摘要：本文旨在分析近年来西班牙加泰分离运动嵌入的制度环境，包括规范安排与运行现实。作为承担西班牙政治民主化使命的“改革宪法”，西班牙1978年宪法提供的根本制度框架导致了国家权力纵向分配上的张力，从而使得现实中中央和地方之间以及地方和地方之间存在权力竞争。非均衡的财税安排又致使加泰罗尼亚自治区对国家中央政府产生不满。在欧债危机背景下，整个西班牙国家财税体系因宪法化的欧盟预算政策获得制度性集权，从而进一步挤压了加泰罗尼亚的财政自治空间。此外，西班牙宪法法院并未通过宪法判决在法理上有效遏制地区分离主义扩张，在加泰罗尼亚违宪独立系列案上的策略也存在可检讨之处。

关键词：地区分离 西班牙1978年宪法 自治权力 财税安排

现实情势与研究问题

作为宪法政治（constitutional politics）研究的极佳素材与典型案例，2017年10月的加泰罗尼亚分离公投吸引了全世界的目光。这次公投在西班牙本土引发了军警阻止民众前往独立公投投票站的激烈冲突。经过了一系列宪法政治事件后，西班牙政府启动宪法第155条终结加泰罗尼亚自治地位、解散自治区政府并提前举行大选；同时，自治区政府前主要领导人仓皇出逃，后在比利时与德国两地被捕。此后，马德里对加泰罗尼亚的直接管辖至2018年2月才结束。2018年10月初，加泰罗尼亚的激进分离分子在本地分离政党的号召下进行纪念违宪公投的暴乱活动，该地区也仍是一个深度撕裂的社会。与此同时，2018年5月新当选的加泰罗尼亚自治区主席奎穆·托拉表示，将继续推进加泰罗尼亚自治区与西班牙分离。加泰罗尼亚违宪公投事件堪称自弗朗哥独裁结束后西班牙最严重的宪法危机，始作俑者们的司法审判也被西班牙媒体冠以“世纪审判”之称。2019年上半年，西班牙最高法院审判了主导两年前加泰罗尼亚地区独立公投的政治人物，主要罪名为叛国罪、煽动叛乱罪与滥用公款，最终判决有望在今年年内做出。

宪法危机是一系列复杂原因导致的结果，尤其需要追溯危机生成和发展的制度环境。2017年，加泰罗尼亚地区分离危机爆发后，不少宪法学者将目光投向1978年宪法本身，将其置于西班牙历史情境中，考察这部宪法奠定的宪法秩序在现实运行中究竟出现了何种偏差。有学者认为近年来分离事件的导火索是加泰罗尼亚自治区2006年地方自治条例扩权的失败，而后不合理的财税安排又将问题进一步恶化。但此类研究未能充分提供与这一分离危机直接相关的宪法分析，由此忽视了一个问题，即西班牙宪法法院在早期浪费了遏制地区分离在法律上扩张的机会。同时，既有的国内法学研究对加泰罗尼亚自治地位的宪法分析多集中于规范描述，以“单一制”的视角理解 1978年西班牙宪法框架，而笔者认为，事实上西班牙1978年的宪法安排具有处于单一制与联邦制之间的特质。为了在复杂背景中对加泰罗尼亚分离事件进行清晰定位，本文需要在回溯历史，重新审视1978年西班牙宪法制度的运行现实。加泰罗尼亚分离事件不仅在分析地区治理、维护国家统一和观察欧盟政策三个层面上为复杂宪法争议的研究者提供了难得而丰富的经验，也为比较宪法学者对西班牙1978年宪法框架的重新思考提供了契机，有助于学界重新思考在“宪法秩序与国民认同”、“改革宪法”，以及“领土结构”等议题上进行跨国别和跨语境比较研究的可能。

西班牙的中央和地方关系问题，历来受到国内学者的关注。有学者注意到了西班牙现代国家认同与地方主义之间的张力。还有学者梳理了1978年西班牙宪法上“自治区”的宪制安排。在20世纪90年代，国内学者就介绍过西班牙1978年宪法文本中关于中央和地方关系的内容。目前成果也对西班牙“前宪法”的民主转型改革事实和大致的制宪程序有所概述。有观点认为，自治区制度并不是“联邦”，而是自创的“自治区国家”（state of regions）；虽然自治区制度是西班牙70年代末关于领土结构（territorial structure）改革的主要成就之一，但自治区的创建及其细节设计在相当程度上是第一届国家议会（Cortes Generales）期间政党政治博弈的结果，导致了1978年宪法安排上存有模糊之处。近十年来零星的相关研究多关注西班牙1978年宪法下自治区制度的运行。迄今为止，对于西班牙1978年宪法下的自治区制度及其运行，学界的评价总体上是正面的。有研究将西班牙的制度设计和运行模式称之为“民族共治”和“非均质化民族自治”模式，并认为其反映了在统一国家框架下寻求多元族裔良好治理手段的问题意识。然而，现实的发展总是在不断变化。鉴于当下出现的新情况，一个值得追问之处在于：如果西班牙1978年宪法为地区自治提供的制度框架从设计到运行均属良好，那为什么加泰罗尼亚地区近年来出现如此严重的分离危机？

本文意在深入分析加泰罗尼亚分离危机背后的宪法原因，包括制度安排和运行现实。现有文献对2017年加泰罗尼亚分离危机的关注大多出于对违宪分离事件的警醒，主要立足国家认同与分离主义两个重点。迄今为止，未有研究较为系统地交代这一宪法危机得以存在、爆发的规范条件与现实情境。实际上，对于宪法学界而言，加泰罗尼亚分离事件已成为分析宪法危机的突出案例，并反映了历史传统、财税安排、欧盟政策对地区分离议程的直接影响。以这一事件为线索，本文将尝试回答如下问题：在1978年西班牙宪法提供的根本制度安排及其现实运行中，与加泰罗尼亚分离运动密切相关的情境与关键因素是哪些？这些情境与关键因素进而具有何种历史渊源与政治表征？凡此种种，在宪法政治的视角中提供了怎样的经验教训？

为了回答上述问题，本文分为五个部分，第一部分将交代必要的历史背景，重点是加泰罗尼亚在历史上如何成为了西班牙的一部分，目的是为后文的宪法分析提供历史情境。第二部分将分析西班牙1978年宪法制度设计，以证明1978年宪法为西班牙政治现代化转型提供了模糊的根本框架，并脱离文本设计产生了新的实践模式。第三部分分析西班牙1978年宪法不均衡的财税安排，并指出非均衡财税安排在欧债危机背景下的变迁和宪法约束，其中包括欧盟经济策略对成员国宪法安排的直接影响。第四部分将通过已有的经验证据证明：加泰罗尼亚自治政府在民族语言政策上倚重立法催化民族意识。在本次分离运动初期，自治政府通过宪法政治途径试图乔装合法进行分离活动的关键节点尤其值得关注。本文将展现西班牙政府、西班牙宪法法院与加泰罗尼亚自治政府三方构成的局面及其互动关系，并指出西班牙宪法法院对1978年宪法上关键原则的解释存在不慎之处，给了地区独立主义在早期扩张的机会。第五部分为结论部分，本文将从中央和地方关系的视角出发，对西班牙1978年宪法的制度性安排及其实践做出新的思考。

在方法上，需要说明三点：首先，本文不主张无视国别情境（national context）简单得出某国宪法政治事件对他国的启示，所以采取“情境分析”（contextual analysis）的路径，以呈现加泰分离事件所嵌入的宪法制度与政治现实；其次，在情境分析的路径中，本文选择制度分析。由此，文中将地区民族主义与自决诉求视为地区分离主义的结果，同时参与了加泰地区分离运动的话语构建，而现有研究主要关注的民族认同与民族主义将不作为本文分析重点；最后，本文的宪法分析部分将相关宪法争议置于文本规范与结构中获得体系性分析，再结合宪法政治现实进行二次评价。

一、历史背景：西班牙的加泰罗尼亚及其自治地位

加泰罗尼亚地区作为古代政治实体的历史始于巴塞罗那伯爵领。拉蒙·贝伦格尔一世（1035-1076）时期，巴塞罗那伯爵领的历史重要性开始显露，加泰地区出现了本地的法典（Usatges）。在拉蒙·贝伦格尔三世（1082-1131）到四世（1131-1162）期间，加泰罗尼亚地区成为地中海沿岸的重要强权（potencia），1137年，阿拉贡国王拉米罗二世沉迷修道院生活，无心理政，将两岁的幼女佩德罗尼利亚公主许配巴塞罗那伯爵拉蒙·贝伦格尔四世，使得加泰罗尼亚与阿拉贡国王合并，后加泰罗尼亚成为阿拉贡王国重心，阿拉贡王室由此落入巴塞罗那伯爵手中，后者自封“阿拉贡的君主和统治者”。1162年，拉蒙·贝伦格尔四世去世后，其子阿方索继承了巴塞罗那与阿拉贡的全部领地，被加冕为阿拉贡国王，史称阿拉贡二世，即加泰罗尼亚一世。

1469年，阿拉贡的费迪南与卡斯蒂利亚的伊莎贝拉女王完成联姻，古代西班牙名义上实现统一。在此之后的费迪南二世时期（1479-1516），阿拉贡王国内部维持着类似现代的联邦制结构，各组成实体的区域特权由国王以书面形式确保存续，尤其是加泰地区的特权；国王很少干预各组成实体的政务，阿拉贡内部治国主要机制为阿拉贡参议会。值得一提的是，当时的伊比利亚半岛正处于伊斯兰势力和基督教势力对峙的光复运动时期，加泰罗尼亚经由阿拉贡实现的卡斯蒂利亚化，展现了半岛北方各基督教王国的历史性融合。

加泰罗尼亚在17、18世纪都曾公开反叛过西班牙政府，可视为现代意义上地区分离主义的先声。西班牙于1469年实现形式统一后，加泰罗尼亚以公国（principality）的地位服从卡斯蒂利亚国王的领导，但保留自身独立的机构、货币习俗与赋税制度。自腓力二世（1527-1598）起，加泰罗尼亚地区的高度自治权体现在有独立的议会、税收权以及有限立法权。腓力四世时期（1605-1665），卡斯蒂利亚效仿法国加强中央集权，加上三十年战争中汲取财物的需求，卡斯蒂利亚罔顾加泰罗尼亚的自治权力，收回了加泰地区的税收权。于是，1640年加泰罗尼亚地区爆发了农人反对中央的叛乱，史称“收割者战争”（加泰隆语：Guerra delsSegadors）。在这场叛乱中，加泰罗尼亚借助法国的援助，一度于1641年1月宣布独立，成立加泰罗尼亚共和国，后被腓力四世打败。在三十年战争结束的背景下，这次叛乱的结果是：基于欧洲著名的《威斯特伐利亚和约》，加泰罗尼亚由西班牙和法国分别占领一部分；在西占区域，腓力四世持续削弱加泰罗尼亚政府的权力。1659年，基于《比利牛斯条约》，法国放弃加泰罗尼亚而获得西班牙割让的其他边境领土，西班牙得以完全控制加泰罗尼亚。后又因西班牙王位继承战争（1710-1714），成为西班牙国王的腓力五世（1700-1746）为了惩罚加泰罗尼亚在战争中倒戈的行为，通过《新基本法令》取消了加泰罗尼亚始于腓力二世时期获得的自治地位，自治机构与自治权力皆遭废除，加泰罗尼亚被划分为西班牙王国境内四省，加泰隆语亦遭禁止。

现代加泰地区宪法意义上的自治权始于第二共和国的时期。在短暂的第二共和国时期（1931-1939），加泰地区从最初主张的“加泰罗尼亚国”改称为“加泰罗尼亚自治区”（Generalitat），接受有限程度的自治，并将加泰隆语恢复为自治区官方语言。因保守派执掌共和国临时政府，加泰罗尼亚与共和国政府达成妥协，与共和国立宪议会签订《圣·塞瓦斯蒂安协定》（The Pact of San Sebastián）。这一宪法性文件暂时结束了西班牙君主制，其中也包括加泰罗尼亚自治的安排。加泰地区由此接受国家对地区财税权力的限制，从而愿意成为宪法上的“整合型国家”（integral state）的一部分。正因如此，加泰罗尼亚地区政府在1932年得以通过自治条例，侧重主张语言、教育和公共秩序方面的自治权力，并在随后的内战中继续支持共和政府直至后者失败。

弗朗哥独裁时期，加泰罗尼亚自治地位丧失，本地文化遭压制。1938年4月5日，加泰罗尼亚章程被佛朗哥将军废除，次年四月，佛朗哥获胜，第二共和国失败，佛朗哥独裁开始。弗朗哥将军上台独裁后，遂在全国境内实行高压同化政策，加泰罗尼亚语言再度被禁止使用。于是在1978年西班牙宪法起草过程中，恢复地区语言的内容顺势成为了回归地区自治的典型表现。在1978年宪法通过之后，加泰罗尼亚自治条例在1979年颁行实施，确保了加泰罗尼亚语的法律地位和自治政府结构。

二、现代设计：纵向分权与实践后果

（一）在单一制与联邦制之间的制度设计

1978年宪法为西班牙政治民主化与现代领土结构提供了基本框架，一个显著的制度变化就是在50个省（provincia；provinces）的层级之上，添附了17个自治区（comunidadautónoma；autonomous communities）的建制，以回应西班牙国内的多元族裔文化并实现区域自治。1978年宪法授予这些自治区制定自治条例的权力，以建立地区议会和地区政府。自治区由省和自治市（ciudad autónoma；autonomous city）组成。举例说来，安达卢西亚由八省组成，加泰罗尼亚由巴塞罗那、莱里达、赫罗纳和塔拉戈纳四省组成。同时，西班牙全境依然存在六个单省自治区，岑塔和梅利利亚则是两个自治市。巴斯克地区、纳瓦拉和加那利群岛拥有的财税制度不同于其他自治区。而巴斯克地区和加泰罗尼亚两个自治区的设立也体现了19世纪起地方民族主义政党持续活动下的政治成果。

1978年西班牙宪法上的领土结构有其近代渊源。现代西班牙“省—自治区”的领土结构可以追溯至1833年领土结构（división territorial de Espa?aen 1833），通过皇家命令颁布。按照这份命令的内容，省一级设有国家的中央代表（后称“民事总督”）和议员团，即代表各省的集体机构，国家通过省对地方进行管理，以实现地方均质化（Se uniformo）。而后1839至1844年间西班牙又通过各项政令，使巴斯克各省与纳瓦拉省的行政体系与全国的领土划分体系协调起来，拆除海关而划分边界，取消旧的总委员会而改为议员团，变纳瓦拉王国为特别省。这份皇家命令在西班牙全境第一次建立了中央集权式的领土结构，将西班牙全境分为49个省，分属15个名义上的历史地区（historical regions; regioneshistóricas）。此时距伊莎贝拉一世与费迪南完婚实现西班牙第一次政治统一已364年。虽然这一改革的推动者本人布尔戈斯是亲法派，但如是划分明确尊重了古代王国和历史称谓，相当于承认了西班牙君主时代在地区上的旧地理—历史划分。1833年领土结构实施之后，直至1931年，西班牙国家领土结构几乎维持原样。

1978年立宪选择“自治区—省”为实行地区自治的基本结构，亦有现实原因。一方面，1978年宪法的基本框架可视为向第二共和国时期（1931—1939）国家制度的回归。[28]在更短的第一共和国时期（1873年2月11日—18-74年12月29日），按古代西班牙境内十五个王国的大致界限，西班牙全境被划分为十五个地区，拟采纳联邦制，因第一共和国的短命而没有实现。[29]另一方面，最后写进1978年宪法的国家结构是由国家议会中各政党出于各种偏好而达成的妥协。在中央政府的支持者和保守派推动下，50个省被保留，并在各省之上均添加了自治区一级建制。符合传统联邦制的设想确曾出现在1978年宪法起草者的热望中，但由于在国家议会缺乏多数支持，这个设想最终遭遇了流产。1978年宪法供给的制度结构看上去可以归类于联邦制变体，例如“行政联邦制”（executive federalism）和“放权联邦制”（devolutionary federalism）。西班牙本国也有学者认为1978年宪法提供了西班牙宪法史上最为分权的领土结构。

将1978年西班牙宪法上的国家权力纵向分配加以归类实属难事，这部宪法全部169个条款中并没有对西班牙是单一制还是联邦制国家做出明确表述。就宪法原则而言，1978年宪法第2条强调所有西班牙人的祖国牢不可破和不可分裂，又承认和保障构成西班牙国家（nacion；nation）的各民族（nacionalidades；nationalities）和各地区（regiones；regions）的自治权、相互间休戚与共：“宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国——西班牙国家的不可分裂的统一基础之上，宪法承认和保障构成西班牙国家的各民族和各地区的自治权和相互间休戚与共。”1978年宪法也为地区自治设定了均衡制度作为约束，如第138条在经济事务上再一次强调了第2条确立的地区团结原则：“国家保证宪法第2条确定的团结原则的有效执行，维护西班牙领土各部分之间公正、适当的经济平衡，并要特别关注岛屿的情况。”尤为值得注意的是，地区之间休戚与共的经济意义还在这部宪法其他的条款里有所强调。宪法第156条第1款言明：“自治共同体为了发展与行使自己的职权所享有的财政自治，应符合与国家财政合作及所有西班牙人之间休戚与共的原则。” 在下文中，我们还将看到经济事务上的地区团结条款，或隐或现，构成了理解西班牙政府对应经济危机时行为逻辑的关键，也恰恰是马德里的这些行为招致了加泰地区的不满。不仅如此，从地理代表制上看，所有的自治区最终都应被置于一个统一的框架下，在国家议会中有相应的代表比例，各自治区会拥有一院制的地方议会，有地区专属的自治权也有与中央分享的权力。实际上，这样的制度设计看似均衡，但其遮蔽的现实：是各自治区差异显著的实际面积、非均衡的财税自治权和地区政党在国家议会中不断变动的影响力。

1978年宪法第149条的结构需要特别分析。第149条第3款明确规定：“宪法没有明确规定属于国家的权限，可按自治共同体的条例规定属于自治共同体。自治条例没有申明的事项的权限属于国家。在发生冲突的情况下，在没有确定属于自治共同体专门权限的一切事项上，国家的规定高于自治共同体的规定。国家法规在任何事项上都是自治共同体法规的补充。”如此表述很容易让人联想到典型联邦制下的“剩余权力”。然而文本上，“在发生冲突的情况下”后递进的内容，与前一分句存在紧张关系：首先，虽然看上去对于待定事项上的权力可以先属于自治条例，但同时“自治条例没有申明的事项的权限属于国家”，实际上允许国家和自治区竞争的结果是对于某个事项进行双重管辖——然而，一旦实现了双重宪法管辖，那么法院实际上可以通过国家法的补充效力来排除自治条例的适用，从而间接排除自治条例管辖权的扩张。不仅如此，第149条第3款还包含了对地区自治权更为隐含（implicit）的限制：国家法律在任何时候都可以通过发挥“补充效力”，排除自治条例在具体事项上的适用。所以，国家法的优越地位已经存在鼓励组织法（organic laws）侵蚀自治区条例管辖的可能。所谓“组织法”，如1978年宪法第81条所言，即“关于行使基本权利和公共自由、批准自治法规和选举通则的法律，以及宪法规定的其他法律。”实践中一个典型例子是2002年西班牙制定的《教育平等授权法》，授权国家可直接管理自治区在初中教育阶段制定的统一大纲和历史民族自治区教育体制中的语言政策。客观上限制了加泰罗尼亚自治区在中小学教育中推行加泰罗尼亚语教学的政策。

宪法理论继受的脉络亦可证明，西班牙1978年宪法上国家权力纵向分配的结构并非典型联邦制。1978年宪法列举国家权力的纵向分配而排除次国家单元享有剩余权力的例子可追溯到第二共和国时期的1931年西班牙宪法，这部宪法允许各省或者有共同历史、文化、经济结构的相邻省份约定组成大区（第11条），同时禁止各大区之间组成联邦（第13条）；还规定1931年宪法没有纳入国家权力范围内的立法权和直接司法权，各大区需要通过大区组织法获得国家议会的授权才可设定特别规定。1931年西班牙宪法深受1920年奥地利宪法影响，而后者又与凯尔森的“三面理论”（Drei-Kreise-Theorie）相关。有观点认为，西班牙1978年宪法的国家权力纵向分配实际上带有凯尔森主义的理论色彩。这一理论强调国家对各次国家单元（sub-state units）的授权无法约束国家本身，无论是国家还是各次级国家单元都受制于“整体宪法”（Gesamtverfassung）：因为宪法本身产生的是一个整体秩序，国家权力自上而下在国家内部不同区域的领土之间分配。所以，该理论中的“三面”即“宪法—国家法律—各次级国家单元区域内法律”。奥地利宪法学界曾对于“三面理论”有所发展，认为联邦制本身的运行不仅依赖分别来自国家和各州两方面的规制，更重要的是在国家和各州关系上发挥重要作用的“联合机构”（joint institutions），包括宪法法院、行政法庭、公共审计等国家机构。

“联合机构”在1978年西班牙宪法中也清晰可见。第150条第3款规定，国家应该立法建立使得国家和自治区法制协调的原则；即使是在自治区管辖优先的事项上，为了国家的普遍利益，国家依然有必要行使协调立法权。该条也规定了国家对自治区进行管控的机构和途径，包括：1）宪法法院负责审查自治区立法的合宪性；2）国家政府向自治区进行行政授权之前，会参考最高谘询机构国务会议（Council of State）的意见；3）行政诉讼法庭有权对自治区行政与规章实施审查，以及审计法院有权对于中央和地方财税与预算争议实施裁判。实际上，西班牙的整个司法系统是一个集中的体系。如果一个自治区不能承担其宪法义务，那么国家政府则有权采取特别措施以督促自治区为之。在前述情势下，国家政府得发起针对自治区主席的控告；如果这个控告无法得到妥善解决，那么国家政府需获得国家议会的全体多数才能采取其他措施。这一制度结构也为日后马德里处理加泰罗尼亚违宪公投的制度逻辑埋下了伏笔。

（二）“攀比性不满”与其他制度现实

1978年宪法提供的纵向权力分配方案，包含了潜在的制度危险。因根本安排上存有单一制和联邦制之间的模糊地带，1978年宪法试图在强调国家在宪法上的优越地位和明确地区自治权力之间取得平衡，这一制度上的模棱两可（institutional ambiguity）极易使得现实中国家和自治区都存在主动改变宪定权力划分的可能，国家权力纵向分配的宪定制度遂陷入动荡。1978年宪法对于自治区自治权的唯一限制在于，不得对抗第149条规定的国家立法保留事项，具体涉及32项事务。同时出于制宪各方对政治与经济现代化改革极为有限的预见性，1978年宪法第148条第2款还规定，在各自治条例通过的五年后，各自治区可在不侵犯第149条国家专属权力前提下，继续通过修正自治条例的方式继续扩大自治权力。1978年宪法第148条第1款罗列了授予各自治区的权力内容，主要涉及区域经济管理与发展。正是因为自治权力直接联系自治区经济事务，自治区对国家层面的经济政策异常敏感，尤其是公共支出的变动。结合宪法对自治条例能动扩权的允许，各自治区也渐进地扩大其财税自治权的范围，或者将对国家财税改革的不满诉至宪法法院。

1978年宪法在国家权力纵向分配上的基本框架及其过渡安排，在实际运行中产生了一个出人意料的结果：宪法允许各自治区主动通过自治立法进行扩权，在各自治区之间造成了“攀比性不满”（comparative grievance），即各个自治区凭借自治立法都尽可能地比照其他自治区追求更多的自治。具体而言，将自治权按等级授予，在实践中会激励较低等级的自治区不断扩大自治权以向较高等级的看齐；与此同时，享有较高等级自治权的地区又倾向于采取保持其相对优越的自治地位，包括宪定的地区权力与来自国家层面的经济资源分配。相应地，通过在国家政治中支持地方自治扩张全国性的政党，自治区的政治精英则顺势利用修改自治条例的方法，使之作为政治宣言（symbolic assentation）与分配主张。一个典型的实例是，2000年之后，瓦伦西亚自治区采取了被称为“最惠自治区待遇的条款”（a most-favoured-region clause），宣称任何其他自治区在未来获得的新自治权力将自动适用于瓦伦西亚。在此之后，也有其他自治区照搬了这一条款，如安达卢西亚。这一“攀比性不满”在现实中成为国家权力纵向分配演进的内在动力。这一现实对1978年宪法制度的潜在危险在于，在地方争相扩大自治权的竞争中短视的地区利益越来越显著，这与1978年宪法通过激励自治区获得区域经济发展、再实现各地区之间经济均衡的初衷也背道而驰。与“攀比性不满”相辅相成，自2004年至金融危机爆发之前，以议会中微弱优势执政的社会工人党为了巩固执政地位，采取了向地区新一轮自发扩权的妥协。这一政治氛围也是加泰罗尼亚自治区政府计划修改自治条例加以扩张区域自治权的契机。

1978年宪法上如此暧昧不清的国家权力纵向分配，还造成了日后自治区层面的政党在国家议会中的缺席，并间接导致了国家和地区层面政治协商渠道极为不畅。在多党民主制下的政治现代化过渡时期，对单一制的支持传统上来自军方和右翼的全国性政党，而对联邦制下地方自治的追求自然出于地区性政党。当时加泰罗尼亚地区主张的“制定自由、宽恕和自治的法规”的诉求被其他地区的政治精英接受。就西班牙国家议会（Cortes Generales）内部而言，保守派的压力使得参议院的设计采取了基于各省的代表制，而并非各自治区。自1978年宪法之后，国家议会中参议院议席的分配制度三十多年没有改变过。

地区代表制在国家议会中缺位的情况下，国家和各自治区之间的关系相当程度上依赖纵向的府际关系（inter-governmental relation，IGR），使得宪法法院成为唯一可以直接调节国家和各自治区之间权力划分的重要机构。在2008年金融危机之前，西班牙国家政府中并没有供各自治区主席或者自治区主席与国家政府之间对话的固定平台。这使得西班牙宪法法院在调节国家和各自治区的宪法关系上就扮演了更为重要的角色。在1980年代政治现代化伊始，宪法法院的裁判倾向是维护地区自治。因为彼时建立自治区制度需要时间，也需要宪法法院在此施展政治作用。1980年代宪法法院能动地界定和维护地方自治的案例中，典型的有卡斯蒂利亚-莱昂自治区边界变动一案；进入1980年代下半叶，宪法法院通过司法条例推动过自治区政府建设与发展。20世纪之后，宪法法院开始采取积极防卫国家统一的立场，并强调自治权的限制。在下文分析的一系列加泰罗尼亚分离案中，宪法法院的角色和功能还将进一步被呈现。

三、非均衡财税与应激改革

（一）1978年宪法上的非均衡财税制度

西班牙1978年宪法对于历史民族的认可以及自治区制度的建立，有非常现实的经济考量。西班牙宪法第143条第1款就明确表示，自治区制度的建立是考虑到某一领土区域内“共同的历史、文化与经济因素”。不仅如此，在过渡条款中，对纳瓦拉在自治区建制下归属的特别安排，也体现了对保留历史区域制度（órganoforal；foral organ）的考虑，而这个区域制度的核心就是特别地区的财税自治权，也是近年来加泰分离运动中地区核心诉求之关键。

1978年西班牙宪法建立了一个明显非均衡的税收制度，把各自治区的财税地位划分为两类：特别地区（the foral regime）和普通地区（the common regime）。特别地区仅仅包括巴斯克地区和纳瓦拉两个自治区，一般地区由其他15个自治区组成，其中就包括加泰罗尼亚。作为保护自治区历史权利的产物，处于特别财税地区一级的巴斯克地区和纳瓦拉两个自治区被赋予的财税权力包括：为个人所得税、企业利润、个人财产、继承和财产转移设定税率和税基，并且这几项税只是地方税，两个特别财政地区的居民都不必在上述项目上交纳任何国家税；巴斯克地区和纳瓦拉同时还自己负责自治区内的税务管理。大体说来，特别财政地区对本地税有直接加税的权力，而普通地区在此的权力则相当受限。1978年宪法认可一定程度的财税自治权是自治区执行自治权的必要条件，在宪法之下，国家与自治区之间财政分权的更多细节则规定在《自治区财务组织法》（the Organic Law on the Financing of Autonomous Communities）和每个自治区的自治立法中。

在地区支出责任上，不仅普通财税地区和特别财税地区之间存在差异，普通财税地区内部还存在高低两个等级。对于两个特别财税地区而言，它们都有向国家政府特别支付的义务，在巴斯克地区这种特别支付叫“cupo”，在纳瓦拉被称为“aportacion”。这两种支付都是为国家政府承担地方公共服务的部分而支付的对价，上缴比例在实践中则灵活可变；而对于国家而言，这两种支付都用以填补一部分国家赤字。除了超过75%的地区税收上交给国家之外，普通财税地区地方税权的扩大会相应导致国家层面转移支付的减少。这些地区有税收管理方面的自治权，却缺乏设定税基和税率的权力。尤为值得注意的是，在普通财税地区之间，又存在高与低两个不同等级的支出责任。高一级的支出责任类似特别财税地区，自治区政府也享有更大的自由度，加泰罗尼亚自治区恰好在这一序列上。其中值得一提的是，高支出责任的普通财税地区政府拥有在公共卫生和教育事项上支出的决定权。这意味着高支出责任的普通财税地区政府也对本自治区域内的公共卫生与教育事项有更多的决策权，其中包括加泰罗尼亚自治区。

基于宪法上强调地区间经济平衡的理念，西班牙地区间转移支付的体系强调地区间财政均衡。对于普通财税地区，最大的财政来源即来自国家的无条件拨款（unconditional grant），对此影响最大的因素是地区的人口。与此同时，人均收入较低的自治区还会获得宪法上为了实现地区财政均衡而设定的“共同责任拨款”（solidarity grants）和其他款项。就目前的转移支付体系而言，在财政表现上越落后的自治区会得到更多的资助。而如加泰罗尼亚一样具有更多财力的自治区，获得国家转移支付的人均比却更低。以2006年为例，加泰罗尼亚在转移财政收入之前，财力在17个自治区中位列第三，而在转移支付之后成为了第11名。与此相反，埃斯特雷马杜拉自治区在转移支付之前财力为17个自治区中的第14名，在转移支付之后却成了第1名。自1999年至2009年，中央政府在加泰罗尼亚地区的年平均投资在全国各自治区总投资的比例为14.38%，不仅低于加泰罗尼亚自治区年度 GDP 占西班牙全国GDP 的比例（18.80 %），还低于加泰人口占西班牙人口的比重：1999年这一比例为15.40%，2008年为16%。

（二）金融危机下的财税改革与制度变迁

在分析加泰罗尼亚分离事件的背景时，现有研究经常对于西班牙自2008年下半年开始经历金融危机这一事件一带而过。实际上，这次金融危机不仅给西班牙近十年来的经济增长画上了句号并暴露出国民经济的结构性危机，而且导致了西班牙财税体制明显的集权。重新集权的财税安排经由新的宪法修正案实现制度化，直接挤压了加泰地区财税自治权力的空间。鉴于西班牙金融危机的主要原因是不动产泡沫，加泰罗尼亚自治区则因为在金融危机之前就已经存在的预算不平衡、倚重房产税而在金融危机中处在受灾最严重的地区之一，同时也是负债最严重的地区之一。

西班牙政府在金融危机初期的对应措施有失偏颇，加强了财税制度的中央集权。在金融危机显露迹象之前，稳定的经济增长和灵活的经济放权周期使得西班牙国家财税安排中的制度性缺陷并未充分暴露。2008年初，金融危机已经山雨欲来，但为了当年三月大选可以顺利举行，工人社会党执政的萨帕特罗政府否认西班牙经济局势恶化。后来，萨帕特罗政府才采取激进措施试图及时控制金融危机，这些政治措施中就包括改革国家政府和各自治区之间的财税框架和重新收紧地区财税自治权。由于现实中阻力巨大，前述两项计划一直到人民党的拉霍伊政府上台后才由各自治区勉强与马德里签署。这一系列改革政策的结果就是：在国家政府前所未有的约束和监督机制下，自治区不得不承诺就自己的负债积极实施财税安排，而并非指望中央政府一味输血。为了保证新财税安排的推行，西班牙政府也建立了地方治理的国家委员会（the National Commission for Local Administration）。

通过宪法修正案的形式，西班牙效仿德国，于2011年在本国宪法中植入了欧盟预算紧缩计划，即1978年宪法新的135条。这是西班牙1978年宪法自颁行以来经历的第一次修正。金融危机背景下，旨在平衡联邦与各州之间财政，德国联邦基本法第109条第3款于2009年迎来修正，增添了后被视为德国财税立法“黄金规则”的基本法109a条款。新修正案的内容本质上是对财政进行反向周期调节，允许政府在经济不景气的时候增加开支、提高赤字，在经济景气时减少开支。该修正案还规定了新财政规则施行例外的紧急情形，如自然灾害。若偏离修正案所设定的债务刹车，需要联邦议会过半多数表决加上明确的新债务计划。参照德国基联邦基本法的修正，西班牙宪法的新135条规定了预算稳定性原则（the principle of budgetary stability），对国家政府以及各自治区共同形成的结构赤字（structural deficit）的最高额度进行限制。类似德国的修正案，西班牙宪法新135条也列举了例外情形如自然灾害、经济衰退或者其他非同寻常的紧急情况（extraordinary emergency）出现时，西班牙政府可以突破新修正案设下的结构赤字约束。第135条还列明了对于“紧急情况”的实质判断标准：情势危及到超出国家控制的标准，并将显著危害到国家财政状况或者社会稳定。突破宪定的结构性赤字需要国家议会投票的绝对多数。

与德国不同的是，西班牙并没有在新的135条中列明赤字上限，而德国基本法上明确列举了在2016年将赤字控制在0.35%的规模，西班牙0.4% 的赤字限制目标将由单独的法律启动。并且，新的西班牙宪法第135条还规定了在2012年6月30日之前，西班牙政府需要批准相关组织法，如是组织法需要契合第135条第3款规定的限制机制，并且在2020年之前加以实施。这条修正案不仅是使金融市场对西班牙政府保持信心的政治承诺，也体现了成员国国家宪法秩序是如何被强制回应欧盟超国家层面的安排，或简言之，欧盟安排在成员国本土的宪法化。

在宪法新135条通过的一年后，西班牙政府通过了《预算稳定与金融可持续性组织法》，作为满足宪法新135条金融稳定原则的执行性法律。这一重要的组织法在所有层级的政府间建立了一套新的财税原则，各自治区须每月每季向中央政府报告预算实施情况，并且中央政府会在批准各自治区的预算之前发布指导意见。为了配合欧盟紧缩政策在西班牙的实现，这部组织法非常显著地集中了财政权力和预算控制权。于是在宪法层面并没有进行改革的同时，宪法安排中财税关系本身已经经历了根本性的改变。这一根本性的转变整体性地挤压着各自治区财税权力的自治空间，对于富足地区如加泰罗尼亚的制度影响便可想而知。

四、分离歧路

（一）加泰罗尼亚地区分离意识与宣传策略

在财税体系中自治区受到了不公正的待遇，是近年来加泰罗尼亚分离宣传的主要口号，从上文中我们也看到现实中的确存在财税安排不均的现实。然而在这一口号之下，具体情境以及分离事件本身的发展却极易被政治宣传掩盖，所以后者也值得深入分析。现实中，与对日益集权的财税体制不满并行的，还有催生加泰罗尼亚地区政府催生民族身份和民族意识的法律政策和政治纲领。

加泰罗尼亚地区当局主要通过法律手段催化民族认同，其中典型立法为《语言规范法》。加泰罗尼亚身份认同是地区分离意识的核心，而这一身份认同又根植于加泰隆语以及这一语言所能连接的身份与历史。这部法律的实施过程及其实践，是加泰地区政治领袖乔尔迪·布乔尔任职期间将本地重新加泰罗尼亚化的重要环节。加泰罗尼亚自治区于1978年制定并实施了《语言规范法》以保护和推广加泰罗尼亚语，这部法律至今都是加泰罗尼亚自治区非常重要的法律文件。同年，加泰罗尼亚自治区也建立了地区公共电视台和广播公司，使其成为加泰罗尼亚语有力的传播机构。根据1983年《语言规范法》，加泰罗尼亚自治区建立双语学校体系，要求学生在教育阶段结束时有能力同时使用加泰罗尼亚语和西班牙语，并且学校不得因为学生使用的语言而采取区隔政策。如是缓慢的“语言浸入政策”在1996年被西班牙宪法法院判定合宪。但是在2006年对地区自治条例富有争议的大范围修订中，加泰罗尼亚新自治条例认可泰隆语和西班牙语在宪法上完全平等，并规定了地区居民习得加泰隆语的宪法性义务。2010年，新自治条例中地区居民学习和使用加泰罗尼亚语言的义务被宪法法院判定违宪。即便如此，在2015年，加泰罗尼亚自治区的书商协会曾经公开表示，当年9月开始的加泰罗尼亚地区学生教科书中将不再出现西班牙语。

西班牙政治民主化转型后，加泰罗尼亚地区分离纲领的出现可追溯到近30年前。乔尔迪·布乔尔在任时期，加泰罗尼亚政府不遗余力地塑造加泰罗尼亚地区的身份意识，曾经在1990年秘密召集地区民族主义倾向的知识分子起草过一份将自治区再度加泰罗尼亚化的策略。这一实质上的秘密分离纲领长久以来在加泰罗尼亚的高层官员中长期流传，近年来，通过加泰罗尼亚自治区逆向分离运动塔“巴尼亚运动”的反分裂网络平台，这份文才得以通过英文翻译版第一次为人所知。这份纲领言简意赅，阐明了培植、催化加泰罗尼亚民族意识的关键在于：通过各种渠道暗中推送分裂倾向的人选，把控广播电视宣传领域、高等教育领域和政府要职。

在19世纪后半期，加泰罗尼亚出现了现代意义上的地区民族主义运动，参与地区民族主义运动的主体为工业化进程中诞生的市民阶层。1892年，加泰地区地方精英发表《曼雷萨纲领》（Bases de Manresa），乃第二共和国成立之前首部明确的政治纲领，也成为第二共和国时期1932年《加泰罗尼亚自治章程》的前身。这份文件一共十六条，认为西班牙的国家应为邦联结构，第一条罗列了中央权力，包括税收、国防、关税、基建、跨区域争议与平衡全国各地区的支出责任。第二条至第十六条为详细的地方权力。依照这份文件的设计，自治的加泰罗尼亚意欲恢复古代机构，包括在地方具有终审权的司法体系（Audiencia de Catalu?a）、地方安全制度（Somatén）；文件还强调仅加泰罗尼亚人可任公职，主张加泰政府对于地方教育的控制，使加泰隆语为地区唯一官方语言。这份纲领是近代第一份加泰地区明确要求自治权力的政治纲领，核心主张在近年来的加泰分离纲领中依然清晰可辨。1898年美西战争西班牙战败，西班牙被迫放弃最后也是最重要的海外殖民地古巴、菲律宾和波多黎各，加泰地区纺织工业因丧失海外市场而受重创，对中央政权的反感加剧。20世纪初，加泰地区开始出现地区性政党，并在西班牙议会占有席位。

（二）宪法政治中的违宪独立公投

加泰罗尼亚分离公投的正式步骤开始于2012年11月。大部分现有的研究观点认为，在2010年西班牙宪法法院判决2006年加泰罗尼亚自治条例新修正的大部分条款违宪使得加泰罗尼亚政客付诸行动。在2012年，加泰罗尼亚自治区议会大选由支持独立的民族主义议员获得了多数席位，是加泰罗尼亚自治区为独立正式进行法律准备的实际开端。民族主义多数议员控制下的加泰罗尼亚议会通过了一份纲领性的法律文件：“加泰罗尼亚民族过渡计划”（The National Transition of Catalonia）。该计划的主要任务是使得议会获得领导加泰罗尼亚自决的权力，并为此让议会在民族主义者手中保持稳定。在此之后，一年不到的时间里，加泰罗尼亚自治区议会又于2013年1月通过了“关于声明主权与加泰罗尼亚人民自决权的决议”。2013年3月，西班牙政府提请宪法法院审查这份准“主权声明”的合宪性，宪法法院于同一个月内决定依据宪法第161条第2款，暂停这份决议的效力直到正式判决作出。而根据宪法第161条第2款的规定，宪法法院的暂行停止判决可以使得标的法案至少搁置五个月。2014年3月，西班牙宪法法院作出裁决，支持西班牙政府挑战所谓“加泰罗尼亚民族过渡计划”的请求，并阐明1978年西班牙宪法并不支持以自治区为单位的民族自决权力。在这份判决中，宪法法院主要诉诸的宪法原则是国家主权和西班牙民族的不可分割性（the indivisibility of national sovereignty and the Spanish people）；但同时法院还解释了，在1978年宪法下寻求民族自决必须正当、多元（pluralism）以及合法。这两个主要论点值得批评的地方在于，基于民族身份的主权说，相当于消极许可了1978年宪法下基于地区认同进行民族自决的可能；同时，程序上相对消极的宪法搁置在此之后成为了西班牙政府对加泰罗尼亚议会进行政治约束的主要法律策略，往往导致宪法法院回避实质判决。

“过渡纲领”提出之后，加泰罗尼亚自治区政府的第二步是形式上请求国家议会授予举行地区公决的权力。2013年12月，经四个主要党派同意，加泰罗尼亚政府公开宣称要举行关于“加泰罗尼亚前途”的公决。为此，加泰罗尼亚政府甚至还煞有介事地起草了一份组织法草案来向国家议会请求授权。因1978年宪法第149第1款第32项规定的举行政治公投的权力专属于国家，西班牙议会于2014年4月正式拒绝了加泰罗尼亚自治区议会关于授权自决的请求。在请求授权失败后，加泰罗尼亚自治区议会于2014年9月19日通过了“大众公决与公民参与法” (The Law on Popular Referendum consultations and Civic Participation)，并在同一月的27日实施。加泰罗尼亚地区政府认为这一法案的所谓“宪法”基础，是2006年经历修订的加泰罗尼亚自治条例第122条：这一条款允许加泰罗尼亚公民就特别重要的政治问题进行投票作建议性公投（advisory referendum），并且如是“建议性公投”对象必须是加泰罗尼亚政府有权管辖的重要政治问题。在自治区议会9月通过“大众公决与公民参与法”后，时任加泰罗尼亚自治区主席的阿图尔·玛斯签署了宣布在2014年11月9日进行独立公投的命令（decree）。在“大众公决与公民参与法”通过当日，西班牙国家政府就这部法律与进行独立公投的命令一并向宪法法院请求审查，又一次，宪法法院决定暂行搁置这两部法律性文件。然而这已经无法阻挡加泰罗尼亚政府的一意孤行。

第三步是加泰罗尼亚政府将欲盖弥彰的“非正式公投”付诸实际。截止到2014年10月4日，加泰罗尼亚自治区的946个市中，有900个通过了支持在2014年11月9日举行分离公投的动议。同一天，西班牙政府宣布向宪法法院申请延长对加泰罗尼亚地区“大众公决与公民参与法”和自治区主席签署公投命令的审查，以求相应延长这两部法律文件的搁置期。值得注意的是，对此，加泰罗尼亚自治区政府做出了一个微妙的表态：宣布官方不会举行11月9日的公投，但投票需要的相关设施还是会出现在街道上供民众使用。随后，西班牙政府第三次就加泰独立动向西班牙宪法法院起诉，主张加泰罗尼亚自治区政府所为是已经被禁止的地区分离公投的替代行为。2014年11月4日，宪法法院判决支持了西班牙政府的请求，一并决定实质终止关于“本次协商性投票”的余下活动和加泰罗尼亚政府任何与此有关的行为。事已至此，加泰罗尼亚政府自然不会善罢甘休。在如期举行的“非正式公投”中，加泰罗尼亚540万有投票权的居民中仅20万参与了投票，结果是超过90%的投票赞同加泰罗尼亚自治区与西班牙分离。

2015年9月举行的加泰罗尼亚议会大选中，主张地区分离的党派保住了自治区议会的多数席位，自治区政府主导下的分裂行动步入最后实质阶段。比起三年前宣示意味大于实质步骤的“民族过渡计划”，仅仅在组阁两个月后，加泰罗尼亚自治区政府于2015年11月出台了一项极富争议的动议，该动议的目标是在接下来的三十天之内通过一系列法律来建设独立后加泰罗尼亚境内独立的安全与税收体系；并且正式宣布加泰罗尼亚议会将不再受到任何西班牙国家机关的制约，包括宪法法院。针对这一违宪的动议，同一月宪法法院一致判决实现民主协商原则不得超越1978年宪法的权威。加泰罗尼亚自治区政府对宪法法院这一判决置若罔闻，并于2016年7月举行了关于加泰罗尼亚“独立”路线图的议会辩论，同时加泰罗尼亚自治区政府主席还发起了一项确保之后分离的信任案投票。在2016年12月，西班牙宪法法院继续判决强制搁置加泰罗尼亚自治区为2017年秋季独立公投做准备的两份决议。然而事已至此，如本文开头所言，加泰罗尼亚自治区政府还是在2017年10月1日冒天下之大不韪举行了违宪“独立公投”。

下文将重点检视西班牙宪法法院在此的作用和失误。根据1978年西班牙宪法第161条第2 款，西班牙政府有权力要求宪法法院介入审查自治区的立法与决议。然而自始至终，西班牙宪法法院都未正面论证最核心的实质问题，即：自治区有没有权力以政治咨询的形式使得实质公投合法化？换而言之，西班牙1978年宪法框架下，2006年自治条例第122条中，特别重要的政治问题是否包括从西班牙分离？加泰罗尼亚自治区政府早期准备违宪独立路线图时，请求国家议会授权是依据1978年宪法第149条第32项言明的专属国家权力：通过公投方式进行民众咨询。然而这一项不仅仅规定了国家对于地区公投进行授权的程序性要求，也意味着，通过公投举行民众咨询的权力是国家的专属权力。遗憾的是，西班牙宪法法院关于加泰罗尼亚分裂的一系列法律判决自始至终都没有采取这一论证策略。而实际上，早在2014年第一次裁决加泰罗尼亚分离公投争议时，西班牙宪法法院就有机会快刀斩乱麻地阐明这一原则。假设西班牙宪法法院在第一份判决里就直接将加泰罗尼亚自治区政府名为政治咨询实为公投的计划直接禁止，那么无论是中央政府还是宪法法院自身在后来与分离势力相交锋的过程中都会减少很多被动的局面。而现实中我们只能看到宪法法院一次又一次地判决暂行终止加泰罗尼亚一部部分离法案，直至1978年宪法第155条“核能条款”被唤起终结加泰罗尼亚的自治地位。这种几乎是全有或者全无的法律约束策略消极而缺少政治智慧，也在相当程度上消耗了国家政府未来在加泰罗尼亚自治区获得人民支持的政治资本。

五、结论

没有一部宪法是为了破坏由它建立起的理想秩序和精神承诺而生，然而重新审视加泰分离运动需要研究者在政治现实中，看到西班牙1978年宪法理想受挫的深刻原因。就加泰罗尼亚分离运动镶嵌的宪法制度而言，本文在此可得出以下结论：首先，1978年宪法上国家权力的纵向分配模式处在单一制和联邦制之间。在这一看似模糊的制度安排中，从宪法规范的显明处和宪法解释的隐含处，都可以从1978年宪法分权原则上推导出国家管辖的优越地位。其次，现实中，各个自治区之间的“攀比性不满”是这部宪法未曾预见到的后果（unanticipated consequences）。由于国家权力纵向分配在宪法上没有被严格定义而是仅存在于暧昧描述，各个自治区在实践中会通过修改自治条例竞争性地寻求自治权力的扩张，这一现象本身就是1978年宪法制度下，地方利益表达不畅的体现。最后，更为深层的制度结构原因在于，在西班牙国家议会议席至今以省为单位分配，自治区一级代表性薄弱，导致自治区议题在国家议会也受阻。在这一运行结构下，西班牙宪法法院在判断自治权力边界上几乎是除国家与自治区政府之外唯一能发挥调节作用的第三方机关。然而，即使因为不同首相当选，西班牙不断经历放权或者集权，对于国家权力纵向分配的判断依然牢牢掌握在国家机关手中。

虽然经济利益无法成为分离的正当理由，但在1978年宪法安排下，加泰罗尼亚财税自治权受到的制度限制是理解近年来加泰罗尼亚地区分离趋势、判断未来相关局势的重要面向。1978年宪法提供的整个财税安排不仅在税收自治权上做了特别税收区域和一般税收区域的划分，一般税收区域的支出责任上也存在高低两个级别。而加泰罗尼亚恰好处在一般税收区域和高支出责任的安排上。这一结果，结合经济危机导致的地区财政窘境，无形中加剧了加泰罗尼亚对整个国家财税体系的不满。更重要的是，2011年西班牙通过对宪法第135条的修正案则意味着：在根本安排上，因服从欧盟的财政紧缩措施这一外部因素，西班牙的财税体制重新获得了制度性集权。在1978年宪法的整体秩序中，欧盟层面的财政紧缩政策一旦在成员国层面得到宪法化，即排除了短期内这部宪法再就财税制度进行修正的可能；从而在现实层面，这也意味着，加泰罗尼亚自治区主张的财税改革很大概率只能通过与马德里的软性协商来进行。所以，在短期内，招致加泰地区不满的现行财税制度很难在短期内得到改变。

“风起于青萍之末”，分离运动作为常态宪法秩序的例外，必须从现实的角度进行观察与分析，尤其是需要关注分离趋势演化成事件中的法律步骤与经验教训。地区认同催化的现实路径包括过度强调的地区语言政策。在自治条例扩权经由宪法法院判决失败后，被分离政党把持的加泰罗尼亚议会首先选择向西班牙国家议会请求支持独立公投。然而，西班牙宪法法院在先前的裁判对1978年宪法上关键原则的解释存在不慎之处，并未通过释宪技术将举行咨询性公投强硬排除在自治区权力之外，给予地区分离主义者早期看似合法扩张的机会。从历史角度看来，加泰罗尼亚地区的分离纲领有其历史传统，现代意义上的加泰罗尼亚分离主义起于19世纪，并在核心主张上与近年来的加泰罗尼亚自治区分离运动相勾连。

分离主义制造出的政治对立和隔绝认同，恰恰是对国家统一和国民认同的严峻挑战，故后二者也是现代宪法蕴含的核心政治理想。出于维护地区平衡的宪法传统，国家政府在与自治地方沟通时往往采取强势态度。此前，当暗藏分离倾向的地区政治精英通过选举在自治区上台，国家层面当选的首相往往出于获得加泰罗尼亚自治区财政支持的目的，而默许加泰罗尼亚自治区的领导人在自治推行催化地区意识的政策。虽说世事如棋局，然而事件一旦发生并无复盘可能。作为此前唯一可直接调整国家权力纵向分配的政治机关，西班牙宪法法院在加泰罗尼亚违宪公投系列案上不断以自己的方式维护国家统一，但在2017年公投流产后，加泰罗尼亚地区政党的分离主张并无明显收敛的趋势。如果现实中加泰罗尼亚自治区在西班牙国家财税分配中的地位依然没有改变，那么在不远的未来，我们极有可能看到同一主题的宪法危机转化为自治区与马德里之间持续的政治摩擦，甚至可能与民粹主义结合，引发加泰地区更大范围的街头骚乱。解决近年来加泰分离问题的各类成本也终将由西班牙来承担——而这样的宪法危机及其余波也本非1978年制宪精英们对现代西班牙的期待。