政策不断演进，促进城乡融合发展

农业、农村的发展与工业及城市的发展紧密相关。新中国成立以来，为了尽快建立完备的国家工业体系，国家通过征收农业税与工农产品“剪刀差”，为工业发展提供了大量的积累，加速了工业化的进程。

改革开放以后，国家通过将农村集体所有的土地征收为国有的方式，为工业化和城镇化进程提供了重要的土地及资金支持；亿万农民工进城务工，为加速城市发展和工业化进程提供了成本低廉的劳动力资源。

上个世纪90年代，在家庭承包经营解决了农民的温饱问题，夯实了国民经济发展的基础之后，农业、农村发展遇到了瓶颈。农业的基础地位受到挑战，农村剩余劳动力的压力加大，农民负担加重、收入增长缓慢，农村公共支出和社会事业的发展远远滞后于城市。农村广大的、潜在的市场仍然难以成为现实的市场，启动内需仍步履维艰。在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构变革迟缓，城乡资源配置存在着诸多弊端，对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文件中。

进入21世纪以来，党的十六大提出，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。此后，中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，确立了统筹城乡发展的基本方略。

从2004年起，中央连续发布多个一号文件，出台了一系列重要的方针政策。

党的十九大报告中首次提出，要“坚持农业农村优先发展”，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。报告提出了促进城乡融合发展的优先序，提出了实施乡村振兴战略，这些政策举措具有重要的理论和实践意义。

深化宏观体制机制改革，促进农村发展

农村改革一些深层次的矛盾不在农业和农村本身，而在整个宏观经济体制和行政管理体制，农村改革能否进一步深化和取得成功，与宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩篱密切相关。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，改变国民收入分配格局扭曲的局面，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明化。

深化农村土地制度改革，实现土地要素市场化

农村土地制度的改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于关键性的位置。农民对土地的财产权利的实现过程，就是国民收入分配格局的重大调整，也就是土地要素逐步市场化的过程，农业转移人口加速市民化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。

2018年中央一号文件里面讲到拓宽资金筹集渠道，调整完善土地出让使用范围，提出：“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。”这是土地政策的重大调整。

2018年4月18日，财政部公布一季度财政收入数据，其中一季度土地出让收入延续了去年的高增长。以往的相关政策之所以严格限制土地整治后节余的建设用地指标跨省（市、区）流转，是为了遏制地方政府通过卖地，推行土地财政、土地金融的冲动。同时也因为地方政府得到的国有土地使用权出让收入，主要用于城市和园区建设，返还给农业和农村的份额很少。2018年2月5日，国务院新闻办举行的新闻发布会上，中农办负责同志指出：“长期以来，土地出让收益，可以说是‘取之于乡，用之于城’，直接用在农村建设的比重是比较低的。”

这次政策允许新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标能够跨省域调节，同时提出要把所得的收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。通过这样一些具有约束性的政策制度规定，拓展了增减挂钩、占补平衡的领域和范围，使增减挂钩的节余指标价值量大大提高。另一方面，又明确规定了所得收益的用途，使农业农村优先发展能够具有一个比较雄厚的物质基础。

颁布农村改革相关文件，释放改革红利

在计划经济体制向社会主义市场经济体制转化进程中，法律的规范往往滞后于改革的实践。在改革之初， 百废待兴， 改革常常处于无法可依的状态。各类规范性文件的发布起到了重要作用。

今天，社会主义初级阶段的法律体系基本确立，但中国仍然处在经济社会的转型期，社会形态仍然处于不断变化之中。一些确立的法律条款跟不上改革实践的步伐，而法律的修订完善又不可能与时俱进，需要相当长的过程，这就造成了改革实践与法律规范之间的矛盾。

例如，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这就使农民无法有效利用自己作为集体成员所共同拥有的土地资源。

2017年中央一号文件提出：“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。”

当法律的修订还没有跟上改革的步伐时，中央通过重要文件的发布对地方的探索从政策上提供了依据，释放出改革的红利。

明确政府在农业农村优先发展中的责任

由于市场配置资源的基本规律的作用，要素总是向生产率高、回报率高的部门和地区流动。要采取综合措施，提高农业农村和欠发达地区的生产效率，促使要素向这些地区和产业流动，尽快缩小城乡之间和地区之间的经济差距。如果说国民收入初次分配时要注重效率，那么在国民收入再分配时就要注重公平和正义。政府要承担起缩小城乡基本公共服务差距的主体责任，通过财税政策的调整，在较短的时间内，缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享有最基本的公共产品和社会福利方面的差距，政府在这方面有责任，也完全可以有所作为。