中国的“一带一路”倡议推进实验主义治理

蒋余浩

华南理工大学公共政策研究院

2019年4月26日，中国国家主席习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表主旨演讲，提出：“全球化的经济需要全球化的治理。中国将加强同世界各主要经济体的宏观政策协调，努力创造正面外溢效应，共同促进世界经济强劲、可持续、平衡、包容增长。”这是将我国近年大力倡导的“共商共建共享的全球治理观”应用于国际经济领域的阐发，揭示了中国推动“携手应对人类面临的各种风险挑战，实现互利共赢、共同发展”的制度路径和政策选择。

一

目前，全球治理格局面临剧烈变革：一方面，威胁世界和平与发展的不稳定性及不确定性问题日益突出，旧有的全球治理机制被证实无法适应全球经济社会结构变化和科技进步；另一方面，作为唯一超级大国的美国退出全球化进程，又为全球治理体系改革和建设创造了空间。正是为应对这一紧迫形势和历史机遇，中国近年提出“秉持共商共建共享的全球治理观”，倡导国际关系民主化，与各国人民携手推动人类命运共同体建设（见党的十九大报告）。这个凝聚了中国智慧的全球治理方案，为破解当今人类社会遭遇的阻碍和平与发展进程的共同困难提供了新思路。

众所周知，当前的全球化发展肇始于上世纪60年代开始的信息技术革命。技术进步驱动了全球范围内信息交流成本的大幅下降，使制造同一产品的不同环节可以分散到全球范围内的不同地区。作为这一轮全球化崛起的典范标志，是硅谷的制造业从1960年代开始大规模向海外迁移，寻找更廉价的劳动力和土地。在这种全球化力量的驱动下，出现北方去工业化和南方工业化同步进行的局面，形成我们常说的全球价值链重构：研发留在发达国家，并且集中在少数区域（如硅谷）；制造业分布在欠发达国家，并且呈现出不断向低成本地区流动的趋势（形成所谓“竞次”的格局）。应该说，在这一轮全球化进程中，欠发达国家和地区借助其劳动力成本优势和资源优势等因素，也分享了相当一部分利益，并且伴随着发达国家内部的“去工业化”过程导致的严重贫富分化加剧，而在某些行业和领域取得领先地位。如根据国际经济学家理查德·巴德温（Richard Baldwin）教授的研究，全球最富裕的七国集团在1990年之前占有全球制造业利润份额的2/3，但在1990年之后，相关利润份额下降到1/2左右；与此同时，以中国为代表的6个欠发达国家所占份额到2010年已上升至30%；其中，中国占到20%。

在这轮全球化发展的同时，也有一股“逆全球化”潮流与之相伴，在近年愈演愈烈。西方“去工业化”过程导致的经济社会发展失衡，是激发这股逆向潮流的核心原因，对此，近年国际学术界已发表一些研究成果，引起广泛讨论。比如哈佛大学的罗伯托·昂格尔（Roberto M. Unger）教授在近著《知识经济》中指出，以硅谷为典型的新信息通信技术革命是一种先进的生产模式，但是过高的技术门槛和制度壁垒，使这种先进生产模式目前仅局限于一些前沿生产领域，能直接从中受益的人口非常有限。另外，多位研究者近期则指出，信息技术的重大发展有可能会引发产业价值链的又一次深刻重构。例如，随着3D打印技术的迅猛发展，制造业成本有可能大幅度下降，一种新的“再工业化”模式或许会出现：由于新材料的发明和制造技术的突破，更为便捷的制造业与研发在同一地点重新聚集。这样的话，此前的那种基于同一产品内部生产过程分解（主要是研发与制造的分离）的全球化模式将面临瓦解，研发、制造和消费会在一种新的技术能力基础上聚合，形成更强硬、更高水平的“孤岛效应”。如果这类认识是正确的，那么全球各国将深陷入技术竞争和无法合作的困境而难以解脱。无论如何，全球经济发展和技术革命的新形势都提出了全球化经济治理的新要求。共建“一带一路”为世界经济增长开辟新空间的倡议，以及在多种形式合作中秉持共商共建共享原则的理念，正是我国为世界提出的应对这种时代要求的新战略。

二

二战以来，全球治理体系经历了冷战、后冷战以及新世纪等不同发展阶段。当前，全球治理机制的“失灵”现象日益突出：主权国家基于利益的博弈导致多边协商结果难产，复杂的新兴跨国治理网络加剧协调难度。在此背景下，中国提出“共商共建共享的全球治理观”的新思路，有其划时代的历史意义：其一，作为公共产品的全球治理机制是否能持续供给，取决于国际社会集体行动的实现程度，而发挥负责任的大国的积极作用是破解集体行动难题的重要条件。正因为如此，中国的新的全球治理观，一方面展示了责无旁贷引领全球治理体系变革的决心，另一方面强调了国家关系民主化的重要性，呼吁各国平等参与全球治理，为避免国际社会走入“金德尔伯格陷阱”提供了有效支撑；其二，西方大国的主导地位在全球范围内正在整体衰落，价值层面出现的真空为多元价值平等共存创造了良好契机。与捆绑普世主义、霸权主义，强调形式主义的自由民主的西方价值不同，中国方案所蕴含的中国智慧和东方价值观具有更为包容的特性，更适合多极共存、平等互利的新型全球治理情境；其三，全球问题多数可以归结为发展问题，这需要一个有着良好的国内治理成就，能够为其他欠发达国家和地区提升发展质量做出示范效应。中国的发展成就以及发展过程中汲取的教训，可以丰富人类文明有关经济社会政治发展的知识库，其强调试错和共识的实践经验也能为同样面对发展难题的国际社会提供借鉴。

当然，推进“共商共建共享的全球治理观”需要制度抓手和政策工具，在多极世界求取合作必须考虑如何在制度上解决国际层面的集体行动难题。有趣的是，目前在牛津大学经济学系任教的澳大利亚籍经济学家大卫·万斯（David Vines）通过回顾国际经济体系的演变历史，发现存在着一种可称为“协调性单边主义”的国际合作方式，即各国根据本国利益实施政策，最终实现了有利于全球利益的宏观经济治理。比如说1997年亚洲金融风暴之前的东南亚各国，为应对当时的国际经济形势不约而同实施单边自由化改革，这种基于单边选择的“协调一致”行动，促进了该地区的经济增长。大卫·万斯认为，2014年澳大利亚G20峰会提出的，各国通过基础设施投资和微观经济改革共同促进全球经济的可持续增长，是“协调的单边主义”在全球经济衰退时期的实现。在另一篇发表于2016年的论文中，大卫·万斯强调，中国在G20峰会和“一带一路”战略中起到的作用，正是推动这种国际合作方式的表现。

从大卫·万斯教授发现的“协调性单边主义”合作模式出发，可构思一种系统的“实验主义治理”的公共政策机制，推动多元行动者参与共同的事业。用政策语言来说，“实验主义治理”强调的是目的与手段之间的互动和互换：既根据目的来选择实现目的的手段，又根据手段的实施来修正和完善目的本身。大致可以分为四个要素：其一，通过协商沟通，在众多参与国之间非强制性地形成框架性的政策目标；其二，各个参与国根据自身的条件制定推动该政策目标的方案并落实推进；其三，组建代表性广泛的评估小组，对各国落实该政策目标的实际情况进行测度，推广其中较为有效的方式，而针对落实不力的方案进行分析，促进整改；其四，根据各国在执行层面中遇到的问题，对各国的落实方案以及框架性政策目标本身展开研判，修正其中不合时宜的要求。“决策-执行-评估-反馈及完善”四个要素之间形成一种螺旋向上的动态循环关系，不断促进参与者的角色互换，以集体面对问题为根本追求，实现整体合作以及各个参与国各自的利益。

“实验主义治理”在新形势下的全球治理中已经发挥作用。例如，在2015年底举行的巴黎气候大会上，并没有通过一项具有国际法效力的要求各国减排的条约，而是由参与成员根据自身情况提出各自承诺的减排计划（会上有150多个参会成员提交了减排计划书），同时达成解决发达国家向发展中国家提供融资与技术转让问题的协议。在多极化的世界格局中，实验主义治理模式有着显著的优势：一方面，高度尊重各个不同国家的独立自主性，充分考虑各个国家具体情况的差异；另一方面，在缺乏超级大国独立提供国际公共物品的权力碎片化状态中，为各国建立合作构筑一个基于相互帮助和相互促进的制度平台。在实验主义治理下，能够保证国际合作带来的溢出效应为正（实验主义治理通过平等的协商沟通来制定框架性政策目标，通过允许各国基于自身考虑形成执行方案，通过能够带来相互帮助的绩效评估，最终确保这一点），于是，每个国家在追求自己目标的过程中也同时在帮助其他国家实现各自目标。

中国当前在全球治理中提倡的合作方式，展现的正是实验主义治理的精神。

三

中国在参与全球治理上做出过多种努力，并收获了部分阶段性成果。近年来，中国稳步提升在多边机制中的影响力，包括主动参与国际金融机构改革、扩大参与联合国维和行动，在G20框架下协调发达国家和新兴国家关系、以高度负责任的态度推动《巴黎协定》等重大全球治理共识的达成。同时，利用创新手段，中国倡议建立一些新的全球治理机制，例如提出“一带一路”建设倡议，并主导设立亚洲基础设施投资银行（AIIB）等机构，完善全球和区域层次的平台建设。此外，中国也开始注重制度框架之外的全球治理内容，如主动将本国治理经验向国际分享，设立国家级发展知识中心，加速向世界介绍中国经验。中国还大力倡议扩展全球治理议题，扩大各国的合作机会。2017年初，习近平主席在联合国总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，提到要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成为各方合作的新疆域。2018年，达沃斯论坛选择中国方案，将“在分化的世界中打造共同命运”确定为年度论坛的主题。

特别值得指出的是，中国倡议的多项政策措施，都体现了实验主义治理的核心元素。例如2017年推动签署的《“一带一路”融资指导原则》，提出“沿线国家政府应加强政策沟通，巩固合作意向，共同释放支持‘一带一路’建设和融资的积极信号”以及“支持金融资源服务于沿线国家和地区的实体经济发展”的框架性目标；同时，尊重各国在执行方案方面的自主性和独立性：如第四条，“鼓励沿线国家建立共同平台，在促进本地区国别发展战略及投资计划对接的基础上，共同制定区域基础设施发展战略或规划，确定重大项目识别和优先选择的原则，协调各国支持政策与融资安排，交流实施经验。”更重要的是，第十四条、十五条为根据融资项目社会环境影响和普惠性对项目推进的方案以及框架性目标本身展开评估和修正建立了规则。在这种实验主义治理模式中，依然需要中国作为表率的积极行动和主动投入，但同时并不为参与国制造负担，相反是激励其为应用新形势下的优势资源和发展机会而实施最有利于其自身的“单边行动”：以多种形式与国际社会合作。借用大卫·万斯的分析来讲，中国要在全球化新形势下推动更民主、更平等的国际关系建构，必须坚持这样与此前超级大国“权威领导力”不同的强调“协调性单边主义”的领导方式。

总之，为在全球化新形势下应对人类共同面临的和平与发展难题，破除在多极化世界集体行动难以协调一致推行的困局，中国必须承担推动国际合作方式民主化转型的责任。习近平主席在今年“一带一路”峰会的主旨演讲中引用中国古人的话，“万物得其本者生，百事得其道者成”，强调共建“一带一路”的框架性目标，是“顺应经济全球化的历史潮流，顺应全球治理体系变革的时代要求，顺应各国人民过上更好日子的强烈愿望”。中国参与和引领新型全球治理的经验表明，推进这种有利于世界各国普通公民利益的政策目标，需要持续以更符合“实验主义治理”的措施，吸引参与国的积极行动，并且为不断完善集体行动而设置开放、公平的评价机制。