摘要：冷战结束后，随着国际格局的变化，特别是近年来中日美综合国力的消长，日本的外交战略意识发生了相互关联的两个明显变化，即由蛰伏式“追随外交”到塑造未来型“引领外交”。以此为因果，日本尝试集地缘政治、地缘经济、价值导向为一体的国际政治重大议程的主动设置、推进与落地，此即“印太战略”之谓。安倍政府将作为该战略基干的美日印澳四国集团由“价值联盟”和“安全联盟”，一步步引领推进为印太战略的“共识联盟”；并借助作为国际安全公共产品的反恐，通过“反恐ODA外交”等，将“印太战略”包装成国际公共产品，冀以获取广泛的国际共识基础。这些都说明，日本外交战略不仅具有前所未有的主动进行国际政治重大议题设置的强烈意识，同时也具备不容小觑的推展能力。而且，不能排除日本将台湾、南海等作为关键议题设置目标。日本外交的这种新态势，给中日关系带来新的严峻挑战，值得关注与警惕。
近年来日本政府力推的“印太战略”是一系列议题的集合，包括举凡价值联盟、地缘政治、地缘经济、安全保障等。“印太战略”是战后以来在日美同盟框架下日本首次自身刻意引领并产生广泛影响、进而转化为政策实践的国际重大议题的设置，也是日本将“价值观外交”、“积极和平主义”和“俯瞰地球仪外交”等分散的各有目标的议题加以统合形成的外交战略。在此意义上，有必要对日本的“印太战略”进行探讨和研究。
一、国际议程设置：议题内涵与路径选择
国际议程是指能够引起国际社会众多行为体、或具有权威的行为体高度关注的问题和相关提案。而国际议程设置，则是指在国际交往过程中某一行为体根据国家利益需求，向相关国家设定议程的对话方式，冀以在这些问题上获得主动权的过程。而从议程设置的具体过程来看，议程设置能力则是指行为体对议题进行界定，寻求其他行为体支持，利用合适的切入点，使议题获得广泛关注，进而将其纳入到国际议程的能力。
如上所言，议程设置包括议题的选择和界定以及寻找合适的切入点两个过程。议题的选择和界定是议程设置的基础。国际关系无政府状态的特征决定了国际议程设置者不可能像国内事务中的政府那样具有权威性，国际议程设置往往是多方博弈的产物。因而，在国际议程设置中具有“公共产品”属性的议题更有可能成为国际议程。议程设置的切入点则是指议题切入到国际议程设置领域的途径。具体而言，国际议程设置的切入点包括正式或非正式的国际与地区组织、机制、智库等全球共识性知识生产部门，以及其他相关外交活动等。
综上所述，国际议程设置必须同时着眼于两个方面:既要对议题进行有效选择和清晰界定，同时又要选择合适的切入点，才有可能最大限度获得利益相关方的支持。
二、安倍政府的印太战略议程设置
冷战结束后，日本遭遇了所谓的“三重苦。然而在日本遭受经济、政治、社会多重打击的同时，近邻中国却走上了发展的快车道。中国的GDP总量在2010年首次超越日本，并在此后呈现出快速拉大距离之势。与此同时，中国和美国之间的差距也在快速缩小。这些历史性变化，特别是其未来趋势，使日本的精英阶层产生了一种前所未有的危机感——即他们认为中国的崛起对日本具有不确定性，特别是在日本作为岛国的海上安全方面。
以上现实促使日本必须在日美同盟涉及的诸多国际重大议题上主动进行角色“换位”或“补位”，因势利导，使日美同盟更多地为实现日本的战略目标服务。为达此目的，主动进行重大国际问题的议题设置，成为日本政府的不二选择。“印太战略”就是安倍政府在国际议程设置领域的一篇大文章。
从议程设置的角度来说，议题的主旨至关重要。关于印太议程的主旨，安倍政府标榜为：印太地区是世界安全与繁荣的关键，而这一地区面临着诸多威胁，通过基于法治等规则而确保国际秩序、航行自由、和平解决争端、自由贸易，使印太地区作为“国际公共产品”自由而开放，由此促进这一地区的和平、安定与繁荣。在此主旨下，其主要内涵又被表述为所谓的的三大支柱。
表面上看，印太战略的主旨和内涵都强调“普适性”和“普惠性”，然而印太战略并非印太地区所真正需要的开放型的公共管理体系建构愿景，其“三根支柱”桩桩都暗含玄机，充满着“排他性”。事实上无论是安倍政府印太议题的主旨与内容，还是其区域界定，质言之，均含有一个“阈值”的两个侧面：即一是将中国限制于“圈外”，二是最大限度将与日本所谓“志同道合”的国家拉入“圈内”。这对作为印太议题主旨标识即其冠词的“自由与开放”，不言而喻是莫大讽刺。
三、“印太战略”议程设置的进入路径：“四国集团”
如前所述，一项议题进入国际议程的切入点，包括智库等共识性知识生产部门、国际组织、机制以及相关外交活动等。由于目前并没有一个涵盖印太主要国家的区域性国际组织或机制，因此安倍政府试图打造域内大国价值联盟，即美日印澳“四国集团”，将其作为切入国际议程的基干和骨架。
安倍深知以日本的实力和影响力，是不可能支撑印太战略这一涉及两洋、两大陆的宏大国际议程的。但他看准了必须借助的印度和美国这两个大国皆有参与这一议题的意愿，因而具有操作的现实可能性。与美印开展合作之外，安倍更看重的是建构机制化“四国集团”平台，冀以形成“印太议题联盟”或曰“印太共识联盟”。为此，安倍力主把四国安全对话作为核心制度性安排加以推进。
在安倍的大力推动下，搁置十年之久的四国对话平台于2017年重启。重启后的四国对话平台在内容和规格上都不断得到提升，并有逐步向“印太议题同盟”发展的趋势。随着四国集团机制化平台的构建与推进，吸引更多国家围绕该机制形成网络化，成为安倍政府印太议题设置所追求的目标和期待的成果。可想而知，日本还将继续利用四国集团的影响力，拉拢更多的国家，形成环绕该集团的网状结构，不断扩充印太议题切入国际议程的基础。
四、“印太战略”议程设置中的包装术与“反恐”
在国际政治议程设置中，一项议题能否顺利进入国际议程，其所具备的“国际公共产品”的属性以及程度是关键要素。基于此，安倍政府刻意将“印太战略”包装成具有“国际公共产品”属性的重要议题。但是，以遏制中国为指归，以“零和博弈”为特征的“印太战略”本质上并不具有公共产品的特征，所以安倍政府试图将“反恐”这个公认的“国际公共产品”引入印太战略议程设置之中，并将其与日本擅长的ODA经济外交糅合起来，由此推出既具有经济援助的高道德站位，又具反恐的公共产品属性的“反恐ODA外交”。安倍政府将其作为使印太战略议题获取国际社会广泛共识的“万金油”多途使用。
在将“反恐”作为印太战略议程设置的重要议题之后，日本政府通过多种渠道兜售这一议题。美日印澳四国机制是安倍政府印太战略的基干与骨架，日本政府通过参与四国双边和多边反恐军演以及召开以反恐为议题的对话会议等方式将“反恐”与四国集团机制化进程结合起来。从这一链条上，可以清晰地看到作为国际公共产品的“反恐”议题和印太战略的基干建构、包括形成“印太共识联盟”之间互相促进的特殊功用。
四国集团之外，安倍政府还将反恐议题引入与由南亚、中东和东非国家构成的“新战略板块”之中。“新战略板块”在安倍政府的“印太战略”中有着特殊地位，从其特意选择在东部非洲邻接印度洋的最大城市内罗毕宣示“印太战略”就可见一斑。因为这里是国际恐怖主义最猖獗的地区之一，利用“反恐”这一国际安全公共产品，可以最大限度使这一板块的国家对印太议题予以认同和参与。为此，日本政府利用东京—非洲发展国际会议(TICAD)和国际协力结构（JICA）等平台推进“反恐”议题，并构建机制化反海盗、反恐网络。
除了四国集团和新战略板块外，日本政府还与世界诸多国家建立起了反恐双边和三边对话机制。此外，日本还在诸如联合国、G7、G20以及国际反恐论坛（GIFCT）等国际组织中借“反恐”炒作印太议题。与此同时，日本政府还通过建构“国际反恐情报收集组”等工具性反恐网络打造印太议题共识网络，加快推进印太国际议程的步伐。总而言之，日本政府力图通过各种机缘和手段，借助“反恐”广结善缘，构筑所谓的印太议题国际共识网络。
五、结语
随着冷战结束尤其是近年来国际格局的快速变化，以安倍为代表的有着重塑战后日本“宏愿”的政客迅速崭露头角。在这种情况下，近年来日本的国家战略和外交意识发生了重大的变化，一言以蔽之，就是由之前作为战败国的蛰伏式“被动外交”，变为把控未来、以塑造者自命的“主动引领外交”。要“主动引领”，则重大国际议题设置意识和能力不可或缺，而安倍政府的“印太战略”正是这一尝试。
印太战略作为一项国际政治重大议题，其构想与推进，经历了一个较长过程。它是由诸多单项议题，逐渐整合而成的涵盖地缘政治、地缘经济和价值联盟的综合性国际议题的集合，并借助双边及多边国际与地区机制，利用“反恐ODA 外交”等各种平台与手段，力图最大限度地引起国际社会关注、进而成为一项国际议程而落地。“印太战略”作为一项国际政治议程，其从概念到现今略具部分机制化雏形，说明日本重大国际议程的设置意识今非昔比，而其推进能力也不容小觑。
日本印太战略议题设置意识与推进能力的警示意义在于，随着中美关系的变化，台湾、南海等问题风险加剧。而日本也有可能围绕这些关键问题，进行相关议题设置，并发挥引领作用。对此，应该保持高度警惕。
最后，日本印太战略议题设置的逻辑起点，显然陷于国际关系中传统的权力政治窠臼。中国无论是从近代以来自身的经历，还是基于两次世界大战人类的惨痛教训，以“人类命运共同体”理念建构新型国际关系是不二选择。而以制衡中国为旨归的“印太战略”，因为其议题设置的原点即已谬以千里，所以它作为一种国际政治的“术”，或许能小成气候; 但该议题的设置者，终将被国际关系所应遵循的“道”所制约。
来源：本文首发于《复旦学报》2021年第6期
