摘 要：派驻检察是监狱检察中最重要的监督方式，其产生是源于对监狱监督经常化、制度化、规范化的要求。派驻检察的主要职责在于对监狱的刑罚执行变更、日常监管活动等进行监督。在实践中，派驻检察人员对刑罚执行变更已基本上实现了同步监督，但监督仍缺乏主动性；在日常监管活动中，派驻检察机构也存在着监督滞后、主动性不足、应急机制不健全等问题。为了更好地落实监狱检察的效果，应当从以下几个方面完善：派驻检察机构的监督内容具体化、完善日常监督手段的行使方式、加强监督流程的规范化建设、改革派驻检察机关与监狱的联系机制。
关键词：派驻检察；刑罚执行变更；监狱监管活动；刑罚执行平台
派驻监狱检察（以下简称“派驻检察”）是检察机关对监狱进行监督的主要模式，在刑罚执行场所设置专门的第三方机构常驻监督，是我国对监狱权力制约的特殊方式。“一切有权力的人都容易滥用权力，……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[[1]]，派驻检察在一定程度上对监狱刑罚执行权起到制约作用，规范权力运行；派驻检察也打破了监狱封闭的传统，使监狱因外部机关介入而在一定程度上得到公开。派驻检察人员常驻监狱，听取罪犯及其亲属的举报等，对罪犯的人权保障有很大的助力。
然而，派驻检察制度在实践中出现了很多问题，如派驻检察人员“同化”现象严重，监督手段软弱、监督措施乏力、监督程序粗疏不具有可操作性[[2]]等。在调研中发现，派驻检察人员一般为被动开展工作，对应当主动开展的监督工作存在懈怠。对派驻检察制度进行研究，就是想要通过完善该制度从而加大检察机关对监狱的监督力度，提升对罪犯人权的保护程度。本文在总结前人研究的基础上，主要通过条文和实践两个方面对派驻检察制度的改革进行研究：一是对最高人民检察院颁布的一系列规范性文件进行分析；二是通过对重庆市A人民检察分院派驻Y监狱的检察机构进行实地调研的基础上获得派驻检察制度的实践状况，从法律法规的落实情况进行研究。
一、监狱派驻检察制度的改革历程
派驻检察属于监狱检察的主要方式，在实际中也承担了绝大部分监督监狱的工作。监狱检察制度在1949年予以确立，到1957年，为贯彻中央提出的“对劳动改造单位的检察工作要经常化”的指示，检察机关开始实行驻场检察。[[3]]
文革之后，我国监狱检察制度在1979年《组织法》中重新建立，同年，最高人民检察院（以下简称“最高检”）召开了第一次全国监所检察工作会议，要求在劳动改造、劳动教养场所建立派出机构，在看守所设驻所检察员。在1984年《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》中规定，“在大型劳改、劳教单位应设置派出人民检察院，在中小型单位应设置驻场所检察组”[[4]]，派驻检察制度得到及时恢复及发展。
1987年召开第二次全国监所检察工作会议提出要实现监所检察的经常化、制度化、规范化，重视派驻检察的作用。1996年的第三次会议提出“以办案为龙头，带动执法监督全面开展”的业务指导思想，通过办案加强对监管单位及监管人员的监督。2001年召开第四次会议并颁布《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》（以下简称2001年《规定》），对监所检察的监督重点、工作职责、职务犯罪案件办理、派驻检察机构及队伍的建设等进行规范。[[5]]为了保证监狱检察权的有效行使，近十年，最高检强化派驻检察制度建设，发布一系列详细的规范，使派驻检察制度发展迅速。
派驻检察实现了对监狱的常态化监督。派驻检察制度包含派出检察院或派驻检察室两种形式，一般为设置派驻检察室，到2015年底，全国检察机关共派出检察院89个，设置派驻检察室3396个，其中包括668个派驻监狱检察室。[[6]]派驻检察机构以派出机关名义开展监督工作，并由刑事执行检察部门进行业务管理和指导。
最高检从派驻检察机构的建设、人员配置等方面对派驻检察进行改革，提升派驻检察对监狱的监督效果。
第一，规范派驻检察室的设置。2007年之前，派驻检察室可以由基层检察院派驻，2007年《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》（以下简称2007年《决定》）第20条原则上取消了基层检察院设置派驻检察室的权力，规定一般由市级人民检察院派驻。2011的《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》（以下简称2011年《意见》）中再次强调由地市级以上人民检察院派驻检察室，进一步保证派驻检察室与监狱之间在行政地位上的平等，有利于监管活动的开展。
第二，完善派驻检察室的基础设施建设，保障监督工作的顺利开展。2001年《规定》便提出“改善派驻检察机构工作条件，加强派驻检察机构与监管单位联网建设”；2007年《决定》第14条和22条中，要求对派驻检察机构加强微机联网、加强基础设施建设。2015年12月颁布《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》（以下简称2015年《决定》）第24条提出“加强基层基础建设和经费保障”，第25条进一步提出要“加强刑事执行检察信息化建设”，在加强部门自身信息化建设的同时，还要与监管单位建立监管场所信息联网、监控联网和检察专线网。由传统的参加联席会议进行沟通逐步变为建立常态工作联系机制，加强信息资源共享制度建设，防止重复劳动且便利动态监督。
第三，对派驻检察机构实施规范、等级、动态化管理。2001年《规定》第11条规定对派驻检察室实行规范化管理，对派驻检察室的人员设置、工作任务等进行初步规范。2003年最高检制定下发 《关于加强派驻监管场所检察室规范建设的意见》，提出开展派驻检察室规范化等级评定，从细化检察职责、调整充实检察人员、加强制度建设等方面进行改革，推动派驻检察工作的开展。2007年《决定》第21条提出对派驻检察室进行动态的规范化等级管理，派驻检察室的等级根据其监督工作的开展情况而变动，有利于激励检察人员保持工作的积极性。
第四，建立派驻人员的交流轮岗制度。为防止检察人员被同化，2001年《规定》第17条提出对派驻检察人员实行任职回避、异地交流制和院内轮岗制；2007年《决定》第29条规定要求派驻人员定期交流轮换，但并未明确提出具体年限。2011年《意见》提出五年交流轮岗的要求，在同年11月16日召开的全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上重申五年轮岗的规定，以督促检察人员充分发挥监督作用。[[7]]
第五，建立派驻人员个人责任制。在2015年《决定》第11条中，最高检细化责任制，将检察室的等级与个人责任制相结合。2015年《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》（以下简称《防止和纠正冤假错案指导意见》）中也提出检察人员在办理控告、举报时不负责任，不受理、不办理、不依法转办、不督促办理可能存在冤假错案的案件，要视情节轻微程度追究其行政甚至刑事责任。个人责任制将从整体责任追究转移到个人责任上，有利于提升派驻检察员履行职责的积极性和责任感。
总体上，派驻检察方式的改革体现在：一是机构设置改革，提升派驻检察室地位。二是责任追究从注重整体到注重个人，实现个人的权责统一。三是注重检察人员队伍建设。四是逐步推进派驻检察机构与监狱的工作联系与资源共享机制。不仅从人财物等资源上加大对派驻机构的建设，也从制度建设、责任构建等方面加重其负担。
派驻检察作为监狱检察最重要的检察方式，其职责十分广泛，涉及监狱检察的各个方面。《人民检察院监狱检察办法》（以下简称《监狱检察办法》）第三条对监狱检察的职责予以明确，主要包括监狱执行刑罚活动监督；刑罚变更监督；职务犯罪案件侦查、预防工作；办理罪犯又犯罪案件；受理罪犯及亲属的控告、举报和申诉等。实践中，派驻检察机构最为主要的职责为对刑罚执行变更以及日常监管活动的监督。
二、对监狱刑罚执行变更监督制度的改革
刑罚执行变更监督是监狱检察监督的重点，主要由派驻检察机构进行常态化监督，而专项检察、巡视检察方式适用于对刑罚执行变更的非常态化监督。在2007年《决定》12条中明确“建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制”，前移监督关口，对刑罚变更实行从事后监督变成同步、全程监督。
十八大以来，最高检持续加大对刑罚执行变更的监督力度：一是建立对各个环节的同步监督与全程监督模式，在完善对监狱监督的同时，加强对法院减刑、假释庭审活动的监督。二是加强对特殊罪犯的监督，如特别注重对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等罪犯监督，并要求逐案审查提出意见。三是着力构建信息管理机制，促进检察机关会同监狱、法院共同推进减刑假释网上办案平台和社区矫正信息平台建设，推动各机关之间网上衔接、信息共享、工作全程留痕。
（一）刑罚执行变更监督程序改革的内容
检察机关监督监狱的刑罚执行活动主要是针对刑罚变更活动而言。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”[[8]]，但是“在对犯罪人进行教育和社会防卫的意义上理性地对待犯罪人”[[9]]能更好地实现刑罚的目的。因此，对罪犯采取减刑、假释措施以激励罪犯积极接受矫正，但同时需要对刑罚执行变更采取谨慎的态度，保障刑罚权的实现。
从监督内容上，《监狱检察办法》第12条明确了减刑、假释监督的内容：“提请减刑、假释罪犯是否符合法律规定条件；提请减刑、假释的程序是否符合法律和有关规定；对依法应当减刑、假释的罪犯，监狱是否提请减刑、假释”。第21条明确了暂予监外执行活动检察的内容：“呈报暂予监外执行罪犯是否符合法律规定条件；呈报暂予监外执行的程序是否符合法律和有关规定”。对于刑罚变更的监督可以归纳为“实体合法型、程序合法型、遗漏型”。
从监督的方式上，《监狱检察办法》第13条规定了对减刑、假释活动检察的方法：“查阅被提请减刑、假释罪犯的案卷材料；查阅监区集体评议减刑、假释会议记录，罪犯计分考核原始凭证，刑罚执行（狱政管理）部门审查意见；列席监狱审核拟提请罪犯减刑、假释的会议；向有关人员了解被提请减刑、假释罪犯的表现等情况”。第22条规定了对暂予监外执行活动检察的方法：“审查被呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料；列席监狱审核拟呈报罪犯暂予监外执行的会议；向有关人员了解被呈报暂予监外执行罪犯的患病及表现等情况”。对于监狱刑罚变更的监督方式可以归纳为“查阅案卷材料、参加监狱会议、调查核实罪犯情况”。
实践中，派驻检察机构的主要工作是围绕减刑监督开展。在调研中发现，派驻检察机构对罪犯减刑监督按监区进行划分，不同派驻检察员负责对不同监区罪犯的减刑工作。分监区负责的好处在于：派驻检察员分工负责，提高效率；熟悉监区监管人员，发现问题及时联系，加强沟通；减刑监督落实到具体人负责，有利于落实办案责任制，激励派驻检察员开展工作的积极性。总体上，减刑监督基本上从事后监督变成同步监督。
减刑监督的具体操作流程为：
第一，监狱呈报减刑资料，包含减刑罪犯的名单、罪犯卷宗[[10]]、减刑审核表、监区提请减刑会议研究记录、监区长办公室会议研究记录。监狱在报请减刑名单时，对不同刑种的罪犯分列名单以提请检察员注意减刑间隔及幅度，便于检察员具体监督工作的开展。
第二，检察人员书面审查减刑资料。重点审查在《人民检察院办理减刑、假释案件规定》（以下简称2014年《规定》）第6条[[11]]中规定的需要调查核实的情形，如针对职务犯罪、金融犯罪、黑社会性质犯罪等“三类罪犯”的减刑、减刑幅度超过一年、财产刑未执行但减刑幅度较大以及罪犯存在立功的情况。在调研中得知：对于会议记录上显示“监区长办公会议”更改“监区提请减刑会议”评审结果的，派驻检察人员要进行重点监督，考查评审结果变动的理由。原因在于监区对罪犯表现情况更为熟悉，若监区长办公会议更改减刑幅度，必须提出具体的理由。这一做法是合理的。
第三，检察人员出具书面意见。实践中，对于没有异议的，检察人员在出具书面意见时一般都会注明要求“从严减刑”，以提请法院注意减刑幅度；对于存在疑问的，予以特别关注，并初步提出反对减刑的意见或提出降低减刑幅度的建议。
第四，参加监狱减刑评审委员会会议。实践中派驻检察人员参与减刑、假释评审会议，并制作较为详细的会议记录。在会议上，由监管人员对减刑情况进行说明（一般减刑评审同时针对较多罪犯，监管人员都是总括性的说明），检察人员在会议中就书面审查中发现的问题向监管人员发问，监管人员一般当场予以答复。最后视查明情况建议监狱继续减刑、降低减刑幅度或暂缓减刑。对于暂缓减刑的罪犯，监狱一般采取退卷的做法，由监狱刑罚执行科再次对罪犯情况进行审查。
第五，对法院减刑庭审、听证活动进行监督。监狱将减刑资料、检察意见等报送法院，由法院决定具体的减刑幅度。法院一般通过开庭或召开减刑听证会进行审查，派驻检察员需要出席减刑庭审或听证活动，并在庭后出具“减刑案件出庭监督意见”或“减刑听证会监督意见”。
对于监狱提请减刑不当的，派驻检察机构还会填写《不当减刑登记表》，该表是检察机关的内部登记表，对外一般发出情况说明、纠正违法通知等。不当减刑的情况包括针对减刑幅度过大、财产刑尚未执行但多次减刑、适用法律错误、特殊罪名的罪犯减刑不符合法律规定等违反减刑实体条件的情形。检察人员在发现这些错误后，会向监狱发出《关于罪犯某某申报减刑的情况说明》，将检察室的意见告知监狱，监狱会及时回复，登记表上会将派驻检察机构的检察意见、监狱的反馈意见以及最后法院对罪犯的实际减刑情况予以登记。实践中得知：检察机关填写该表一般针对检察人员在书面审查意见或减刑评审会议上提出不同意见，监狱不予采纳，而最终法院裁决听取检察机关意见的情况。对于监狱及时采纳检察院意见或检察人员口头向监狱提出建议的，一般不予登记。
派驻检察机构对监狱暂予监外执行、假释的监督程序与减刑监督基本相同，且因为保外就医、假释人数较少，基本实现逐人监督。暂予监外执行监督主要针对罪犯保外就医。
与减刑监督相比，暂予监外执行、假释监督的特点在于：第一，保外就医和假释需要的材料更多。保外就医需要担保人信息、接收单位同意接管、病情鉴定等材料，还包括社区调查评估报告。
第二，保外就医和假释中对书面材料的要求更高。在调研中发现的某一假释案件，检察人员认为监狱提出的书面意见不符合规定，要求监狱更正：首先，监狱呈报的监区提请假释会议研究记录、监区长办公会议记录中，同意罪犯假释的意见针对性不强，要求监狱进行具体化；其次，监区出具的罪犯一贯表现的“证实材料”针对性不强，且内容仅包含入狱后表现，无法凸显罪犯是否具有再次犯罪的危险；最后，检察人员对监狱提出明确的建议，如要将罪犯的表现结合其日常言行、改造情况、遵守法纪等情况进行具体概括，要言之有物。要求监狱重新出具实质性的假释材料。
第三，派驻检察机构在对保外就医和假释的监督中，更加倾向于进行实地调查核实。如实践中担保人属于保外就医的重点考察对象，当派驻检察员对担保人情况有所怀疑时，采取实地调查方式获得准确信息。在调研中还发现派驻检察机构向监狱提出建立共同考查担保人情况的工作机制，实现考察机制的常态化。在假释案件中，检察人员在审查监狱意见后，深入监区向与罪犯同监舍的其他罪犯了解情况，并向监区干警调查罪犯的平时表现情况，认真核实体现罪犯改造信息的客观材料。
（二）刑罚执行变更监督改革中的问题
刑罚执行变更属于监狱检察的重点，随着刑罚执行检察改革的深入，最高检察院关于刑罚执行变更监督的规定越来越具体，实践中派驻检察机构基本实现全程监督。但仍存在一些问题：
第一，监督滞后，检察机关无法对罪犯的计分考核情况进行源头监督。“检察监督权的间接性和争讼性，决定了它无法进入刑罚执行变更的行政程序中，检察监督权的行使与刑罚执行权的运行没有在一个运行程序平台上，无法进行对话与沟通，各行其是”。[[12]]监狱实施刑罚执行活动，由监管人员开展对罪犯的计分考核，检察人员核实计分是否正确只能依据监管人员提供的原始计分凭证，但却很难考查这些凭证是否正确，检察机关无法对罪犯的计分情况开展源头监督。
第二，罪犯减刑审核是分监区分批次进行，但是每批次人数过多，只能对部分减刑人员实施重点监督，其余部分基本上只进行书面审查并出具检察意见，派驻检察机构的书面审查异化为监狱提请法院减刑的前置审核程序。实践中，因假释、保外就医人数较少，派驻检察人员可能展开调查；但是对于减刑监督，基本上属于书面审批的办公室操作模式，即使参与减刑评审会也无法达到监督效果。而且，当发生检察人员在书面审查之后出具“同意呈报”的书面意见之后发现不应对罪犯进行减刑、假释的，检察机关可能将错就错维持原“同意呈报”的意见——即事前监督可能成为实现全面监督的掣肘。
第三，对与减刑相关问题在政策层面各机关可能认识存在不统一的情形，导致无法开展监督工作。如在派驻检察机构的文档中发现，在2013年时，检察机关认为对有能力退赃以及赔偿被害人的罪犯，其不退赃应当直接视为其“没有悔改表现”，不能减刑；但是法院却认为罪犯退赃与否并不是决定罪犯减刑的唯一标准，应当综合考虑罪犯的其他情况认定是否应当减刑。当时2014年《规定》尚未出台，法院、检察院认识不一使监督者与被监督各自执行一套标准，无法开展监督工作。
第四，派驻检察机构对刑罚执行变更的监督属被动监督，检察人员被动审查监狱报请减刑、假释的书面材料，缺乏主动性。在实践中基本只注重对“实体合法型”的监督，而“程序合法型”“遗漏型”尚未成为检察机关重点关注的对象。
第五，派驻检察人员出席减刑庭审等活动没有起到实质性的作用，尚未达到最高检在2014年《规定》中提出的“检察人员享有调查取证、对证人发问”的程序要求。我国在减刑庭审中没有形成一个“由程序启动者执行机关、程序的审理者法院、程序的监督者检察机关三方构成的稳定的‘三角结构关系’”[[13]]，而程序参加者如果缺乏立场上的对立性，就会使讨论变得钝滞，问题的不同方面无法充分反映，从而影响决定的全面性、正确性。[[14]]
（三）刑罚执行变更监督的进一步改革建议
近年来，我国刑罚执行变更检察已经有很大的进展，特别是伴随着专项检察的开展，使刑罚执行更加规范化。为进一步发挥派驻检察机构在刑罚执行监督中的作用，贯彻事前监督，应当从以下几个方面继续进行改革：
第一，对“假减暂”要制定合理的政策，统一认识。为便于监督者与被监督者工作的开展，对实践中认识不一的问题应当及时解决：首先，应当由法院、检察院、监狱管理部门等联合探讨“假减暂”案件中的疑难及认识不统一的问题，在上位法许可的范围内，制定相关问题的详细解释，通过下发文件方式统一认识；其次，对于上位法之间存在不同规定或者有遗漏的，向上级机关报送，由有权机关加以解决；最后，在实践中监督机关要发挥主动性及灵活性，遇到疑难及认识不一问题，应当积极调查、提出对策，不能消极等待。
第二，将刑罚执行变更的监督重点由“实体合法型”适当转变到“程序合法型”、“遗漏型”上。关于“程序合法型”的监督，对于监狱提请减刑、假释的，在提请时应当将所有有关材料进行报送，而不能在检察人员发现遗漏后进行事后补充，防止不正当操作；对于法院审查减刑、假释活动，关键在于充分发挥检察人员在庭审活动中的作用，防止法院在庭审中违反程序，以及对法院出现程序违法时及时提出纠正意见。关于“遗漏型”监督，一方面向罪犯宣传减刑、假释的政策，让罪犯熟悉自身的减刑情况，以便在未对其进行减刑、假释时，罪犯能及时进行申诉、控告；另一方面检察人员应当主动听取罪犯及其亲属的控告、申诉等，认真核查罪犯及家属反应的情况，保障罪犯合法利益。
第三，对于减刑、假释中存疑的情况，善于运用调查手段，查清事实。派驻检察人员不能仅听取监管人员的意见，要审核文件资料、听取罪犯的意见，发挥主动监督的功能。在减刑、假释庭审活动中，检察机关将调查中获得的信息作为庭上对证人、罪犯等发问的基础，保证庭审的实质性。
第四，赋予检察机关有权对法院不当减刑、假释提起抗诉。检察机关针对法院的不当减刑，现阶段一般会发出纠正违法通知，但法律效力不足，法院重视程度不足。目前世界绝大多数国家的法律都规定对法院任何的一审裁定，检察机关均有权提起二审程序，甚至中止刑罚执行。[[15]]建立检察机关不当减刑、假释的抗诉，一是倒逼法院在减刑、假释裁定活动中保持积极性与谨慎性，促进庭审活动的实质化；二是有利于提升检察院的监督地位，强化监督效果，将被动监督转为积极主动监督。
三、对监狱监管活动监督制度的改革
对监管活动的监督属于监狱检察的重要环节，主要由派驻检察机构行使。《监狱检察办法》中规定对监管活动检察包括：事故检察、禁闭检察、狱政管理、教育改造活动检察，其中影响最重大的是对突发事件及时介入监督。由于以上种类检察监督活动的方式和程序有相似之处，本文选择突发事故的检察作为重点进行分析。
派驻检察机构监督监狱的监管活动有三种方式：一是参与监狱狱情分析会议。该会议每月召开一次，检察人员听取监管人员汇报监管中存在的问题，由检察员提出建议，属于被动型监督。二是巡视监区。检察人员通过巡视发现监管中的问题，并向监区负责人、干警等提出口头纠正意见或建议，对监狱监管活动进行主动、事前监督。三是对于突发事件处理。如罪犯脱逃、死亡等重大事件，一般是事件发生之后由监狱向派驻检察室报告，派驻检察室开展后续的补救工作及追责，属于事后监督。
（一）对监狱监管活动监督改革的主要内容
对监狱的禁闭检察是为了保障罪犯的权利，但是在监督当中，对于禁闭检察几乎不可能做到事前监督。在调研过程中发现，虽规定派驻检察室每周对禁闭情况进行检察，但实际当中禁闭活动的监督流程为：罪犯被执行禁闭后认为有错误的，向派驻检察人员控告、举报，检察人员向被执行禁闭罪犯和监管人员了解情况，再根据调查情况予以维持或纠正。
对于狱政管理、教育改造活动检察，派驻检察人员按照规定应每日巡视三大场所、保障罪犯通信权等，但实践中基本上与禁闭检察类似，多数情况下属于罪犯投诉、举报后，检察人员对于违法使用戒具、超时劳动等进行调查，再根据具体情况予以维持或纠正。
对监狱发生的突发事故，可能会形成较大的社会影响，检察机关比较重视。近年来，监狱突发事件层出不穷，形势日益严峻复杂，检察机关作为独立于监狱的监督机关，在突发事件发生后，积极参与，及时向公众公开信息，对防止监狱危机发生有重大意义。检察机关对突发事件的监督包括罪犯脱逃、伤残、非正常死亡、破坏监管秩序等，其中又以罪犯非正常死亡监督最为重大，且家属对罪犯的死亡原因多持怀疑态度。因此，派驻检察室及时介入调查罪犯死亡原因、解除家属疑虑十分重要。
在调研中获知的资料显示，派驻检察机构参与罪犯李某某非正常死亡案件的监督程序为以下几个步骤：
第一，监狱干警联络检察人员告知罪犯死亡的事实，派驻检察人员及时介入，初步了解罪犯死亡原因，并及时与罪犯家属进行沟通。
第二，检察人员对死亡原因开展调查。检察人员通过询问值班的干警和死亡罪犯同监室的服刑人员，了解罪犯死亡时的情况。根据《监狱法》第55条规定罪犯非正常死亡后，检察机关应当鉴定死亡原因，派驻检察室将案件情况通报所在检察院，由分管检察长决定进行尸检[[16]]，通知并邀请罪犯家属参加，由法医当面回答亲属疑问。
第三，对罪犯亲属的不理性行为进行劝解。在李某某非正常死亡案件中，罪犯家属通过上访对监狱施压，检察人员耐心解答家属问题，认真劝说家属等待尸检鉴定结论，并催促法医及时出具尸检报告。
第四，派驻检察机构召开座谈会，将尸检报告告知罪犯亲属，回答家属疑问。在李某某非正常死亡案件中，派驻检察人员在告知亲属罪犯死亡原因后要求亲属在24小时内书面答复是否重新申请尸检检验，而《监狱罪犯死亡处理规定》第14条规定家属在接到通知后三日内提出异议，24小时的规定不利于亲属提出异议。
第五，检察人员参加监狱召开的座谈会，促进监狱与罪犯亲属之间就赔偿事宜进行沟通。实践中，因罪犯亲属提出巨额的赔偿费而未能与监狱达成协议。监狱决定将罪犯尸体火化[[17]]，并联系罪犯亲属处理尸体火化事宜，遭受亲属反对。派驻检察机构遂提出邀请家属律师参与尸体火化，做好家属工作，防止矛盾激化。
第六，对罪犯尸体进行火化。在李某某非正常死亡案件中，因家属不同意而强制火化尸体，检察室要求监狱事先制定应对方案，要求监狱书面邀请公安机关维持秩序，防止群体性事件的发生。最终，在火化时，通过再次向亲属详细解释，终于达成协议，尸体顺利火化，罪犯非正常死亡案件得以解决。
第七，派驻检察室对罪犯非正常死亡案件进行分析，总结经验教训。在本案中，派驻检察机构在调查后得出“监狱监管活动存在问题，但属于监管制度层面，对于干警，因责任分散不追究其刑事责任”的结论，就该事件向监狱发出两次“纠正违法通知”，要求监狱严格落实监管制度，且对于失职的干警进行内部惩处。检察室向监狱长提出：在罪犯非正常死亡案件中，建立常态机制，统一答复亲属的疑问，工作人员不要随意解答以免引起不必要的误会，对于善后工作应当建立必要的应急处置方案。
派驻检察机构在罪犯非正常死亡事件的处理中发挥重要作用，如积极开展尸检工作，及时与家属沟通联系，积极回答家属疑问；邀请罪犯家属律师参与，受律师监督；积极协同监狱建立应对非正常死亡案件的常态处理机制等。
（二）对监狱监管活动监督改革的问题
在调研中，笔者发现因派驻机构人员不足，导致在日常监督上存在着一定程度上的忽视。具体问题表现为：
第一，日常监管滞后性严重，基本属于事后监督。无论是事故检察、禁闭检察，一般均为罪犯举报、投诉之后进行监督，而没能有所预防，日常监督过度依赖于事后纠正，不利于罪犯基本权利的保障。与刑罚执行变更监督相比较可以发现，减刑假释名单需要检察人员审查之后提交法院，使监督成为罪犯减刑假释工作的必要一环，监督工作在一定程度上制度化。但是日常监督则不同，因未予以制度化，检察人员在监管活动检察中没有动力及时发现并解决问题，只能寄希望于事后监督予以纠正。
第二，监管活动监督存在被动性，没有贯彻主动监督。对于罪犯脱逃、非正常死亡、不当禁闭等事件，都是在发生后对监管人员进行调查与追责，不能在源头上遏制突发事件的发生。“如果派驻检察人员整天待在办公室里，不深入罪犯劳动、学习、生活的三大现场，不去找罪犯和警察谈话，派而不驻、驻而不察，就失去了设立检察室的意义和初衷，就不能获得有效的监督信息”。[[18]]除禁闭检察属于周检察之外，对监狱监管活动检察属于派驻检察室月检察的范畴，未纳入日常监督。虽然在调研中发现重庆市检察机关内部的规定将监管活动检察基本上纳入日检察、周检察的范畴，但实际中并未落实，检察人员对于监狱三大场所的巡视仍为每周一次，且基本上只是形式上进行走访。
第三，突发事故检察中应急处理机制不健全。派驻检察机构在突发事件处理上没有制定有效措施，没有与监狱形成处理突发事件的工作联动机制。在派驻检察机构处理罪犯非正常死亡案件中，因尸检程序过长、时间拖沓，没能及时化解纠纷，导致家属产生不满情绪，发生不理性行为。
第四，缺少社会力量参与监管活动检察，公众对检察院的公正性存疑。在日常监管活动当中，除巡视检察可能会邀请外部人员参与之外，几乎不存在其他主体参与监狱监督，监狱的不透明、不公开受到很大程度的质疑。特别是发生重大事件之后，仅凭检察机关单独监督，会受到很大的质疑，在李某某非正常死亡案件中，检察机关出具的尸检报告就受到罪犯亲属的质疑，检察机关公信力不足，监督结果也无法使公众信服。
（三）对监狱监管活动监督改革的建议
对监狱日常监管活动检察十分重要，能够有利于规范监狱的行为，更大程度保障罪犯的权利。因此，应当充分发挥检察机关的作用，针对存在的问题，从以下几点进行改革：
第一，将被动监督转换为主动监督。应当将检察人员对监区的巡视走访视为监督的重要手段。首先，增加派驻人员巡视监区的次数。虽然调研中发现重庆市检察机关要求派驻检察室每日巡视监区，但并未真正落实，最高检可以酌定将巡视监区变更为每周2-3次，便于及时发现问题。其次，变更巡视监区的时间，将检察人员巡视时间予以变动，防止监管人员为应付监督而采取应对性措施，便于发现监管中的真实问题。最后，将巡视中发现的问题及时告知监狱，要求监狱进行整改，并进行记录，作为下次监区巡视的重点内容，贯彻后续监督理念。
第二，对监管活动监督树立预防意识和危机意识。一是针对可能诱发监狱安全事故的隐患，如监管存在漏洞等，在巡视时及时提出，要求监狱积极采取措施并监督监狱实时排除隐患。二是重视罪犯的作用，派驻检察人员应做到经常听取罪犯意见，听取罪犯的控告、举报，及时解决罪犯在日常监管中提出的问题，使罪犯举报成为对监狱日常监管活动进行监督的主要信息来源。
第三，建立派驻检察机构与监狱之间的常态联系机制与应急机制。对于突发事故，派驻检察机构与监狱分工协作、及时开展善后工作；建立责任追究机制，通过落实责任到人，对不负责任的监管人员采取惩罚措施，倒逼其注重日常监管。在应急处置行动结束后，监狱管理当局应当向新闻媒体发布突发事件的详细信息，以及进行效果评估等。[[19]]派驻检察室应当配合监狱，借助媒体力量将突发事件进行公开，积极引导舆论。
第四，引入社会力量参与监督。在突发事件发生后，引入社会力量参与监督，化解公众对检察机关单方调查的信任危机。如“成立一个独立的社会组织专门监督监狱，当监狱发生突发事故时，监管部门应当在通知派驻检察室的同时通知该组织，该社会组织有权派监督员参与整个调查过程。监督员可以出于社会视角向检察机关提出建议，并将自己的所见所闻通过一定的媒介公之于众”。[[20]]平民监督员介入调查，防止暗箱操作，并且及时向媒体公开，保障公民知情权，提升检察结果的可信度。平民监督需要注意吸收具有专业知识的人，赋予其主动监督的权力以提升监督质量。当然，现阶段引入罪犯亲属聘请的律师作为第三方进行监督，既保证监督的专业化，又因双重监督加强结果的可信度，具有积极意义。这一做法值得推广。
四、派驻监狱检察制度改革的实施策略
从21世纪之初，最高检便致力于改革监狱检察制度，取得了很大的成就，但从实践中发现我国现阶段的驻监检察仍存在一定的问题：如监督范围过大、监督重点不明确、监督力度不足、监督流程不够规范、监督效力缺乏、尚未有专门针对刑事执行检察的立法规定等。如何落实派驻检察制度的改革内容、提升监狱检察的效力是现阶段应当解决的问题。
（一）派驻检察机构的监督内容具体化
监狱检察的内容非常繁杂，即使将工作划分为日检察、周检察、月检察、及时检察几种类型，但在监督中仍然不能准确划分监督重点。确定监督对象的具体内容、明确重难点并予以主动监督是落实监狱检察效果的前提。
第一，明确刑罚执行监督是监狱监督的重点。最高检2015年《决定》明确监狱监督的重点即为刑罚执行监督。监狱是实现国家刑罚权的场所，监狱的主要任务是对罪犯进行矫正，因此，将刑罚执行监督纳入监督的重点符合监狱工作实际。在日常工作中，派驻检察人员应当将工作重心放在对减刑、假释、保外就医的审查上，对其中有疑问的，应当贯彻调查询问制度；将刑罚执行的监督与职务犯罪案件的预防与查办相结合，贯彻监督的有效性；为防止罪犯脱管，对暂予监外执行、假释的罪犯，应当将刑罚执行监督与社区矫正监督进行衔接，贯彻监督的连续性。
第二，明确罪犯非正常死亡、脱逃等突发事故是监狱监督的难点。虽然罪犯非正常死亡、脱逃等事件发生概率较低，但一旦发生会产生重大影响。发生罪犯非正常死亡事件时，派驻检察机构需要及时与罪犯亲属进行沟通，防止亲属上访、发生群体性事件等；发生罪犯脱逃时，面临着将其再度抓获并防止其对社会、他人造成伤害。因此，罪犯脱逃、非正常死亡属于重大的安全责任事故，必须将其纳入监督的难点予以重视。首先，建立突发事件的预防机制，检察人员应当在日常监管中发现监狱存在的安全隐患，及时向监狱提出意见，将突发事件从源头上予以遏制。其次，监管人员对存在异常行为的罪犯及时向检察人员汇报，由检察人员向罪犯进行交流，或由心理医生等对其进行治疗，防止罪犯自杀、脱逃。最后，派驻检察机构与监狱建立应对突发事件的常态机制，事件发生后二者分工负责、及时配合解决突发事件。
第三，对于其他监督事项，应当主动监督。检察人员应当建立主动监督模式，并且应当进行突击式监督。主动监督应当与健全申诉渠道相结合。在巡视监狱时，可以随机询问罪犯，在与罪犯进行交流的过程中发现监管中存在的问题；在接见罪犯、家属时，听取控告、举报，并对情况进行核实，及时获得第一手资料。如《防止和纠正冤假错案指导意见》中不仅提出要检察人员应当主动排查，还提出构建完善的罪犯控告申诉渠道，建立与罪犯定期谈话制度、约见制度、检察官信箱制度，推广建立约见检察官信息系统等。通过畅通申诉渠道、主动排查等纠正冤假错案，对主动监督寄以期望。
不能由监管人员代替检察人员对罪犯及家属进行交流会见。在调研时发现，因人员不足问题，派驻检察室提出就“罪犯要求与检察人员会见”这一问题，希望与监狱建立“监管人员首先解决罪犯提出的问题，解决不了的，再由检察人员会见”的工作机制。这一做法会使监管人员对罪犯反应的问题进行筛选，导致检察人员不能获得第一手资料，从而丧失获得真实情况的机会。该做法与最高检提倡的主动监督、健全申诉畅通渠道背道而驰，应当予以禁止。
（二）完善日常监督手段的行使方式
《监狱检察办法》中对派驻检察机构的日常监督手段予以规定，包括发出口头纠正意见、提出纠正违法及检察建议。实现监狱检察权的效力是制定监狱检察制度的目的，而日常监督手段的有效与否决定了其最终能否实现，因此，必须完善日常监督手段的行使方式，从以下几点进行改革：
第一，提升两种正式文书的法律效力。强制约束性是一切权力的基本特性，没有支配性的权力就失去了权力应有的性质，甚至不成其为权力。[[21]]要达到检察机关对监狱的有效监督，必须强化监督的权力属性，赋予纠正违法及检察建议两种文书以强制力。因此，应当在立法中对两种文书进行规范，并对违反两种文书的情形制定合理的制裁措施。
第二，建立日常监督手段中的调查与说理制度。对于向监狱提出的纠正违法等情形，必须包含问题分析、原因分析，并有针对性地提出建议以增强监督手段的合理性。说理制度的前提是检察人员必须知晓事件发生的详细情况，因此，检察人员应当具有及时调查了解的权力。“人民检察院对检察权所及范围内的事项进行调查，以便了解真相，是行使检察权的先决条件。法律赋予人民检察院的调查权，也因而成为检察权的一个基本构成要素。”[[22]]在2015年《决定》第16条，最高检明确提出建立健全“违法行为调查制度”，针对罪犯非正常死亡事件、监管人员职务犯罪等涉嫌违法事项，需要派驻检察机构进行调查。
在实践中，派驻检察员一般会通过询问罪犯、监管干警等了解情况，调查手段比较单一，应当将调查手段扩展到包含实地调查、鉴定等方式上。并将调查后的结果通过发出纠正违法、检察建议的方式及时告知监狱，在文书中详细说明监管中存在的问题及原因等，将调查制度与说理制度结合，提升监督效果。
第三，应当完善后续监督以巩固监督的效力。对于发出的正式文书，要求监狱及时整改并书面反馈；对于口头建议，在监督时及时备案登记。派驻检察人员应当将要求整改的内容确立为下次巡视监区时的重点监督对象。下次巡视时发现监狱没有整改，对于已经发出口头建议的，应发出正式的纠正违法文书以强化监督；对已经发出正式文书的，应当告知监狱的上级主管部门要求其整改。
（三）加强监督程序的规范化建设
最高检对于监狱监督制定了很多的规范，然而对于具体的监督流程却乏善可陈。2015年提出“对派驻检察机构开展的各项监督工作、各个岗位、各个环节，应当制定细化的工作规则，明确权力边界、司法标准、操作程序和监督责任，达到规范权力运行、防止暗箱操作且便于追责的目的”[[23]]。因此，大力建设规范化的监督流程是监狱检察制度改革的重要内容，也是将事后监督转变为同步监督、全程监督的体现。
监督流程的建立是为了规范权力的运作，减少检察人员自由裁量的空间，使检察人员合理行使监督权。以办理减刑监督为例说明如何建立规范的监督流程。
第一，明确具体负责办理减刑案件的人员。为便于建立岗位责任制与个人责任制，提升检察人员的责任感与工作的积极性，应明确具体的办案人员。减刑可以按监区划分责任人员，其他事项可以由负责人分配任务，但每一项工作必须由具体的工作人员承办。
第二，明确办理减刑案件的最长工作时间，督促检察人员及时办理。在调研中笔者获知，派驻检察室减刑监督已基本形成“审查减刑材料不超过7天，进行调查核实的，不超过10天”的操作模式。对此，可以将该时间予以固定，确立为最长的办案期限。
第三，针对每一具体监督任务制定清晰的操作流程。准确划分办理减刑案件的每一步骤，并具体规定每一步骤的实施手段、实施完毕后的结果，便于下一步工作的开展。如将减刑划分为“审查并出具意见、参加减刑评审会议、参与减刑庭审活动”三大步骤。“审查并出具意见”阶段的实施手段为：询问监管干警、询问罪犯、调查书面资料等调查方式；审查之后的结果：派驻检察机构出具“同意呈报”或“不同意减刑”的意见，并进行说理。其他阶段均应进行类似的规定。
第四，每一阶段实施后都应形成书面的文件以备审查。如“审查并出具意见”阶段，在询问干警、罪犯时，应当制作笔录保存证据；在调查书面资料时应当将书面资料予以复印或摘录关键信息等方式存档；出具的审查意见应当保留原件存档。对每一阶段的书面资料应当按照规定书写，书面材料应当包含实质性的内容。
对于需要与监狱配合开展工作的，如罪犯死亡、脱逃事件的办理等，应当联合监狱建立统一、规范的操作流程。应当对每一阶段中对方当事人的反应进行合理预期，并及时回应当事人、媒体的疑问等，化解纠纷。
在制定详细的流程之后，应当及时进行公开，通过监督流程公开化的方式，加大群众对检察人员工作流程的监督，以保障监督质量、促使执法公信力不断提高。
（四）改革派驻检察机构与监狱的联系机制
最高检对派驻检察机构实施信息化建设以及与监管单位建立工作联系制度，但在调研中发现，派驻检察室与监狱尚未就刑罚执行变更建立统一的信息平台，两者之间仍不能进行信息共享，检察人员花费大量的工作时间进行罪犯信息录入，重复劳动现象依旧存在，其他监督工作难以开展。因此，在实践中应当落实派驻检察机构与监管单位之间的工作联系及信息共享机制。
第一，最高检应当与司法部共同制定关于工作联系制度的规范，并逐步落实。最高检为提升监狱检察的效力，在2015年《决定》中规定加强“两网一线”建设，[[24]]但该规定属于内部规定，对监狱没有约束力。从理性角度，监狱没有动力与派驻检察机构进行联网、信息交换使自己时刻处于被监督的状态，需要在制度层面加以具体规范。通过最高检与司法管理部门共同制定工作联系制度，使两部门能够协调配合，达到落实监督任务、资源共享的目的。
近期，最高人民检察院刑事执行检察厅与司法部监狱管理局联合下发通知，决定在内蒙古、江苏、安徽、山东、湖北、海南、四川、贵州8省（区）开展监狱与驻监检察室视频监控联网共享试点工作。该通知对监狱、驻监检察室提出建设规范：对监狱建设从监控联网的共享范围、视频监控的技术要求、保密要求三方面提出要求；对驻监检察室从显示播放设备功能、记录存储设备、系统保密要求上进行规范。[[25]]视频监控联网试点工作的开展是落实最高检要求的体现，有利于加强派驻检察室与监狱之间联系，实现对监狱的动态监督。因此，应当在试点工作开展的基础上，发现问题，总结经验教训，并逐渐在全国推广驻监检察室与监狱之间视频监控联网共享工作。
第二，建立统一的刑罚执行平台。刑事执行检察厅负责人提出“要加强刑事执行检察信息化建设，加快研发和推行刑事执行检察业务应用软件，探索建立刑事执行检察业务综合信息平台。”[[26]]现阶段，法院、检察院均建立刑罚执行平台，监狱也应当建立独立的刑罚执行平台，并与法院的 “全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网”、检察院的刑罚执行监督平台相联系。[[27]]为便于检察机关对监狱、法院刑罚执行变更的监督，在系统内部应建立资源共享的刑罚执行平台；为便于社会公众的监督，建立统一对外的刑罚执行平台。将系统内外的刑罚执行平台统一设计，防止重复建设。
五、总结
检察机关作为监督机关，其监督权是规范监狱权力行使的有力手段。最高人民检察院重视检察权的行使，继2014年12月30日，最高人民检察院正式将“监所检察厅”更名为“刑事执行检察厅”后，又于2015年颁布《决定》，表现出最高检强化监狱检察监督权的决心。
对于监狱检察，最高检强调对监狱刑罚执行及变更的监督，并且强化专项检察在不当减刑假释、保外就医中的作用。这一方面表现出专项检察的重要性，另一方面也暴露出派驻检察在监督中还存在很大的不足，需要实施专项检察来弥补派驻检察的漏洞。而对于监狱的日常监管，因派驻检察人员不足、贯彻落实监督效力的手段缺乏强制力等，使日常监管常处于监督的真空，监督乏力、滞后。为了完善派驻检察，最高检颁布了一系列的规范性文件，在实践中对派驻检察室进行规范化、网络化建设，提升派驻检察人员素质，与监狱建立工作联系制度等。但是还是存在着规范效力层级不足、没有与其他部门形成共识，最高检制定的一些制度在实践中未得到落实。因此，需要继续强化派驻检察制度建设，并与其他监督方式相结合，共同建立规范监狱权力运行、保障罪犯权利的监督机制。
* 高一飞，1965年出生，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。曾静，女，1992年出生，四川自贡人，法学硕士，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授助理。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、最高人民检察院应用法学研究基地重大项目《狱务公开基本原理研究》（立项号2017JCZD01）的阶段性成果。
[[1]] [法]孟德斯坞。论法的精神（上）[M].许明龙，译。北京：北京商务印书馆，2009：154.
[[2]] 陈坚。刑罚法律监督的立法完善[J].法学，2006，（8）：137-138.
[[3]] 张永恩主编。检所检察教程[M].北京：中国检察出版社，1991：42-45.
[[4]] 同上注，第67、77页。
[[5]] 周伟。刑事执行检察：监所检察理论与实践的发展[J].国家检察官学院学报，2013，（4）：66.
[[6]] 袁其国。我国刑事执行检察的回顾与展望[J].人民检察，2016，（12）：98.
[[7]] 徐盈雁。最高检加强派驻检察室建设，派驻检察人员将五年一轮岗[N].检察日报，2011-11-17（2）。
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[[9]] [德]古斯拉夫·拉德布鲁赫。法律智慧警句集[M].舒国滢，译。北京：中国法制出版社，2001：39.
[[10]] 罪犯的减刑卷宗中包含法院判决书、裁定书、执行通知、罪犯的年度评审鉴定表、日常记功表、日常行政奖励记分卡、罪犯思想汇报、小组鉴定（罪犯小组）、“关于对服刑人员某某某平时表现的鉴定材料”（监狱监管人员出具并签名）、重庆市某某监狱半年改造小结表、服刑人员个人总结、财产刑执行情况统计表等。
[[11]] 《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第6条“具有下列情形之一的，人民检察院应当进行调查核实：（一）拟提请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯，破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯，黑社会性质组织犯罪罪犯，严重暴力恐怖犯罪罪犯，或者其他在社会上有重大影响、社会关注度高的罪犯；（二）因罪犯有立功表现或者重大立功表现拟提请减刑的；（三）拟提请减刑、假释罪犯的减刑幅度大、假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的；（四）拟提请减刑、假释罪犯的考核计分高、专项奖励多或者鉴定材料、奖惩记录有疑点的；（五）收到控告、举报的；（六）其他应当进行调查核实的”。
[[12]] 沈立国。监禁刑执行变更检察监督制度研究[D].吉林大学博士学位论文，2014，（12）：82.
[[13]] 于辉。论我国监狱行刑检察监督制度之完善[D].中南民族大学硕士学位论文，2010，（5）：26.
[[14]] 季卫东。法律程序的意义[M].北京：中国法制出版社，2005.79.
[[15]] 吴占英、耿光明。论监狱行刑检察监督的现实困境与进路[J].甘肃社会科学，2008，（1）：47.
[[16]] 在《人民检察院承办非正常死亡案件法医鉴定的若干意见》第2条第一项规定“受理鉴定时须报分管检察长批准，有重大社会影响的须报检察长审批，必要时可报上一级人民检察院，邀请上级检察技术部门派法医参加鉴定”。
[[17]] 重庆市人民检察院联合其他部门发布的《关于处理在押人员死亡的若干规定》中规定在尸检后3-5天内火化尸体。
[[18]] 尚爱国、徐海法。驻监检察工作应妥善处理好十种关系[J].人民检察，2008，（15）：44.
[[19]] 季丽春。监狱突发事件应急管理存在的问题及对策[D].黑龙江大学硕士学位论文，2015，（5）：53.
[[20]] 叶旺春。论我国在押人员死亡调查制度之完善[J].四川警察学院学报，2010，（5）：113.
[[21]] 卓泽渊。法政治学[M].北京：法律出版社，2005.191.
[[22]] 张智辉。论检察机关的调查权[J].国家检察官学院学报，2006，（1）：58.
[[23]] 袁其国。最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》解读[J].人民检察，2016，（2）：36.
[[24]] 指派驻检察室与监管场所的信息联网、监控联网和检察专线网支线建设。
[[25]] 执检陈。八省份推进监狱与驻监检察室视频监控联网共享，载刑事执行[EB/OL].[2016-12-19].http://chuansong.me/n/1290685252663.
[[26]] 王治国、徐盈雁。由监所检察向刑事执行检察华丽转身[N].检察日报，2015-5-30（1）。
[[27]] 高一飞、曾静。监狱网络平台建设：十年回顾与反思[J].西部法学评论，2016，（4）：62.
原载《时代法学》2017年第6期
