官僚主义：现代政治与国家治理的顽疾

（一）所谓官僚主义

官僚主义并不是中国独有的，而是一个人类社会普遍的政治现象，通常被用来概括和描述与官僚政治相伴而生的各种问题。中国共产党人将官僚主义视为领导机关容易犯的一种“政治病症”和剥削阶级长期统治的遗产。它既表现为“独断专行、专横跋扈”的观念与意识，也表现为“脱离实际，脱离群众， 只知发号施令”的不当行为、作风和做派，还表现为部门林立，机构臃肿，层次繁多，虚职过多，以致人浮于事，工作效率低下的组织结构和制度安排。近代以来，人类创造和发展出一种近乎理想化的基于法律权威和技术理性的科层官僚制，成为国家政治现代性的一个突出特征和国家治理的基本方式之一。但在科层官僚制的等级结构中，信息传输可能扭曲信息内容、产生沟通障碍，使官僚政治表现出功能失调和效率低下的特征，供职于政府的官僚也可能因自利的冲动而产生损害公共利益和理性准则的行为，其权力的不断膨胀将最终背离它原本的价值和目标。这是现代国家中普遍存在着的官僚主义形式。

从根本上说，中国共产党认为，官僚主义的本质是执政党、政府及其工作人员与作为国家主体的人民之间关系的错置乃至颠倒。１９５６年，邓小平在作关于修改党章的必要性报告时指出，新中国成立以来，党内有一些人“把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中间滥用权力，这是一种很恶劣的反人民的作风”。１９５８年，毛泽东在中共“八大”二次会议上再次批评部分干部“靠资格吃饭，做了官，特别是做了大官，就不愿意以普通劳动者的姿态出现”，毛泽东强调这种“摆架子、摆资格、不平等待人”是一种低级趣味，是亟待破除的官僚主义习气。苏联共产党执政后严重的官僚主义作风也引起了中国共产党对政党官僚化的认识与反思。若任由党内的领导干部特别是高级干部中官僚主义等现象泛滥，将会“严重侵蚀党的思想道德基础，破坏党的团结和集中统一，损害党内政治生态和党的形象，影响党和人民事业发展”。

（二）现代政治与国家治理的“顽疾”

官僚主义所反映的观念、行为、作风、权力关系的扭曲和主仆身份的错位，不仅深植于现代政治的历史之中，而且存在于国家治理的现实之中，显现为一种难以彻底根除的顽疾。

现代政治的一个基本任务是建立统一的国家并防范权力的独断和对人民包括个体利益的侵害，这一方面要求权力集中，另一方面又要求对集中的权力进行制约。为此，人们选择将国家机器交付到理论上保持“中立”的具有专业行政技能的官僚群体手中，理性官僚制成为现代政治的一个典型的表征。随着社会分工的复杂化，官僚也成为社会专业分工的一个部分。从实践中看，当国家机器被一个庞大的官僚群体所掌握、以官僚制的形式体现出来，个体单独面对这个官僚机器时会显得过于孱弱无力，如不加限制，掌握公共权力的官僚对人民利益的侵害将肆无忌惮，并最终因严重的官僚主义而丧失民众对政府的认可与支持。

理性官僚制是为了提高现代国家治理的效率而设计出来的一套制度体系，但它却存在着滋生官僚主义的漏洞。一方面，身处官僚制等级结构之中的个人从其切身利害出发更易于表现为取悦上级而不是取悦民众；另一方面，官僚群体在欠缺法律和道德约束的情况下，能够利用他们所掌握的公共权力换取财富、地位和声誉。与此同时，由于官僚制在实践中倾向于将手段和规则置于目标之上，追求“制约” 和“服从”而不是“效率”，身处其中的工作人员虽然是因具有专门的知识技能而获得职位，但最终也可能失去了根据具体情况自主运用知识的权力，在这种制度导向之下，体制内的官僚可能“整日消磨周旋于官样文章和案牍之中”，“他们对机构权力的滥用和管理失当，将使政府机构离原本的目标差距越来越大”。中国共产党已深刻地意识到官僚主义滋生，极有可能导致具有良好初衷的政策措施在治理过程中不落实不到位不精准，浪费国家财富，造成事倍功半的结果。

反官僚主义：清除顽疾与建设新政治并举

从中国共产党近百年反官僚主义历程来看，反官僚主义总体上是“反什么”？ “反”的内涵如何理解？西方政治与行政学理论中的反官僚主义是在不改变官僚制体系和权力结构的基础上对其中的低效等缺点进行防范和修补，而对中国共产党而言，反官僚主义意味着要从根本上将实践中错置的权力关系、意识观念重新颠倒过来，使整个国家的政治生活保持在正确的路线和方向之上。换言之，“反”既包含着“破”，也包含着“立”。所谓“破”，就是直接针对着官僚主义这个现代政治和国家治理的“顽疾”，意欲清除；所谓“立”，就是在此基础上建设一种没有或少有官僚主义的“新政治”。

（一）清除顽疾

既已意识到官僚主义是传统政治的遗毒和现代政治的顽疾，中国共产党人在不同的历史时期对反官僚主义的重要性、紧迫性和坚定的态度，做过不同的论述和强调。与之相伴随，在特定的历史条件下，中国共产党领导和开展了一系列以反官僚主义为主旨的政治运动，这些运动一般都规模大、影响范围广、总体取得成效明显。中国共产党历次党内整风以及精简党政机构等也多以反官僚主义为原则和目标。从“破”的一面来看，中国共产党“反官僚主义”至少包含三个层面的意蕴：１．反对行为、作风及工作方法上的官僚主义。强迫命令、形式主义、脱离群众是中国共产党反官僚主义话语体系中最常见的几个关键词。近七十年来，中国共产党将腐败堕落、违法乱纪等现象的滋生蔓延看作是党内政治生活中的突出问题而加以反思、批评与防范。２．反对维护特权阶层的制度安排和权力结构的官僚主义。在中国共产党的认识里，官僚主义绝不仅仅是某个具体的官僚个人素质低下的反映，而是基于社会中的阶级关系和权力结构所形成的一种不合理的制度安排的必然结果。因此，反官僚主义必然包含着反对特权制度这一方。３．反对心理和观念上的官僚主义———“官本位”意识。官僚科层制的制度设计为官僚主义的滋生留下了空间，而传统政治文化中的官本位意识也对官僚主义发展成为现代政治的顽疾起到了内在的价值性支撑。当代中国以清除官本位意识为目标的反官僚主义依然任重而道远。

（二）建设新政治

与“破”的一面相对应，中国共产党也“立”下了新政治理想，这套新政治理想完整地包含了新制度设计、新施政方式和新政治道德，而其核心目标是构建党、政府与人民的新型关系，实现“以人民为中心” 的政治。从制度层面上看，中国共产党对“反官僚主义”的内涵和新政治的形态的理解是随时间推移而不断深化和拓展的，在不同时期表现出不同的侧重点。在中国共产党成立后的十年间， “反官僚主义”被简化为摒弃一切设官而治的政府形式；从延安时期到新中国成立初期乃至改革开放前，反官僚主义在中国共产党的话语体系内已能明确地区分为两个层面的含义：打碎具有阶级压迫性质的国家政权、反对自身工作中的官僚主义作风和思想，但由于实践中存在对这两种含义的混用，“反官僚主义”一度出现了“反官僚制”的极端化偏向。改革开放以后，特别是新时期以来，中国共产党对反官僚主义和“新政治”的认识更加客观准确，明确了官僚制作为一种中性的官僚体制和官僚主义消极现象之间的区别和联系，以实现国家治理体系和治理能力的现代化、“为国家的长治久安提供更完备、更稳定、更管用的制度体系”为目标，在对官僚主义弊害的滋生保持高度警惕的前提下，学习和吸纳官僚制这一现代政治基本管理体制中的合理要素。

从根本上说，中国共产党认为，“人民民主专政”与“民主集中制”这两个“新政治”的设计和原则体现着适合于中国现实状况的意识形态，它包括对人的意志的重视，对自愿合作与参与的强调，对选举和受教育权的保障以及对社会大众前所未有的动员。从道德层面上看，领导干部不仅要作为公仆为人民服务，也要成为高尚道德的典范，他们应当做“民众的朋友、诲人不倦的教师，而不是官僚主义的政客”。同时要摒弃掉一切可能彰显官民区隔的“官气”，中国共产党领导下的党政干部不应将“做官”视为奋斗的目标，要摒弃通过做官而获利的意图，做好为国家建设和发展而奉献的思想准备，明确发展一切事业的根本目的是为了服务于人民。可见，中国共产党希望能够依靠领导干部乃至一切公务人员的德能而不仅仅是科层官僚制的管理来吸引民众自觉团结在其周围，构建一个有别于以往的新的政治形态。

反官僚主义：长期而艰巨的历史任务

长期以来，尽管中国共产党对官僚主义的内涵、本质和弊害有着清醒和深刻的认识，并坚持不断地进行反官僚主义的实践，但直到今天为止，官僚主义的观念和现象在中国共产党党内和国家政治生活中依然存在，并以各种各样的形式表现出来。对中国共产党而言，反官僚主义不可能一蹴而就，而必然是一个长期和艰巨的历史任务。

（一）反官僚主义的长期性

官僚主义的存在已有悠长的历史，并将在可预见的未来继续以不同形式存在。对中国而言它不仅表现为现代理性官僚制的弊病，还是千百年家产制官僚支配的历史遗毒，这种支配的技术手段与君主专制的政治体制结合在一起，使得经济剥削与政治压迫的状况显得更为深重。

中国共产党反官僚主义的实践贯穿了其领导中国革命与建设两大历史时期，这一事实本身就反映着反官僚主义的长期性，而反官僚主义对革命和建设事业的推进也产生了重要的影响。在革命时期，反官僚主义的政治教育和政治运动提升了工作效率，使中国共产党赢得了良好口碑和广泛的支持。新中国成立以后，中国共产党的历代领导人多次提及反官僚主义的必要性和重要性，以保证长期执政的稳定，获得民众的支持。

（二）反官僚主义的艰巨性

官僚主义是现代政治中一个不断滋生的腐蚀剂，若不对其保持高度的警惕，就会对整个国家治理体系产生巨大的破坏效应，损害国家的治理能力，并使执政党逐渐远离其立党初心和奋斗目标。对于中国共产党而言，反官僚主义是与其近百年的革命史、建设史、奋斗史相伴随的，可以说也是一部持续地反官僚主义的历史，并且反官僚主义的策略和成效不同程度地影响到其革命、建设和奋斗的兴衰成败。

官僚主义作为一个世界范围内具有普遍性的问题，夹杂着与形式主义和贪污腐败等问题之间错综复杂的关系，顽固而难以根除。在当代中国，官僚主义和形式主义、主观主义、命令主义、事务主义、文牍主义等相联系，或者说，这些所谓的主义，在某种程度上，都是官僚主义的表现形式，这更增加了“反”的复杂性和难度。官僚主义具有很强的反复性，与反官僚主义行动交替出现，可谓此起彼伏。可以说，官僚主义是造成十八大报告中提出的“四大危险”，即精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的最主要最直接的原因，或者说这四大危险是官僚主义不同的体现。

反官僚主义：兼治和综治

从历史上看，中国共产党已探索出反官僚主义的多种方式和途径，力求达到标本兼治和综合治理。总体而言，可以概括为：教育、监督、规制和领导。

（一）以政治教育塑造干部的权力观

在官僚制尚不可被完全摒弃和替代的前提下， 思想教育能够带来信念的坚守以抵抗公器私用的自利冲动。从干部教育的方式上看，中国共产党并不拘泥于某一种固定的形式，而是基于实际状况灵活地选择政治训练、建立专门的干部培训学校乃至在政治运动和工作实践的进程中来完成。真正重要的是教育的内容，在中国共产党的干部教育主题之中，最重要且一以贯之的是“树立正确的权力观”，这是为了抵抗“官本位”思想的侵袭，使中共党员能够不忘为人民服务的初心与宗旨。

（二）群众广泛参与的民主监督和政治运动

在“权力由人民赋予”的思想指导下，中国共产党在开展反官僚主义运动时往往倾向于发动群众来达成目标。这本身就体现着反官僚主义的理想———将颠倒了的主仆关系颠倒过来，那么，民众参与这一政治行动就是应有之义了。毋庸置疑，运动式治理在短时间内能带来显著成效，并能够普遍而深刻地教育干部群众，冲击整个传统政治文化中的官本位思想。但这种每当官僚主义弊病过于显著时就采用的反官僚主义的方法，其最大的问题在于未能超越官僚主义这一顽疾的反复性，同时耗费大量的社会精力，其开展过程中也可能出现过激的偏向，而在整体上显得有些“疲于应付”。同时，参与运动的一部分民众可能本身仍持有官本位的心理，而另一部分民众可能受自己经验的局限，以及对 “官僚”、“干部”、“领导”、“政府工作人员”等概念的混淆，将反官僚主义等同于反对领导，尤其是那些直接面对他们的领导，产生所谓“极端民主化”和“绝对平均主义”的主张和表现。

（三）健全规制和监督体系

相较于以上两种反官僚主义的方式，法律、制度和监督体系的健全则是一种制度化的方式。在当代中国的四部正式宪法中，除“五四宪法”以外的三部宪法都将“反官僚主义”写入总纲，表明中国共产党对这一政治原则的坚持与贯彻。

为了将党的纲领和宪法及具有宪法性质的文件中关于反官僚主义的规定落到实处，中国共产党还建立起了一套与之相适应的纪律检查和巡视等监督制度。新中国成立后，中共中央即着手在全国各级党的机构中建立纪律检查委员会。此外，中共中央、国务院办公厅于１９８８年还专门颁发了《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，规定党员领导干部若犯严重官僚主义失职错误，将接受党的纪律处分，撤销党内职务。

诚然，正如无论西方学者如何对官僚科层制进行修补和完善都无法根除官僚主义的滋生，中国共产党也不可能仅依靠制订各项规章制度就一劳永逸达到反官僚主义的目的，但无论如何，法律、制度和监督体系的健全，对反官僚主义来说都更具有根本性、全局性和长期性的意义。

（四）中央的坚强领导

上述反官僚主义的方式方法各有其优势，也各有其局限性，反官僚主义是一个综合运用各种方式和手段的治理体系，而这个体系的根本保障就是中央的坚强领导。中国共产党作为一个以民主集中制为根本组织原则的使命型政党，中央是全党的核心，是理念创造和决策的中枢，中央领导的坚强有力，是党和国家各项事业健康发展的根本保障。各级政治组织的健康运转、国家政治的清明和长治久安都关乎其使命和目标。因此，它绝不会任由党内和政府机构发展出侵害人民利益的所谓“自主性”，党政公务人员也必须有坚定理想道德信念，而不能成为科层制中得过且过的机器部件。

反官僚主义的历史过程也更充分地证明了这一点。政治教育是由中央主导开展，群众运动是由中央自上而下发起和推动，而反官僚主义的制度化建设也是中央及全党不断探索的结果，可以说，没有中央坚定的决心、坚强的领导和持续的努力，思想和理念上的反官僚主义就无法落实为一套可见的政治原则并付诸政治行动，也就更不会有历次自上而下发动的反官僚主义运动。

本文原载于《教学与研究》2018年第5期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整