作者简介：董筱丹，中国人民大学农业与农村发展学院副教授，中国人民大学乡村治理研究中心研究员；陈璐、崔芳邻，中国人民大学农业与农村发展学院，硕士研究生；温铁军，中国人民大学农业与农村发展学院教授，本文通讯作者。
文献来源：环境、土地与监管政策（复旦发展与政策评论第十二辑），上海人民出版社，2020年。
［内容提要］本文以习近平总体国家安全观为指导思想，将国家综合安全风险划分为现代化进程中的“内生性风险”与全球化进程中的“输入性风险”，分别进行分析。当前发展中国家的安全风险具有“内生性风险”和“输入性风险”复合性加强的特征；在中国，因中央政府、地方政府和农村基层的利益—风险决策难以形成一致性，出现了国家综合安全治理的“三元悖论”。从中国70年的历史经验看，乡村是中国经济风险“软着陆”的载体，也是中国在多变的国际环境下应对安全挑战的“压舱石”；当前需要通过顶层设计和基层创新“上下结合”，创新实施乡村振兴战略，夯实国家综合安全基础，应对全球化条件下的国家安全风险挑战。
［关键词］乡村振兴；国家综合安全；输入性风险；治理“三元悖论”；“三农”压舱石。
一、引言
坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。十九大报告强调，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则[①]。2014年4月15日习近平主席在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话强调：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。习近平指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。[②]
当前，中国既面临全球化和现代化的重大机遇，也面临全球化和现代化进程深化带来的输入性风险和内生性风险的重大挑战。2019年中央一号文件首次指出，发挥“三农”压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础。[③]为此，要充分认识到，城乡二元结构下的乡村对于保障国家综合安全具有重要作用；要把乡村振兴战略作为“练好内功”的基础，建立以乡村作为风险“软着陆”载体的中国特色的国家综合安全战略体系。
本文围绕创新中国特色国家安全体系的中心问题，以金融全球化下的全球成本转嫁对国家综合安全的挑战为背景，分析了发展中国家安全问题的一般特征以及中国国家综合安全上的历史经验教训与现实矛盾挑战，从战略体系和对策建议两个层面分析了对中央政府、地方政府和农村基层三者如何形成良性的结构性关系。
（一）主要观点
本文提出以下主要观点：
第一，国际比较和历史比较来看，全球化危机的制度成本对发展中国家转嫁的大趋势难以逆转，金融资本异化实体经济的“路径依赖”难以改变；在这个基本规律下，中国出现了中央—地方—基层三者之间的新“三元悖论”。
第二，中国新世纪以来强化三农投入实现乡村可持续发展，既是“化危为机”实现软着陆的基本经验，又是21世纪中国发展最具生态化内涵、最能吸纳流动性和化解债务困境的新领域。[④]
第三，当前亟待结合乡村振兴战略，将乡村作为多种重大风险“软着陆”的载体，以之作为中国特色的国家综合安全战略体系的重要内容。
第四，国家要对农村进行重大投资和战略布局，关键是要克服政府与分散小农交易成本过高的矛盾，这需要同时从治理结构与机制两方面着手，加强“政府理性”与“村社理性”，协同发挥二者作用。
（二）研究视角
本文是课题团队执行国家社科基金重大项目所形成的研究成果的观点集成，研究视角主要有以下五个方面。
风险视角。本文借鉴金融经济学中的“风险资产配置理论”和社会学中的“风险社会”理论，将抽象的国家安全问题具体化为国家安全风险管理问题，指出：任何制度安排下所取得的收益实质上都具有风险资产的“风险收益”内涵，收益与风险之间正相关，但由于发达国家对发展中国家“成本转嫁”以及负反馈具有“封存效应”，因此风险与收益在时空分布上具有不对称性，发展中国家尤其需要加强风险内部化能力建设，与风险视角相关的两个重点机制是：第一，在国家安全风险管控中可以引入“无风险资产”理论，通过政府投资提高无风险资产收益率来优化全社会的资产配置结构，降低国民经济运行的风险；第二，现代社会中，随着人类知识的增加而不断内生风险，全社会陷入“有组织的不负责任”怪圈，发展中国家尤其需要通过具有针对性的组织创新、治理创新来保障国家安全。
现代世界体系的视角。课题研究将国家安全问题置于全球金融资本主导的世界系统体系这个大的理论框架中，指出发展中国家在世界系统体系中处于被发达国家转嫁制度成本的角色，在此过程中不断遭遇“输入性风险”，成为发展中国家跌落“发展陷阱”的重要原因；中国作为一个超大型大陆国家，其通过内部国民动员跳出“发展陷阱”、实现“去依附”型工业化的历史经验，对于其他发展中国家提高风险内部化应对能力具有重要的借鉴意义。
政治经济学理论视角。在政治经济学理论指导下本文形成如下分析：（1）周期性经济危机乃是资本主义运行的一般规律；只要有危机就必然会有发达资本主义国家以成本转嫁为实质性内涵的摆脱危机压力的制度变迁，就会给承接成本转嫁的发展中国家带来巨大的国家安全风险。（2）乡村治理与乡村发展，本质上属于上层建筑与经济基础的关系；当前乡村治理领域面临的主要矛盾是：工业化、城市化快速推进中“三农”问题愈益严重，这个薄弱的经济基础无法支付现代化上层建筑的高成本；改善乡村治理，必须重构乡村的经济基础，并重塑其与治理的结构性关联。（3）农村大量发生对抗性冲突的本质性原因在于工业化初期阶段农业支援工业、农村支援城市，这个过程中，大量剩余从三农流向城市和工业部门所形成的利益矛盾本质上是对抗性的；同理，“三农”在食品、生态环境等方面大量制造负外部性，客观上也包含利益冲突的内因。
系统性、协同性视角。课题研究从宏观的国家层面、中观的地区层面以及微观的乡村层面展开，不仅“自上而下”和“自下而上”相结合，还加强“中观”研究，从国家和地区、地区和乡村的“上←→中”和“中←→下”的视角对市场关联、政策传输和风险传导等机制进行分析，以期形成有关国家综合安全风险的综合研究。从宏观上看，在中国早已出现生产过剩矛盾，需要依靠中央政府积极财政政策进行区域平衡、城乡平衡的战略性投资拉动才能维持中国经济持续高增长的情况下，地方政府继续“公司主义”竞争实际上是在累积下一轮债务危机、经济过剩和社会冲突的风险，形成国家安全治理“三元悖论”，风险越来越具有金融—经济—社会—政治的综合特征；原先因“三农”问题日益深化而对全社会产生的负外部性，正在由个别领域的风险逐渐演变成综合性的、体系性的、互相牵制的风险。在对策建议上课题也强调了系统性与协同性，认为需要加强顶层设计和激发基层活力相结合，农业供给侧改革与金融供给侧改革、制度供给侧改革相结合，协同破解“三元悖论”。
服务于国家重大决策的视角。学术界、政策界的很多政策建议都以“政府和市场能够完美运行”为隐含前提，忽视了“‘政府能力’和‘民众能力’与理想制度要求存在差距”的现实问题，作为单纯学术讨论其具有理论价值，但要服务于国家安全重大战略的决策需求则可行性不足。课题引入了干预式社会试验的方法开展研究并形成对策建议。由于该方法都具有社会广泛参与的特点，而社会试验又是在开放的社会空间中时行的，因此研究结论有较强的现实可行性。
（三）内容结构
本文第二部分介绍发展中国家在当代金融全球化条件下呈现出的风险新特征；第三部分介绍中国国家安全风险的复合性与复杂性特征，提出治理“三元悖论”；第四部分提出乡村振兴是中国强化“三农”风险“软着陆”载体功能的国家战略；第五部分围绕乡村振兴如何服务于国家安全提出具体的对策建议。
二、发展中国家的一般风险特征分析
（一）发展中国家的“输入性风险”与全球金融危机具有联动性
Wallerstein（1974）的“世界体系理论”，在当前金融全球化条件下依然有效。据此理论，在全球体系中少数国家为核心国，多数国家为它们的附属国；核心国家占有全球化制度收益，同时将成本递次向边缘国家转嫁。在金融资本规定的基本秩序下，发达国家在正常市场交易的框架内即可向发展中国家顺畅转嫁危机代价。这是发展中国家外部输入性风险的主要来源。
在金融资本全球化阶段，金融资本的主要运作手段已不再是传统的地缘战略，而是以货币权为核心，以美元资本、能源（石油）、食物（粮食）为“三角支撑”的“币缘”战略（兰永海等，2012）。而发展中国家仍然普遍处于西方国家殖民化时期形成的单一化经济体系中，单一产品出口与基础商品大量进口并存，加大了受金融资本冲击和成本转嫁的风险。
最近10多年来的危机周期中，币缘运作导致的不平衡愈加突出，主要体现在：发展中国家单一产品出口价格下降导致了严重的贸易逆差和财政赤字，而粮食、石油等进口基础物品价格大幅上涨，发展中国家通胀风险、外汇风险和债务风险等叠加爆发。随之，经济风险转化为政治安全危机，甚至导致执政者下台，比如埃及、利比亚、委内瑞拉、巴西等国。
2007年美国次贷危机爆发之后，大量金融资本冲入粮食、石油、原材料市场寻求避险，导致全球粮食市场出现1970年代以来的新一轮价格高涨，2007年全年价格上涨40%，国际组织2008年确定38国发生粮荒，其中，除了中国因战略性地保持粮食进口依存度不到10%才未受严重影响之外，其他37个国家都成为饥饿国家。2008年金融危机发生后，美国采取“量化宽松”的救市政策加剧流动性过剩，推动粮价和石油价格上涨，导致生物乙醇燃料产业迅猛扩张，从而引起生物乙醇的主要原料玉米等价格上涨，仅2008年上半年，国际小麦和玉米价格较2005年分别上涨了85.3%和118.2%（Ahmed，2014）。跨国公司到非洲、拉美和东南亚大规模圈地，造成2009—2010年全球粮食价格再进一步提升，特别是北非地区紧缺品种小麦、面粉的价格上涨100%以上，玉米价格上涨超过70%（Ahmed，2014）。以埃及为例，2014年小麦的供需缺口有1000万吨左右，[⑤]当年美国向埃及出口了包括玉米、大豆等在内的近19亿美元的食品和农产品，平均每天达149万美元，[⑥]大量的进口导致2017年4月埃及的通货膨胀率飙升到32.9%。[⑦]由此引发北非、中东地区的通胀危机，进而诱发街头动乱和政权危机（温铁军等，2014）。突尼斯长期执政的阿里政权被推翻，激励埃及终结了执政30多年的穆巴拉克时代（戴晓琪，2012）。
这个过程中一个异常现象就是粮价波动与供需缺口同步性弱化，而与期货市场的投机性资金流动关联强化。根据研究，近十年来四大粮食的产量基本都高于消费量（即使是个别发生产需缺口的年份，缺口也很小），属于半个世纪以来全球产需最均衡的时期。但在价格波动上，这十年恰是国际粮价涨幅最大的时期，并且日均、月均等即时价格大起大落明显（计晗，2016）。数据分析显示了粮价波动与期货市场投机操作之间的相关性，2008—2015年，美国粮食期货市场的非商业持仓在第一阶段与粮食价格、在第二阶段与粮食和石油价格，都呈现出更强的相关性（胡文平，2016）。
历史比较来看，美元流动性由宽松转向紧缩导致其他国家经济危机的故事，在拉美也曾上演过。1973年10月第四次中东战争爆发，石油价格陡增3倍。由于美国与欧佩克曾达成一项“不可改动”的协议，即美国接受欧佩克，欧佩克则同意以美元作为石油的惟一定价和交易货币[⑧]，遂使1970—1980年代产油国把大量“石油美元”存入美欧的大银行，造成欧洲货币市场流动性泛滥；之后又主要经由美国的银行借给墨西哥、巴西和阿根廷等拉美国家（被戏称为MBA贷款，分别是Mexico, Brazil, Argentina的首字母）。全球流动性泛滥下，大量低利率的贷款滚滚流入，许多投资项目完全没有基本的可行性论证。1981年美英联手启动金融自由化，美国货币政策紧缩，拉美国家随即陷入债务危机：MBA国家先后宣布无力偿债；紧接着汇率崩溃、资本疯狂外逃、政府破产、经济增长一落千丈。随后，美国政府－世界银行－IMF“三位一体”提出经济政治改革方案，危机国家必须接受债权国对其能源、基础设施等命脉产业的“整改”才有可能获得贷款展期、新增贷款或债务豁免（向松祚，2013）。
这个“诱致性变迁”导致的危机过程确实体现了“路径依赖”，却因被核心国家学术界语焉不详的归纳为“拉美陷阱”或“中等收入陷阱”而较少被讨论。
（二）发展中国家现代化“内生性风险”不断深化
第二次世界大战后，解殖独立的发展中国家普遍按照宗主国的现代化场景预设了自身追求现代化的伟大目标，但对现代化进程中的风险累积演化成危机的防范严重不足。
发达国家的经验历程表明，人类在追求城市化、工业化、金融化的同时，也内生性地累积着高风险，“风险社会”特征渐趋深化。现在，这种情形也广泛地发生于发展中国家，成为发展中国家的内生性风险。
不同的是，发达国家主要靠对外转嫁成本来化解内生性风险的实际经验既极少被人讨论，也难以被发展中国家所复制；于是，发展中国家在风险爆发时由于更多的是被西方政治家和媒体冠以各种意识形态化的解读，致使那些本来就鹦鹉学舌的所谓智囊学者只会“帮着从自己口袋里抢钱的人数钱”，而政府也碍难构建本国的有效应对措施。
内生性风险是任何国家、在任何体制下都必然随伴其发展过程而产生的系统性风险和特定性风险的总称。传统社会以资源型生存状态为主，风险的发生和应对方式也以低成本（张静，1999）、“分布式”手段为主；现代社会，一方面人类在不断制造风险，使风险源在数量和内容上都不断增多（田松，2012），另一方面，风险裂度随着工业文明中资本和人口的集聚效应而加大，风险不可确定性、不可预测性及不可控制性等特征不断强化。当风险在特定时空积聚，如果不能有效纾解，最终往往表现为破坏性的爆发。
德国社会学家Urich Beck基于对工业社会现代性的反思提出了“风险社会”的概念，指出人类社会正经历着从传统工业社会向现代风险社会的转型，“风险社会至少是伴随着工业社会的产生而产生的”。
Anthony Giddens认为，“各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果。”从现在开始，我们更多地担心被制造出来的风险，即由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，外部风险所占的主要地位已被制造出来的风险所取代（陈道银，2007）。
Ralf G. Dahrendorf（2000）认为，工业社会的冲突具有显著的阶级性、群体性和普遍性。“应得权利”和“供给”及其辩证关系，孕育了现代社会各种矛盾和冲突的萌芽，现代社会中不同群体要求扩大供给和应得权利的要求“一般会导致矛盾与不和”，但“统治阶级总是对借助经济来避开问题感兴趣，而提出要求的阶级却偏爱采用政治的语言”。简单来说就是：不同阶级在诉求与回应上往往存在着经济与政治的错位，占统治地位的阶级倾向于“去政治化”，借助经济问题来避开问题的政治本质，而非统治地位的群体却倾向于将经济诉求“泛政治化”，因此工业社会的冲突被蒙上了一层复杂的色彩。
以上机制的后果是，发展中国家非传统安全与政治安全的界限愈加模糊，联动效应日益凸显。
从国家治理角度来看，现代风险社会的治理导致对国家机器的依赖加深，进而不断地上推社会治理成本。例如，在号称超级现代化的美国，被披露有超过800万人被国家监控，监狱人数不断增长：大约1/3的全球女性囚犯（成年和未成年）在美国；每十个儿童中就有一位儿童的父母至少一方在监狱服刑[⑨]。2008年华尔街金融海啸引发的欧债危机及西亚、北非国家的街头政治，不仅缘于金融化经济泡沫破灭，也是内含高成本上推机制的西方现代政体累积国家负债而致（董筱丹等，2011）。
三、中国安全风险的复合性与复杂性分析
中国作为一个把“发展不充分不平衡”归纳成为新时代主要矛盾的国家，在应对全球化风险挑战的同时还需要面对现代化不断深化所带来的风险，需要统筹国际和国内、传统产业部门和现代金融部门、传统安全和非传统安全等多个方面的安全风险挑战，而国际和国内、中央和地方、城市和农村、国家和社会、集体和个人等多个维度的关系，加剧了风险的复合性与应对风险挑战的复杂性（高俊、计晗、温铁军、董筱丹，2015）。
2008年华尔街金融海啸演变成2009年全球经济危机，诱使中国发生输入型经济危机并产生连锁反应：
首先，中国遭遇经济危机下全球市场萧条导致的出口陡降；其后，在美国、欧盟、日本相继采取量化宽松政策的影响下，中国随即承受双重代价：一方面原材料进口成本上涨，一方面出口需求仍旧萎靡，价格倒挂导致实体产业大规模陷入不景气，遂使追求盈利的资金从实体产业析出加剧实业萧条，2013年经济发展进入“新常态”，2014年进入“下行期”；同期，西方国家进一步实行0利率的“超级量化宽松”政策，海外低成本资金进入国内，导致国内货币对冲增发占三分之二以上，加剧了金融脱实向虚，成为2015年发生股灾的基础性因素；股灾之后大量资金冲入房市，促使房价翻转式上涨，直到2017年国家推出“房住不炒”指导下的一系列调控政策才有缓解；2017年以来美元连续加息和中美贸易摩擦恶化，迫使大量资金撤离中国，加剧了资本市场的波动和实体产业萧条。在官方应对策略受制于意识形态化语境的困窘之中，地方债务压力下社会开支困难造成的群体性事件叠加了危机压力下民营企业倒闭及大量打工者失业，已经成为恶化“塔西佗陷阱”的网络热炒的敏感话题……
在金融资本客观上已经成为全球竞争的主导力量的条件下，中央政府、地方政府和基层社会之间出现了新“三元悖论”，加剧了国家安全风险局势的严峻性：
中央政府因坚持集中体制不可推卸地承担着国家安全最终责任，追求国家综合安全与可持续发展的生态文明战略转型，因受制于利益集团和对地方政府的整合问题而碍难落地，其中，由国家政权“赋权”派生而成、却在追求流动性获利的本质驱动下脱实向虚异化于实体产业、并强调国际接轨的金融资本，事实上成为主要矛盾的主导方面。
公司化地方政府延续着自工业化以来在资本极度稀缺条件下追求GDP而采取亲资本政策导向的发展主义运作方式，罔顾自身实际情况、几乎不计成本和风险的招商引资、追求产业资本向城镇集中带来的短期增长，一方面于规模化集中土地过程中在城乡基层制造了大量矛盾，另一方面形成严重的财政赤字，并通过地方债务平台等途径向国有金融系统转嫁，使之不断累积金融风险……不仅如此，还同时产生了大量的粮食不安全、生态环境恶化等隐患。
基层社会被食品安全、金融安全、环境安全等问题困扰，中央政府一方面因坚持集中体制而在这些关涉全体国民安全的领域都要承担连带无限责任，但另一方面却过度依赖正规官本位执行系统而缺乏以社会高度组织化为基础的有效治理，遂致因利益集团掣肘以及与过度分散的生产经营主体和消费者之间交易成本过高问题，而难以在防范风险方面取得实质性进展（温铁军等，2016）。
历史比较来看，自近代追求工业化以来，中国就因为要从面广量大、高度分散的农村提取剩余完成资本原始积累而难以在中央—地方—基层三者之间同时达到利益满足，是谓“三元悖论”；今天，中国已经进入工业化中期阶段，但“三元悖论”不仅未破解，且在新形势下演变出更为错综复杂的矛盾关系。
新世纪以来，随着我国经济增长的主要驱动力由工业化转变为城镇化和金融化，并且金融“脱实向虚”趋势加重，“三元悖论”程度加剧，同时风险累积加速，关于塔西佗陷阱、灰犀牛、黑天鹅引爆“明斯基时刻”的社会热议几乎压过了官方政策的正面宣传；内外风险转化成危机的概率、频数和破坏性程度都在增加。
四、国家综合安全治理与乡村振兴战略的相关性分析
随着中国风险社会的特征日益显化，综合安全挑战日益严峻，如何应对“三元悖论”显得更加紧迫。
（一）历史经验表明乡土中国可以弱化外部风险冲击
从1949年至今，中国历次遭遇重大经济危机挑战时，都以乡村作为“软着陆”载体才能有效降低危机代价，农村因国家需要先后承担过货币池、资产池、劳动力池等多个重要角色（温铁军等，2013）。这不仅缘于农村因人与自然和谐共生而内含生态文明内核，还因为农村经过土地改革和组织化建设的历练和洗礼，因土改消灭了农村内部阶级剥削而极大提高了内部化应对风险的能力，因组织化建设提高了国家对农村基层的动员能力，因此，乡村以其自然资源赋存和小农不计成本的劳动力投入，不仅向外输送了粮食等大量物资和大量剩余，还具有“海绵社会”的特征，可以大量吸纳风险——既可以吸纳增发货币平抑通胀，也可以吸收城市工业品下乡扩大内需，还可以直接接收数以千万计的城市失业群体以缓和社会震荡。
以外，农村因经过土地改革和组织化建设的而实质性地完成了全民动员，在一定条件下，还能够在资本稀缺乃至中断时实现劳动力要素对资本要素的宏观替代，国家通过低成本动员劳动力参与国家建设，而得以重启经济增长引擎，这也是一般国家碍难形成的“中国特色”。
因此，农村在一国工业化进程中可以发挥“风险吸纳”功能，而弱化城市随资本深化而产生的风险制造和风险深化机制，从而使得中国成为世界上为数不多的能数次跳出“发展陷阱”的发展中国家。
（二）当前形势下农村对于国家综合安全具有重要基础性保障作用
从当前最紧迫的挑战来看，民族国家参与全球金融竞争中，金融是一个主要交锋领域，金融调控是一个基本工具，由国家政权向信用体系赋权从而进行信用扩张，维持国内经济稳定，恐怕是一个必不可少的手段。但，货币增发也意味着提高国内资产的货币化程度，一般都会导致实体产业所需要的资源和要素成本提高，进而弱化中国这样的制造业国家在全球竞争中的成本优势，导致投资外流和产业空心化……
除了核心国家可以向全球转嫁货币增发的制度成本以外，对于其他国家来说，如何参与全球金融竞争都是一场两难困境。中国的特殊机遇恰在于：可以利用农村来降低货币增发的总体制度成本。
当前，乡村具备再次成为货币池（20世纪50年代初应对恶性通胀时是第一次）吸纳过剩货币的基础条件。
新时代中国发展不充分不平衡的矛盾在乡村最为突出，表现之一就是乡村的货币化程度不充分、市场发育不充分、资源性资产定价不充分，农村的资源、土地、出产产品、商业服务等价格远低于城市。如果国家的货币增发能够以合理的方式导向农村，则既可以发挥金融工具的长处，让资金流入乡村促进生态资源货币化和生态产业化，同时使农民获得货币增发的收益，也可抑制货币增发可能导致的成本上涨，甚至会因货币向农村分流、城市房市虚火下降而使总成本下降。
诚如《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》所强调：“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。”
五、创新实施乡村振兴战略的对策建议
在小农经济长期存在的基本国情下，通过推动乡村五大振兴破解“三元悖论”的关键是要发挥中央持续增加三农投入的加杠杆作用，以农村集体经济组织作为乡村与政府和外部工商业资本进行对接和交易的主体，加强乡村对外交易的整体性，促进乡村资源的三产化和整体性开发，带动地方经济转型。
（一）促进财政和金融资源与乡村社会的“上下结合”
改变地方、部门与企业形成“精英结盟”的行为特征，重建政府和农村、农民的资源对接渠道。为此需要“上下结合”。在“上”，须加强中央和地方两级财政和金融的杠杆作用和逆周期调节手段，把财政对于农村基础建设的各类投入到村的资金打捆作为干股，直接计入投资项目所在地的农村集体经济组织的资产，并在保留集体处置权的条件下把受益权做股到户，以此吸引农户的土地使用权入股到村集体。在“下”，须明确以村级集体经济组织作为承接县级金融机构综合性批发业务的基本单位，由村集体对合作社成员做信贷零售业务。通过以上两个举措，逐步向综合性农协的组织体制过渡。
（二）改变外部经营主体与农民分散的交易方式，加强乡村资源对外开发的集体性和整体性，以整体性保证集体性
乡村发展潜力最大的部分是依托乡村自然和人文资源进行一二三产业融合发展。生态文明的资源制度安排需要体现全域概念，不同于工业化时期资源可拆分交易，由于这些生态资源的整体性和不可分割性，应由农村集体经济组织作为代表，以村社整体资产和全部资源作价与工商业资本进行对等谈判，并以集体对全体村民的股权收益分配改善对村社内部的治理。如果任由工商业资本下乡就单一资源进行交易，往往导致本来应该针对生态文明需求而做全域整合的乡村资源被挑肥拣瘦、拆散卖出，或者被少付或不付成本的使用和开发。
（三）在村社内部，以农村集体经济组织为主构建治理和发展的基础框架
在小农经济将长期存在的基本国情下，须以新型集体经济组织为桥梁实现小农与现代农业的衔接。在国家信用赋权加大乡村投资的历史机遇下，应对村域生态资源价值化做系统的制度安排，一方面积极发展“资源变股权，资金变股金，农民变股东”等“三变”形成的新型集体经济；另一方面由村集体作为资产管理公司对外推进PPP改革来发育综合性合作社，加强乡村内部的资源整合与村社治理，培育和加强“村社理性”。
为此，应以中央和地方两级财政投入为重建新型集体经济的杠杆和干股，撬动农民将手中的资源作价交给集体统一经营，既可提高村社集体对外议价能力，也可增强集体与农户之间的互动关系与利益关联，提高集体对农户的谈判地位，发挥村社内部利用非正规制度内部化、低成本处理村内事务的优势，发挥社会组织和文化建设的积极作用，发掘农村低成本治理经验，提高村社对于国家综合安全的正外部性。
（四）以县、乡为单位引入资本市场操作机制，建立乡村优质资源性资产的直接融资平台，既降低乡村开发的融资成本，也吸纳社会资金，降低政府财政负债率内推的经济泡沫化风险
在“去工业化”的大背景下，地方政府一方面继续招商引资，希望通过引进资本提振本地产业，另一方面推动房地产开发为主的城镇化和金融化，既使得大量社会剩余被金融业和房地产开发所占有，也抬高了发育新型产业的土地和劳动力成本，如此陷入恶性循环。对此，通过构建乡村经济的资本市场，可以促进地方有实体产业支持的资本市场和金融体系发育，扭转金融“脱实向虚”的趋势。
这个制度设计以激励相容思想为指导，归纳总结了80年代以来各地和乡村的实践创新，综合体现了中央政府信用扩张、地方经济转型升级、城乡新型融合、乡村全面振兴等多方面的内在需求，对于促进“中央下乡”与“地方下乡”有机配合，弱化“中央—地方—基层”之间的“三元悖论”，夯实国家综合安全的乡土基础进而构建新时代有中国特色的社会主义国家综合安全战略体系，具有较强的问题针对性和现实操作性。
（五）协同发挥“政府理性”和“村社理性”作用
在贯彻落实国家安全战略的“软实力”上，应该重视本国现代化进程中客观地显现出来的、具有东方特色的两大“比较优势”：“政府理性”和“村社理性”（何慧丽等，2014），并强调二者之间的协同性。
中国“政府理性”的比较制度在“集中力量办大事”上体现得最为充分。在乡村振兴中尤其需要加强中央政府的统筹协调能力。一方面，在风险累积达致危机前“化危为机”，既要借助“举国体制”实施逆周期调节，又要同时利用危机爆发使几乎所有利益集团都受损的机会，适时推出触及利益结构的深改，节制地方的公司化发展行为；另一方面，积极推进生态文明战略转型，发挥在基本民生领域的积极治理作用，促进社会公平正义。操作手法上，可以通过地方债务置换、金融制度创新等实现中央政府对地方政府的差异化信用赋权，进而引导地方政府加快从“亲资本”向“亲民生”“生态文明”等方向转变，借此实现地方的多元化治理创新与结构转型升级（温铁军、高俊、董筱丹，2016）。
应将乡村基础建设作为促进“政府理性”与“村社理性”协同作用的杠杆，以国家信用投资增加县域经济战略下城镇化的“无风险资产”，这样既可以通过引导中小企业落户城镇、更多吸纳外出农民返乡就业，也可以通过发展农村一二三产业融合和“两型农业”对社会资源进行综合开发，促其转化成多功能、多元化的社会资本，以此构建农村和县以下城镇中新的“外部性风险内部化处置”的软着陆机制（温铁军、高俊，2016）。
应通过“政府理性”的制度引导，构建县乡村三级各有侧重的综合治理—发展体系（董筱丹等，2015），“自上而下”地提高农民和农村的组织化程度，同时通过文化嵌入、社会关联、伦理性整合等多种社会文化领域的机制创新，加强内部集体行动能力的建设，弱化项目资源分配中的“精英俘获”，提升农民合作组织的“益贫性”，使政府公共资源实现公共性、普惠性的效果。
