保障基层制度性参与：激发乡村自主发展意识成长的路径

蒋余浩

华南理工大学公共政策研究院

摘要：长期以来，农村作为“资源单向流出地”，导致了农村在人、财、物等资源不断被城市吸走，得不到有效循环和供给，乡土社会整体陷入衰败。近年来，随着资源投入的增加，农村硬件设施得到改善，农民也持续增收。但是，农村自主发展的意识依然没有得到培养，多地农村公共事务治理呈现陷入危机的危险。当前实施乡村振兴战略，需要在发展模式和治理模式上充分保障基层的制度性参与，使农村在融入城乡发展的大格局中实现全面振兴。本文提出了保障农村决策参与权培育农民主体意识、强化基层机构服务职责培育农民尊严意识、完善乡村内部协商治理培育农民责任意识等三个层面的对策建议。

一、研究的问题

我国长期以来，在观念上和制度上，将农村当作“资源单向流出地”，[1]农村因此在人、财、物等资源不断被城市吸走的同时，得不到有效循环和供给，导致乡土社会被“损蚀冲洗”（费孝通语）：农业经济陷入停滞、农民沦为贫困、农村地区整体凋零。近年，随着党的十九大开始部署“乡村振兴战略”，简单将农村视为城市发展附庸的观念已经得到纠正。但是，城乡二元体制依然制约着城乡内外的优质资源有效投入到农村建设。在近期，中办和国办出台《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党农村工作条例》、《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等一系列政策，为实施党建引领、夯实乡村振兴基层基础建立了良好的工作框架。此时，有迫切必要集中探讨如何激发和巩固乡村自主发展意识，因为只有农民牢固确立了自主发展意识，才能促成他们充分利用好当前的政策和资源，实现乡村全面的、可持续的振兴。本文基于实证调研和理论研究，针对“通过保障基层制度性参与来激发农村自主发展意识”这个议题提出对策建议。

二、乡村自主发展受压抑的表现与原因

20世纪90年代以来，我国财政支农的总体规模不断扩大，从1990年的307亿元增加到2014年的14002亿元，增长了45倍有多。[2]特别在近年，伴随中央层面对于“三农”问题的高度重视，政策指引力度加大，各级政府和各企事业投入农村的资源也日益增多。如图1显示，中央与地方财政支出中，农林水事务支出的总额从2007年至2018年逐年增长，而且增长幅度较大。在这种持续大力投入的支持之下，农民基本收入连年增长，[3]农村硬件设施建设不断得到改善。[4]

然而，也有研究发现，资源的大量流入并没有同步激发农村集体行动能力的提升以及释放农民自主性；相反，农民乡土归属感的下降、参与公共事务意愿的薄弱，导致出现农村硬件建设成绩显著与基层公共事务治理危机并存的“农村发展悖论”。[5]各地普遍出现的农村地区水土资源加速恶化、农田水利常年失修、抗旱抗灾能力低下、人文环境难以修复，正是这种乡村缺乏自主发展意识的集中表现。

乡村自主发展意识受压抑，其表现和危害主要有如下三点：

其一，受支撑城乡二元体制的发展经济学的制约，农村被认为只是城市和工业化发展的附属品，仅具有原材料产地的功能，在现代化进程中不具备独立发展的价值。这种发展经济学主张，劳动力和资源从传统部门（农业）向高效能部门（工业）流动是国家发展的最佳路径。这个理念影响深远而且根深蒂固。我们耳熟能详的是，在前苏联以及改革开放前的中国，为了实施重工业发展为驱动的“赶超战略”，在城乡之间设置“价格剪刀差”，严重抑制农业的发展水平。同样，在西欧，其工业化和城市化进程也是向农村汲取劳动力、土地和其他资源的过程。在很长时期内，为消费得起城市商品，在农村连儿童都必须加入就业，以便增加家庭收入。这种不平等的城乡资源交流格局，造成了近两三百年来全世界范围内乡村的全面衰败。西方的城乡发展道路不能成为我国学习的榜样。事实上，西方国家并没有深刻反思城乡二元体制的政治经济学根源，它们在20世纪以来改变农民和农业地位的种种努力，主要是出于政治动机：从一战前后开始，为了换取农民手中的选票，西方国家无论实施哪种政体（如英美的自由民主政体、德法意二战时期的法西斯政体、北欧的社会民主政体），能竭力通过法律和政策给予农民优惠。[6]这样的结果是导致“农民”在西方社会成为特殊的政治力量，享有不均等的政治影响力。中国的人口规模、人口结构和区域发展之间的不平衡，决定了我们不可能有西方那种政治意义上的“农民”。我国的城市化即使达到西方发达国家水平（即城市化达70%），也依然有数亿人口必须生活在农村。因此，不从根本上克服城乡二元体制、实现乡村自主发展，不保障城乡之间资源交流的真正平等与公平，就不可能有“城乡同步发展”。

其二，在我国农村治理中，“制度性参与”的长期缺位，使普通农民普遍对村庄公共事务产生疏离感，最终导致乡村中干群关系的紧张和农民国家认同感的降低。“制度性参与”的长期缺位，使得村民自治被异化成“村官自治”，不但滋生了大量的腐败，而且更严重的是造成农民对于国家政策的信任感降低。这一类的反面案例很多，例如我们调研湖南省中部一个农村，多年来，村干部在修路、建（村公用）房、征地等重大事项上从来没有征询过村民意见，造成了村民的严重抵触情绪。村民认为村干部贪污腐化，并且在没有真凭实据的情况下，多年来一直在组织集体上访，要求罢免村干部。而我们调研的福建省厦门市附近的一个农村，更能说明“制度性参与”的重要性：该村村干部长期与本地一位民营企业家有生意合作，通过后者的“义务捐助”把整个村庄的硬件设施建设得相当不错，而且从未向村民征收过费用或要求多提留集体收入（该民营企业家也仅投资，没有在该村范围内承接过工程项目），但就是因为没有沟通和协商，村民对村官怨声载道，整个村子的卫生状况和人文环境都非常差。我们调研时，村干部向我们抱怨，这里的农民自私得“连‘各扫门前雪’的意识都没有”。

其三，各级政府在推进项目入村时，对行政管理的逻辑强调得过重，导致忽视村民的真实需求，亦无法建立一线工作人员尊重村民、与村民互联互动的工作风格。近年来，各级政府以“项目”的形式将资源投入农村，其初衷是帮助农村实施建设。但是，在项目运作中，过于强烈的行政管理要求，又使得工作人员与农民的具体要求格格不入，甚至造成对于农村自主发展需求的抑制。[7]我们的调研中也接触到此类案例。在广东省佛山市的一个农村，村里有一项长期实施的通过街道购买的社会服务项目——主要内容是街道资助专业社工为该村外来务工人员的子女提供学前教育。这个项目原本相当受欢迎：在我们两年前的那次调研中，村干部提出需要我们帮忙向街道反映，将这项服务拓展到本村的学龄前儿童。然而在近期的回访中，多位村民投诉，该社工机构只忙于应付上级检查，“根本没有认真教小孩”。我们发现，近年来应用于基层的“办事留痕”的行政管理要求，阻碍了社工机构真正融入村民生活：该社工机构每个月要安排专人花大量的时间去办理各类行政事务手续，包括服务项目的月度汇报，社会组织的人事变动情况、外出情况、专家聘用情况等内部活动汇报，等等。这些报告都必需以纸面材料的形式提交，否则将面临来自街道的警告、甚至整改要求。最后的结果是，社工机构疲于应付各种行政管理要求，而街道其实也是在严格落实上级部署的监督管理规定，但村民却对这些工作产生不了任何基本的认可。

究其原因，我们认为，当前存在发展模式与治理模式两个方面的阻碍，制约着乡村自主发展意识的生长：（1）在发展模式中，没有从根源上克服城乡二元体制的经济学约束，没有赋予农村与城市同等的参与发展决策的权利；（2）在治理模式中，仍然依靠而不是突破城乡二元体制，导致各种财政资源“下乡”不是围绕农村和农民的意愿来提供服务，而是简单为了完成上级的政策任务。农村无法在城乡发展的重大议题中发出自己的声音、农民无法以正规的形式参与村庄治理、基层无法以积极主动的姿态参与上级政府（部门）负责下派的项目运作，这种情况在当前已经导致了农村与城市之间的发展鸿沟，以及农民对国家政策的严重不信任。因此，我们提出，需要强化基层的制度性参与，在政府引领和协助下乡村自主发展和自主治理的过程中，不断培育农民的主体意识、尊严意识和责任意识。

三、建立健全以保障基层制度性参与为核心的村庄善治格局

（一）政策建议思路

总结改革开放以来我国农村建设的成就和教训，必须在观念上形成一些重大突破，尤其是：不可孤立地看待农村发展和村民自治。在长达百年的世界发展历史中，城市化已经作为人类发展史的重大成就占据了主导地位，农村无法在脱离城市化和工业化的大背景下求得发展。美欧日本韩国等发达国家的经验都显示，政府与农民之间的联盟才是这些国家农业经济成功的制度基础，政府不仅保护农民的土地，而且为后者提供保护性价格、肥料、机械、科学技术和组织化手段等服务，促进其自主发展。[8]西方发达国家的这一方面经验可以为我们所学习；但是，西方国家将农民组织培育成为享有优势地位的政治势力的做法，却不能成为我们的借鉴。总而言之，在我国，村民自治不能被理解为只是孤守在村庄范围内的封闭性自治，而是必须在城乡发展的总体格局中承担自身责任、享受政府提供的服务、作为自主的力量推动实现城乡发展整体利益。

根据上述认识，本文提出的“乡村善治”是以“保障基层的制度性参与”为核心，包括三项内容：（1）保障农村参与城乡发展大讨论的基本权利，以确保决策参与来培育农民的主体意识；（2）强化基层政府机构围绕为农村服务开展工作，以确保基层活力来培育农民的尊严意识；（3）在乡村内部实施民主化和法治化治理，以确保协商共治来培育农民的责任意识。

（二）具体政策建议

“乡村振兴战略”的各项政策已经为深化村民自治、促进农村和谐稳定发展建立了制度基础。我们以此为背景，针对前文分析的问题，提出通过“以保障基层制度性参与为核心”的村庄善治激发乡村自主发展意识的对策建议：

第一，培育农民的主体意识：在发展模式层面，建立健全农村正当参与城乡发展重大议题讨论的工作机制，切实保障农民在城乡发展决策中的参与权。

要确保城市和农村上下一心、城乡各部门一体谋增长、求发展，就必须建设一种既保证中央精神贯彻到底，又保证包括农民在内的各类主体的具体意见有效向上反馈，从而形成发展合力的决策机制。建议：（1）在镇街建立包括农村社区在内的各类利益相关人参与发展规划讨论的工作机制，一方面形成压力打破科层制仅依赖于自上而下监控和仅仅向上负责的运作逻辑，使农村社区自身的发展需求得到各级政府决策部门的充分尊重；另一方面，在城乡发展规划方案的讨论过程中培养和锻炼农村干部，帮助其增长有关国家政策和制度要求的知识及技能；（2）在经济条件允许的镇街设立试点，由镇街聘用专业技术人士为农村制定发展规划，使农村能充分借助和利用该地区城市的发展便利，实现村庄的稳步发展；（3）通过上级机关建立的具有广泛参与性和代表性的专家评议组，对农村发展规划及其执行情况实施评估，帮助农村分析和解决规划实施过程中具体遇到的问题，切实保障农村与城市的发展同步。

第二，培育农民的尊严意识：增设针对基层机构的双向考评，敦促基层机构切实为乡村服务，确立以尊重村民依法协商议事为根本的基层工作原则。

当前面向基层（如镇街、居委等基层机构）的管理，存在着“行政管理逻辑太强，已导致基层工作者难以维持积极为群众服务的初衷”的严重问题。基层机构成为悬浮在农村社会之上的管理部门，经常在日常工作中枉顾农民的真实需求、甚至不能给予农民有尊严的平等对待。需要从根本上改变行政管理规定日益繁琐，导致基层工作经常与服务农村的制度目标相违背的现象。我们建议：（1）增加考核评价体系中的软性指标，用于“自上而下”的考评。在对基层单位和具体项目运行开展情况进行考核时，必须以激励基层工作人员和具体项目负责人员落实到“为群众提供服务”的核心工作要求上。因此，我们建议增加考核系统中的柔性指标，通过集中考察基层单位和具体项目运行的合规情况、财务状况、服务对象反馈意见、群众认知度、对新问题的发现及处理情况等，予以考评打分。对于能够在服务群众这个基本工作要求的一线工作人员和机构，可以鼓励其从办公经费中抽取一部分费用，用于奖励工作人员；（2）在考核中加大农村社区考评意见的权重，用于“自下而上”的考评。对基层单位和具体项目开展情况的考核，除了必要的专业化、程序化、财务等法律法规方面的考评之外，主要需要听取社区方面的意见。因此，我们建议将农村社区考评意见的权重增加到80%以上，充分维护农民的基本尊严。

第三，培育农民的责任意识：在村庄内部，建立健全“一事一议”的村民协商议事机制，依法保障村民的知情权、议事权利和村民代表会议的权威性。

激发农民自主发展意识，还必须培育农民的责任意识。如我们所知，农村议事有其自身的特点，农民经常表现出乐于吵架、但不擅辩论和协商的问题，而且经常事过反悔、听信传闻等等。需要通过精细的制度设计来克服这些问题，因此必须：（1）强化村民协商会议的仪式感。在经济条件允许的地方，由基层政府出资、镇街负责监督，为村庄建立协商议事会议厅；在会议厅内设置功能分区，分设会议主持人（村干部）、村民代表、旁听人员、发言席、表决箱（或表决屏幕）等席位。要求协商议事严格按照程序进行，增强公共参与的严肃性和权威性；（2）培养村干部说理和因势善导的能力。村干部可以不必参与表决投票，但必须善于说理，在协商议事的过程中把议题的目标、政策法律背景、难点疑点等都说清楚，为村民代表提供可信的参考；（3）在有条件的地区，由基层政府提供财政帮助，建立会议直播系统，使未能参会的其他村民能够适时看到协商议事过程；（4）在投票表决之后，必须要求村民代表和其他参会人员签字画押，以防事后反悔；（5）经过协商议事的决议，村委应当及时予以落实。对于因政策环境或其他因素改变而确实无法执行的事项，村干部应当及时组织村民代表召开会议予以解释说明和讨论进一步的对策。总之，让农村的事务真正做到每个人都有权利表达意见、每个人的意见都受到尊重、每个人都为自己的表达负责。在协商议事过程中培育农民的现代公民责任感。

具体的民主议事程序设计，可以参考如图2所示。

参考文献：

[1] 郑永年：《中国农村的贫困与治理》，http://www.aisixiang.com/data/106546.html。

[2] 陈锡文、韩俊主编：《中国农业供给侧改革研究》，清华大学出版社2017年版，第113页。

[3] 按照北京师范大学李实教授团队的研究，1978年至2017年，我国农民收入增长经历了两个高速增长期：一个是1978年至1984年，在农村改革的带动下，这几年农民收入年增长率在15%左右；之后的1985年至2003年，农民收入增速放缓，年均增长率约为4%，其中有的年份甚至出现负增长；2007年至2014年是第二个高速增长期，在国家“三农”政策的带动下，农民收入年增长率达到10.1%左右。另外，2013年农村贫困人口减少至9900万人，2016年减少至4300万人。2017年农民人均收入达到2480元，相比1978年，年均实际收入增长率实现约7.8%。李实、万海远：《中国收入分配演变40年》，上海人民出版社2018年版，第130-131、142页。

[4] 乡村面貌焕然一新，是我国农村建设中近年最令人注目的变化。一般性报道，参见《改革开放四十年，农村面貌焕然一新》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1617908990557548962&wfr=spider&for=pc。

[5] 王亚华、高瑞、孟庆国：《中国农村公共事务治理的危机与响应》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。

[6] Gregory M. Luebber，Liberalism，Fascism，or Social Democracy：Social Class and the Political Origins of Regimes in Interwar Europe，New York：Oxford University Press，1991.

[7] 贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》，《社会科学》，2019年第4期。

[8] Roberto M. Unger，Cui Zhiyuan，China in the Russian Mirror，New Left Review，1/208，Nov.-Dec. 1994，p.80.