督再到多元主体间性传播，法治传播主体的变迁及其对其它传播要素的多样化选择，促成了法治传播过程模式的更迭。其背后的深层次原因，一方面是技术的直接驱动，“不同的技术以不同的方式构造环境。技术通过与人的生活世界的不同结合方式，展示了独特的非中立性的形式。”[27]P117传播技术的发展带来传播主体的多元和传播要素的变迁，技术又与各传播要素构成了一个不可分割的整体，共同构成了法治传播的景观。另一方面则是基于社会观念尤其是法治观念变化的现实环境对法治传播的影响，即社会发展带来的社会需求促使着以法律机构为主的社会各领域与公众在法治传播中的角色与行动的变化。因此，法治传播模式的更迭也是技术与社会互动的体现。
四、传播主体的控制与法治传播效果
传播效果，一般理解为受众接受信息后，在情感、思想、态度和行为等方面所发生的变化。既包含具体传播行为的具体效果，也包含传播过程的综合的、宏观的影响。⑥传播主体的演变及其对其它传播要素的选择形成的控制最终都会在传播效果上有所体现。
(一)国家设置议程与公众反映形成议程的互动控制
美国传播学家麦库姆斯和肖1972年发表论文《大众传播的议程设置功能》，正式提出了议程设置理论。⑦该理论指出：大众媒介可能不能决定你“怎么想”，但能决定你“想什么”。其提出背景虽然是大众传播，但它使传播的控制问题进一步引起重视。1979年，邓小平同志指出，要开展法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。这句话为法治传播奠定了思想基础。有的地方开始成立专门的普法机构，举办法制报告会、法制讲座、法律知识竞赛等活动。从1985年开始的“一五普法”到2020年收官的“七五普法”，普法作为一项制度延续下来，成为具有中国特色的法治实施和法治传播的重要机制。而且从“一五”“普及法律常识”到“七五”“突出学习宣传宪法”，始终从政策层面以设置议程的方式指导着法治传播实践的发展和与时俱进。期间，1992年社会主义市场经济体制正式确定，市场规则和市场秩序需要法治保障，于是，《法治日报》等法治类机关报被赋予了“市场经济的法律顾问”功能。同时，从党的十三大报告正式提“舆论监督”到十五大提出全面依法治国，由国家主办的大众媒体又责无旁贷地承担起了法治舆论监督的重要职责。从当年朱镕基总理为中央电视台王牌栏目之一《焦点访谈》的题词中提到的“政府镜鉴，改革尖兵”可以看出，政府和媒体共同设置着舆论监督的议程。党的十八届四中全会明确提出“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”以后，各级法律机构纷纷推出法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业等活动，线上线下互相补充配合进行普法和法治传播。所以，40余年的法治传播进程，国家、政府和大众媒体作为主要传播主体，始终在根据改革发展和法治建设的需要为法治传播设置着议程，并与时俱进地加以调整。
议程设置理论只是提出了设置议程的一面，纵观法治传播的变迁，作为传播主体的传播者，也在不断地反映中形成着议程。一方面，经济的繁荣带来物质生活的提高和满足，“一要生存，二要温饱，三要发展”，[28]心理学家马斯洛在提出著名的“需要层次”理论的同时还提出了“优势需要”概念，即特定情形里起主导作用的需要。生存和温饱的条件达到以后，有关平等、公平、正义等发展问题就成了“优势需要”，社会对这些问题的关注度相应提高。另一方面，公众法律知识增长的同时，权利意识也在提高，“20世纪90年代以来，受众本身作为传播主体越来越多地介入传媒表述。从目的性转向过程性，从欣赏性转向参与性”，[25]P221尤其是进入21世纪的第二个十年，自媒体、社交媒体既为公众表达提供了便捷的平台，又激发了其主动发声的欲望，许多引起广泛关注的法治议题如几起涉正当防卫的案件，都是公众在社交媒体主动曝光，引起关注形成议程，进而被广泛地传播和讨论，公众在其中即以传播者的角色起着“反映形成议程”的作用。同时，公众自下而上的立法参与、群众监督，不断地推动着立法、司法和执法的调整，改变着人们与立法、司法、执法机关之间的沟通方式，“使之从‘法律规则’的中转车间转变成‘法律意识’的公共领域，从‘专业人士的剧场’转变成‘易于民众参与的广场’。”[26]这些变化和发展的事实又会不断地进入政府和大众媒体的视野，进而被纳入传播的议程，成为回应性传播。在理论和逻辑层面，法治传播主体对客体即传播的内容有绝对的控制权，但在生活和实践层面则是相对的，比如，人们对立法公开、听证公开、司法公开、文书公开等的需求和呼声就不断“活化”着传播者对相关议程的传播，对热点案件的关注也在一定程度上倒逼着司法机构和执法机构的以案释法、以案说法。
蒋晓伟教授在《论中国特色社会主义法治国家的初级阶段》一文中论证到：“中国的法治国家是中国共产党根据国内和国际实际情况而大力推动建设的，”[29]作为法治国家建设连接和黏合剂的法治传播无疑也一直是在国家政策的直接指导下进行的，主体形式是制度化传播，“因为制度化作为中国国家治理现代化的主要特征和主要方式，是由决策者推动、规划和塑造的，并且在制度化过程中发挥决策者的主动性积极性有着深厚的观念基础和强大的制度结构支撑。”[30]所以，作为主要以制度化形式进行的法治国家建设内在要素之一的法治传播总体上也是由国家和政府推动的，其主要表现即是以国家政策的形式主动设置传播议程。同时，人民主动参与立法、确认权利、追求公平正义的诉求也不断地被表达和反映。国家设置议程，公众反映形成议程，二者在此消彼长的博弈与互动中控制、协调着法治传播的演进，影响着中国的法治进程。
(二)官方话语、媒体框架与公共舆论的整合叙事
从行为方式来看，传播即表述，表述即叙事。叙事学理论认为，叙事就是“建构一种景观”[31]P79，即对环境的再构成或“实在”的想象。话语、框架、结构等是叙事的基本范畴。就这一角度而言，法治传播实践即是对社会法治环境与法治建构的叙事。在法律体系亟待完善的大立法时期，通过自上而下的国家政策的形式普及法律知识，教育和引导公众遵守法律规则、养成依法办事的习惯，是实现法律对个体规训的基本方式。这种自上而下的法治传播话语有利于确立法律的权威。随着普法的持续推进，作为法治建设核心的公平正义则被进一步强调。十九届四中全会指出，建立公平正义的法治保障体系；习近平总书记指出：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”[32]P553-554公平正义、人民福祉作为体制机制和政策规定的目的和标准，本就是中国法治建设的目的和标准，自然被纳入了法治传播的官方话语体系，也是政法机构作为传播主体进行法治传播的合法性所在。无论是传播法律知识还是进行法治宣传，如对司法体制改革、扫黑除恶和政法队伍教育活动的宣传等，其背后都是法治国家、法治政府、法治社会建设的整体推进。
从控制论的角度来看，任何封闭的系统都无法通过从外部汲取能量和组织来发展自己，官方话语和制度化的法治传播必须通过系统的开放从环境中汲取能量和组织来进行更新。因此，中国的法治传播虽然是由官方话语主导，但是，“法治秩序的形成并非国家的单向度作用”[33]，法治叙事也不可能仅从国家的角度来思考和推进。大众媒体作为连接官方话语与大众表达的中介，在法治传播中通过事实的选择、取舍、加工、组合等形成特定的媒体框架，⑧讲述法治故事，对社会现实和法治环境进行意义生产，引导社会的法治价值追求。通过对一定数量的媒体法治报道的文本分析和内容分析，法制、道德、秩序、规则、权利、义务、权力、利益、律师等组成了媒体法治传播的显在或潜在的关键词，而且，不同时期也表现出不同的侧重，如20世纪80年代，法制、道德是明显的高频词，90年代则是秩序、规则等，进入21世纪，权利、义务、权力、利益、律师等又开始频繁出现。大众媒体以其巨大的传播力和长期积累起来的公信力成了推动立法、司法、执法更加规范和公平公正的重要力量，在法治传播和中国法治进程中发挥着重要作用。正如杜威所言，“大众传播是社会变迁的工具。”⑨大众媒体亦是法治进程的重要工具，它在法治传播中以特定的媒体框架提供了关于法治议题的公共话语空间，并与官方话语相互支撑、印证与制衡，构成了法治传播叙事的重要范畴。
无论官方话语还是媒体框架，其法治传播的效果都离不开受众的参与，因为只有人人参与的法治，才具有坚实的社会基础，才能化为日常的行为方式，形成法治文化，进而逐步实现全社会的法治化。随着数字媒体技术的普及与便捷，信息传播已逐渐变得普遍化、实时化，法治传播的叙事，开始从长期以来依赖官方话语与媒体框架的时代进入了公众自媒体也广泛加入进来的多元主体叙事时代。“不同的技术以不同的方式构造环境。”[27]P117公众自媒体尽管不具备官方话语的权威和大众媒体的公信力，但其个性化、生活化、社交化的表达使其传播的范围可能更广，从而形成公共舆论，更能影响法治的社会基础和法治文化的形成。“一个社会的传播结构无可非议地包含了集体性的信仰暗示和价值观念。”[25]P250这种集体性的信仰暗示和价值观念是公共舆论产生的社会性土壤，也是社会文化的重要体现。传统中国社会，乡规民俗的作用大于法律，礼制文化的影响深远。而现代中国社会的法治化离不开法治文化的养成。因此，公众自媒体参与法治传播叙事并与官方话语和媒体传播有效互动，一方面可以对后二者产生影响使公众舆论容易引起官方和媒体的关注，进而纳入法治传播的框架；另一方面，可以给公众带来行为示范效用，引发公众的模仿，引导社会行为自觉地向法治的方向聚拢，并逐渐成为集体性的价值观念，夯实法治文化体系构建的大众基础。近年来，许多政法新媒体通过抖音、快手等平台进行法治传播便是与公众舆论和大众文化的主动连接。
(三)法律被知晓进而法治被认同的渐进路径
20世纪70年代末，中共十一届三中全会明确提出健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，并被全国人民代表大会采纳，1982年宪法即规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。从“无法可依”到“有法可依”，需要制定法律，再到“有法必依”则需要法律被传播、被知晓。按照传播效果理论的三个层面的划分，外部信息会首先作用于人们的知觉和记忆系统，引起知识量的增加和知识构成的变化。广泛持续地传播法律知识，让人们知晓法律、了解法律是守法的前提。因此，“一五”“二五”普法均以普及宪法、法律知识为主。此时，关于“人治”“法治”的讨论还存在分歧，“法治”还没有得到认可。但随着法治实践的不断深入以及一些法律学者持续不断地理论探索，“建设社会主义法治国家”先后被写入了1997年党的十五大报告和1999年宪法修正案，改革开放以来的中国法治建设逐步走过了从“人治”到“法制”再到“法治”的转型之路，这一过程是法学界对“法治”探索的过程，是从法律工具主义到法律规则主义再到法律权利主义的过程。其中，长期的对法律的传播已产生了明显的认知层面上的效果，人们对法律知识、法律制度的了解程度明显提升。但从认知到行动、从知法到守法，还有一段路要走，即心理和态度层面的认可与认同，也是社会法治意识、法治观念逐渐产生并逐渐被认同的过程。法治的真谛，在于全体人民的真诚信仰和忠实践行。而法治传播的要义，则在于法律被知晓进而法治被认同。此时的法治传播就要从传播“法制”渐进到传播“法治”，从影响人的认知到影响人的态度和行为。陈卫星教授在《传播的观念》里提到，“传播行为就是以达成理解和一致为目的的行为。”[25]P66从传播效果的层次逻辑来看，只有达成理解和认同，即大众对法治的认可与认同，才能更好地实现尊法与守法，达到第三个层次即行动层面上的效果。因此，中国40余年来的法治传播走过的道路，从传播主体及其对其它传播要素选择的变迁到传播模式的更迭，最终会合成了一条法律被知晓进而法治被认同的渐进之路。
据《2021年中国社会形势分析与预测》蓝皮书记载，人们对“法治”的认同比例由2013年的20.1%提升至2019年的30.7%。2013年，社会精英群体更认可“法治”，2019年整体认可度提高。同时，蓝皮书还指出，不同群体间对法治的认同仍有一定的差距，这与不同群体间的认知差异、社会关系差异等因素均有一定的关系。这既说明了长期以来法治传播的综合效果，也提醒着法治价值理念的宣导在受教育水平和职业地位较低的群体中还需要有针对性地加强，以免其在法治传播生态中进一步被边缘化。因为，“法治社会建设，最终成果体现在全民法治观念的增强，懂法守法成为日常生活习惯”[34]。而法治传播的向心力结构是法治建设的有效机制，其最终效果就在于如何在认知影响的基础上进一步增强法治观念和法治认同、使依法守法成为日常的自觉行为，并以此把握作为社会认同标签的舆论环境和象征表现，为中国的法治建设服务。
“从世界法治发展的模式来看，一个国家的法治建设路径不外乎就两种：‘自然演进型’模式和‘政府推进型’模式。”[35]中国的法治建设显然属于后者。改革开放以来，作为法治实践的连接与媒介的法治传播实践即是“政府推进型”模式的体现，其变迁轨迹既是中国法治进程的一部分，也是对法治建设和社会发展不同阶段的回应与反映，并非是完全自发形成的秩序，其中国家和政府的大力推动是必不可少的，而且始终是一条主线。但相关内容的合法性却离不开大众的讨论，因此又有大众媒体的积极履职，更有公众的自发参与。就社会一般意识来说，只有经过一定的实践才能有观念的产生。经历过漫长的“人治”历史的中国迈入法治国家和法治社会，如果没有制度化的法治传播做基础，难以有持久的影响力；如果公众没有需要，也无法强行传播任何东西；没有大众媒体的参与，法治传播的公共空间亦难以形成。所以，在法治中国建设过程中，传播是一个能够在某种程度上解释社会行为的阐释工具，法治传播则是在传播规律的作用下不断回应法治建设和社会发展并与之互动的实践，法治中国建设的过程亦是一个如何在公共层面上组织和参与法治传播的过程。其中，传播主体是首要的和基础性要素，传播主体的变化及其对传播客体、媒介与受众的选择产生了不同的传播效果。但无论各要素如何增减变化，追求和促进社会公平正义的价值考量不会变，也不应变。
“从现代性的角度来讲，工具理性的增长导致现代社会中的经济和技术进步，而传播理性的增长则使社会达到更高的道德水平和政治成熟度，成为一个开放、公平和平等的社会。”[25]P287如今，中国在法治传播的渐进之路上，基于公众需求和国家主导的法律制度的传播即“法律被知晓”已取得了很大的成就，但依法治国之良法善治所依赖的“法治被认同”还需要法治传播的不断实践和建构。正如习近平总书记所说，“宪法法律的生命在于实施，宪法法律的权威也在于实施。”[36]P4在宪法法律实施中传播法治，在法治传播中提高法治认同、积累法治文化，尊重传播规律、遵循法治价值引导，用传播理性提升法治传播效果、持续推动法治进程，这是变迁中的中国法治传播实践给我们的启示。
①2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话。
②据中国互联网络信息中心2021年2月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》第47次统计。
③据中国互联网络信息中心2021年2月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》第47次统计，截止到2020年12月，网络视频用户规模达9.27亿，占网民整体的93.7%；其中，短视频用户规模为8.73亿，占网民整体的88.3%。
④依据1985年中共中央、国务院批转的中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。下面关于“二五”至“七五”普法对象的表述均依据各“五年普法规划”文件。
⑤2003年3月17日晚，27岁的大学毕业生孙志刚因无暂住证，也未随身携带身份证，在广州街头被警察送至广州市“三无”人员(即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员)收容遣送中转站。次日，又被送往一家收容人员救治站，并在那里受到轮番殴打，于3月20日死于这家救治站。
⑥传播效果，是传播学研究的出发点，也是贯穿传播学各领域的主线。有双重含义：一是指带有说服动机的传播行为在受传者身上引起的变化；二是指传播活动对受传者和社会产生的一切影响和结果。
⑦议程设置理论的提出源于麦库姆斯和肖在1968年美国总统选举期间，就传播媒介的选举报道对选民的影响所做的一项调查研究。他们发现，在选民对当前重要问题的判断和大众传媒反复报道与强调的问题之间存在着高度的对应关系，即大众传媒作为“大事”报道的问题，也会作为大事反映在公众的意识当中，传媒强调的越多，公众的重视程度越高。大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，并以此影响着人们对周围世界“大事”及其重要性的认知。
⑧媒体框架，源于“框架”分析，指媒体机构信息处理的组织框架。桑德斯解释为媒体进行选择的原则，是强调、解释与表述的符码。该理论表明，大众媒体的报道是对社会现实及其意义的一种“建构”。
⑨参见郭庆光《传播学概论》，中国人民大学出版社，2011年第2版，第247页。
