内容提要：非经营性国有资产的流失是当前的社会焦点之一，涉及公务消费和国有资产两大领域。制度不当和欠缺是非经营性国有资产流失的根本原因，因而必须对现行的非经营性国有资产进行制度改革。制度改革的核心问题是如何配置、如何消费非经营性国有资产，应在国家层面上明确和统一配置依据、配置标准、配置方式等并有效控制公务消费的过程。非经营性国有资产制度改革应当在行政法和财产法两个方面展开，制定《公务消费法》以规范公务消费从而清晰非经营性国有资产消费的正当、合理、科学的界限，修改《物权法》以落实非经营性国有资产的物权从而追究侵害非经营性国有资产的民事责任。
关键词：国有资产 公务消费 制度改革
我国的国有资产总量巨大，是我国政治、经济和社会活动的主要物质基础。依据国有资产的功能，我国通常将国有资产分为经营性资产和非经营性资产。前者是指用于生产经营活动，以赢利为主要目的的国有资产，包括国有企业资产、国有股权和其他各种实质从事赢利活动的国有资产。后者是指用于政务和各种社会事业活动，不以赢利为目的的国有资产，包括国家机关、事业单位和其他非赢利组织占有、使用、处分的经费、动产和不动产。经营性国有资产，在经历了国有企业改革和规范国有资产运行以后，我国已有企业国有资产法、公司法、物权法和一批国有资产管理的行政法规及其部门规章予以规范和保护，经营性国有资产流失已得到有力的遏制。相比之下，非经营性国有资产没有得到应有的关注和重视，流失严重。非经营性国有资产不是一个可以忽略不计的财产问题，早在2006年12月31日，全国行政事业单位国有资产总额就有8.01万亿元，其中净资产5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14％。[4]我国社会应予以高度的关注，在制度层面上解决规范和保护非经营性国有资产的问题。
一、非经营性国有资产面临的制度性流失
国有资产属于全民所有，但占有和使用非经营性国有资产的主要是行政事业单位及其工作人员，一旦行政事业单位及其个人在占有和使用非经营性国有资产中搀杂私利或不负责任，必然导致资产流失。非经营性国有资产也和经营性国有资产一样因侵占、浪费、闲置、决策失误、执行不力等而流失，但其流失往往比较隐性。经营性国有资产要求增值保值，勿言亏损，不增值就自然警示国有资产运行中的问题，引起关注。而非经营性国有资产是一个收支总量，预算内外收入每年以固定或特批的项目形式注入行政事业单位的资产，同时以费用支出的形式流出行政事业单位的资产。这种动态的资产状态容易掩盖资产的流失。为了政务和各项社会事业活动而消耗一定的物质资料本身是合法和正当的，只从国有资产被消费的结果看，难以判断其中有无问题，问题隐藏在消费过程之中。例如，国家自然科学基金项目资金是否真正用于课题和是否合理用于课题[5]。
我国的非经营性国有资产主要通过两大通道流失：1、非经营性国有资产以各种名目转化为行政事业单位干部职工的福利。许多行政事业单位的食堂补贴[6]、津贴发放[7]、住房福利[8]等超过规定的标准甚至自立项目，其经费来源不是挤占预算内的办公或事业经费[9]，就是截留按规定应上交财政的预算外收入[10]，或者取得隐形的土地收益[11]以及其他财产收益。国家审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作审计报告时指出，一些部门及所属单位挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元，而这仅仅是被审计单位审计出来的数字。2、非经营性国有资产被占有单位和个人挥霍浪费。以公务用车、公务接待、公款出国、楼堂馆所为代表的公务消费虽然至今没有确切的统计数据，但非正式透露的数据[12]、媒体爆光的典型事例[13]、有关民意调查[14]以及中央不断下文整治[15]，相互印证足以说明非经营性国有资产的挥霍浪费的普遍和严重。近来中央各部门陆续公布三公经费，人们无法判断其是否有人为或自然缩水[16]的现象，但国家人口计生委出国费用占三公费用的一半以上，470.54万元的出国费用意味着至少有100位国家人口计生委的官员出国考察，挥霍浪费的蛛丝马迹若隐若现[17]。
这两大通道与现行的非经营性国有资产的管理制度有直接的因果关系。我国不是没有监督和保护非经营性国有资产的制度，事实上，国家为了防范和处理非经营性国有资产的流失，在制度层面上作了长期不懈的努力。为控制公款吃喝规定了四菜一汤，为控制公务用车规定了配车标准，为控制楼堂馆所规定了建筑成本，干部职工的福利开支也都有明确而严格的财务规定。对常见的侵害非经营性国有资产的行为，国家还经常三令五申严加禁止并清理、清查或整顿。但这些努力基本无效，相关规定有名无实[18]，究其原因，还在制度本身。我国一直将非经营性国有资产视为行政事业单位运行的物质条件，将非经营性国有资产的管理作为行政事业单位管理的一部分，很少关注非经营性国有资产的财产属性。非经营性国有资产因而依附于行政事业单位，由此形成非经营性国有资产的行政管理模式及其相关制度。行政管理可以直接作用于行政事业单位的具体财产，无论是办公楼还是一张纸，都可以纳入管理，这对于分布广、种类多的非经营性国有资产而言是不可或缺的保护方式。但是，行政管理本身的职能是计划、组织、协调、控制，以规范和协调主体的活动为主要目标，不以财产保护为起点和终点，以此构建的非经营性国有资产管理制度必然具有根本的缺陷。
现行管理制度有三个主要特点：1、管人与主、管财为辅，通过约束单位和个人的利益和行为以求维护国有资产。非经营性国有资产主要按照占有单位和个人的级别配置和消费，除少数专业性很强的如公安部门外，基本上不与占有单位和个人的公务职能挂钩。配置和消费自然而然地成为一种待遇。与之相应，是否符合级别配置和消费的规定成为消费非经营性国有资产合规与否的主要标准。一个退居二线的正部级干部理所当然拥有专车及其司机，而经常下乡的乡镇干部如配专车属于违规。2、国家宏观管理、单位微观管理，主要依赖单位的规章制度维护国有资产。非经营性国有资产配置和消费，国家层面上虽有一些项目、原则、标准等方面的规定[19]，但具体的操作规则由占有单位自行制定。单位的规章制度中真正具有操作内容的部分往往渗透着单位领导的意志和利益，有些单位甚至没有规章制度只按单位领导的指示，因而，非经营性国有资产的配置和消费往往因单位而异。享受国务院政府特殊津贴专家出差，在甲校可以享受派车待遇，在乙校不能，区别就在于两个学校派车制度的不同。3、行政监督、纪检查处，按照党纪政纪处理违规单位和个人以维护国有资产。非经营性国有资产的配置和消费的状况，基本上只有占有单位和有关个人清楚，是否违规，几乎是占有单位的秘密。上级部门也只能通过定期不定期的清查、审计或根据举报查处才能发现问题。除了贪污、挪用等涉嫌刑事犯罪的依法移送司法机关外，处理侵占、挥霍、浪费非经营性国有资产的行为一般不超出党纪政纪的范围，不追究责任人员的民事责任。以公务接待的名义喝掉几百瓶茅台或高档红酒，有关责任人员可能被警告，被记过甚至被撤职，但费用还是由单位支付[20]。
上述三个制度特点决定了现行管理制度的命运。既然非经营性国有资产的配置和消费主要是一种工作待遇甚至生活待遇，想法设法争取待遇必然成为占有单位和个人的利益动力，成为管理非经营性国有资产的一个目标。上级部门的拨款多争取一点，年终奖金多发一点，楼堂馆所宽敞豪华一点，也就是单位的日子好过一点。争取了待遇，不仅是单位领导享受，干部职工也跟着沾光，有能耐提高待遇的单位领导因而通常有深厚的群众基础，获很高的民主测评分。制度内的待遇空间狭小，没有多少争取的价值，争取待遇只有突破或变相突破制度才能产生显著的利益。突破或变相突破制度是单位内部的事情，上级和外界难以察觉，除非单位内部有人举报或者出了什么意外。不能报销的费用可以找一些可以报销的发票甚至假发票冲账，不该发的钱可以发购物卡或者虚构临时工的工资，超标的车辆可以解释为国际会议至少是专家接待用车。突破或变相突破制度不是一个单位的事，非常普遍，只不过有的步子大一些，有的方式笨一些，有的保密差一些。上级知道法不责众的道理而且上级自己也难免俗，只要不过分到让上级下不了台，上级也愿意相信单位那些皇帝新衣般的解释。对于那些无法遮掩的非处理不可的，时过境迁，一般也就是给直接责任人员以党纪政纪处分。这一类处分通常不影响受处分者的前程，有时还能得到单位干部职工的广泛同情。所有的占有单位和个人都是非经营性国有资产流失的实际和潜在的受益者，所有的监督和管理非经营国有资产的机构和人员同时也是非经营性国有资产的占有单位和个人，监督者、管理者、受益者三位一体，形成内部人控制的局面。这决定了以内部人控制为主的非经营性国有资产管理制度必然是无效的。
长期以来，我们习惯从廉政的角度思考非经营性国有资产的流失，将其视为人的品质和自律问题，力图通过教育人、处理人、提高人的素质防范非经营性国有资产的流失。这不能说没有意义。但是，没有制度或者没有良好制度约束的自律是没有持久性和普遍性可言的。制度的欠缺和不当可以使人的价值观和是非观发生变异，可以使行为的正当与否的界限模糊不清，可以使利益的享有与风险的承担失去平衡。现在，行政事业单位和个人对非经营性国有资产流失大多熟视无睹，而且乐于分享其中的利益，这是现行管理制度的必然结果。无论从现象还是从本质观察，完全可以说，我国的非经营性国有资产的流失主要是制度性流失。不彻底改革现行管理制度，不能扭转非经营性国有资产流失的趋势
二、非经营性国有资产配置与消费的制度改革
非经营性国有资产就其功能而言与行政事业单位的职能活动不可分离，因此，现行管理制度将其作为行政管理的组成部分。这一定位是一种根本性的偏差。非经营性国有资产首先是一种财产，但像其他财产一样涉及财产归属和财产利用的财产基本问题，防控非经营性国有资产流失必须从财产法的角度作出自身的回应。改革现行管理制度，需要将非经营性国有资产流失的防控从行政管理中分离出来，作为一个独立的财产问题进行制度安排。其中，非经营性国有资产如何配置、如何消费，是制度建设的核心。不可否认，现行管理制度积累了许多有价值的非经营性国有资产配置和消费的经验和规则。但是，总体而言，现行管理制度对这两个问题缺乏理性的全面系统的思考，基于经验而形成的规则缺乏足够的严密性和约束力，相当一些是过时的或者错误的经验规则，与实际生活需求和客观规律格格不入。因此，非经营性国有资产的制度改革，主要集中在配置与消费制度上。
非经营性国有资产的配置是指：为了维持行政事业单位的政务和各种社会事业活动，给行政事业单位配给一定的经费、车辆、设备和办公场地等。这是非经营性国有资产制度建设首先必须解决的问题。从行政事业单位的角度，配置是分蛋糕，多分少分事关单位的切身利益。从国家层面上，配置是一种投入产出，多给浪费，少给可能影响行政事业活动。一个单位，应有多少拨款，多少辆车，多少面积的办公楼，需要测算确定，而测算涉及到以什么作为测算的依据或参数。不同的测算依据或参数所得结果可以完全不同。因此，如何配置非经营性国有资产，需要明确、统一的配置依据、标准、方式。
非经营性国有资产的配置依据在理论上至今几无提及，实践中有：行政级别、单位人数、特定事项、多年惯例、领导批示等。其中，行政级别和单位人数是常规的配置依据[21]，特定事项、多年惯例、领导批示等是常见的配置依据[22]。这些配置依据说起来肯定都有理由，也确实有一定的理由，因为无论如何都是公务开支。但是，这些配置依据的根本缺陷在于不直接与行政事业单位的职能及其工作规模挂钩。单位行政级别高低与公务的多少没有直接的关系，县、乡党政领导的公务用车需求肯定比许多清闲的省厅部门领导多得多；有些单位人多但在家搞研究的也多，有些单位人少却每天往外奔波；至于非常规的配置，本身就意味着不是单位的常规性职能，是否必需、合理乃至真实都可能发生疑问。非经营性国有资产是一种消耗性的资产，国家之所以从国家税收等收入中划出一大块转为非经营性国有资产，是为了保证国家机器和社会事业组织的正常运转，属于国家和社会管理的成本支出。支持政务和各种社会事业活动乃非经营性国有资产唯一的存在目的和价值，从逻辑上说，配置只能与行政事业单位的职能及其工作规模直接挂钩。市中心派出所的车辆配置应该多于一般的派出所，也应该多于上级公安局的普通处室，需要时人均一辆车也是合理的。反之，婚姻登记机关之类的部门，一辆车也不该配置。行政级别不应作为配置的依据，配专车的理由也只能是公务需要而不是基于级别应有的待遇，外交部长应有专车不等于其他部长也该有。单位人数只具有特定的计算意义，在相同职能和基本相同的工作条件下，可以依据人数的不同计算出单位应有的配置总量。配置不与行政事业单位的职能及其工作规模直接挂钩，意味着无须测算也测算不出单位实现职能所需的成本，也就谈不上科学配置。因此，法律上必须明确：行政事业单位的职能及其工作规模是配置的唯一依据。
配置依据体现非经营性国有资产配置的正当性，配置标准则反映非经营性国有资产配置的合理性。办一件事，可以豪华，也可以节俭，两者的花费可以相当悬殊。现行管理制度中有不少具体的配置标准[23]，反映了国家控制政务和社会事业活动的成本与费用的努力。但这些标准本身缺少明确的指导思想和合理性论证。中央机关的办公家具的配置已经节俭到书柜只能一个，即便如此，还是可以质疑为何司局级配沙发而处级及处级以下不配沙发。有些公务消费可以制定具体的配置标准如汽车、设备、办公家具，有些公务消费客观上不能制定具体的配置标准如出国考察费用、车辆运行费用、办公耗材费用，无论如何，配置标准应该是最低限度的。中国是一个政府主导性的社会，政府管的事太宽太多[24]，财力有限，只能少花钱多办事。行政事业单位花的每一分钱归根到底都是纳税人出的，纳税人不允许铺张浪费，必须少花钱多办事。具体的配置标准必须是最低配置，具有特定意义经过特定程序确定的情况如国事访问之类的可以除外。例如，除了警察之类的特殊公务车外，公务车完全可以控制在1、6乃至1、3排量以下：在火车、大巴、飞机非常便利的今天，公务车跑长途是最昂贵的交通方式，应基本禁止，而本地车多路堵距离近，小排量公务车节油环保也够用。再如，除了国宴之类的，公务接待一律实行盒饭制，每人每餐控制在20或15元以下，中华人民共和国应该没有需要喝茅台、吃山珍海味才能处理的国内公务。客观上无法制定具体的配置标准的，必须按照最低限度的原则审批和审计，有法定例外情形者除外。例如，出国学习考察一律坐经济舱，住三星以下宾馆，旅游费用自理。配置标准的最低限度原则和具体配置标准不能是部门或单位的规章制度，应由法律直接规定以保证其利益上的中立和刚性约束力。
非经营性国有资产的配置还需要规范透明的方式。我国1994年预算法明确规定国家管理费用支出纳入各级政府预、决算，非经营性国有资产配置是国家管理费用支出的具体安排，本应编入预、决算中提交同级人大审议批准。但我国的预、决算一直很粗，只有费用支出的总量，显示不出费用如何分配，更重要的是，各级政府还有总量相当可观的预算外收入，至今没有纳入预、决算体系，预、决算对非经营性国有资产的配置没有实际的控制力。实践中，主要依据内部行政管理权限配置。内部行政管理不具有透明性，规范性也不强，领导决策的分量重，以这种方式配置非经营性国有资产必然具有较大的随意性，难以保证该给的给，不该给的不给，该给多少就给多少。著名的“跑部钱进”之说形象地揭示了内部行政管理权限配置方式的弊端。国家管理费用支出之所以需要预、决算，是基于花纳税人的钱必须对纳税人有负责任的交代，让纳税人监督和肯定国家管理费用的支出正当、合理，有利于纳税人。这是现代国家通行的理念和做法。因此，除了军队、国家安全部门等少数部门外，非经营性国有资产的配置没有保密的理由。预、决算草案中应该细化国家管理费用支出的栏目，编制配置给行政事业单位的经费和财产的清单，列明各单位的不动产、达到一定价值的动产，经费及其分类支出，作为附件提交人大审议和批准。预、决算被人大批准后应向社会公开，接受公众质疑。规范透明的配置方式不仅可以约束配置本身可能出现的不正之风，而且还可以检验配置标准的合理性，为修正配置标准提供真实的信息。
非经营性国有资产的消费是指：行政事业单位为政务和社会事业活动而占有、使用、处分归其支配的经费、车辆、设备和办公场地等。非经营性国有资产配置给行政事业单位后，单位就有了消费支配权，消费是否合法、合理基本取决于占有单位和相关个人。消费是一个动态、日常的过程，占有单位以外的只能偶尔监督如发现公车参与清明扫墓，占有单位以内的监督也常落空如司机抽空用公车办了私事之类难以发现和取证的事情，如果占有单位和相关个人蓄意铺张浪费、化公为私就更难监控。这决定了非经营性国有资产很容易在消费的过程中流失。因此，如何控制消费过程，是防范非经营性国有资产流失的关键，是非经营性国有资产制度建设最迫切的问题。
控制消费过程，必须确立可清晰辨别公务消费行为正当与否、合理与否的法定标准。有关公务消费的质疑和评论人声鼎沸，但公务消费和私利（利益、享受、面子等）夹杂在一起的现象依然比比皆是。公款吃喝结账时拿几包烟自己抽，拿着公务油卡给私家车加油，用办公电话聊家长里短，在许多公职人员看来不过是揩一点公家的油，遇上严格的领导，也就是违反劳动纪律，批评教育再扣点奖金。从预算外收入中挪出一部分多发点年终奖金，单位上下喜气洋洋，直夸领导想着群众，连税务局这样的财政执法部门也滥发津贴。至于公物私用、公礼私送、公费旅游等也习以为常，有的单位还将一年只能公费出国一次作为廉政的规定，似乎理所当然。这种现象之所以在行政事业单位中弥漫，起因于现行管理制度将借公务消费谋私利的行为区分违规行为和违法行为，后者仅仅限于明确触犯刑律的行为。违规行为的提法回避了行为的违法性，淡化了法律上的是非，隔断了行为与法律责任，使得违规风险和成本相对于利益或享受几乎可以忽略不计，从而刺激了违规行为的蔓延。所有的规章制度都必须依法制定，违规的本质就是违法，不能因为行为的情节轻微或者标的微小而模糊行为的违法性。因此，应该取消违规行为的用语。借公务消费谋私利的行为应当一律认定为违法，予以法律制裁。认定和处理借公务消费谋私利必须只论行为不论结果，那怕打一个公家电话办私事也应给予严厉处罚，比如，第一次记大过，第二次降级，第三次开除公职。借公务消费谋私利大部分是常见小病，一论结果就处理不了，根本刹不住贪公家小便宜的社会风气。制度是改变人的不良行为习惯最有效的方式[25]，西方发达国家的工作人员一般自觉区分公事私事，是制度使之然[26]。
控制消费过程，必须首选本身具有预防或减弱公务消费不当行为功能的制度设计。现行管理制度下，每一个相对独立的行政事业单位都是一个诸侯，都有财务、后勤、办公室等完整的公务消费体系，自行决策、自行消费、自行监督。这一体系不仅不能预防，而且催生公务消费不当行为。经费、小车、相机、手提电脑、一入单位就基本失去外部监督，挪用、浪费、私用甚至侵占层出不穷。公务消费不过是为行政事业单位的职能活动提供物质保障，不以职能单位自我提供为必要，从节约成本和提高效率的角度，组建专业的公费消费服务机构集中供应客观上可集中供应的公务消费较之于各职能单位分散提供更有优势。只要保证职能单位的公务消费自主权，集中提供公费消费服务从性质上只是一种物流方式，不影响公务消费的正当需求[27]。相机、手提电脑不能集中使用，但经费和小车完全可以采用一个部门、一个地方集中供应的消费方式。比如，市委市政府成立公务消费资金结算中心，配置给各下属单位的经费统一拨入资金中心，各下属单位在自己的额度内自主消费，上资金中心报销。这样，资金中心就起到了经费用途监督和经费使用合理性审查的作用，一定程度上制约单位的公务消费，更能及时发现公务消费中的问题。同理，公车调配中心[28]不仅提高公车的周转率，还堵了各单位领导及其司机公车私用和虚开车辆维修发票等漏洞。不仅仅如此，公务消费的其他领域都可以探索更好的消费方式并制度化。任何制度都是一种体现科学性、合理性、有效性的方案设计，不同的设计方案或有不同的短长，权衡利弊、取长补短，可以选择最优的制度安排。
控制消费过程，必须强化公务消费的程序规则及其监控、检查机制。行政事业单位一般都有表面看来相当健全和严格的公务消费程序规则，如使用经费的审批和报账制度、物品出入库登记制度、车辆和其他设备的使用制度等。这些规则往往徒有虚名，管不住领导，也约束不了不守规矩的群众。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅1989年的《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》中就已经禁止任何公务宴请，规定工作餐实行分餐制，一般不得陪餐，并且明令不准用公款购买烟、酒。事实上，没有哪个行政事业单位没有公款宴请，没有哪个宴请不上酒水。最近中央各部门公布三公费用，哪个部门的招待费都不是工作餐所能解释的。公款宴请和采购招待用酒怎么出账？无非是两种方式，胆大的据实入账，胆小的巧立名目，由此可知现行公务消费程序规则的软弱。这是一个必须解决的问题，否则，防范非经营性国有资产流失的所有制度建设都没有意义。公务消费必须事前审批，事后核查，定期公布，定期审计。审批单及其他文件必须注明公务消费的事由、方式、金额、消费人员、法律依据、经费来源、有关人员（主办、审批、核查）等信息，按照规定审批、备案并作为报账的必备凭证。核查人员应在公务消费后核查实际消费与审批单的信息是否一致。公务消费应当定期在单位网站上公布，金额较大者应单列公布，接受单位内外的监督。公务消费应实行专项年度审计，及时发现和查处公务消费中的问题。单位领导离任审计中，应有公务消费的专项内容，因为在公务消费上敢于违法乱纪的官员本质上是腐败的。公务消费的程序规则应该由法律作出直接规定，以法律的强制力保证实施。
三、非经营性国有资产制度改革的法律途径
改革现行管理制度绝不能延续以往的习惯由行政事业单位自我改革。历史经验证明，行政事业单位体系的内部改革缺乏强大的持续的动力，冲破不了既得利益的铜墙铁壁，结果总是旧乱不平、新乱又起。1997年朱熔基总理铁腕主导的精简机构的改革最终失败是一个例证，公车改革十七年毫无进展更是直接证实历史经验[29]。非经营性国有资产的制度改革，应提升到国家改革开放的层面，在党的领导和全社会的参与下，通过法律途径有计划有步骤地进行。我国已基本实现经营性国有资产制度的法律化，只要形成共识，在较短的时间如三、五年完成非经营性国有资产的制度改革和法律化是不难实现的。
非经营性国有资产是我国的习惯用语。就非经营性国有资产的性质和功能而言，大致相当于大陆法系国家的公物中的公有物[30]。在罗马法时代，公有物和私有物一样由私法调整。近代法国首开先河，以是否为“交易物”的标准将公有物划分为国家公产和国家私产[31]，前者由行政法调整，后者由私法规范。德国、日本、我国台湾地区将国家公产纳入行政法调整，国家私产以国库的名义参与民事活动。[32]由此，近代大陆法系国家普遍将国家公产纳入公法调整。我国现行非经营性国有资产的管理制度是行政管理的产物，性质上属于行政法的范畴，从这个意义上，我国也沿袭了近代大陆法系国家的传统。但是，我国还没有真正实现以行政法调整非经营性国有资产。我国只有一些缺乏刚性约束力的行政法规如《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国楼堂馆所建设管理暂行条例》，而且大多数是行政事业单位的规章制度。我国有关非经营性国有资产管理的行政法规，就其行为规则的内容和形式而言，既缺乏现代行政法的宗旨、理念、价值尺度，也缺乏现代行政法的规范形式和效力，更像是政策套上了法律的外衣[33]。规章制度更是欠缺行政法的要素。因此，以行政法的思维和方式改革、规范非经营性国有资产的制度，是非常必要的。
行政法不是财产法，不直接解决非经营性国有资产的归属和利用问题，其对非经营性国有资产的规范和保护是通过规范公务消费行为而实现的。公务消费行为是行政事业单位职能活动的组成部分，属于行政法调整的对象，规范公务消费行为是行政法的职责。规范了公务消费行为，意味着确定了非经营性国有资产的占有和使用的正当、合理的边界，为财产法规范和保护非经营性国有资产提供了先决条件。我国行政法理论和实践接受了现代行政法一系列的基本原则。其中，依法行政原则、越权无效原则、正当法律程序原则、行政公开原则、责任行政原则对规范公务消费行为具有直接的规范意义。依法行政原则要求公务消费必须有明确的法律依据，任何公务消费必须对应法律明文规定的消费项目，法无明文规定者一律不得公务消费。越权无效原则要求公务消费必须有明确的内涵和外延，任何公务消费必须符合非经营性国有资产的配置和消费规则，违反规则的一律不认定为公务消费。正当法律程序原则要求公务消费必须有明确的法律程序，任何公务消费必须严格遵守法定程序而且不得有任何变通，违反法定程序的一律不认定为公务消费。行政公开原则要求公务消费必须公开透明，除法定例外，任何公务消费必须以适当的方式公布于众并接受质疑，信息不透明或信息虚假的一律追究法律责任。责任行政原则要求公务消费必须有明确的法律义务和责任，公务消费的审批者、消费者、法定监督者、执法者必须切实履行各自的职责，违反或失职的一律承担对应的法律责任。
因此，我国有必要立即制定《公务消费法》。这部法律的任务，一是依据正当性原则、合理性原则、最低水平消费原则，限制、规范公务消费，将公务消费类型化、标准化、透明化，明确公务消费的内涵、外延和法无明文规定不得公务消费等，在制度上根治公务消费福利化和铺张浪费的顽疾。二是将非经营性国有资产的配置与消费的行为规范提升为法律规则，明确规定各种公务消费的配置依据、配置标准、配置方式等，明确规定公务消费的消费程序和方式，不给公费消费留出丝毫的解释、辩解或争议进而随心所欲的空间。三是对不当的公务消费配备严厉的行政法律责任，明确规定不当公务消费行为的次数所对应的法律责任，明确规定不当公务消费行为的金额所对应的法律责任，明确规定不当公务消费行为的类型所对应的法律责任。行政法律责任必须体现治乱世用重典，在行政事业单位普遍不将不当公务消费当回事的现实下，动辄开除或许才有足够的震撼力。
以公务餐为例，《公务消费法》可以这样规定：除国宴、经省部级政府部门批准招待外宾的酒宴以外，公务餐采用盒饭或自助餐形式，每人每餐伙食标准为人民币20元以下，个人承担5元，伙食标准每三年由国务院参照CPI适当调整一次；公务餐招待对象限于来本地出差的外地公务员和事业单位人员，可有本地陪同人员一人享受公务餐待遇，其他陪同人员全额自费支付公务餐费用；公务餐按照市场成本独立核算，行政事业单位不得以给予任何补贴或变相补贴；烟、酒不得用于公务餐，饮料须计入伙食标准之中，严禁行政事业单位购买和报销烟、酒和其他高档食品如人参、燕窝、冬虫夏草；公务餐招待须备案或核准公务餐招待的事由、人数、次数、地点，定期公布，公众提出质疑的，行政事业单位必须如实详细解释；公务餐费用栏目单立，纳入预、决算，严禁行政事业单位将预算外收入用于公务餐招待；对违反公务餐规定的直接责任人员，一次或金额超出标准人民币100元的给予记过处分，两次或金额超出标准人民币500元的给予开除留用处分，三次或金额超出标准人民币1000元的给予开除处分，同时承担民事赔偿责任。此外，可设立非法公务消费罪，确认挪用公务餐预算外资金用于公务餐或者以假发票、另立名目等方式掩盖公务餐费用为犯罪行为。
与此同时，以财产法的思维和方式改革、规范非经营性国有资产的制度，也是不可缺少的。近代大陆法系国家以公法调整国家公产的理论和实践深刻影响了我国的学者，不仅是行政法学者，多数民法学者也认为非经营性国有资产不属于民法调整的对象[34]。这是一种因迷信而产生的误解[35]。公法和私法的划分由罗马法学家提出[36]，但罗马法没有现代意义上的公法与私法的区分[37]。公法和私法的分离，是19世纪欧洲大陆的宪政主义和法典运动的产物，主要基于法律部门类型化的技术理由。法国的V.蒲鲁东提出公产理论[38]恰逢公法、私法的技术分离，自然形成了国家公产和国家私产分别由公法和私法调整的格局。这只是一种历史经验。
以国家或公共利益为主要对象的法律部门为公法，以私人利益为主要对象的法律部门为私法，这一区分使得法律成为分工相对明确，能够各司其职的体系，具有较高的逻辑和操作价值。但是，这一区分并非非此即彼，现代法律关系没有纯粹的公共利益或私人利益，总是两种利益交错，公法和私法只是就其法律关系中的主要利益加以归类，并不意味着公法绝对不涉及私人利益，私法绝对不涉及公共利益。因此，公法和私法的区分不意味着某一法律关系只能由公法调整或私法调整。事实上，公法和私法共同调整某一法律关系是现代社会普遍的现象[39]。公法不仅仅是行政法调整国家公产的理由来自于国家公产自身的特殊性，如果这一点没有争议，那么，国家公产当然也需要私法调整。国家公产首先是一种财产，而后才是公产，财产属性是国家公产的基本性质，以财产法调整国家公产理所当然。
现行管理制度中，除了空洞的国有资产这一名词以外，非经营性国有资产上没有用益物权，连所有权也很少提及。配置和消费非经营性国有资产从来没有财产权利的意识和实质意义。行政事业单位自然地占有、使用、处分非经营性国有资产，无须财产法上的权利依据，也无财产法上的义务和责任，只需挂上公务消费的标签。无论是挥霍浪费还是致使国有资产损失，都没有置于侵害国有财产的层面上论处，当然也没有侵权责任可言。非经营性国有资产之所以遍地流失，除了亚里土多德所说的人的劣根性[40]和行政法律责任轻如鸿毛外，不必承担财产责任是重要的原因。现在，圈内的沉浸在公务消费的一派春光，圈外的渴望有朝一日也能用公款签单刷卡，愤愤不平的进入圈内就安之若素，都是基于占公家便宜不算侵犯他人财产的前提，因为从来没有谁为占公家便宜而被追究返还或赔偿的民事责任。不承担财产责任意味着侵害国有资产没有任何经济成本，有收益无风险，人们自然趋之若鹜。道理其实很简单，一个厅级官员的月工资至多能喝五瓶茅台，如果拍板公务招待上茅台的责任人员必须自己承担茅台的费用，现在很平常的一顿喝掉几瓶茅台的情形肯定不容易再现，否则，就可能曝南京原房地产局局长周九耕抽九五至尊烟的事件。非经营性国有资产的制度不能缺失财产责任，而无财产权即无财产责任，所以，非经营性国有资产财产上必须确立相应的财产权利和义务。
首先需要落实的是国家所有权。非经营性国有资产的所有权属于国家没有疑问，疑问在于谁行使国家所有权和国家所有权有什么样的具体内容。我国基本解决了经营性国有资产的所有权行使问题即国资委作为出资人行使国家所有权，非经营性国有资产也必须解决这个首要问题。消费非经营性国有资产的行政事业单位不是也不应该是国家所有权的行使主体，国家所有权由国务院统一行使是法律规定，而国务院无法一一授权给如过江之鲫的行政事业单位，否则国家所有权就像现在这样名存实亡。因此，需要一个类似于国资委或者就是国资委根据国务院的授权行使非经营性国有资产的所有权。非经营性国有资产的关键在于如何控制配置和消费以确保非经营性国有资产用到该用的地方，这是非经营性国有资产所有权存在的价值和目的。与之相应，国家所有权内容应该是决定非经营性国有资产的配置、监管非经营性国有资产的消费，保护非经营性国有资产不受侵害。非经营性国有资产的所有权行使机构有权审核批准配置计划、监督核查公务消费、依法追究侵害非经营性国有资产的民事责任，同时承担监管和保护非经营性国有资产不力的责任。落实国家所有权是解决非经营性国有资产无人负责的关键一步。
非经营性国有资产还应确立占有单位的使用权。我国公司法和物权法在经营性国有资产上确立了法人财产权，尽管法人财产权的名称和内容一直争议未决[41]，但作为一种有别于国家所有权的财产权，基本解决了法人作为非所有权人独立支配和经营国有资产并承担相应责任的实践问题。而非经营性国有资产上至今没有一种财产权利来反映、概括、表述占有单位对非经营性国有资产的支配和消费。这就意味着，从财产法的角度上，行政事业单位的公务消费都没有合法依据，都是对国有资产的一种侵害。因为，行政法依据只能解决公务消费行为本身的合法性问题，不能说明消费国有资产是否合法。例如，国家为某种紧急事由征用公民财产，不仅需要行政法作为征用行为本身的合法依据，还需要对征用财产支付对价的物权法规定作为合法依据。占有单位没有财产权利而支配和消费非经营性国有资产，不仅仅在于合法性的名分，更在于其支配和消费没有权利义务的边界，必然丛生滥用、失职、营私舞弊。上级单位随意调用下级单位的人、财、物，本质上是多占多用非经营性国有资产，侵害下级单位的利益，但至今习以为常，与下级单位对其占有的非经营性国有资产没有法定的财产权利不无关系。由此可见，确立占有单位的非经营性国有资产使用权极有必要。非经营性国有资产使用权的主体是以独立预算为基础的特定的行政事业单位，客体是该单位占有的集合资产[42]包括经费、物品、设备和不动产等，内容是占有、使用、处分非经营性国有资产的权利和确保非经营性国有资产不流失的义务。
因此，我国有必要修改《物权法》，明确规定非经营性国有资产所有权和行使主体、行使方式、行使职责，在用益物权中增加国有资产使用权并具体规定使用权的主体、客体、内容和相关法律责任。基于《物权法》难以过多规定非经营性国有资产的管理监督，可以考虑在《公务消费法》中专章规定非经营性国有资产不宜规定在物权法中的有关具体内容。这样，通过《公务消费法》和《物权法》将公务消费的规范和非经营性国有资产的保护结合起来，建立公法和私法共同防范非经营性国有资产流失的制度体系，根本改变现行管理制度下公务消费无序和非经营性国有资产流失的局面。
四、结语
非经营性国有资产因公务消费而生，其制度建设与公务消费的规范不可分离。但作为国有资产的一部分，其本质上是一个财产问题，因而其制度建设不能缺失财产权利、义务和责任。非经营性国有资产的流失不仅是一个财产问题，也是一个政治问题、社会问题。解决这个问题本身并不难，正当性、合理性都很清晰，法律层面上的操作也容易，难处在于要触动既得利益。各级行政事业单位和各级官员是否愿意牺牲和牺牲多大的既得公务消费利益，是非经营性国有资产制度改革能否推进和推进多远的关键。但就我国社会主义民主政治长期发展而言，非经营性国有资产的制度改革不可避免。
[1] 本文为国家社科基金项目《非经营性国有资产的法律保护》（08BFX036/2008—2011）的阶段性成果。
[2] 武汉大学法学院教授、博士生导师。
[3] 广西大学法学院研究员、硕士生导师。
[4] 财政部新闻发言人就行政事业单位资产清查答问 新华网2008年01月23日，http://finance.QQ.com
[5] 参见《中科院“包N奶并养私生女”准院士涉嫌贪污被刑拘》http://news.xiancn.com/content/2011-07/21/content_2475042.htm
[6] 行政机关的食堂饭菜价格普遍低于成本价，成都锦江区机关事务管理局不慎泄露的一元就餐制，并非个案。参见《成都机关食堂只需一元钱被指变相特权》http://news.163.com/10/0107/00/5SCTHGLI00011229.html
[7] 2005年起，中央就发文清理公务员津贴，六年后，许多地方和部门依然滥发各种津贴。曾有学者粗略统计，各地擅自发放的津贴补贴名目达到300多项。武汉市有的市直机关各种津贴补贴竟然有13项，征管考核奖、组织收入奖、社保考核奖等等。为此，2011年中纪委等六部门联合发文清查公务员津贴补贴，参见《六部委清查公务员津贴补贴 同级月薪禁差2000》http://news.syd.com.cn/content/2011-06/26/content_25642965.htm
[8] 1998年，国务院的23号文件规定，1998年7月30日停止福利性分房；1999年，国务院下发10号文件，规定在京中央机关和国家机关停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并明确规定了职工购房补贴建筑面积的标准。2004年，建设部会同三部委共同制定颁布了《经济适用住房管理办法》，将集资、合作建房纳入管理范畴，明确规定党政机关的 “集资建房”应予以停止；2007年，国务院出台24号文件，明确规定经适房供应对象为城市低收入住房困难家庭，任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经适房供应对象出售。然而，不仅清华大学兴建自建房，住建部大院之内的“新7号楼”也是单位自建房，前者估计能给清华大学的教师带来120亿元的福利，后者的干部职工的购房成本约为周边商品房的七分之一。参见杨仕省《清华自建房调查：变相福利分配》，http://www.cs.com.cn/xwzx/05/201106/t20110611_2922244.html；参见王玉光等：《分1套房可净赚几百万——部分中央政府部门福利分房冲动难遏》，http://gz.house.163.com/11/0711/08/78LU413200873C6D.html
[9]国家审计署2009年度抽查56个中央部门，发现5170张为假发票，列支金额为1.42亿元。其中，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等。http://news.qq.com/a/20100623/001927.htm
[10] 2010年，中纪委等六部门曾对广州、武汉、成都、青岛、宁波和南宁六城市的公安、工商、城建、房管、教育、地税、卫生、房产八大系统进行检查。检查发现，地税、卫生、房管等有征收权和罚没权的部门违规发放津贴补贴最为多见，通过预算外收入、小金库作为津贴补贴来源。参见《六部委清查公务员津贴补贴 同级月薪禁差2000》http://news.syd.com.cn/content/2011-06/26/content_25642965.htm
[11] 行政事业单位的自建房绝大多数建在划拨土地上，划拨土地和出让土地之间的国家土地收益因而流失。笔者注。
[12] 参见任民《沉重的7000亿三公消费 》 http://news.sina.com.cn/o/2005-04-10/08585607771s.shtml
[13] 参见王慈生《公款吃喝猛如虎》http://news.1488.com/news/review/2009/2-5/10-54-54-2.shtml
[14]中国青年报社会调查中心：《调查：超9成受访者称“公款吃喝”浪费最严重》http://www.chinanews.com/gn/2011/03-22/2920905.shtml
[15] 以整治楼堂馆所为例，1988年国务院颁布实施《中华人民共和国楼堂馆所建设管理暂行条例》；1997年，中共中央、国务院印发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》，重申“严格控制新建和装修办公楼”；2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》；2007年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》；2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，规定2010年底党政机关一律不得兴建楼堂馆所并重申已批准建设的要严格执行规定标准。笔者注。
[16] 参见张然《参见三公经费公开被指敷衍 公款吃喝等费用仍未知》http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201107/t20110725_6492165.htm
[17] 针对国家人口计生委因公出国费用超五成，有网友质疑说，中科院出国（境）费多是为了考察高科技，商务部出国（境）费多是为了谈生意，人口计生委的工作性质决定其并不需要经常出国，花那么多钱出国做什么？http://news.sina.com.cn/c/2011-07-19/153522840605.shtml
[18]几乎没人见过四菜一汤的公务接待，风声紧的时候也就是用四个大盘子装许多个菜；按规定省部正职才能配专车，实际上乡镇主要领导没几个没有专车的；清理整顿大多走过场，过后是怎么还是怎么样。笔者注
[19] 例如，《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国楼堂馆所建设管理暂行条例》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》、中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定 》。
[20]唯一的例外是中石化广东分公司原总经理鲁广余被责令个人埋单已消费的13.11万元的红酒费用。这是因为中石花天价酒单事件曝光后惹了众怒，实际上，公众也不清楚鲁广余是不是只喝了这么一点红酒。笔者注。
[21] 公车的配备、旅差费的报销、楼堂馆所的建筑成本等有关规定根据行政级别确定，单位的办公经费则通常以每年人均数确定。笔者注。
[22] 特定事项如国际会议是单位争取拨款或物质的重要理由，所得往往能超过或突破常规，南宁交警支队就因为中国──东盟博览会而配置了11辆宝马车（http://www.baise.cc/article-243725.html）。有的单位因机构改革变动很大，但只要单位牌子在，拨款照旧。领导批示也能让单位得到一定的财政拨款，大到一个项目，小至一次学术会议的资助。笔者注。
[23] 例如，中央机关的办公室配置标准细化到不同级别的办公室配备桌椅、沙发、书柜的品种和个数，参见国管局2009年的《中央国家机关办公设备和办公家具配置标准（试行）》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.htm
[24]中国老百姓习惯有事找政府：停水停电拨市长热线，被拖欠工资到政府讨薪，连受了集资诈骗也集体上访。笔者注。
[25] 这个道理和效果在醉酒驾车的刑事处罚中已经得到充分体现，经过一段时间的严格执法，目前，已很少出现醉酒驾车。笔者注
[26] 德国前经济部长莫勒曼用经济部的一张信笺纸为小舅子写了一份推荐信，媒体在质疑其滥用政府公信力的同时质问：信笺纸虽然价值不高但也是国家财产，莫勒曼很快辞职。参见杨佩昌《羊城晚报》http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2011-06/20/content_1140729.htm
[27] 我国实行政府统一招标采购后，许多地方出现了政府采购的物品质次价高的现象，问题不出在统一招标采购这种方式，而在不当的权力配置。政府采购中心的权力过大，不受需求单位的制约和公众的监督，必然导致权力寻租。政府采购中心应该只是一个招标采购的服务部门，对于质次价高的采购结果，需求单位应当有权拒绝。笔者注。
[28] 有人主张公务用车市场化，让出租车代替公务车。这会大幅度增加公务成本，因为出租车费用包括了各种成本和利润，而公车配送中心的公车费用不含利润。笔者注。
[29] 参见 余丰慧《公车改革不能拖也拖不起》http://news.sina.com.cn/pl/2011-07-28/091122892178.shtml
[30]公物包括公用物和公有物，前者由社会公众直接使用，私人不能通过法律行为取得所有权；后者由国家机关、事业单位为社会服务的目的而使用，任何法人和自然人均可以通过法律行为取得所有权。参见王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第292—293页；高富平：《物权法原论》，中国法制出版社1998年版，第47—48页。
[31]刘丽萍：《行政法上的物权初探》，载《政法论坛》2003年第3期，第119页；王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第303页。
[32]周刚志：《公物概念及其在我国的适用──兼析<物权法草案（征求意见稿）>相关条款》，载《现代法学》2006年第4期；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年第288页；
[33] 我国社会长期存在着事实上具有法律效力的政策，这是我国从人治走向法治中特有的社会现象。笔者在1989年至1993年先后发表了四篇文章。提出了政策法的概念，分析了政策法的现实土壤和功能，建议在推进依法治国的进程中将政策法纳入法律的体系，消除中国双轨法制的现象。参见 孟勤国《论当今中国的双轨法制 》载《当代法学研究》1989年第2期、《关于政策法的若干问题研究 》载《天津社会科学1990年第1期》、《论政策法在当代中国的历史必然 》载《天津社会科学1991第6期》、《论中国双轨法制一元化 》载《天津社会科学1993年第1期》。20年过去了，政策法现象依然在中国社会弥漫。例如，各级政府的限购令就是不折不扣的政策法，其限制购买主体取代了合同法的意思自治原则，其不给不符合限购条件的商品房买卖办理产权登记取代物权法的不动产登记制度。政策法现象不消除，中国决无真正的法治可言。笔者注。
[34] 我国《物权法》立法中，中国社科院法学研究所研究员梁慧星主持起草的《中国物权法草案建议稿》拒绝了国家财产和国家所有权的内容。该稿起草者认为物权法属于私法，不该调整应有公法调整的国家财产。按照他们的逻辑，不仅是国家公产，连国家私产也该由行政法调整。这种观点与罗马私法既调整公产也调整私产、近代大陆法系国家的国家私产依然由私法调整的经验不合，最终没有为我国物权法所采纳。笔者注。
[35]北京大学法学院教授尹田在讨论民法调整对象时就将国家所有权属于公法调整当成了无可置疑的论据：如果坚持民法调整平等主体的财产关系，则物权法不能调整国家财产所有权，因为这是公法调整的范畴；而坚持物权法调整国家财产所有权关系，则民法不再是私法，而是集公私法于一身。参见尹田：《民法调整对象之争：从〈民法通则〉到〈物权法〉──改革开放30年中国民事立法主要障碍之形成、再形成及其克服》，载《法学论坛》，2008年第5期，第13页。
[36]乌尔比安在《学说编纂》里指出：“公法是关于罗马帝国的规定，私法则是关于个人利益的规定。” 参见江平、米健：《罗马法基础》，中国政法大学出版社1991年版，第9页。
[37] “从罗马法律规范体系看，不难发现公法内容为数极少，关于公法的制定、实施及诉讼程序的规定几乎无书面资料，而大量的是私法的具体操作规范。因此，可以认为，罗马法公私法的划分仍只是停留在操作层面上，而从人和社会相互关系的价值层面上分析并没有多少意义”。“罗马法上公法与私法的划分只是对法律关系进行了分类，而并没有对法律体系本身作出完整的区分，并且没有形成与私法相对的系统的公法理论”。参见梅夏英：《当代财产权的公法与私法定位分析》，载《人大法律评论》，2001年第3期
[38]“法国国家公产、私产划分始于19世纪初年。法国民法学家V.蒲鲁东在研究民法上的财产权时注意到一部分由国家享有的财产权与民法上的财产权有所不同，甚至性质截然相反，他在《公产论》中指出：政治共同体的财产中有一部分为公共财产。这些财产与私法上的财产不同，即不以盈利为目的，供公众使用，不得转让，且不得作为取得时效标的”。参见刘丽萍：《行政法上的物权初探》，载《政法论坛》2003年第3期
[39] 土地就是最典型的例子。许多人总是批评我国土地管理法对土地财产权利主要是土地使用权、土地承包权、宅基地使用权的控制和干预，他们不知道美国、挪威这样典型的发达国家对土地财产的约束远远严厉于我国。笔者注
[40] “凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他人个人多少有些相关的事物。” 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1983年版，第48页
[41] 法人财产权主要有三种学说：一是法人财产权即为法人所有权，此说可以解释法人对其财产的独立支配权，但难以解释国有法人财产是否还属于国家所有：如是，国家所有权和法人所有权并存，谁听谁的？如否，国有财产变成法人财产，公有财产私有化？二是法人财产权即为法人独立经营国有财产的经营权，此说以国家所有权和经营权分离的理论为基础，符合国有财产的归属和利用天然分离的客观状况，也符合所有权和用益物权分离和相对独立的物权法原理，但我国物权法没有确认其为用益物权，法人财产权被作为国家所有权的一部分内容而与出资人的权利放在一起。三是法人财产权有别于物权的独立财产权，此说避开了前两种学说的困难，但搅乱了大陆法系固有的财产制度的理论与体系。笔者赞成第二种学说，我国物权法规定不当不应成为放弃该学说的理由，不当的法律是可以修改的。
[42] 民法上有单一物、集合物之区分。单一物是指独立存在的一物，如一匹马。集合物是多个单一物组成的物，如一群马。集合物可以像单一物一样作为一个独立的物而设立所有权或其他物权，集合物中的单一物不脱离集合物时只是集合物的组成部分，不是一个独立的物。行政事业单位的资产是一个集合物。笔者注。
原载《社会科学阵线》2012年第1期
