南海问题被广泛认为是中美大国战略竞争的组成部分。理解美国政府南海政策的转变，需要结合美国在东亚地区霸权的衰落、大国权力转移在不同问题领域的变迁顺序以及美国特殊的国内政治气氛。南海问题兼有海洋秩序观念、贸易通道和印太地区秩序等不同问题领域的特性，在中美贸易冲突加剧后成为特朗普政府维持美国霸权地位的重要议题。拜登政府在南海问题上将更加重视与盟友的合作，很可能继续实施多边化的“航行自由行动”，但也不会让国内政治过多干预南海议题，而是从外交层面加强与中国的博弈与协调。
2020年7月，美国国务卿蓬佩奥发表声明，几乎否定中国在南海的所有主张，这意味着美国南海政策的巨变。特朗普政府南海政策的转变，预示着中美权力转移在不同问题领域的升级，中美应对新冠疫情的国内治理能力差距，加剧了美国对中美权力转移的担忧，促成了美国国内政治的转变。南海问题不仅牵涉理念和贸易，也涉及到地区安全和秩序，因而处于权力转移的中心位置。
与特朗普政府不同的是，拜登政府将美国领导力视作对外政策主要目标，并且主张对外政策和国内政策的有机联系。因此，南海并不是拜登政府改造国际秩序的优先议题。拜登新政府上台之后，中美在南海问题上的交锋仍将持续，但这种交锋可能从美国单方面进行“航行自由行动”，转变为多边的。与此同时，中美在南海的对抗烈度也会低于特朗普时期。
一、美国霸权的相对衰落与美军干预的升级
就美军持续在南海推进军事方面的“航行自由行动”而言，强有力的解释变量在于现实主义的范式，即中美实力对比的变化。
2014年至2020年的短短6年间，世界局势发生了极大的变化，美国作为超级大国的相对衰落更加明显。根据国际货币基金组织（IMF）2020年4月初公布的预测数据计算，2020年中国经济总量将首次达到美国的70%以上，比2019年10月的预测提前了1年。鉴于IMF公布的数据对各国政府有广泛的影响，我们可以合理推测，特朗普政府和美国的多数机构也将受到该数据的影响。出于对中美经济实力差距进一步缩小的担忧，美国对华政策也将趋于严厉。2020年12月，日本经济研究中心（JCER）、英国经济与商业研究中心（CEBR）两家著名智库独自发布的预测报告均认为，以汇率衡量的中国经济总量将于2028年超过美国，比2019年预测的时间提前了5年。
比中美在全球层面权力转移更让美国担心的是，美国在西太平洋地区的主导权正在缓慢丧失。美国学者克里斯托弗·莱恩（Christopher Layne）认为，虽然美国军事力量首屈一指，但中美两国面临着不同的安全挑战，美国要确保三个地区，而中国只需集中于东亚。衡量中美两国军事实力的相关标准是地区性的，而不应该是全球性的。莱恩建议，美国应承认中国声称的东亚地区霸权地位以及中国作为一个平等大国的地位，以此推动美中关系的稳定与合作。现实主义代表性人物米尔斯海默则一贯坚持，如今的美国已没有二战结束后那样广泛和压倒性的优势。在美国相对衰落态势下，美国势必要收缩，在东亚地区实施离岸平衡战略。
就南海地区安全平衡而言，中国海军崛起的势头十分明显。2013年11月下旬至12月底，中国首艘航母辽宁舰在南海海域完成累计100余项实验和训练科目。2019年12月，中国第一艘国产航空母舰山东舰在海南三亚交付给海军使用。在“蓬佩奥声明”之后，美军派遣“双航母”赴南海演习，紧接着中国南部战区海军航空兵在南海有关海域展开高强度训练。国防部发言人在回答记者提问时表示，美国违背承诺，公然违背美方对南海主权问题不持立场的政治承诺，暴露出美方“霸权心态”、双重标准。面对美国的挑衅，中国将更加坚定地推进巡航，更加坚定地捍卫自己的主权和安全，更加坚定地维护南海的和平稳定。
在现实主义者看来，国际结构或者说国际力量对比，是影响两国关系的最主要变量，两国关系的性质转变与哪一个具体问题领域并无太大关系。按照现实主义国际关系理论预测，预感自身处于衰落状态的大国，要比处于崛起进程中的大国，更倾向于发动防御性战争，以先发制人的姿态打压敌对方。哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特认为，国际力量对比，而不是国内政治，足可以解释美国对外政策中的绝大部分事件，然而特朗普政府并没有按照国际关系中的现实主义理论去指导美国的外交政策。因此，中美力量对比可以解释一部分美军的行为，但不足以全面解释美国特朗普政府的南海政策转变。
二、南海问题的层次性与权力转移的顺序
与中美贸易逆差或者朝核问题等不同，南海问题具有多层次性，既涉及到海洋交通和全球贸易的通行，也牵涉进入该区域的地区主导权和秩序的竞争。特朗普南海政策的巨变，既是美国权力相对衰落的产物，但同时也体现出对不同领域权力转移更深入的认识。人们认识到权力转移是一个较长期的过程，但较少谈论不同问题领域所需要的时间和顺序。
正如郑永年强调的，美国虽然仍是首屈一指的军事强国，但是在政治和经济上正处于相对的衰落状态。南海问题至少事关秩序变迁的三大问题领域，有关海洋法的规范性认识、贸易和地区安全关系。特朗普政俯在美国大选期间，选择在南海问题上进行政策巨变，事实上是对上述问题领域权力更替顺序的连锁反应。
中国在南海问题上被美国所探测到的权力转移信息具有多样性。有的学者指出，尽管中国的实力地位增长快速上升，但中国的行为也存在着一些自相矛盾之处。在不同的问题领域，中国的行为方式变化极大，让外界难以综合判断中国的战略意图。在这些不同的问题领域中，南海岛礁建设被普遍认为体现了中国欲成为霸主的意图。
除了经济和军事因素这类硬权力的转移，软实力的变化也会影响人们对意图的界定，在南海问题上中国虽然还无法扭转美国有关南海论述的主导地位，但中国本身有关南海的话语影响力正在上升。因此，在特朗普政府看来，中国在南海争端中表现出来的强化主权以及岛礁建设，突出表明中国政府不愿意遵守被美国人认可的一套海洋秩序，冲击了美国有关国际海洋秩序的观念和思想。在这套海洋秩序和理念中，美国人最为关注的是“航行自由”。
中国并不认同美国所界定的利用国际法在南海展示军事力量的合法性。一方面，中国始终坚持认为，由于美国不是《联合国海洋法公约》的签署国，因而美国在解释公约相关条款时存在先天不足。另一方面，诸多学者也都指出，美国实施“航行自由行动”旨在实现维护自由主义国际秩序和巩固美国全球霸权。
由于特朗普政府的对外政策显著地背离传统的美国对外关系理念，特朗普对外政策的组成部分和战略目标也比以往历届美国政府来得更狭窄和战略集中。看上去较为矛盾的是，特朗普政府为什么要在一个此前不那么受到重要的问题领域进行有史以来重大的政策突破呢？一种合理的解释是，正因为海洋问题不是特朗普议程中的重要问题，因此特朗普并不急于在这一问题领域打破既有的多边主义秩序。“蓬佩奥声明”认定中国主张不合法的主要依据是2016年的南海仲裁裁决，而后者完全是按照美国政府的设计往前推进的，是一份披着法律外衣的政治性裁决，与《联合国海洋公约》不是一回事。
特朗普政府所谓“美国优先”的对外政策，核心目标是减轻美国的多边主义承诺，要求盟友加速提高安全支出，聚焦于经贸问题，减少贸易赤字。从“蓬佩奥声明”来看，特朗普政府在经贸议题、南海问题和“印太”多边主义国际秩序之间建立了某种联系，相信中国所作所为将严重影响到美国在全球和地区的利益。在美国看来，如果让中国控制了南海，就会显著削弱美国在亚洲的同盟体系。因此，在美国决策者看来，海洋秩序观念、经贸通道和印太地区秩序等都以南海为中心而展开。
三、中美“战略竞争”、自由主义国际秩序的国内挑战与南海问题的前置
从学理角度考虑，需要进一步加以探讨，究竟是中美关系的系统型转变导致美国南海政策变化，还是因为美国南海政策（包括自由主义国际秩序）首先发生转变，动摇了美国对中美关系性质的根本看法？
从时间线索看，如果中美关系的性质转变发生在特朗普政府南海政策转变之前，那么可以说是前者导致后者，如果两者并行而至，南海问题被当作检测中美关系性质转变的一种证据，那么很难说中美关系整体性变化对局部问题的影响，更加可能的是南海问题具有一定的独立性，遵从自身的发展逻辑，例如被广泛当作是自由主义国际秩序的一部分。
近年来，美国围绕自由主义国际秩序发展前景展开了极为丰富和深刻的论辩，其中越来越呈现出共识的是这种秩序面临的挑战主要在于美国的国内政治经济体系，而来自国际层面的影响处于第二位。在这种论辩气氛和政治对立的影响下，美国在与中国竞争时需要更加重视相关问题领域对美国国内的冲击。也就是说，特朗普政府南海政策的转变，很可能主要来自于美国国内政治对立的结果，而不是中美关系的质变。
按照多数学者的分析，拜登政府将重回多边主义。同样也有很多人预期，拜登政府的对华政策难以实现根本性转变，在南海问题上将继续实施强硬政策。对于一个力图恢复奥巴马政府时期多边主义框架的新政府而言，放弃“美国优先”是否将影响其在南海问题上的言辞和行动，在南海问题上加剧对抗是否有利于其捍卫自由主义国际秩序，美国南海政策是否会再次大转变呢？这些问题无疑成为各方关注的焦点。
更为重要的是，目前讨论较少、然而却涉及到南海问题根本性质的关键问题是，南海政策从属于美国对华政策，因而服从于基本的对华战略和逻辑，还是说美国“自由航行”的范围要大于南海政策以及对华战略，属于更为广泛的美国自由主义国际秩序的组成部分，因而其政策逻辑并非完全服从对华关系的调整。
如果拜登政府的南海政策被当作是恢复和支撑自由主义国际秩序的支柱之一，那么从议题地位上看完全有可能和对华政策平起平坐，两者均服从于自由主义国际秩序，但彼此之间具有较强的独立性。这意味着南海问题将较少受到国内政治对立的影响，而是朝向传统政策回归。拜登政府在南海有可能采取前文所说的主动收缩战略，但在外交层面加强与盟友的协调。
四、拜登政府南海政策前瞻
目前，各方都在预测拜登政府的南海政策走向，意见也不都一致。虽然拜登在对外政策领域总体上将维护自由主义国际秩序，更加重视盟友，这与特朗普政府具有很大的不同。但从本文的分析来看，拜登重视自由主义国际秩序，会更加侧重以规则为基础的秩序，而在南海问题上，特朗普政府后期的政策也基本上继承了这一点，突出表现在升级“航行自由行动”。因而，拜登政府也会继续实施这一行动，但略有区别的是，会调动盟友资源，进行多边化的操作。
同时，拜登政府的团队对亚洲局势有更深入了解，主张以外交手段协调对华关系，而不是像特朗普那样激进化，因此在南海政策也有可能从特朗普全面否定中国主张的立场上后退，进行一定程度的收缩。此外，与特朗普政府有重大区别的是，拜登政府将会弱化国内政治对立在南海问题上的影响。
钟飞腾，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员、大国关系研究室主任。
本文摘自《学术前沿》2021年第3期）
