摘要：本文运用大量的统计数据, 利用经验分析的方法, 从我国主要农产品的供需结构入手, 着力分析了各类农产品当前面临的主要矛盾, 得出以下研究结论:首先, 减少无效供给, 增加有效供给, 解决主要农产品阶段性和局部性过剩是调整农业结构、推进供给侧结构性改革的工作重点。其次, 农产品因最低收购价或临时收储价收购无法顺价出售, 导致我国粮食库存总量创下历史新高, 因此, 调结构的关键是调整农产品的种植结构。再次,通过配套政策措施使农业生产经营者利益不受损或少受损, 是今后农业供给侧结构性改革的重点和难点。最后, 利用价格信号调整农产品种植结构的市场化导向的价格形成机制改革的方向是正确的, 要继续推进。
习近平总书记在2018年“两会”期间参加山东代表团审议时提出:要推动乡村产业振兴, 紧紧围绕发展现代农业, 围绕农村一二三产业融合发展, 构建乡村产业体系, 实现产业兴旺, 把产业发展落到促进农民增收上来, 全力以赴消除农村贫困, 推动乡村生活富裕。要发展现代农业, 确保国家粮食安全, 调整优化农业结构, 加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系和推进农业由增产导向转向提质导向, 提高农业创新力、竞争力和全要素生产率, 提高农业质量、效益、整体素质。这段话是习近平总书记针对乡村振兴战略提出的“产业兴旺”四个字的完整阐述。通过深化农业供给侧结构性改革, 促进现代农业发展, 夯实农业基础, 农村的产业兴旺就有了可靠的保障。然而, 由于当前我国农业发展面临多层次的予盾, 要实现产业振兴还有很长的路要走。
一、原有的粮食流通体系和收储制度必须调整和改革
减少无效供给、增加有效供给, 解决主要农产品阶段性和局部性过剩是调整农业结构、推进农业供给侧改革的工作重点。2004年开始出台的最低收购价和临时收储价政策, 其初衷是为了降低农民种粮的风险, 在市场价格低迷时保证农民不至于被迫贱卖粮食。对比最低收购价和临时收储价政策实施的前后效果, 这些政策在当时确实对稳定和增加粮食生产、促进农民追加农业投入起到了积极作用[1]。但是, 当前整体经济形势进入新常态, 农业发展方式的变化已经滞后于发展条件的转变, 在这种背景下, 我国农业生产成本迅速拉升, 最低收购价和临时收储价在很大程度上成为一种托市价, 大宗农产品价格普遍高于国际市场价格, 扭曲了价格信号。
国务院在1996年10月发布的《中国的粮食问题》白皮书指出, 我国粮食 (含薯类、豆类等) 自给比率在正常情况下高于或等于95%, 且净进口量低于国内消费总量的5%。2015年, 全国粮食总产量为62 143.5万吨, 国内年消费的粮食总量约在64 000万—64 500万吨, 供需之间大概有2 000万—2 500万吨的缺口[2], 我国粮食供求基本平衡。但实际上, 2015年进口的粮食为12 477万吨, 达到历史上最高, 其中, 玉米473万吨, 小麦301万吨, 稻谷338万吨, 大豆8 169万吨, 玉米替代品4 236万吨[1]。进口粮食占国内供给的20.1%。
从近几年的数据来看, 基于国内农业生产成本快速攀升, 大宗农产品价格普遍高于国际市场价格, 农产品加工企业倾向于购买进口农产品的事实, 造成了进口入市, 收购入库的现象。政府制定的临时收储价格和农产品最低收购价格逐渐背离市场机制, 扭曲资源配置, 其传递的价格信号与市场规律渐行渐远, 从而引起了供求双方的结构性失衡。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售, 导致大量粮食积压在库, 仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。我国十几年来一直实行的粮食最低收购价和临时收储价制度走到今天已不能正确地传递市场价格信号, 无法起到调节市场供求的作用。从目前的情况看, 我国粮食安全政策处于改革的瓶颈期, 需要重大调整, 保证种粮农民收入和粮食安全的思路要打开, 政策要创新。以往那种以玉米临时收储价或者稻谷、小麦最低收购价为基础的粮食收储制度和流通体系必须要调整和改革。
二、以玉米收购制度改革为突破口的粮食收储制度改革
玉米生产集中地反映了价格信号扭曲问题。2003—2015年这12年间, 我国粮食产量实现了12年连增, 玉米总产量增加了1.09亿吨, 占整个粮食增长量的57%, 种植总面积提升2.1亿亩, 产量增加造成大量玉米积压在库。
2015年, 世贸组织配额管制的玉米进口量仅为473万吨, 但作为饲料的玉米可以有进口关税很低的替代品。2015年, 我国进口高粱1 070万吨, 大麦1 073万吨, 木薯938万吨, 玉米酒糟DDJS682万吨。产量、库存量和进口量三量齐增, 在玉米生产上表现得尤为突出。可以说, 成也玉米, 败也玉米。
农产品因最低收购价或临时收储价收购无法顺价出售从而积压在库, 导致我国粮食库存总量创下历史新高, 全国粮油仓储企业储存的粮食总量以及简易或露天存储设施中储存的国家政策性粮食总量之巨前所未有。仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。2015年, 我国粮油物资储备支出预算总额为2 372.98亿元, 执行数为2 600.84亿元, 执行数占预算数的109.6%。农业供给侧结构性改革的重点首当其冲的便是玉米生产, 削减籽粒玉米种植面积势在必行。
2016年3月28日, 国家发展改革委员会会同农业部、财政部、农业发展银行和粮食局等多个部门召开了新闻发布会, 公布了当年玉米收储制度的改革内容。在东北三省和内蒙古自治区, 玉米的临时收储制度正式取消, 取代为市场化收购加补贴的新政策, 也就是价补分离制度。玉米价格由市场决定, 生产者出售玉米随行就市, 各类市场主体收购玉米自主入市。同时建立玉米生产者补贴制度, 对东北三省和内蒙古自治区的生产者给予一定的财政补贴, 以保持优势产区的玉米种植收益基本稳定。2016年6月20日, 报经国务院同意, 财政部会同有关部门印发了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》, 决定在东北三省和内蒙古自治区建立玉米生产者补贴制度。根据国务院有关决定, 中央财政将一定数额的补贴资金拨付至省级财政, 并赋予地方自主权, 由各省份制定具体的补贴实施方案, 确定本省份的补贴范围、补贴对象、补贴依据和补贴标准等。2017年2月6日, 在国新办就一号文件情况举行的发布会上, 中央农村工作领导小组副主任韩俊在答记者问时指出, 中央财政给东北三省和内蒙古自治区下达了390亿元的补贴资金。依照该补贴, 如果按2014年的播种面积计算, 每亩平均补贴170元, 如果按照平均亩产折算, 每千克玉米平均补贴0.1元。
“镰刀弯”区域是玉米价格机制调整的重点区域, 这一区域包括东北三省的黑龙江、吉林和辽宁以及内蒙古自治区、河北和山西等13个省份的部分地区。农业部的数据显示, 该区域2015年的玉米播种面积与2005年相比增加了7 000万亩以上, 总面积已达1.56亿亩, 成为过去10年间玉米种植发展最快、播种面积增幅最大的地区, 且该地区还存在部分玉米非优势产区。但是, 这些地区并未全部得到财政补贴的支持。2016年, 财政补贴总额达到390亿元, 按照标准, 每亩玉米平均享受170元的补贴, 东北三省和内蒙古自治区这四个省份通过价补分离政策享受到财政补贴的玉米种植面积为2.3亿亩以上, 但全国仍存在3.2亿亩以上的玉米种植者未能享有财政补贴。
国家统计局统计报告显示, 2015年, 谷物的总播种面积为14.35亿亩, 其中, 玉米播种面积达5.7175亿亩, 占谷物播种面积的39.86%;产量达22 458.00万吨, 占谷物总产量的39.20%。2016年, 玉米播种面积达5.5140亿亩, 产量达21 955.40万吨。与2015年相比, 玉米播种面积下降2 035万亩, 减少了3.56%;产量削减了502.6万吨, 下降2.24%。2017年, 玉米播种面积为5.3175亿亩, 比上年又减少1 980万亩, 占当年谷物播种面积13.94亿亩的38.15%;玉米产量21 589万吨, 比上年减产1.7%, 占当年谷物总产量56 455万吨的38.2%[3]。因为玉米临时收储制度被取消, 2016年, 玉米的国内价格大幅下降, 已经基本接近进口价格。调查数据显示, 2016年, 玉米湿粮价为0.25元/千克, 13%标准含水量的价格为0.35元/千克, 而玉米临时收储价最高时达到0.56元/千克, 2015年, 收储价也为0.55元/千克。尽管这样, 2016年玉米临储量仍在2.3亿吨以上。
如何依托市场化的改革方向来推进粮食储备的去库存进程成为政府部门急需应对的工作。2016年, 有关部门采取定向销售和划转为一次性储备等多种方式加快临储玉米的去库存工作:一是启动超期及席穴囤储存玉米等定向销售给加工企业, 销售底价综合考虑维护市场稳定、促进加工业发展、南北方市场及运输差价等因素确定, 支持酒精、饲料和淀粉等加工企业发展。二是将部分临储玉米划转为国家一次性储备, 由中储粮总公司负责轮换实现新陈置换。三是竞价拍卖销售稻谷和小麦。
2018年“两会”期间, 农业部领导在谈到玉米价格改革时指出:“2016年我国已经取消了玉米的临时收储政策, 通过市场定价、价补分离, 建立了玉米价格形成机制和对生产者的补贴制度。玉米收储政策的改革效果非常明显, 释放了库存, 激活了市场, 减少了进口, 带动了加工。事实说明, 改革的举措既是一举多得, 也是大势所趋。”
三、稻谷和小麦最低收购价政策也相继进行了调整
稻谷和小麦的收购制度改革在玉米收购制度改革后也必然会提上日程。从长期看, 稻谷和小麦最低收购价政策也会以市场为导向, 进行市场化的农产品价格形成机制改革。
2016年早籼稻收购价格比2015年每50千克下调2元, 可以算是试水。2017年2月17日, 国家发展和改革委员会公布了2017年生产的早籼稻 (三等, 下同) 、中晚籼稻和粳稻最低收购价格, 依次为每千克2.6元、2.72元和3.0元。每个种类的收购价分别比2016年下调了0.0015元、0.01元和0.025元每千克。在某种程度上, 最低收购价和临时收储价可以起到一定的风向标作用, 因为它们可以看做是一种托市价。例如, 稻谷的市场价很有可能随其最低收购价的下降而下降。2016年, 我国稻谷全年的总产量达20 693.4万吨, 在全国谷物总产量中占比为36.6%, 在全国粮食总产量中占比为33.6%。到了2017年, 早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格继续下调, 依次达到每千克2.4元、2.52元和2.6元, 分别比2016年下调0.2元、0.2元和0.4元每千克。政府引导农户根据市场需求变化适当调减水稻面积。各地区根据不同稻谷种类实施压减工作, 长江流域重点调减双季稻产区籼稻面积, 东北地区重点调减寒地低产区粳稻面积, 争取将水稻总面积调减1 000万亩以上[1]。
我国小麦的最低收购价则出现了先升后降的态势。小麦最低收购价自2006年开始一直持续上涨, 到2014年, 达到了0.59元/千克的历史最高点, 这一历史高价维持到2017年都未曾改变。2018年, 我国小麦托市政策实施以来首次出现小麦价格下调。经国务院批准, 三等小麦的最低收购价每千克降价0.015元, 每千克为2.3元。
玉米临时收储制度的取消以及小麦和稻谷等最低收购价的调整, 标志着我国在确保粮食安全以及使务农生产经营者物质利益不受损或尽量少受损的前提下, 农业供给侧结构性改革不断深化。
一是主要农产品价格形成机制改革不断深化, 农产品价格正在恢复其作为调节市场供求的基本信号。二是政府相关部门通过价格信号来引导农民调整农业种植结构, 解决了部分农产品的阶段性过剩和局部过剩问题, 部分农产品增加有效供给和削减无效供给工作已经取得了一定的进展。
朱新华[4]认为, 保证农民种粮不亏本是托市收购政策的出台本旨, 最低收购价在早些年间往往成为最高价, 这并不符合该政策的本旨, 最终导致粮食库存积压现象严重, 只能通过价格杠杆进行调节, 减少存量, 抑制增量。而2018年稻谷最低收购价基本降到稻谷生产的成本线, 下调幅度较大, 目前来看已经回归到政策的本意。稻谷与小麦不同, 小麦的储存期可达5年, 且陈年小麦加工成面粉后食味不受影响, 而稻谷的储存期只有3年, 陈年稻谷的食味明显不如新稻。邵海鹏[5]认为, 早籼稻是我国居民的传统口粮, 但如今不论是口感还是品质, 在稻谷品种日新月异的态势下, 消费市场反响程度愈发一般, 已经不适合作为国内居民的主要口粮。但早籼稻的年产量仍保持在3 000万吨以上, 每年的库存量与托市收购量总额均比较大。据稻米行业知情人士分析, 连续三年国家下调早籼稻的最低收购价, 主要目的就是为了促进优质稻米种类的发展, 从而优化稻谷种植结构。与早籼稻相比, 中晚籼稻的最低收购价格下调幅度最小, 主要原因之一在于中晚籼稻是当前国内居民的主要口粮, 目前年产量保持在1亿吨左右。
与2016年相比, 2017年, 我国夏粮总产量方面数据呈现微增状态, 总产量增产131万吨, 增长了0.9%, 已达14 052万吨。其中, 谷物增产87万吨, 增长0.7%, 总产量达12 948万吨。谷物中小麦增产107万吨, 增长0.9%, 总产量达12 735万吨。但夏粮播种面积的数据微降, 全国夏粮播种面积为411 150千亩, 比2016年减少3 345千亩, 减少0.8%。而优质专用小麦种植面积呈扩大趋势。
从夏粮的最低收购价变化趋势来看, 2017年, 我国小麦最低收购价是每千克2.36元, 与前几年相比基本保持一致。在最低收购价格政策的引导和支撑下, 全国小麦市场价格基本保持不变。据统计, 国家临储小麦剩余库存量仍大约在5 610万—5 710万吨, 同比高1 730万—1 830万吨。政策性小麦去库存依然困难。到2018年, 出于播种面积和单产下降等原因, 全国夏粮总产量与2017年相比下降306万吨, 减产2.2%, 总产量为13 872万吨。其中, 播种面积下降导致减产86万吨, 下降0.6个百分点;因单产下降导致的减产量达220万吨, 下降了1.6%。
赵鹏飞[6]认为, 2018年, 全国夏粮生产呈现出三大明显特点:一是加快生态种植。比如新疆塔里木河和华北部分省份地下水超采地区调减小麦种植面积二百多万亩, 西北和西南地区等条锈病菌源区调减小麦种植面积七十多万亩。二是提升了优质品种的比例。比如供不应求的优质强筋弱筋小麦种植面积已经占至30%, 与2017年相比增加了2.5%。三是节本增效成果显著。比如节水小麦品种的种植面积上升至20%, 比上年提高了8%。
四、通过配套政策措施使农业生产经营者利益不受损或少受损
2017年的中央农村工作会议指出:要推进农业供给侧结构性改革工作进一步深化就必须要做到, 大方向上不出偏差, 坚决避免颠覆性的重大失误, 确保坚守粮食生产能力不下降、农民收益增长势头不逆转、农村稳定不出问题的三大底线[7]。
(一) 深化农业供给侧结构性改革引发的矛盾
矛盾之一:市场化导向的粮食价格形成机制改革与粮食生产经营者收入水平下降形成矛盾。
改革的方向是建立市场导向的农产品价格形成机制, 与此同时, 对部分谷物主产区的农民给予补贴。但玉米价补分离, 稻谷和小麦最低收购价调低, 从总体上对谷物种植者的收入产生了不同程度的负面影响。
2014年, 我国农民人均可支配收入实际增长了9.2%;2015年, 实际增长了7.5%;2016年, 实际增长了6.2%;2017年, 实际增长了7.3%。2015年, 我国农村居民人均工资性收入为4 600元, 名义增长了10.8%, 其中农民工月均收入水平增长了7.2%;2016年, 我国农村居民人均工资性收入为5 022元, 名义增长了9.2%, 其中农民工月均收入水平增长了6.6%;2017年, 农村居民人均工资性收入为5 498元, 名义增长了9.5%, 其中农民工月均收入水平增长了6.4%。2015年、2016年和2017年农民增收还是主要靠打工收入, 工资性收入占人均可支配收入的比重这三年小幅上升, 分别是40.3%、40.6%和40.9%;而农民家庭经营性收入占人均可支配收入的比重这三年是持续下降, 分别是39.4%、38.3%和37.4%;其中种植业收入占人均可支配收入的比重这三年分别是21.1%、19.7%和18.8%[3]。种植业收入比重的下降与大宗农产品价格的下行有密切联系。
矛盾之二:农地三权分置并行的产权制度改革目标与主要农产品价格形成机制改革产生矛盾。
这一矛盾与第一个矛盾紧密相关。三权分置并行是指农地所有权、承包权和经营权的农地产权制度改革, 其预期目标是积极培育新型的农业经营主体, 推动农业多元适度规模经营, 促进现代农业发展。而且还要培育新型的职业农民, 即促进类似专业合作社带头人、种养专业大户、农业企业家、公司化农场主和家庭农场主等在内的新型农业经营主体的发育。新型职业农民和新的经营主体有能力开展和推动技术和制度创新, 从而提升农业的全要素生产率。但是, 近些年来, 由于农业生产的劳动成本和物化成本上涨, 造成部分粮食价格下跌。以市场化为导向的粮食收储制度改革及粮价形成机制改革, 改革进程与部分粮食生产经营者收益下滑产生了矛盾。稻谷收购价1千克低0.025—0.05元, 对于小规模兼业农户来说, 收入变动并不大, 但对于从事稻谷规模经营的专业农户、尤其是专业大户和家庭农场主来说影响巨大。这就造成粮食生产大户经营亏本, 承包越多, 亏损越多。政策的本旨是为了推动农地经营权流转, 促进农业适度规模经营, 从而提升农业劳动生产率, 但这一政策的实施恰好与主要农产品价格形成机制改革所造成的部分农民收入下降形成了矛盾, 即第二个矛盾。
从长期看, 我们必须坚定地推进关键农产品的价格形成机制改革, 以市场为导向, 不能走回头路。但改革要付出代价。2017年的中央1号文件提出:“要勇于承受改革阵痛, 尽力降低改革成本, 积极防范改革风险”。这无疑是正确的, 但这句话的主语是谁?谁来承受改革阵痛?谁来降低及如何降低农民承担的改革成本?种养专业大户、家庭农场主、合作社带头人、公司化的农场主以及其他新型经营主体是现代农业的中坚力量, 也是农业先进生产力的代表, 新型经营主体的农业经营活动既保证了农产品的有效供给, 也保障了商品粮的安全, 但恰恰是这部分人以及大量从事粮食生产的小规模农户正在经受改革的阵痛, 承担改革的成本。
(二) 创新政策扶持措施, 保障种粮农民利益不受损或少受损
2018年, 农业部决定调减南方双季稻产区籼稻以及东北寒地井灌稻, 调减总额将达1 000万亩以上, 同时还将继续压减非优势区籽粒玉米品种, 如“镰刀弯”籽粒玉米。在继续调减无效供给的同时, 农业部提出增加优质绿色农产品供给, 随着高品质农产品的需求持续增加, 强力借势发展强筋弱筋小麦、优质水稻、“双低”油菜、优质食用大豆、高糖高产甘蔗和高品质棉花等, 同时要因地制宜地发展诸如“青贮玉米”等种类的高品质饲草, 推动农牧结合, 搭建粮经饲三元构架[8]。
据报道, 我国当前高品质强筋小麦的生产能力仅在250万—450万吨, 但需求总量高达600万—800万吨, 巨大的供需缺口只能依赖进口, 且依照我国种植状况, 优质强筋小麦分布区相对集中, 种植面积匮乏, 要满足需求压力仍然巨大。
在种植业结构调整中, 重要农产品价格形成机制的改革应循序渐进, 农民根据市场价格信号调整生产结构或者转产都需要时间, 包括整个产业的产前、产中和产后供应链培育、产业上下游的完整支撑以及成熟的产业模式形成都不可能一蹴而就, 都需要一个逐渐的过程, 我们应保证该阶段的顺利过渡。同时应注意完善政策引导、技术支持、信息发布和营销服务等相关配套措施, 从而使我国粮食产业的创新和粮食政策的调整平稳推进[9]。尤其要注意, 不要通过运动式、自上而下地用政策来强力逼迫农民调结构。例如, 某省制定了《关于调整优化2018年玉米种植结构的实施方案》文件提出:“尊重农民意愿原则。通过规划指导、信息引导、政策扶持, 合理安排作物品种结构。尊重农民意愿和经营自主权, 搞好服务和引导示范, 不搞强迫命令, 不搞一刀切, 充分调动各类生产经营主体积极性。”但所附的调整计划表明确提出2018年比2017年减少的玉米具体种植面积, 并分解到各市区。紧接着该省政府办公厅发布了《关于打赢种植业结构战略性调整攻坚战的通知》, 提出:“省农委将根据有关要求和季节, 分阶段进行组织对各地检查督促。各市州也要加大督查力度, 确保玉米种植结构调整任务圆满完成。对任务完成得较好的地区和个人, 要大张旗鼓地表彰宣传;对工作不力、作风浮躁、完不成任务的, 将进行通报批评。”此后网上热传一份当地某村发布的《调整玉米种植结构通知》 (以下简称《通知》) , 《通知》提出:根据省州市关于农业产业结构调整的文件要求, 结合本村实际情况, 研究决定在村内多处地点、四岔路公路沿线及公路景区看得到的地方都不许种植玉米, 若在以上区域种植玉米被通报或处罚, 将免去该户三年的合作医疗补贴, 同时于当年不得享受相应国家惠民政策。此后由于该村党支部和村委会发《通知》并未向镇政府备案, 下发的《通知》已停止执行。但这个事件却引发我们深思。据说, 村里经测算, 种植玉米每亩收入约为800元, 种植中药材每亩收入约为2 000元。村里决定发动群众减种经济价值低的玉米, 改种中药材等经济价值较高的农作物, 形成产业品牌, 打造“一村一品”。这是明明白白的好事, 为什么农民还要被强力推着去做呢?在实践中, 农民种植玉米, 如果价格低, 卖掉折本, 他们可以选择不卖, 用玉米喂猪, 再出售毛猪;如果猪肉价格也低, 他们可以留着自己吃。而如果种植中药材, 一旦价格低迷, 他们无法处理, 只能砸在手里。
历史上多少次农业战略性结构调整, 农民听从政府的指令, 改种各种经济作物, 但市场需求不掌握, 销售渠道不畅通, 结果是:“你也调, 我也调, 调来调去卖不掉”。种玉米恰好是传统小农在他们面对外部约束条件下采取的理性选择。只能是通过示范效应, 让农民看到实惠, 耐心引导他们逐步调整结构, 而不是运动式的强迫命令。
笔者前面谈到, 专业合作社带头人、种养专业大户、农业企业家、公司化农场主和家庭农场主等经营主体及大量从事粮食生产的小规模农户正在经受改革的阵痛, 承担改革的成本。但也有调查指出, 粮食改革导致的玉米价格波动下调, 在初期可能对普通农户有一定的不利影响, 但是对种粮大户和合作社来说反而是有利的。这是因为, 玉米价格下行会带来土地成本的下降, 农民就更偏向把自己的土地托管或流转给种粮大户, 这样一来即使玉米价格下降了, 也照样能激发种粮者的生产潜力。价格由市场决定, 企业自行收购, 优质优价, 对玉米品质有着不同的要求, 生产者只有想方设法改善品质、提高产量才能获得更高的报酬, 正因为此才能激励种粮大户比过去更为重视包括从种子筛选到种植改良在内的多个生产环节[5]。这无疑是一种积极的迹象, 说明市场化导向的农产品价格形成机制改革的方向是正确的, 但要让这种迹象普遍化, 成为主流, 还是要有一个过程。
党的十九大报告再次重申:“确保国家粮食安全, 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。保障粮食安全和种粮农民利益不受损一直是我国农业政策的基础。今后藏粮于地、藏粮于技将成为粮食安全工作的着眼点, 同时大力提升农业的综合生产能力, 强化农业技术创新, 保障粮食生产潜能, 确保急用粮时能够产得出、供得上。另外, 要改革和完善农产品的保护支持体系, 首先, 要坚持以市场为导向, 推进粮食收储制度改革和主要农产品价格形成机制改革。其次, 要进行政策扶持措施的创新, 保障种粮农民利益不受损或少受损, 缩短他们经受的改革阵痛期, 分摊他们承担的改革成本。保障种粮农民利益不受损政策细则的出台与顺利实施, 关系着调整完善和深入拓展粮食安全政策的工作是否成功, 也是今后政策具体实行的难点和关键[10]。
五、国际农产品贸易摩擦新形势对我国农业及粮食安全的影响
我国是全球食用植物油和大豆进口量最多的国家, 其中, 豆油、棕榈油和菜籽油的进口总量占全球食用植物油贸易总量的18%, 大豆的进口量占全球大豆贸易总量的50%以上。2008年的数据显示, 当年全国大豆总产量达1 550万吨, 其中油用大豆产量为550吨左右, 食用大豆产量为1 000万吨左右, 而进口大豆量约为3 740万吨, 可以看出国产大豆产量不到进口大豆量的一半, 且进口大豆基本全部做榨油之用。再从区域分布来看, 我国食用大豆全部集中在关内种植, 东北地区主要种植油用大豆, 而沿海地区则主要使用进口大豆压榨豆油。可见在相当大的程度上, 进口大豆与国产大豆呈现出异质属性, 主要的竞争存在于进口大豆和东北油用大豆二者之间。据2009年数据, 我国仅大豆就进口了4 255万吨, 到2010年大豆进口量达到了5 480万吨, 如果全部改为本土种植, 按照每亩140千克的产量计算, 需要大约4亿亩的播种面积, 相当于全部小麦的种植面积[11]。
2015年, 我国进口大豆8 391.3万吨, 进口金额339.8亿美元。其中, 从巴西进口3 820.5万吨, 进口金额155.5亿美元;从美国进口3 417.1万吨, 进口金额137.7亿美元;从阿根廷进口801.4万吨, 进口金额32.3亿美元。三国合计8 039万吨, 占进口量的95.8%[12]。2016年, 国内大豆产量比上年增加115万吨。2017年, 我国进口大豆9 552.6万吨, 再次刷新大豆进口量的历史记录。为当年大豆产量的6.6倍, 大豆自给率约为13.2%[13]。
近期在中美贸易摩擦中, 我国把美国大豆加入了加征25%关税的进口商品名单。在这之前, 我国有关部门已经未雨绸缪, 主动调整农业生产结构, 加强对国内大豆生产的扶持力度。
2018年4月底, 黑龙江省农委下发了大豆和玉米生产者2018年的补贴标准, 如果农户种植玉米, 每亩地可以得到不足100元的补贴, 但种植大豆的农户, 每亩地的补贴超过200元, 如果农地轮作, 原来种植玉米现在改种大豆, 则每亩地还能再加150元作为轮作补贴。大豆每亩地达到了150千克, 土质好的地块, 高产的都能达到每亩地200千克。
根据国家的统一部署, 2018年, 河南省将积极恢复和提升大豆种植生产, 计划增加优质大豆种植面积50万亩。相关记者采访了新型农场主代表刘新全, 他在种植大豆之前认真进行市场调研, 主动咨询了相关农业部门后才选择了相应的大豆品种。比如, 2017年他选择了“郑豆196”和“商豆1310”, 这些品种都是高蛋白大豆, 受到市场欢迎。其种植面积2 000亩, 平均亩产200千克左右, 按照当前市场价格, 最高卖到2元/千克, 每亩大豆的收益比玉米高约200元。而且在管理方面, 大豆的施肥和防止病虫害工作比玉米少1—2次, 其种和收的过程能全部实现机械化。同时, 大豆的根茎具有固氮功能, 可以提升地力、改善土壤质量。省农业厅已经发布通知, 各地应以高效、高产、优质、生态、绿色作为种植目标, 选择适合本地种植的优质高产高蛋白大豆品种, 展开良法良种配套工作和农艺农机融合工作, 着重推广夏大豆节本增效、生态免耕的高产栽培技术, 不断提升种植大豆的经济效益。
2018年6月底, 国务院关税税则委员会发布了《关于实施〈亚洲-太平洋贸易协定〉第二修正案协定税率的通知》。7月起我国将对原产于以孟加拉国、印度、老挝、韩国和斯里兰卡为代表的亚太贸易协定国家进口大豆关税税率从3%调降至零, 实际上, 上述国家并不是全球范围内主要的大豆出口国, 也不是我国大豆进口的主要来源方[14], 该做法主要表明我国试图将大豆进口来源多样化的一种考量。
有的评论指出, 我国大豆采买有明显的季节特征, 4—9月主要从巴西进口 (南半球) , 10月到次年3月主要从美国进口 (北半球) 。即使我国的进口大豆可能不能完全回避美国, 但4—9月是南美洲农作物的丰收期, 至少5—6个月的时间可以完全依赖从巴西进口, 此时的南美大豆产量完全可以由我国主宰出口货源。因此, 我国当前可在发送威慑信号的同时, 短期内不用承受大豆供应不足的后果[15]。
2016年, 我国大豆播种面积达到1.07亿亩, 总产量达到1 310万吨, 每亩单产为122.5千克。同年, 进口大豆8 391万吨, 如果把进口大豆都换成国产大豆, 那么生产9 701万吨大豆需播种面积7.92亿亩。我国2016年水稻和小麦的总播种面积是8.15亿亩, 与全部自产大豆所需要的7.92亿亩耕地面积差不多, 但是小麦和水稻当年的总产量是3.36亿吨, 是同面积大豆产量的3.46倍[16]。
豆粕是大豆榨油后产生的副产品, 豆粕富含多种蛋白质和氨基酸, 是各种饲料的重要来源。虽然豆粕和棉籽饼都可用于生产饲料, 但棉籽饼必须经过脱毒处理方可使用, 豆粕却不需要, 所以我国家禽饲料加工过程中主要使用大豆粕, 每吨大豆可以制出0.2吨的豆油和0.8吨的豆粕。
据《一期财经》报道, 2017—2018年, 我国大豆进口量预计9 600万吨, 其中有9 380万吨是榨油用大豆[17], 按0.8计算, 可产生大约7 504万吨豆粕。2016—2017年, 我国的豆粕产量为6 851万吨, 位居世界第一, 占全球豆粕产量的30.3%。豆粕消费总量为6 726万吨, 占全球豆粕消费总量的30.3%, 位居世界第一, 其中饲料消费占豆粕总消费的90%以上[18]。将近1亿吨大豆的进口保障了我国植物油和养殖业饲料的需求。
《全国农业现代化规划 (2016—2020年) 》提出:“坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略, 确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”在粮食的供给保障方面, 《全国农业现代化规划 (2016—2020年) 》提出两个约束性指标:一是2020年我国粮食综合生产能力要达到5.5亿吨, 该指标口径与国际口径接轨。二是2020年我国小麦稻谷的自给率要保持在100%。这里的粮食特指谷物, 即小麦、稻谷、玉米和杂粮四类, 小麦稻谷自给率则是指国内生产小麦稻谷的能力可以满足国内需求的程度。我们既要实现这两个关于粮食供给保障的指标, 也要满足目前国内对饲料蛋白和食用油的需求, 还要满足现有食物的需求结构和消费结构, 这样一来, 保持较高水平的大豆进口额成为客观需要。可以说, 我国要满足城乡居民的农产品消费需求, 农产品供给在一定程度上仍需借助国外水资源和耕地资源。
中美贸易摩擦是全球化进程出现的新问题。从长远看, 我们必须站在全球化新形势新挑战的高度来统筹考虑我国的粮食安全战略。我国需要扩大优质大豆的种植面积, 提高优质大豆的单产, 但在确保口粮绝对安全、谷物基本自给的前提下, 再考虑到退耕还林、生态修复等问题, 因为能用于扩大国产大豆种植的耕地面积是有限的。如果提高关税, 从美国进口的大豆大幅度减少, 则要考虑如何填补这3 000多万吨的缺口, 从国际和国内两个市场角度对未来粮食供求的前景作出预判和给出相应的对策。既要考虑巴西大豆可能涨价的因素, 也要在提高本国优质大豆产量的同时, 寻找稳定的多渠道的大豆供给来源, 或者寻找豆油和豆粕的替代品, 寻找其他食用油和其他种类饲料蛋白的供给。
从根本上看, 我国粮食安全战略的顺利实施还是要坚持以我为主, 苦练内功。推动适度的规模经营从而促进农业劳动生产率的提高, 通过技术创新和制度创新提升农业的全要素生产率, 通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本, 通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这一最大短板, 最终提高我国农业的市场竞争力[10]。只有这样, 我国的粮食安全才能真正掌握在自己手里, 农业这一基础产业的振兴才有可靠的保障。
（本文注释略）
