「内容提要」本文考察了中国贫困类型的变迁过程，分析了贫困群体的特征和国家反贫困战略的变化。它以历史分析和制度分析相结合的方法，描述了中国反贫困政策演变的过程，阐释了导致这一进程的制度因素，从而为读者展示中国贫困及反贫困变迁的一般途径。本文也对中国反贫困经验作了评估和总结，从而把贫困问题的研究从经验描述和政策分析层面推进到理论分析的高度。本研究将对理解政策变迁的逻辑，深化对国家反贫困战略制度背景的认识，具有一定的意义。

「关键词」贫困/制度变迁/政策分析/市场经济

在中国，贫困研究的焦点往往是贫困的度量和发生率问题，或者是从社会管理的角度出发来分析政府的反贫困政策效应。这种研究取向与萨迈德（Samad ，1996：38）对亚洲贫困研究的评论相一致。在此评论中，作者抱怨亚洲的贫困研究缺乏理论深度。而沈红（2000）在对中国学者贫困研究的文献进行回顾后也认为，这些研究很少能给读者提供充分的理论阐释。姑且不论他们的评论是否恰当，这些评论都隐含了一个共同的要求，即对贫困的研究不应仅停留在经验描述和政策分析的层次上。因此，本研究把阐释的重点放在贫困类型变迁和导致变迁的制度性因素上，并试图通过这些努力来展开对贫困的理论探讨。

对贫困问题的制度性研究最早是由汤森德（Townsend，1971：421996：18-32）。从这个角度出发去研究中国的贫困问题，我们就有必要把贫困问题放在权利资源和社会分层的背景中去考察，并把这一问题与制度变迁相联系。由此，本文以历史和制度分析相结合的方法，去描述贫困类型的变化和贫困群体的变化，从而给读者展现了中国贫困类型变迁的一般途径。它又回顾了国家反贫困战略的变化，阐述政策演变过程及其推动力，进而评估中国反贫困战略的成功及其意义。

一、国家贫困状况的转变

建国伊始，由于基础设施的缺乏和技术条件的落后，新中国的经济重建面临着巨大的挑战。长期的战乱和政治动荡，为中国的工业化进程留下“一张白纸”（按照毛泽东的说法），再加上朝鲜战争爆发之后西方国家对中国实施的长期禁运，把中国经济与国际市场相隔离。这些状况造成了共和国早期相当高的绝对贫困率。如在1949～1977年之间（除1956年），国民人均卡路里日摄入量少于2千克（郇建立a ，2003），这反映了当时食品的严重短缺和绝对贫困现象的流行。后来，在国家的努力下，绝对贫困率有了明显的下降，但是直到这个时期末（以1978年为例），仍有2.5亿人口生活在贫困线以下（IOSC，2001）。

在这种严峻的现实面前，国家通过社会主义运动，逐渐建立起一个以集体为单位的社会网络来保障人们的基本生活。在农村，土地改革运动消灭了土地私有制，国家把农民组织起来纳入到人民公社的体系中，从而使公社成为农民福利的依靠。由于这一集体制体系起到相当的保障作用，农民的生活资源虽然短缺，但并不意味着大规模的贫困。正如关信平所说：在前三个十年中的最初十年，农村贫困并不见得是一个大问题，因为农民的收入是平等分配的（Guan，2003：75）。在城市，通过对工商业的所有制改造形成了公有制企业（国家所有制和集体所有制企业），他们雇佣了99％的城市劳动力（国家统计局，1986）。国家实行“低工资、高就业、高福利”（Lee ，2001：61；Chen ，2003a：53）的政策，并设立基本生活资料的定量供应制度、充分就业制度、较为平等的工资分配制度，以及在城市中建立的社会保障和公共服务体系。与此同时，企业福利的供给也在某种程度上补偿了城市工人的低工资。在这一制度框架中，城市贫困的压力非常小，“城市的穷人事实上并‘不十分担心他们的生活’，因为国家和集体能够保障他们的基本生活”（Mok ，1987：240）。

改革开放后，中国经济在20世纪80年代的快速发展使绝对贫困状况有了很大的改善。农民的年人均收入从1978年的134元增长到1985年的397元，进而达到1989年的602元和2003年的2622元（国家统计局，2004）。与此相应，农村的贫困人口由1978年的近2.6亿下降到1998年底的4200万，即由占农村总人口的1/3下降到1/20（世界银行，2001：7）。在城市，工资改革使奖金成为工资的基本组成部分（Howell，1997：154），这使工人平均工资增长了近40％（Xiao Wang ，1986：450）。人们收入的提高也造成了恩格尔系数的下降，据国家统计资料显示，这一指标在农村和在城市分别从1978年的67.7％和57.5％降低到1989年的54.8％和54.5％（国家统计局，2004：357）。

然而经济发展也加剧了各地区经济发展的不平衡性。例如反映在人们的收入上，在1980年，甘肃和贵州的农民人均纯收入分别是浙江农民的44.9％和49.3％，而这一比例到1988年进一步下降到37.7％和44.1％（国家统计局，1990：314）。在西部地区，劣的生态环境和落后的信息、交通和通讯条件使这些地区很难吸引外来投资者，因而所得到的人力和资本投入也较少（王绍光，2001）。与此相反，由于改革开放以来国家给予经济开发区许多特殊的优惠政策，而这些开发区绝大多数设在东部沿海地区（Ngan Hui，1996；Wong ，1998），因而这种国家的政策倾斜使东部沿海地区具有比内地高得多的经济增长率。据一项统计资料显示，在1992年到1998年间，这些东部发达地区经济增长为西部不发达地区的2倍（Fang，Zhang Fan ，2004：311，316-317），而这种失衡的区域经济发展不可避免地会影响贫困状况。于是，当东部地区的农村绝对贫困率从1988年的9％下降到1995年的5％时，该比率在内地却从26％增长到39％（Unger ，2002：171）。

改革开放所带来的经济增长也在一定程度上强化了相对贫困问题。经济增长固然为人们致富创造了很多的机会，但这些机会却很难被公平地分配。特别是在改革进程中，部分官员会利用其手中的权力去赢取个人利益，造成“官员的资产阶级化（embourgeoisiement of cadres）”的现象（So，2003：367），而国家推行的“鼓励一部分人先富起来”政策也催生了新中产阶级的出现，强化了所有者的权力，削弱了工人阶级的经济地位①。这样，社会各阶层间的收入鸿沟越拉越大。以城镇居民的基尼系数为例，该系数在1978年为0.233，但到1995年提高到0.4，并于近年超过0.45（樊平，1996：66；Unger ，2000：171，footnote2；Guan，2003：72）。同时在居民总收入中，1990年20％的低收入层占城市居民财富总和的比重为9％，而这一比例在1998年下降到5.5％；与此相反，在20％最高收入层中，这一比例却从38.1％增长到52.3％（Guan，2003：72）。此外，调查也表明高收入家庭的可支配收入平均是贫困家庭4倍多（唐钧，2002：23）。特别是在城乡居民之间，从1978年至2003年，城镇居民人均可支配收入从343元增加到8500元，农民人均纯收入从133元增加到2622元，两者间的差距从1978年的2.58倍扩大到2003年的3.24倍（宋林飞，2005：57）。这些资料表明了中国经济发展的过程中伴随着阶层鸿沟的拉大和相对贫困的加剧。

总之，中国贫困类型的演变是一个从全国范围内的大规模的绝对贫困（改革前）转变到以区域贫困为焦点（主要是20世纪80年代以来）的过程，并进而转向由社会阶层分化造成的相对贫困为核心的阶段（20世纪90年代中期以来）。这一转化过程表明了中国近二十年的改革开放促进了经济发展，降低了绝对贫困率，使中国成为发展中国家中贫困率最低（低于3％）的国家。但经济发展的不平衡性也使许多西北和东北部省份处于明显的不利地位，从而使区域贫困成为一个焦点。尽管如此，目前贫困问题给我们带来的主要挑战是相对贫困问题；市场经济的运作加剧了收入的不平等化，而住房、医疗和消费价格等上涨也给低收入家庭带来了沉重的生存压力。这些情况表明，贫困类型的转化是一个与制度变迁相对应的过程。因此，要理解中国贫困类型的变化，我们必须从制度分析的角度出发去把握贫困现象背后所具有的制度因素，并在中国社会经济发展的大背景下来解释贫困现象。

二、贫困群体的特征

改革开放前，农民的日常生活水平要比城市居民低得多，他们构成了贫困群体的主体。根据国家统计资料，1952年城市居民的支出是农民的2.4倍，而这种差距一直保持到20世纪70年代末期。以1979年为例，如果把农民的支出假定为1，那么农民与城市居民的比例为1∶2.7（国家统计局，1986：646）。由此可以理解在那个时期，贫困主要存在于乡村，尤其是那些处于内地省份的农村地区。造成这种大规模农村贫困现象的原因是多方面的，包括对农业投入不足、农业生产机械化程度低，以及公社这种“大锅饭”的组织形态对抑制农民生产积极性的负面影响。同时，当时国家执行的以农村/农业为代价去支持城市/工业发展的策略（Fang，Zhang Fan，2004：308）也是一个基本的原因，因为这一策略的运用使国家将相当一部分农业剩余转移到工业。据统计，到这个时期结束时，这一转移的价值总量达到了6120亿（Zhou，1994）。国家通过户口制度、社区控制等手段实施城乡隔绝政策，尽管在理论上国家也强调消灭工农、城乡和脑体之间这三大差别。这些政策导致了工农互斥、城乡对立②，并在社会组织形态上，呈现出城乡二元结构的制度模式，出现两个不平等阶层——“特权的城市和没有特权的农村”（Fan ，2002：106）。

然而，20世纪80年代的家庭联产承包责任制的实施使农村的生活状况发生了根本性的变化。它使农民能够自主地决定种植什么和种植多少，从而调动了劳动者的生产积极性（Bian，2002：94）。其后，乡镇企业的发展（Liang ，Chen Gu，2004：209，表10.1）和第三产业中非农劳动收入的增加更极大地提高了农民的收入水平，缓解了农村的贫困状况。结果，全国贫困人口的规模从1978年的25000万（占农村人口的31％）减少到1985年的12500万（14.8％）（康晓光，2002），而这一贫困人口数量的减少又是伴着划分贫困线的标准的提高来实现的。例如，1984年国家贫困线的划分标准为人均年收入120元，而这一标准到2000年提高到625元（Tang，2002；郇建立a ，2003）。由此，尽管直到80年代末农村贫困现象依然严重（李实、古斯塔夫森，1996：44），但它已不再是中国贫困研究的唯一焦点问题。

随着农村贫困现象的减少，城市贫困却呈现增加的趋势。虽然学者们根据不同的标准推算出不同的城市贫困人口规模（唐钧，2002，2004），但是他们都承认在现阶段城市贫困率在不断增长。诚然，这一变化的核心不在于比率的增长而在于构成的变化。过去，城市贫困者主要是那些由个人原因造成的“三无”群体，包括那些无收入、无工作能力和无家庭支持的人（Guan，2003：78）。而现阶段，尽管这些“三无”群体仍然存在，更多的城市贫困者则来源于由市场经济产生的“新的城市贫困群体”。这些人包括失业、下岗人员，停产、半停产企业中的半失业者和其他的一些由市场因素引起的贫困者（朱庆芳，2003）。据一些学者估计，他们占目前城市贫困人口总数的70％～90％（Wang Zhao ，2003：109）。

在涉及城市贫困问题时，一个特别值得关注的问题是流动劳动力（主要是“农民工”群体）的贫困问题。随着城市化进程的加速③，“农民工”群体在90年代迅速膨胀，达到约1000万左右的规模（Fan ，2002：103）。如果用农村的生活水准去衡量，这些农民工的收入或许并不低④，但在城市生活中，他们作为都市生活的“陌生人”，处在很低的生活水平上。许多农民工居住在城市边缘（特别是城乡结合部），缺乏水电，生活环境很差（So，2003），有的甚至被当成包身工⑤。这些农民工为了寻找更好的工作机会而进入城市，但艰难的城市生活使他们中的许多人最终成了“三无”（Fan ，2005）人群——无土地（因为离开了农村），无固定工作场所（因为仅仅是临时工）和无社会保障（只是城市居民拥有）。农民工的贫困不仅作用于农民工本人，还影响到他们子女的教育和生存环境，进而形成“贫困的再生产”。

综上所述，成功的经济改革缓解了农村贫困状况，使农民的生活水平有了显著的提高。城市经济的发展给工人带来巨大的市场风险，特别是国有企业改革直接把以往受国家保障的职工推向市场，造成了大量的失业和下岗人员。正如一些学者指出，城市的经济改革使“国企工人的半无产阶级化（the semi-proletarianization of state workers）”（So，2003：369），加剧了城市贫困问题（涉及绝对贫困和相对贫困两方面）。这样，在新的条件下，贫困不再局限于个人原因，而是与市场经济的发展、阶层化和改革的进程相伴随的社会现象。同时，我们也注意到游离于城乡之间的流动工人，即农民工群体，他们处于城乡二元结构之外，是被排斥于社会基本结构的特殊群体。虽然他们的经济收入很可能会比那些从事农业劳作的农民高，但他们在城市中所处的弱势地位，使他们很容易陷入贫困。

三、国家反贫困策略的转变

为了履行政府的父权主义（paternalist ）责任和确保政权体系的合法性，国家不得不采用各种社会政策去应对贫困问题的挑战。这些政策包括引进和强化社会保障制度，扩大雇主责任制，实施累进税，发展社区服务，以及用土地改革，财产积累及区域发展等手段去消灭贫困（Townsend，1971：45；Silva Athukorala ，1996：78-79）。在考察政府反贫困战略的设计和策略选择上，我们必须考虑以下几个基本点：第一，国家反贫困战略的制订与国家的发展战略密不可分；第二，反贫困战略及其执行的有效性取决于其社会制度的特征；第三，对反贫困战略的设计，不仅要考虑到特殊贫困群体的特征，也要考虑到那些非贫困的群体（yen，1996：11-14），因为这些非贫困群体对贫困的看法会影响国家反贫困战略的设计和实施。

基于这些观点，我们可以看到中国反贫困战略经历了一个演变过程。建国以后，党和政府认为导致贫困的主要原因在于所有制，因而对所有制的改造就成为消除贫困的主要途径。在农村，政府通过土地改革，推翻了土地的私有制，并逐渐形成一个三级所有的集体经济体系（公社、大队和生产队）；在城市，通过国有化运动完成了对工商业的社会主义改造，建立公有制基础。在这一经济基础上，国家通过八级工资制的实施有效地缩小了就业人口中的收入差距。此外，国家也为城市居民提供各种生活津贴和票证，以及职工医疗卫生保障和公共教育，从而确保他们的基本生活。尽管这一体系后来被形容为具有讽刺意味的“大锅饭”模式（Leung ，1995；Tang Ngan，2001：254），但在当时它有效地防止了城市贫困率的增长（康晓光，2002）。

对于特殊贫困群体，国家建立了以“依赖于集体，依赖于群众，通过生产来自给自足，同时国家提供必要的福利救助”为原则的社会救助体系（Wang，1998：94）。这些原则反映了国家通过集体对贫困者的救助的方针，并确定了一个防范性的（preventative）的社会保障导向（Mok ，1987：238；Wang ，1998）。在农村，五保户制度和合作医疗制度的建立为广大农民建构了一个基本的安全网；在城市居民中，企业工会担负起组织福利活动和提供职工社会救助的责任，而社区对当地居民特别是对非就业人口提供各种救助和社会服务。总之，这种国家组织的集体主义福利模式在福利保障和社会控制两方面都起了重要作用。

改革开放以后，旧有的以集体保障为核心的福利模式的运作面临了极大的挑战。从20世纪80年代中期后，随着公社的瓦解和企业福利减少，集体性的收入下降很快。据统计，集体收入在农村家庭总收入的比重从1978年的66％降低到1985年的8％（国家统计局，1986：673）。这样，以往强调集体责任的福利模式功能弱化，而平均主义的战略被新的以经济发展为导向的战略所替代。作为这一以发展为导向的战略的反映，“国家反贫困计划”开始执行。自1984年起，国家开始设立以促进区域经济发展为核心任务的反贫困计划，而到1986年，国务院设立了反贫困指导小组来执行这个计划。为此，在1986～1992年间，国家每年投入四百多万元作为反贫困的资金（Guan，2003：76），而在整个90年代，国家财政部先后又投入十亿多元去支持西部地区的反贫困计划。作为配套措施，国家各主要银行也投入了大量的资金，作为无息或者低息贷款去帮助西部的发展（康晓光，2002）。

“反贫困计划”的发展导向也反映在资金的使用上。它改变了以往国家对贫困地区的资金投入主要用于支付个人的生活救济金的方式，而是把该资金作为发展投资，投向道路、饮水和农田等基础设施建设上（Yan ，Yuan Wang，1996：152；郇建立a ，2003）。在政策分析者看来，如果资金只用于贫困救助而不是去强化人们经济自立能力，那么这一反贫困计划是不成功的（Mok ，1987：243；Xiao Wang，1986：454-456）。在随后的发展中，反贫困工作进而从经济援助扩展到对教育、公共卫生、技术和文化等领域的支持。通过这些手段，国家通过提高贫困地区人们的生产能力，改善该地区的基础环境条件等方式，来促进地区发展。这一指导思想也体现在国家新近颁布的2001～2010反贫困计划中。该计划强调以提高劳动生产率和强化教育作为缩减贫困的主要途径（Guan，2003：77）。当然，采用这种发展型的反贫困战略也存在一定的局限性。例如，当国家从救济式扶贫向开发式扶贫转变时，以发展为导向的经济目标容易掩盖以人的需要为导向的救济目标；在扶贫项目的运作中，如何确保项目的有效运行，保持对项目的有效监控，仍然是一个问题；另外，对于反贫困战略中的一些措施所蕴涵的管制、矫正或改造穷人的理念，也有人提出质疑（朱晓阳，2004：101）。

随着市场经济的进一步发展和体制改革的推进，由市场经济引发的严重的社会问题使中国反贫困战略的设计面临了新问题。人们的收入差距逐渐拉大，相对贫困和城市贫困成为贫困问题讨论的焦点，而这些问题很难被以发展为导向的社会政策所解决（Wong，1998；Tang，1996；Wang Lee ，2001）。在城市，国有企业的改革使许多工人失去了工作，而市场经济中分配方式的改变也加剧了社会的不平等程度。这些情况就都要求我们采取再分配型的社会政策去解决。因此，在20世纪90年代中后期，国家强化了再分配型的社会政策，以建立和扩大社会保障体系为工作中心来应对城市贫困和相对贫困的挑战。新建立的劳动和社会保障部在这些方面进行了许多努力，包括扩大社会保险的覆盖面，为失业工人和退休工人提供“两个确保”⑥，为失业下岗人员建立三条保障线，并实施最低生活保障制度（唐钧，2004）。在此阶段，以区域发展为导向的反贫困计划仍在进行，但政府的社会政策制定的关注点由发展转到了再分配问题上。

从以上的论述中，我们可以看到中国反贫困战略的历史演进。在第一阶段，政府通过组织一个集体主义体制为人们提供福利保障。这一体制以工人阶级的领导为其政治基础，以马克思主义为意识形态基础（Wong，1998：1），并认为集体主义是人们摆脱贫困的必由之路。在这个发展过程中，相对贫困的现象并不普遍，而平均主义的策略也在一定程度上缓解了绝对贫困现象。在第二阶段，传统的平均主义和集体主义战略转变为以区域发展为导向的反贫困战略。政府通过反贫困计划，把对特殊贫困群体的救助与经济发展的整体目标相协调。在第三阶段，面对市场的挑战，政府使用再分配手段来反贫困，从而导致了近年来各类社会保障制度的发展。这一发展不仅影响到城市居民的基本生活，它也正在向乡村扩展。例如近年来国家在启动了城市低保后，开始对农村开展社会保障的试点，并进而推行新型农村合作医疗，以保障广大农民基本的福利需求。

四、总结与评估

通过以上的阐释性分析，我们可以引申出如下问题进行讨论。首先，关于贫困类型的转变，本研究涉及到了市场经济的发展对贫困的影响。一般而言，贫困往往被认为是经济欠发达的产物（Novak ，1996：51），因而消除贫困的主要途径是发展市场经济。但是，中国的实践给我们提供了一条完全不同的道路，即通过集体主义道路来改善贫困状况。在毛泽东时代，这一战略在物质资源极度短缺的情况下保证了广大中国人的基本生活。其后，市场经济的发展却加深了区域贫困和相对贫困的发展。这种状况促使中国学者去反思市场化的副作用，并对社会公正、社会公平和社会再分配等问题进行研究（Guan，2003；朱玲，2001）。从这个意义上看，中国的经验向那些倡导单向度经济增长的自由主义社会政策观点提供了一个反例。相反，它支持了舍贝尔（Seipel，2003：195）的观点，即一个有效的反贫困战略不应该只是一个财富创造的过程，还应该是财富再分配机制的成长过程。这样，中国反贫困经验告诫政策分析家去考虑如何在进行政策制定过程中协调好经济和社会发展的关系。

其次，本研究还强调贫困问题的解决必须与制度建设相联系。贫困是社会阶层化的表征（yen 1996：15），因而研究贫困现象必须与阶级分析联系起来。如前所述，在毛泽东时代，阶层分化是相当模糊的，因而相对贫困并不显著；而经济改革重构了社会等级，形成了所谓的“新型经国家干预的阶层分化社会（a new state-mediated class-divided society）”（So，2003：374）。阶层的分化强化了阶级关系的紧张度，加剧了贫困问题的严重性。同时，市场经济的开放性允许农民进入城市，但在社会二元结构中，他们在许多方面为城市生活所排斥，从而成为城市贫困群体中的基本群体。分析这些问题的成因，使我们看到造成贫困的一系列制度因素，从而要求我们跳出社会管理的视角去研究贫困问题。

最后，对反贫困战略的研究也涉及各福利主体所应扮演的角色。任何一种反贫困战略都包含了对各福利主体所应扮演的角色，它们间的权利义务关系，及相互之间的互动关系的界定。例如在集体主义的战略中，社会福利援助主要是通过集体的形式加以实施，而国家在社会援助中的直接投入是相当有限的（Chen，2003b：23）。在这一体系瓦解后，贫困群体不得不向国家寻找福利帮助（Ngan Hui，1996：88-89），从而强化了国家在社会福利供给中所扮演的角色（特别是通过反贫困计划）。其后，市场经济的发展使再分配观点成为社会政策制定的基本立脚点，这进一步强化了国家福利体制的发展。尽管如此我们仍有必要去考虑在国家福利的背景中，能否重建集体福利的形式等问题。这些问题的回答牵涉到如何界定市民社会中各福利主体的角色，以及如何推动市民社会组织参与到福利运动中。

注释：

①例如雇主力图压低工资水平而要求他们进行较长时间的劳动。根据全国总工会1997年的调查，直接生产工人周工时超过法定40小时的占45％，超过51小时的占17％。

②董国礼：《中国土地产权制度变迁：1949——1998》，南京大学1999级博士论文。

③例如按照国务院新闻发布会上的最新公告，城市化率从1993年的28％上升到2004的40.5％，参见http：//www.chinanews.com.cn/news ，2005-06-02/26/581726.shtml.

④北京统计局对北京农民工生存现状调查发现，京城农民工月均收入875元，年均收入10500元，相当于当年全国农民人均纯收入的4倍。参见《北京晚报》2005年6月4日。

⑤程昭国：《揭秘农民工生存状况》，参见http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2005-01-04/content-2413178.htm.

⑥所谓“两个确保”，就是“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。1999年1月劳动与社会保障部会同中共中央宣传部印发了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作宣传提纲》与《确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放工作宣传提纲》；2000年2月，由国务院办公厅下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；5月，又由国务院发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。

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来源：《社会科学战线》2006年第1期

「标题注释」本文是Ka Lin的\"Vulnerabilities and Social Provisioning ：Patterns，Changes and Trends in Transitional China\"一文的改写和扩展，该研究为芬兰科学院中国社会政策研究项目所资助。

「作者简介」作者单位：南京大学社会学系