5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。有媒体指出，这意味着调整利益关系，缩小贫富差距，已经成为共识。有消息指，在这次收入分配制度改革中，将涉及扩大社会保障面、抑制垄断滋生的不公、运用税收调控手段等多方面的措施，以在经济快速增长的同时，促进社会公平目标的实现。

但必须看到，在我国目前情况下，进行利益关系的调整是一件非常艰巨的事情。其艰巨性的原因在于，目前我国的收入和财富分配在很大程度上处于一种非规范化的状态，能够用诸如个人收入所得税等常规性手段进行有效调控的收入和财富分配过程已经比较有限。从这个意义上说，贫富差距已经有处于不可治理状态的迹象。在这种情况下，规范收入分配秩序，或者说重建规范的收入分配制度，已经成为调整利益关系的基础。可以说，没有收入和财富分配的规范化，任何旨在缩小贫富差距的具体政策措施，在实践中其效果都要打很大的折扣，甚至不能发挥作用。

其实，分析一下近年来我国收入和财富分配的具体状况，特别是贫富差距演变的具体过程，就可以发现，贫富差距的扩大已经在一定意义上处于失控的状态。进入21世纪之后，政府对社会中利益关系失衡的状况开始给予很高的重视，并采取种种措施，以遏制社会不平等程度的发展。但从效果上来说，预期的目的并没有达到，贫富悬殊的趋势仍在扩大。问题出在什么地方？关键是与收入和国民财富配分有关的制度安排处于混乱之中。

以2004年为例。这一年是政府对社会中利益关系调控力度比较大的一年，特别是减免农业税，对粮食种植进行现金补贴等，对于增加农民收入起了重要的作用。2004年中国农民的收入在8年徘徊之后有了大幅度的增长。根据国家统计局数据，农民人均纯收入达到2936元，实际增长6.8%，是1997年以来增长最快的一年。但这只是问题的一个方面，在另一方面，尽管农民收入在2004年获得超常规增长，但这并没有改变总体上收入拉大的趋势。根据2004年全国５万户城镇住户抽样调查结果，上半年最高10％收入组人均可支配收入13322元，比上年同期增长16.7％，是全国平均水平的2.8倍，而最低10％收入组人均可支配收入1397元，比上年同期增长11.6％，是全国平均水平的29%。高低收入组人均收入之比为9.5：1，比上年同期9.1：1有所扩大。也就是说，不同收入组之间的收入差距在继续扩大。北京市统计局的数据也证明了同样的趋势，北京市统计局的数据也表明，2004年前11个月，高、低收入组的收入之比为5.8比1，与上年同期的4.7比1相比，差距也在扩大。而以其它方式进行的研究结果也表明，近些年来尽管各级政府出台了旨在缩小贫富差距的措施，但贫富差距仍然是在不断扩大的。换言之，社会中总体贫富差距扩大的趋势是发生在宏观政策明显倾向贫困阶层和弱势群体的背景下发生的，据此可以推断，如果没有上述宏观政策，贫富差距的进一步恶化是必然的。

问题出在什么地方？从根本上说，是因为整个社会的收入和财富分配处于一种高度非规范化状态。在当下的讨论中，垄断部门的畸高收入和不合理的福利受到社会舆论的广泛批评和责难，并被认为是收入分配不规范的突出表现。应当说，对垄断部门畸高收入和不合理福利的责难是完全正当的，但如果过分夸大其对整个社会贫富差距扩大所起的作用，却是不恰当的。更关键的问题是整个国民收入分配的状况。也就是说，要算大账。

我们可以以2002年为例，来看看在这一年里，我们共创造了多少财富，这些财富是通过何种渠道，以何种方式进行分配的？这些财富都分给了谁？政府有关部门能不能监控这个分配过程？2002年是一个有标志性意义的年头，这一年我国GDP首次超过10万亿大关。如果将折旧的因素忽略掉，可以粗略地说，这一年我们这个社会创造了10万亿的财富。下面我们就看看这10万亿是如何在社会的各个部分中进行分配的。大体可以分成四个部分。第一块是企业的利润，大约1万亿；第二块是政府的财政收入，大约2万亿，其中预算内收入为1.5万亿；第三块是城镇居民的收入，2002年全国城镇居民人均可支配收入为7703元，如果城镇人口按4.8亿人（2001年的数字）计算，2002年城市居民的全部可支配收入将近3.7万亿。第四块是农村居民获得的收入，2002年全国农民人均纯收入为2476元，如果农村人口按8亿人计算，2002年农村全部居民的纯收入将近2万亿。这四块加起来共8.7万亿。也就是说，还有1.3万亿找不到主儿，其中包括折旧、非货币化的部分、计算的误差等。应当承认，上述的计算是非常粗略的，当中有重复计算，有误差等，但大体还是看得出来我国国民分配的大致格局。

问题出在什么地方？首先我们可以看到，在共10万亿的财富分配中，有1.3万亿找不到主儿。但主要的问题不在这里，而是在城市居民3.7万亿的收入中。这一块比重是最大的，而同时又是最模糊的。因此需要对这块财富的分配加以认真的分析。在这一块中，有一个部分是“工资总额”，按照统计部门的标准，“工资总额合计”是指国有、集体和其它所有经济单位的职工工资总额合计，包括工资、奖金、津贴等。在2002年，工资总额约1.2万亿。3.7万亿去掉1.2万亿，还有2.5万亿。这2.5万亿包括城市中的个体职业者的收入，包括股息、利息、租金等收入。但我们知道，这几块加在一起，远达不到2.5万亿。也就是说，城市居民的收入中，有相当一部分处于灰色状态，不过我们尚没有办法知道确切的数字或比例。但有一点是明确的，即城市居民收入中，除了工资总额部分是处在国家的监控之下外，其余的2.5万亿，即城市居民可支配收入的三分之二，是处在国家的监控之外的。除此之外，我国每年还有相当数量的存量资产介入了分配，其中最主要的是国有资产的流失和在强征农民土地上获得的级差地租。如果将这个因素考虑在内，每年以不规范的方式分配的财富比例是相当大的。

收入和财富分配的高度非规范化，给调节社会中的利益关系造成了一系列的困难。

首先，税收无法实现对收入差距扩大趋势的有效调控，有时甚至起相反的作用。在有的国家中，人们在税前收入的差距可能会很大，但经过个人收入所得税的调节，这种差距会大大缩小。比如，社会中收入最高的20%的人收入对比收入最低的20%的人的收入，在税前可能会高达10倍，但通过个人收入所得税的调节，可能会缩小到5倍。但在我国，个人收入所得税显然还没有起到这样的作用。这主要表现在两个方面。第一，在城乡之间，如果将农民的税费负担看作是一种变相的个人收入所得税的话，农民的实际税负约为10%。而城市居民的税负约为3%。第二，在城市内部，由于收入分配是高度不规范的，个税只能以相对规范的工资性收入作为征收对象，于是，工薪阶层成了实际的纳税主体。根据不同地区的调查，在城市地区，工资只占全部城市居民可支配收入的33%，而缴纳的个人收入所得税却占了45%到70%。还有零星的数字表明，2001年尽管人数不足20%的富人们占有80%的金融资产或储蓄，但其所交的个人所得税却仅占总量的不到10%。在广东，高收入人群缴纳的个人所得税仅占总额的2.33%。结果是工薪阶层与富人的差距进一步扩大。

其次，政府难以分辨富人和穷人，再分配的调节措施难以准确落实到人头。在西方国家有句话，你的收入你自己可能不知道，周围的亲戚朋友不知道，有一个地方是一定知道的，就是税务局。而在我们的社会中，却恰恰相反，自己知道，朋友同事估计差不多，只有税务部门不知道。当政府需要通过再分配调节利益格局，特别是要通过社会保障帮助穷人时，首先遇到的一个问题就是无法辨别穷人和富人。于是旨在帮助穷人解决住房问题的经济适用房有相当一部分被开着高级轿车的富人买去了。而在实施最低生活保障制度时，则将落实低保对象的任务交给了居民委员会。于是就出现了养宠物不能享受低保、使用手机不能享受低保等荒唐但却无可奈何的标准。

第三，工资占GDP的比例过低，劳动报酬分配所占比重过小，工薪阶层难以分享经济增长的成果。以2002年为例，居民工资总额大约在1．2万亿元左右，占当年10万亿元GDP的12％和城市居民3．7万亿元全部可支配收入的33％。即使将农民的2万亿收入也算作劳务性收入，劳务性收入也仅占当年GDP的32%。有专家估计，如果将低估的因素考虑进去，劳动者的劳务性收入将占到GDP的45%。应当说，即使与西方市场经济国家比较，这个比例也是相当低的。

在《使事情进入可治理状态》一文中，我曾指出如下几点。第一，现在我们社会中的一些问题之所以成为顽症，是因为其已处于不可治理状态；第二，一些问题之所以处于不可治理状态，是因为基础秩序包括基础制度的崩解和失效；第三，解决问题的前提是通过重建基础秩序使事情进入可治理状态。这样的思路完全可以应用到解决收入分配的问题上。正是从这个意义上说，规范财富分配是调节贫富差距的基础。