美国综合运输管理经验给我们的启示
——美国综合运输管理体制调研报告之一
美国是实行综合运输管理体制的国家。美国运输部成立于1967年，是联邦政府负责综合运输管理的部门。美国运输部围绕提高交通安全、规范综合交通管理和严格环保执法等目标，主要负责制定实施全国交通发展战略和规划、执行联邦有关运输法律、制定实施运输监管规则和政策体系、建设国家级交通基础设施、承担交通安全与环境监管等职责，对航空、公路、铁路、水运和管道等不同运输方式实行一体化综合管理。该部下设联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦铁路管理局、联邦汽车交通安全管理局、城市公共交通管理局、海事局、研究与技术创新管理局、联邦公路运输安全管理局、管道和有害物质安全管理局、圣劳伦斯河道开发总公司等部门和独立管理机构。
经过40年的不断完善，美国综合运输管理体制已经基本成熟，形成了高度发达的综合运输体系，实现了不同运输方式的有机衔接，充分发挥了多种运输方式的优势，提高了各种运输资源的配置效率，满足了经济社会发展对运输的需求。归结起来，美国综合运输管理体制具有以下特点：
一、多种运输方式综合管理。在运输部成立之前，各种运输方式均有相应政府部门分管，但有些运输方式没有专门部门管理，全国也没有一个统一的部门主管交通运输事务，政府难以对各种运输方式进行综合管理，从而影响了运输业的协调发展和各种运输方式效能的提高。运输部成立后，分散在各个部门的运输管理职能向运输部集中，形成全国统一、职能明确、权责清晰的综合运输管理体制。政府对交通运输管理确立了统一规划、协调发展、机构精简、成本集约、运输便利、环境清洁等目标，不仅大大促进了运输业的发展，而且建立起与国土开发、城市建设、能源利用、环境保护等管理体制有效衔接的运输管理机制，努力实现交通运输与经济社会的协调发展。
二、各级政府运输管理权责明晰。在美国综合运输管理体制中，联邦、州及地方各级政府权责明确、职能清晰，形成了有效的分工体制。联邦政府主要负责确定战略目标、制定联邦政策、设计中长期规划、建立法律和制度框架、向国会申报财政预算、建设国家重要交通基础设施、制定技术标准、监管安全与环境标准执行、确定财政资助部分州际交通基础设施的额度、鼓励先进技术创新项目的研发和推广等。州及地方政府除承担各州和地方政策、规划和交通基础设施项目建设、监管州及下级县市的运输活动等职责外，还要根据本州情况执行联邦法律，落实联邦的运输政策，监管联邦资助的州际基础设施项目运行等。
经过多年发展，美国对不同运输方式，形成了不同的分级管理、建设和运营模式。航空：联邦政府控制航线并负责安全监管，州政府或其他地方政府拥有和管理机场的运行，航空公司一般为私营企业，除严格遵守政府安全等规定外，其他方面政府较少控制。公路：联邦政府大量投资建设州际公路；州政府和地方政府负责联邦建设公路项目的维护，同时，州政府和地方政府还负责投资建设本地公路及系统、市内公共交通，由私营企业进行公路客运和货运运营。铁路：美国铁路基础设施建设和货运均由私营企业运作，联邦政府机构负责安全和反垄断监管，客运业务主要通过像Amtrak这样的官方企业来运营，由政府对其进行补贴。水运：联邦政府负责建设和维护美国内河的水运系统，并协管海港的维护工作。海港一般采用混合经营模式，多为私营企业与地方政府合资经营，水陆客运、货运、装卸等由私营企业运营。管道：美国的管道运输主要包括石油和天然气运输，其中基础设施建设由私营企业进行运营，联邦政府只负责制定行业安全标准。
三、不同运输方式有效衔接。美国综合运输体制的最大优势是，在规划、设计和建设的各个环节，高度重视综合枢纽和大型换乘中心的建设，解决好各种交通方式之间、综合交通网点与线之间、城市对外交通与内部交通之间的协调与连接，实现各种交通方式的立体、无缝、便捷连接。同时，充分利用大型、高速、集装化、标准化的先进运输装备，广泛采用智能交通、无纸贸易、电子收费等信息系统，实现各种设施、设备、服务和信息的标准化与规范化，促进提高综合运输效率。通过不同运输方式的有效衔接，较好地满足了客户对交通运输提出的方便、快捷、安全、经济、适时、无缝隙连接和零距离换乘等方面的需求；并促进运输服务企业由单一运输企业向多式联运、快递、物流、跨运输方式企业联盟和供应链集成商发展，提高运输服务水平，促进了美国物流业加快发展。
四、运输管理法制完善。美国综合交通运输体制是建立在法制基础上的。为了促进综合交通运输体系的建设，美国国会通过了多部重要法律，逐渐形成了由运输业发展与资助、运输业管制与行政、运输安全与环境保护等三大系列为主的法律法规体系，为综合运输的发展打下了法制基础。例如，根据建立综合运输管理体制的需要，美国上世纪70年代以来通过了逐步放松以至取消有关运输行业经济管制的一系列法律法规和政策，1991年通过了《多式联运与运输效率法》、2001年又公布了《2050年展望：国家一体化运输系统政策报告》等。同时，美国高度重视法律法规和政策的执行，联邦政府与州政府分工明确，花大力气严格监管各种运输方式的运营安全和环境保护。由于运输业从业企业多为私营企业，美国政府借助全社会较为成熟的诚信体系，严格执行市场准入制度和招标投标制度，促进企业优胜劣汰；通过法律法规、技术标准、考核体系、安全和环保规定等，对企业的服务质量、财务状况和经营水平等进行严格监管。
美国的综合运输管理体制，促进了运输业快速发展和综合运输水平不断提高。经过多年的发展，美国已经形成了较为发达的综合运输体系，为经济社会发展提供了保障。一是航空业高度发达。全国拥有大型航空公司50多家，公共机场5217个，定期航线达28万公里。全世界最繁忙的10大机场中，7个在美国。芝加哥机场以6700万人次/年居世界之首。二是公路四通八达。美国公路发展最为迅速，成为经济社会发展的重要支撑。目前，美国拥有州际高速公路4.69万英里，州内高速公路11.55万英里，其他道路384.9万英里。三是铁路调整提高。铁路曾在美国运输体系中发挥了重要作用，铁路里程一度达到25万英里。随着美国综合运输体制的不断完善，铁路营业里程目前已收缩到17万英里。四是水运作用不断增强。美国拥有航道2.6万英里。拥有轮渡623英里，五大湖区深水港600个，浅水港154个；内陆浅水港2320个；海洋深水港4298个，浅水港1761个，船闸257个。五是管道网络密布全国。目前，美国拥有原油管线6.0万英里，成品油管线7.13万英里；天然气管道干线29.9万英里，支线1 1.4万英里。
（国研室赴美综合运输考察组：唐元 荣朝和 介新 乔尚奎 肖炎舜 党小卉 殷珞得 詹红旗 刘鹏 柴随周 姬丰臣 王检贵）
美国综合运输管理经验给我们的启示
——美国综合运输管理体制调研报告之二
美国建立和完善运输管理体制的过程，体现了市场经济国家运输管理体制逐步走向成熟的过程。美国的综合运输管理体制模式，成为各发达国家运输管理体制学习和发展的对象，对我国也有参考价值。美国经验和做法对我国完善交通运输管理体制有以下几点启示：
启示一：综合交通运输是运输业发展的趋势。美国运输业发展历程表明：各种运输方式的综合化程度与国民经济及运输业发展水平密切相关。在工业化中期以前，各国经济发展水平相对不高、运输业发展还不太发达，运输业所要解决的主要问题，是各种运输方式的通达性、尽快形成基本运输网络、解决煤炭等大宗物资运输等，对各种运输方式的综合程度要求不高，因此运输业处于分散式发展为主的阶段。二战以后，各发达国家经济及运输业发展已具有相当规模和水平，交通拥挤、安全和资源环境等方面的挑战越来越严峻，客户对运输方便、准时、快捷、无缝连接的要求越来越高，运输业进入了以综合发展为主的新阶段。新阶段运输业需要解决的主要问题是促进多种运输方式协调发展、加快交通枢纽建设、形成现代物流等，这就要求每种交通运输方式的发展不仅要符合自身网络的合理性，更要满足综合交通网和综合运输体系发展的整体需要，从过去以不同方式间竞争为主转变为以相互协作互补为主，通过一体化连接形成一个整体效率更高的综合运输体系。上世纪60、70年代，美国运输体系逐渐实现了分散式发展向综合式发展的转变，欧盟、日本等国家和地区目前也已不同程度完成了这一转变。
启示二：发展综合运输必须以综合运输管理体制为保障。为了适应交通运输从分散发展为主向综合发展为主转变的要求，美国积极推进运输体制改革，1967年合并了多个各自为政的分方式运输主管机构，成立统管各种运输方式的联邦运输部，把多个"各自冒烟的烟囱"变成为一个"统一高效的烟囱"，形成了综合运输管理体制。联邦运输部成立后，制定并实施了促进综合运输发展的规划、政策和法规，在建立和完善美国综合运输体系中发挥了重要作用。美国的经验表明：发展综合运输必须以综合运输管理体制为保障，没有行政管理机构的融合，就不可能有各种运输方式的融合和运输业的综合管理。通过建立综合运输管理体制，可以整合和利用各种运输资源，减少不同运输方式之间的排斥，提高行政效率，满足日益增长的交通运输需求。也正因为如此，美国的做法得到世界发达国家的认可，建立综合运输管理体制是世界各国适应综合运输发展的普遍选择。英国、法国、德国、日本、澳大利亚和韩国也先后将分方式交通管理部门合并为统一的运输部或交通部，有的国家还将运输管理部门与其他相关部门合并为更加综合性的部门。绝大部分国家，尤其是市场经济国家，均将各种交通运输方式（包括城市交通）归属一个政府机构管辖，显示出在交通运输管理上的统一性特征和综合性趋势。
启示三：综合交通运输是现代物流业发展的客观需要。美国是世界物流业最发达的国家，2006年物流业增加值达到9000亿美元左右，相当于高新技术产业的2倍，占美国国内生产总值的10%以上，年均增长速度多年保持在20％以上，在现代服务业中占据越来越重要的作用，促进全社会物流成本大幅下降。2006年美国物流成本比我国低20%左右。美国物流业的发展，得益于拥有一个发达的综合交通体系，庞大的铁路、公路、航空、内河航运和管道运输网络，以及信息技术、智能技术在运输领域的广泛运用，使美国交通的现代化水平不断提高，服务能力不断提升，为物流业的发展提供了必要条件。同时，美国物流业的发展，还得益于长期实施有利于物流业发展的多式联运政策。从上世纪80年代开始，美国政府制定一系列政策和法规，放宽对公路、铁路、航空、航海等运输市场的管制，取消了运输企业在进入市场、经营路线、联合承运、合同运输、运输费率、运输代理等方面的限制，通过激烈的市场竞争促使运输成本下降、服务水平提高，促进服务业加快发展。也正因为如此，美国将铁路、公路、水运、管道以及航空等交通运输业不仅列为国民经济的基础产业，并作为现代服务业的重要组成部分予以高度重视。
启示四：综合运输管理需要形成分层、分类管理体制。一是中央和地方政府分工明确、各尽其职。联邦政府及其运输部主要负责制定全国交通发展战略和规划、执行联邦有关运输法律、制定实施运输监管规则和政策体系、负责国家层次交通基础设施建设、承担安全与环境监管等职责，将交通行政执行、公共服务以及局域性交通网络建设和维护等工作交给州政府或县市地方政府来承担。如在公路管理方面，联邦公路管理局代表运输部负责全国高速公路和国家干线公路网的运营、管理和养护工作，其他公路的监管工作则全部由地方负责。二是注重发挥公团机构的作用。美国设立公团性机构对一些公益性交通设施实施管理，各州及大都市均设有港口或机场设施公团、城市铁道公团及公共交通机构等特殊企业法人，在综合运输发展与服务的提供中发挥着重要作用。如旧金山金门大桥、洛杉矶双子港等都是由当地政府设立的公团性机构进行管理和运营。三是针对一些跨流域交通管理建立多部门协调机制。如针对圣劳伦斯河及五大湖流域水运管理，设立直属联邦运输部的管理局及其经营公司，管理水道航运，并负责商业经营。
同时，美国运输业发展的教训应当认真吸取。美国在发展交通运输方面尽管积累了许多好的经验，但同时也有不少值得吸取的教训。一是铁路缺乏经济效益的问题。美国铁路大发展是在上世纪20-30年代，由于缺乏综合运输规划，过多铁路平行线的建设超越了实际可能的运输需求，在公路迅速发展起来后，有些铁路运营难以维持，出现了大规模拆除铁路的现象。二是过度依赖公路交通。目前，美国公路网络密集，高速公路四通八达，公路交通十分方便，逐渐成为主要的交通方式，但同时也出现了过分依赖公路交通的状况。由于铁路、水路运输相对更为节能和经济，目前的交通结构不利于全社会节能。三是城市居民出行过分依赖汽车。美国是人均拥有汽车最高的国家，居民出行以自驾汽车为主，许多城市形成了非公交化的交通体系，导致多数城市交通拥堵情况突出，高能耗、高污染十分严重，城市环境质量也不断下降。目前许多城市开始重视公交的重要性，着手建设快速公共汽车交通系统，但需要对现有的路网进行改造，代价十分高昂。
我国交通运输管理体制改革应当加快推进
——美国综合运输管理体制调研报告之三
唐元 等
我国交通运输管理实行的是分散管理体制。铁路、公路、水路、民用航空、管道五种运输方式和城市交通分别由不同部门管理，且各成体系。铁道部主管铁路，实行政企合一、高度集中的管理体制；交通部主管全国公路、水路交通，实行条块结合、以块为主的管理体制；民航总局主管全国民用航空交通，主要进行安全、市场等行业管理；管道运输则归属石油石化行业。此外，建设部主管全国城市公共交通，城市出租车由地方交通部门或建设部门管理。
我国现行的交通管理体制，在经济发展水平相对落后、各种交通方式发展相对不足、对综合运输要求不高的情况下，交通运输对经济社会发展不适应的矛盾还不突出。2000年以来，国家加快基础设施建设，交通运输行业实现了快速发展，交通运输对经济社会发展的瓶颈制约得到一定缓解，有力地支持了我国社会经济的快速发展。但目前交通瓶颈制约的缓解是初步的、低水平的，也是不稳定的。无论是交通运输基础设施的数量和质量，还是运输服务和管理水平，都仍然落后于经济社会的发展需求。特别是在经济较快增长、人民生活水平不断提高、交通规模快速扩张的新形势下，交通运输分散管理的弊端逐步显现，制约交通运输业持续健康协调发展，突出表现在以下几个方面。
一是缺乏统筹规划，不能适应综合运输发展的需要。在目前管理体制下，各个运输主管部门只负责各自运输方式的发展战略和规划。由于缺乏统筹协调各种运输方式的责任主体，不能形成有效的综合运输政策与规划，难以科学合理有效地利用交通资源、促进综合运输体系发展、优化交通结构，不能适应当前和今后一个时期我国交通运输业提高经济规模、组织多式联运和促进现代物流业发展等方面的要求。
二是缺乏协调机制，不利于提高综合运输效率。由于各部门、各地区条块分割、各自为政，割裂了各种运输方式管理工作的内在连续性和完整性，各种运输方式管理之间缺乏衔接配合，难以形成综合运输效益，有时甚至出现盲目投放运力，造成无序竞争，严重浪费交通运输资源。
三是资源配置能力弱，不利于各种运输方式协调发展。目前，政府对各种运输方式发展的统筹协调能力相对较弱，由于不同运输方式的市场融资能力差别较大，如铁路和城市公共交通等运输方式融资能力弱、发展相对滞后，导致不同运输方式发展失衡。同时，由于各种运输方式只注重自身快速发展，忽视相互连接的综合枢纽建设，难以形成综合运输体系，导致综合运输效率低下。
四是多头管理、政企不分、政出多门，不利于行政效率的提高。交通行政管理职能未能按照权责一致的原则合理划分事权，不同运输方式之间职能交叉、机构重叠较为严重。有的交通事务由多个部门同时承担管理职能，有利的抢着管，无利的相互推诿扯皮，管理效率低下。有的交通运输方式管理职能分散在不同部门，政出多门，管理混乱，严重影响交通管理效能，使交通运输企业无所适从。
我国目前的交通管理体制，不仅影响到交通运输行业自身的健康发展，也严重制约全社会经济效率的提高。突出表现在：一是主要物流指标与发达国家相比差距较大。我国企业物流支出占产品生产总成本的比重比美国高出18个百分点；货运仓储是美国的5倍；第三方物流在物流市场中所占份额仅为18%，比美国低57个百分点。二是反映运输效率的主要指标十分落后。我国城市货运空载率高达60%，工商企业自有运输工具的空驶率高达40%。三是企业运输成本支出非常高。我国生产企业为产品储存、运输支付的费用占生产成本的比例高达30%-40%，大量资金消耗在运输环节，这是全社会的极大浪费。
当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的重要时期，经济社会发展对交通运输的需求越来越大，对交通运输业服务水平的要求越来越高。改革我国交通运输管理体制，加快建立适应经济社会发展的综合运输管理体制，意义重大，时机已基本成熟，应该尽早采取有力措施积极推进。具体建议如下：
（一）明确改革目标。建议将深化交通管理体制改革的目标确定为：建立集中统一、分级负责的综合交通管理体制，促进各种运输方式有效衔接、优势互补和协调发展，实现全社会运输资源优化配置，形成便捷、通畅、安全、舒适、多选择的现代交通运输体系，向社会提供优质的运输服务，为国民经济和社会发展提供运输保障。
（二）坚持四项原则。在推进交通体制改革过程中，建议坚持以下原则。
一是集中统一、分级管理的原则。改革后的综合运输管理体制，要注意发挥中央和地方两个积极性，中央政府交通运输主管机构对全国交通运输实行行业管理，主要负责全国运输业规划、战略、安全、环保等方面的统一管理。其他事项要下放地方政府管理。
二是转变职能、政企分开的原则。着力解决现行管理体制中的职责交叉、机构重叠、政出多门、政企不分的问题，政府的主要职责是搞好宏观调控，为企业创造公平、公正、合理的竞争环境。要完善交通安全等法律法规，强化市场监督，规范经营主体行为。
三是区别对待、分类指导的原则。既要坚持建立综合交通管理体制的改革方向，又要根据各种交通运输方式的发展水平和改革进展，来确定综合运输管理体制改革的力度和节奏，选择切合实际和可操作性的改革方案。
四是统筹部署、分步实施的原则。在现有交通运输管理体制向综合运输管理体制过渡过程中，应保持渐进性、连续性和有序性。对难度较小的改革措施，要加快推进；对难度较大的改革举措，应适当放缓，避免对现行体制造成过大冲击，妨碍交通发展。
（三）分步推进改革。我国交通管理体制改革有两种方案可供选择。方案一：一步到位方案。就是尽快组建国家运输部，合并目前分属建设部、交通部、铁道部、民航总局、中石油以及公安部等部门和机构的相关政府交通管理职能。方案二：整体设计、逐步到位方案。就是以国家运输部为最终目标，采取先易后难、逐步到位的思路加以实施。
鉴于交通管理体制改革难度较大，同时未来几年铁道、国家高速公路建设任务重等情况，建议按照方案二的思路推进交通管理体制改革。具体实施步骤如下：
第一步：国务院成立交通运输综合协调机构，即国家交通委员会。该机构在中央交通管理体制改革领导小组的领导下，对现有各运输部门的规划和重大基础设施建设进行协调指导和统筹安排，并具体负责实施交通改革方案，促进我国交通运输管理向综合运输管理体制方向发展。
第二步，在国家交通委员会的架构下，加快整合各种运输方式及交通安全管理机构和职能，先期对有关机构和职能进行调整。一是分离石化行业行政管理职能，组建管道运输管理局实施行政管理，为国家交通部内设局。二是对现由建设部和交通部分别管理的城市公共交通实行集中统一管理，组建城市公共交通管理局，为国家交通部内设局。三是将现公安部公路交通安全管理职能、机构成建制划分出来，组建公路交通安全管理局，为国家交通部内设局，有关业务接受公安部指导。四是鉴于我国高速公路发展迅速，体制管理滞后，应尽快在交通部内部成立高速公路管理局，交通部原公路司主要对全国国道实施宏观管理，对省道和县乡村公路实行行业管理。五是深化铁路体制改革。加快政企分开，在铁路建设和运营中打破垄断，引入竞争机制。六是进一步完善民航管理体制。统一实施对民用航空空中资源和行业管理与监督。
第三步，组建国家运输部。3-5年后，国家交通委员会逐步完成综合协调使命，组建国家运输部，对全国的公路、水路、铁路、航空、管道运输、城市交通实施集中统一管理，形成统一的综合交通运输管理体制，统筹行业规划、重大基础设施建设，制定行业法规、政策，实施行业管理和监督。
（2005年）
