内容提要：党的十八大以来，在总结我国区域协调发展基本经验的基础上，基于对区域协调发展新形势、新任务的判断，我国出台了一系列区域协调发展的重大举措，指明了新时代区域协调发展的新方向。本文结合国家区域协调发展战略，结合新的国际国内环境和我国区域发展的阶段性特征，展望我国区域协调发展的十大趋势。
党的二十大报告对今后一段时期区域协调发展作出部署，要求深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。2023年召开的中央经济工作会议也将推动区域协调发展作为重点任务之一，提出要充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局。优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设。大力发展海洋经济，建设海洋强国。
作为一个幅员辽阔、地形条件多样的大国，我国各地区位、禀赋、发展基础、自然生态差别显著，而区域又承载着经济社会文化生态多个层面的功能。如何处理好区域协调发展是一个系统工程。新中国成立以来，区域协调发展一直是我国经济发展政策的一个重要维度。改革开放以来，我国实施了四大板块战略，即东部率先发展、西部大开发、东北振兴和中部崛起。随着对区域协调发展规律的认识深化，区域竞争向区域协调转变，区域平衡让位于人均平衡和区域平衡并重，强调通过要素的市场化流动重点解决人均平衡问题。
展望未来，区域协调发展或将出现如下十个方面的发展趋势。
一是都市圈、城市群将在经济发展中占据越来越大的份额。现代经济中，以工业和服务业为代表的城市经济在整个国民经济中的占比越来越高，成为经济的主体形态。城市经济是点状经济，从国际范围看，美国排名前三的波士顿—华盛顿城市群、芝加哥—匹兹堡城市群、圣地亚哥—旧金山城市群分布着美国50%的人口，贡献了70%的GDP；以东京、名古屋和大阪都市圈为核心的太平洋沿岸城市群分布着日本超过半数的人口，贡献了超过七成的GDP。2022年，珠三角（不含港澳）、长三角、京津冀三大城市群以不到全国5%的面积、4.2亿人口，贡献了全国近一半的GDP。未来，三大城市群及一些次区域城市群将在我国经济高质量发展中发挥更加重要的作用。城市规模代表着集聚水平，城市群规模则代表着辐射水平。一般而言，城市群越大，中心城市就越强；反之，中心城市越强，城市间要素级差就越明显，其辐射范围就越大，有效带动能力也更强。
二是区域协调发展的空间尺度将更加细化。我国区域重大战略的四大板块（东部率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起）以及四类主体功能区（优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区）的定位，为我国区域协调发展提供了框架和指引。但由于这种划分较为原则和宏观，很难反映更为复杂多样的区域发展现实。譬如，在西部、中部和东北地区，也有发展水平较高的中心城市和城市群；在东部发达地区，也有发展条件相对欠缺的山区和内陆地区。在主体功能区划分中，属于重点开发区的地方，仍需要留足生态用地；在属于限制开发区的地方，仍需要在开发条件较好的次区域维持较大的强度开发，在相对较小的空间满足产业、人口承载需求，留出更大的空间满足生态需求。只有在更加细化的区域如中心城市、都市圈、城市群的尺度上去落实区域协调发展政策，才能将这些政策真正落下去。
三是城乡融合发展将成为区域协调发展的重要发力点。城乡融合发展要求将新型城镇化和乡村振兴有机联系起来，以缩小城乡差距。在2023年中央经济工作会议上，城乡融合和区域协调发展作为互为联系的重点任务，既表明了城乡融合发展是区域协调发展的一个重要组成部分，也表明了城乡融合发展是当前区域协调发展中的当务之急、重中之重。因此要求推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，并将县城作为城乡融合发展的重要承载地。产业和人口在大城市过分集聚，说明县域尤其是县城公共基础设施和公共服务供给不足。因此，有步骤地将县城和中心镇作为基础设施均等化的投资重点，适当布局适合中小城镇的公共服务，可以提升其对人口和产业的吸引力，降低异地城镇化或基于大城市的城镇化所带来的经济成本和心理适应成本。更好地促进城乡人才资源要素的合理流动，达到农民进城、资金技术下乡的目的，不仅可以提高资源的整体配置效率，还可以使新市民以更小的经济和心理代价融入城市。
四是区域协调发展开始进入精致发展、存量优化为主的时代。习近平总书记在不同场合反复强调高质量发展，在区域经济协调发展中，也要深刻理解和完整贯彻这一理念。2022年，我国人口总量首次出现负增长。在很多大中型城市，新成交的住房中二手房成交量近半或过半，而前些年二手房成交不到三成。这都标志着存量时代在加速到来。在城市的协调发展中，要更多地考虑存量优化而非增量扩张。在我国，随着城市化进程放缓， 造城的难度会越来越大。因此，大中城市扩张会放缓，有些区域优势不明显的中小城市甚至会出现产业规模增速放缓、人口外流、人口绝对数下降等问题。在城市建设中，一些商业街区随着电商的发展会出现一定程度的凋敝，一些写字楼随着居家办公的增加也会出现一定程度的空置。未来城市中功能改造类建设将会占到很大的比例。可以借鉴美国等发达国家的经验，由政府拨出预算支持写字楼的住宅化改造。在城市公共服务中，要重视智慧化、数字化和微创新、微优化。城市软实力建设要跟上硬件建设的步伐，让城市更便捷、服务更到位。同时，城市发展要考虑到老年人口比例大幅上升的实际情况，提供经济适用、性价比更高，符合更多老年人经济状况的养老模式。未来，产业人口聚集能力强的大中型城市要学会精致发展；而产业人口聚集能力较弱的小城镇甚至需要习惯和学习精明收缩。
五是市场驱动将成为区域一体化的主导形式，制造业协同将成为区域合作的动力。区域一体化发展需要政府的顶层设计，统一规划交通和信息基础设施作为支撑，也需要公共服务的合理布局和延伸，这些方面政府具有比较优势。区域一体化的发展深化需要更复杂的产业联系，即需要打造产业链和产业生态，形成城市间的合理分工，这些是企业和市场的比较优势。因此，推动“放管服”改革，充分释放企业和市场的潜力，是区域一体化深化发展的必由之路。前期以有为政府为主，引导企业和市场行为；后半段以企业和市场为主，政府退居幕后保驾护航。长三角和粤港澳大湾区一体化推进得好，很大程度上得益于政策设计中对市场主体地位的重视，得益于企业等市场主体作用的有效发挥。
制造业实现高质量发展，产业数字化和数字产业化加快发展，实体经济和数字经济融合发展进程加快。未来制造业的发展将逐渐摆脱以煤钢为代表的传统制造业，向现代复杂制造业转变。这种复杂制造业产业链条长，协作空间大，具有区域性、全国性甚至全球性的产业链接关系。产业内贸易相对于终端产品贸易的重要性提升，而要素在区域间的流动将促进这种协作关系的加强。如果一定区域内具有某产业的禀赋和区位优势，就会以协作关系形成区域间的紧密联系。
六是内陆城市和城市群将获得新的发展机会。新发展格局确立了内循环在国内国际双循环中的主体地位，通过发展全国统一大市场强化内循环，落实在具体载体上就是内陆城市和城市群的产业发展和循环枢纽地位的确立。2023年中央经济工作会议特别强调，要优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设。从经济安全的角度，国家将会安排更多的重大产业和科技平台在内陆城市。随着轻型化产业和服务业在经济中占比扩大，这些产业并不特别依赖有大宗货物运输成本优势的海洋运输和港口支撑，而具有快捷优势的陆路运输和空中运输将发挥更大作用，这就为内陆交通节点城市的发展提供了新的机会。另外，随着高质量共建“一带一路”向纵深推进，我国全方位开放的格局初步形成，单向海洋开放的格局将被逐步打破。沿海到内陆的梯度开放和梯度产业转移的固有格局将受到一定冲击，梯度将变得更加平缓。不过在自然区位等因素交织影响下，沿海城市和内陆城市优劣势的变化还有很多不确定性，且这个过程也会相对比较缓慢。但无论如何，从长期来看，沿海城市和内陆城市平衡协调发展的前景乐观，内陆城市和城市群的发展潜力将得到进一步释放。
七是经略海洋将成为区域协调发展的重要方向。2023年中央经济工作会议提出，大力发展海洋经济，建设海洋强国。全球化时代，海洋也是各国尤其是大国竞争的竞技场。大力发展海洋科技，才能最大限度地获得海洋资源。海洋牧场、远洋渔业、海上风电、海洋装备、海底矿产开发、海岛保护开发等，蕴含着巨大的产业发展机会和全球竞争利益。例如，英国北海油田的开发极大地改变了国际石油市场的格局。我国有漫长的海岸线、丰富的海洋资源、多样的海岛形态，海洋科技也取得多向度突破，经略海洋大有可为。因此，无论是对国家区域发展的整体布局而言，还是对沿海省份而言，如何更好地发展海洋产业，如何因地制宜地搞好陆海统筹，如何开发和保护好宝贵的海洋资源，如何放大开放优势，为新发展格局源源不断地输入源头活水，都是需要做实做深的大文章。
八是生态协同将成为区域合作的重要纽带。在四大经济板块的定位上，除了经济发展功能，还突出了生态功能。在主体功能区的划分上，生态承载能力更是作为关键的划分依据。在区域协调发展和区域合作上，生态功能被作为越来越重要的变量。以长江经济带发展战略和黄河流域生态保护和高质量发展战略为标志，习近平总书记明确要求不搞大开发，要搞大保护。随着我国国土开发强度的提高，生态体系对经济发展的支撑作用变得越来越重要。而流域生态需要上中下游的协同，成为和经济产业联系同等重要的纽带，尤其上中游对流域生态系统的投资和在产业发展上做出的牺牲，对下游的生态环境和产业发展具有很大的正向影响，需要区域生态补偿、区域发展援助等制度性安排来提升对生态合作的激励。生态协同将成为区域合作中越来越重要的纽带。
九是全国统一大市场引领新时期区域一体化，行政区边界区域的发展瓶颈有待进一步突破。全国统一大市场加快形成，内需体系加快培育，产业链供应链不断优化升级，人才创新活力进一步激发，开放型经济新体制进一步健全。我国经济发展的一条重要经验是分税制下的地方竞争，这一方面激发了地方经济发展的热情；另一方面，出于保护税源和就业等方面的考虑，也限制了企业异地投资和要素流动的机会。未来地方竞争应更多基于优良的营商环境建设，而非行政性限制和无底线提供优惠条件，从而造成过度投资、低效投资和激励扭曲。
建设全国统一大市场，就要打破地方政府的行政垄断，否则跨省的经济区建设可能会停留在浅表层次，难以深入。另外，跨省的经济区建设需要中央顶层设计，明确各省在跨区域合作中的责任，不过分倚重联席会议制度，这样有利于经济区建设进入到操作层面。作为行政区经济的一种表现形式，行政区边缘地区的发展问题需要加以重视和解决。基础设施、公共服务和重大项目投资更容易在各省产业和人口密集的中心区位进行，各省交界区域如缺乏必要的交通基础设施和重大项目支撑，发展可能受到影响。因此，需要从国家层面进行统筹协调。盘活这些边缘区域，不仅有利于该区域的发展，解决省内发展不平衡问题，也有利于强化省际联系纽带，推动全国统一大市场建设，更好地服务新发展格局。
十是区域一体化发展扩展到跨国区域合作。我国加入了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），为我国和周边国家的合作交流提供了机会。中国—中亚峰会的召开也夯实了我国与中亚国家合作的基础。我国既有面海开放的优势，也有众多的陆地邻国。我国经济发展的势能可以转化为与周边国家合作发展的动能。不同的沿边区域可以根据各自的区位条件和优势积极开展地方国际合作，形成更多的开放高地，形成我国海陆多向度、全方位开放的新格局。
国内市场建设和对外开放扩大深度绑定、缺一不可。共建“一带一路”倡议和加入RCEP着眼于对周边国家的开放，尤其是对具有发展活力的东盟国家的开放，对于广西、云南等边疆省份的开放开发，对于广东省提升内外循环的质量水平，都具有重大意义。
作者： 山东财经大学区域经济研究院院长、教授 董彦岭
来源： 《中国发展观察》2024年第1期
