《中国的社会政策改革:国内外的不同观点》一书是牛津大学圣安东尼学院东亚研究中心举行的关于中国社会政策的研讨会的论文集。我们从中选取伦敦经济学院教授大卫·皮亚肖德所写的《反思中国的不平等与贫困》一文,该文作为对中国学者提出的相关论点的回应,对中国社会政策提出了很多中肯的建议,认为中国在经济政策上过于关注效率,而将公平问题完全交付给社会福利政策的做法需要改正。文章主要内容如下。

中国与英国有许多共同点。至少在某种不完全的意义上,两国政府在其目标上都是提倡社会主义的。在过去的20年里,两个国家一直都在进行实质性的经济自由化。两国都长期而持续地关注不平等与贫困问题。当然它们之间也存在着巨大的差异。拥有超过10亿人口的中国与英国形成了巨大反差。英国人的平均收入水平远远高于中国人。中国仍然还是农村和农业经济占主导,而英国已经城市化和工业化,其服务业提供的就业比制造业和农业要多,而后者在提供就业和产量方面只占了小部分。

随着1997年新的工党政府的上台,对于贫困和不平等问题的关心一直在不断恢复和加强。情的经济自由主义是撒切尔夫人的保守党政府所主张的,这一分裂的时期已经结束,取而代之的是对社会公正的关注以及为所有社会成员提供机会。最特别的是,布莱尔首相确立了在一代人的时间内消除儿童贫困的目标,而实现这一目标的政策也在制定过程中。人们的特殊利益与普遍利益都获得了提高,就业的好处的提高已经促进人们从依赖社会福利转变为为薪水而工作。那些造成长期贫困的问题,如少女怀孕和低水平的教育,也一直在得到解决。

在这种情况下,英国对贫困与不平等问题不断加强的关注有着许多具有重要意义的特点。第一,很清楚,贫困是相对地根据其低于平均收入水平的某一比例而被界定的,最常用的界定标准就是平均收入的一半或者中间收入的百分之六十。第二,对长期贫困的发生机制的关注日益增加。持续的贫困比起短期内的低收入应得到更严重的关注。第三,人们不断认识到了各种社会问题之间的相互关系。贫困是与低水平的教育、不良的健康状况、无工作、糟糕的物质环境以及其他许多社会不利因素系在一起的。与此同时,低水平的教育、不良的健康状况、无工作也会导致贫困。因此,改善发展环境并不是一件只需一种政策手段的简单事情,它需要覆盖很多领域的改变。第四,人们认可有必要增加社会性投入,并认为这应该优先于减少税收。这与撒切尔夫人执政的时期形成了对比,当时公共福利事业的规模被视为一个主要问题。第五,出现了一种从强调削减贫困到努力预防贫困的转变。解决儿童贫困问题既是削减贫困,又是预防贫困,因为儿童时的贫困经历极有可能会导致其稍后在成年时期的贫困。

当然,尽管政策提议数目很大,但关于这些政策所要达到的目标仍有相当多的疑惑。贫困在多大程度上优先于不平等问题的解决 其目标是要提高收入的平等还是要提高机会的平等 对于这些问题没有一致的答案。英国的政策制订者和政策分析家所面临的许多问题在本质上(如果在规模上不同的话)是与在中国产生的问题相似的。文章的下面部分将围绕关信平在其重要而富有启发性的文章适合于解决中国社会不平等与贫困问题的政策中所提出的论证、讨论与政策议题而进行。

反贫困的计划

20世纪80年代中期,中国反贫困的计划旨在提高地区性的经济增长,而不是去直接地帮助单个的贫困家庭;旨在加强经济生产能力,而不只是提供社会救济。这种从重视削减贫困到重视预防贫困的转变是很值得称赞的,也是许多国家社会福利政策改革所具有的特点。从消极的劳动力市场政策到积极的劳动力市场政策的一般性转变就是这种变化的迹象之一。同样的迹象就是人们认识到社会地位,尤其是那些最贫困的人的社会地位,取决于经济状况。与由不断增加的就业和工资所导致的额外收入相比,可用于社会救济的钱在数量上是很少的。

中国目前10年( 2001 2010年)的反贫困行动具有三个主要特点:第一,把更多的资源投入到最贫困的省和县;第二,主要帮助集体和家庭提高生产;第三,更加重视社会工程。这样一个计划比起更一般的贫困救济来有着显而易见的好处。但是英国的经验也表明,可能还是会存在一些问题。首先,在确定合适的援助目标方面可能会出现困难,而准确地确定援助目标所必需的材料收集与分析肯定需要付出成本。其次,援助目标的规模越大,就越有可能产生一些负面的刺激:如果省份、集体或者家庭为自己做得更多,它就会失去国家的支持。最后,在选择社会工程时,下面这一点是很重要的,就是要确定那些能够支持下去而又将有助于发展、而不只是满足当前需要的(尽管它们可能是紧迫的)工程。由于资源有限,那些疾病缠身或贫困的人的需要是急迫而诚恳的,但这些需要必须与发展社会基础设施和促进发展的需要进行一下权衡,尽管后者看起来可能没有那么紧迫并且不可能产生直接的利益。

经济改革

和许多国家一样,中国现在也关注赶上发达国家的步伐。为了达到这一目标,经济效率获得了优先权。从经济改革的一开始,就像关信平所说的:经济效率应该优先于公平现在成为了官方决策的原则。最近50年来,大多数的西方新古典经济学著述一直在强调效率与公平之间的冲突。它们论证说,效率与公平是相互冲突的,所以政府必须在综合考虑政治和社会福利事业的基础上来决定要在这两个目标之间达到什么样的平衡。但是,这种冲突的不可避免性现在受到了质疑。

现在人们并不怀疑某种程度上的不平等对于在经济发展中保持某些恰当的激励作用是必需的,同样,人们也并不怀疑某些收入上的不平等是公正的,因为它们是对更困难的工作或者更长的工作时间的补偿。但是,从另外一些方面来看,不平等可能会危害到效率,而减少不平等则可能会有助于效率的提高。一个能保证为所有人提供基础教育的更加平等的教育体系将能促进经济的发展。相似的,一个公平的医疗卫生体系将能增加劳动力的效率。而且,就像提高公平能够增加效率一样,那些提高效率的政策也能促进公平。更好的社会公共服务与公共产品将使穷人和富人同样地受益。通常的情况是,正是那些受较差的社会公共服务与受公共产品损害的穷人在事实上增加了不平等。

在维持收入与预防贫困方面,可能最重要的因素就是就业。这是英国政府提出的为所有能工作的人提供工作这一目标的基础。实现宏观经济的稳定和经济的平稳发展对于消除贫困是关键性的条件。因此英国过去的充分就业政策曾经是一项有效的反贫困战略。如果社会保险救济金设置在较高的水平,那么失业并不必然是造成贫困的原因,但是在大多数(如果不是所有的)国家里,失业的增加导致了贫困的增加。在中国,充分就业政策的结束可能会促进经济的发展,但是它有造成更严重的贫困的危险。

由于市场竞争,许多中国企业不得不让一些工人下岗。然而,这些下岗工人仍旧保有某些从原来的用人单位领取救济金的权利。与此不同,那些官方承认的失业者则得以进入到失业保险计划中。对于经济效率和贫困来说,下岗工人都是一个问题。为了提高经济效率,企业必须减少它们的用人。而为了预防贫困,这些下岗工人必须能够得到足够的收入直到他们能够找到新的工作为止。这就要求为所有的事实上的失业者提供收入保障,与此同时,也要为他们提供能有助于他们将来就业的再培训或工作计划。

就未来的贫困和不平等问题而言,似乎没有什么改变比减少由城市户籍制施加的控制更重要。关信平说:毫无疑问,这一改变将有助于减少农村和城市居民之间的巨大差异。然而,这样一种改变的影响并不是这么简单的。一些人受益,另一些人则受损。人口流动应该会有助于那些流动的人。在城市,不断增加的劳动力供给会导致城市工资的降低。在农村,劳动力供给的减少会导致工资上涨。这样一来,不平等在原则上应该是减少了。但是,这一分析忽略了人口流动可能对城市和农村的发展造成的影响。大量受过较好教育和最富进取心的年轻人从农村流失到了城市(就像随着自由流动经常发生的那样),这可能会推进城市的发展,而减慢农村地区的经济发展。这样,其长期的影响将是增加而不是减少不平等。

经济发展对不平等产生的影响决定性地取决于发展的模式。关信平描述了一种双轨发展模式:一个方向将是在高科技领域与发达国家的竞争。这实际上是一场受过高等教育的专业人才的竞争,这就涉及为这些人提供比一般水平要高的收入。这样,它就参与了一场向顶点的赛跑。而另一场竞争则将在国际市场中与其他发展中国家展开,其目标是为了获得更大份额的国际投资和在劳动密集型产业中获得更大的贸易额。为了赢得这场竞争,无论是中国自己的劳动密集型产业,还是其国际竞争者,都会努力保持低廉的劳动力成本。因此,这将是一场向底线的赛跑。关信平总结道,除非未来有更多的社会保障措施得到实施,否则社会不平等的增加看来是不可避免的。根据其他正在实现工业化的国家的经验来看,必须提出质疑的一点是,为了消除原初收入中不断增加的不平等,各种社会保障手段在实际中是否够用。高科技部分(该部分的薪金至少会部分地受到国际劳动力市场的影响,这一国际劳动力市场包括拥有最高技能和最具创造力的科学家、工程师、设计师和企业家)与劳动密集型部分(该部分为了拥有最低的劳动力成本而在国际上展开竞争)的共存将产生一个高度不平等的社会。

然而,这样一个两极分化的社会并不是不可避免的。它也是不受欢迎的。它不仅意味着一种对社会稳定的威胁,而且它作为一种获得经济效率与发展的道路也是令人质疑的。在中国这样一个发展中国家,既有反映了有形资本相对稀缺的适当的技术,也有反映着经济发展状况的适当的人力资本。不顾一切地追求最先进的高科技产品并不总是一种明智的经济措施。这一方面的例子就是英国和法国所主持的超音速协和式客机的生产。这一生产无疑是高科技的,但从任何方面来估算,它都不是一项明智的经济投资大量的税收被用来资助那些极富的飞机乘客。进行那些只可能让少数富人受益的技术的培训可能会导致更大的不平等和人才外流,这是让穷国付出代价而让富国获利。

给中国社会福利政策的若干建议

关信平说到:虽然中国的社会福利政策一直被当作政府的国内事务,但它将会越来越受到国际方面的介入。这种介入可能来自两个方面:一是其他国家的思想观念的介入;一是国际上对经济市场中公平竞争的关注。中国的社会福利政策将受到越来越多的国际介入这一点看起来确实是极有可能的。然而,这种影响究竟来自何方并不清晰。就意识形态来讲,美国主导的自由经济观点受到了主流很大的关注。但是,还有一些在欧洲大陆和许多东亚国家占主导地位的思想观念形态,这些思想观念对社会福利政策的作用的限制要少得多。就国际竞争而言,一直都存在很多担忧,担心会出现一场向底线的赛跑,与之相随的是社会保障被削减,以便维持低成本以及保持竞争力。到目前为止,这一现象还没有普遍出现。虽然全球竞争日益增强,但各国政府并不愿意削减社会保障开支。其原因可能是国内的政治因素,如维持或提高社会保障的压力与要求。但是,这也可能是因为人们认识到了,大量的社会公共开支是一种正确的经济投资,它有利于提高人力资本与社会资本的质量。

关信平关于劳动保障标准的分析非常有趣和重要。他写到:没有哪一个发展中国家能够自己单独地维持一种较高的社会保障水平,或者在其他国家降低了社会福利措施的情况下,它还能维持其先前的社会福利制度不变。这样,能避免这一两难处境的惟一道路就是,在发展中国家之间就社会保障建立起一个基本的社会福利标准和国际协调机制。

建立社会保障基本标准的需要是紧迫的。如果另一个贫穷国家有着更低的劳动标准,那么一个穷国如何能在国际市场中有效地展开竞争呢 事例之一就是童工问题。许多发展中国家或者缺少对儿童的法律保护,或者更普遍的情况是,不能有效地实施这些法律。这一现象经常以如下理由得到辩护,即禁止童工将恶化贫穷儿童的生活状况。因此,如果一些国家在剥削儿童,那么其他国家又如何能做到保护他们呢 所以,一种共同的国际性的社会保护强制标准看来是急需的。

更具争议性的问题是国际劳动标准应该具有何种广度。理想的情况是,任何工人都不应该在不健康或不安全的条件下工作,所有的人都应该拥有受到良好保护的就业权利以及所有的人都应该享有体面的收入水平。然而,这些理想的目标并不能仅仅通过国家的或国际的法律来实现。必须有着某些清晰的政治上和经济上的优先项。比起设立一些在实际中一无所获的覆盖领域广泛但非强制性的标准来,设立一些有着相关目标(如消除童工)、能有效实施的标准更好。一味追求最好往往会坏事,这在劳动标准方面尤其如此。

从英国的经验得出的最重要的教训是显而易见的,这也被关信平关于中国的不平等与贫困问题的讨论所证实。如果要消除贫困与不平等,社会福利政策就不能脱离开经济政策来考虑。社会福利政策通常被期待着去解决经济政策所造成的损害,这些经济政策在被提出的时候一般很少在意它们在贫困方面造成的后果。这样的一种道路可能只会导致更多的贫困与不平等以及无效的社会福利政策。如果要有效地减少不平等与贫困,那么它们在经济政策和社会福利政策当中都必须成为关注的中心。经济政策与社会福利政策之间的那种破坏性的分裂必须消除。