一

1945年10月，联合国宣告正式成立，这是大家都知道的人类当代历史上一个重大事件。我们也知道，联合国成立后最初实施的重要举措之一，是于次年成立了“联合国国际儿童紧急救援基金会”（1953年更名为“联合国儿童基金会”），该会曾于1965年获得诺贝尔和平奖。也许不少人还了解，迄今为止，在联合国的各种国际公约中，加入国家最多的，是1989年第44届联合国大会上一致通过的《儿童权利公约》。

但是，为什么是“儿童”？国际社会间这样一种广泛的“合意”对人类社会的发展意味着什么？

“抚养和关爱儿童是人类发展的基石”，这是联合国儿童基金会的一个理念，也是人类社会长期实践的一项人道主义原则。这原则的另一面所隐含的，是这样一种普遍的担忧：当人们遭遇厄运或私欲膨胀，当社会秩序失衡或社会制度出现严重问题时，儿童最可能是受到侵害、被忽略被牺牲的那一个人群。这是人类生存法则中的一个悖论。

联合国儿童基金会成立当初，其首要的目的，是救济欧洲、中国等国因战争而失去父母家庭的战争受难儿童。第二次世界大战让无数孩子丧失了生命，也让许许多多的孩子成了孤儿、流浪儿。救济难童曾是各国最重要的战时人道行动之一。在中国，得益于社会力量和国民政府的共同努力，“中国战时儿童保育会”于1938年3月在汉口成立，由宋美龄任理事长。隶属于该机构的44所儿童保育院（这其中也包括共产党根据地的延安保育院），在抗战期间曾收容、救护了3万多名难童。在1946年9月公示的“战时儿童保育会结束启事”中，保育会曾将保育园的善后事宜作了这样的安排：“半年来，保育会除将有家之在院保育生及习艺生商经善后救济总署协助遣送还乡外，其无家可归者，已分别移交社会部各省社会处育幼院继续教养。关于升学保育生，有家者，亦已遣送回乡;无家者仍继续留川攻读。均由教育部负责公费供应到高中毕业。所办思克职业学校，已交重庆市政府接办。”可悲的是，中日战争才刚结束，国共内战烽烟再起。在这种历史背景下，1947年，联合国儿童基金会对华启动第一个紧急援助项目，中国成为联合国儿童基金会在亚洲首个开展援助的国家。据基金会介绍，此后几年中，它在中国的工作主要是为儿童提供救济食品，通过培训医务人员提高母婴保健水平、卫生条件和医疗急救能力等。

儿童需要得到政府及社会的救济与保护，战争并不是唯一的原因。当资本主义伴随着大工业的兴起而成为普遍的经济制度，孩子们的母亲纷纷被卷入到劳动力市场中去的时候，甚至当孩子们也被当作廉价劳力而被驱赶到车间里去的时候，如何保护母亲和孩子，便成了考验人类社会道义底线的一道难题。从某种意义上可以说，是人类对母性和儿童福祉的保护需要，构成了现代社会人权观念兴起并得以逐步落实的最重要的人道主义资源和实际推动力之一。我们可以注意到，早在上世纪初，先期工业化的各国就开始陆续颁布了旨在保护女工、保护儿童的各种法案，从劳动保障法到福利法。也正是在这样的背景下，1950年起，联合国儿童基金会的工作从战后难童救济工作扩展到了对全球发展中国家的母亲和儿童的生育/抚育需要的支援，它将实现全球各国母婴和儿童的生存、发展、受保护和参与权利设定为基本目标。

在今天，妇女进入社会职业系统已经成了普遍的社会经济制度，而传统共同体逐渐趋于解体，家庭亦快速小型化，在这种情况下，帮助父母家庭共同承担抚养儿童的职责，已成为现代国家无可推卸的责任，也是社会必须建立的事业。

有关儿童的权利和福祉，早在1923年，国际上就有一份《儿童权利宪章》出现（由“救助儿童国际联盟”制定）。1924年，第一份《儿童权利宣言》（《日内瓦宣言》）诞生。联合国成立后，1959年通过了《儿童权利宣言》（第二份《儿童权利宣言》），1979年开始了《儿童权利公约》的起草工作（这一年被联合国确定为国际儿童年）。如前所述，该公约于1989年在联合国大会上获得一致通过，目前已有193个国家签约加入。

《儿童权利公约》确定了著名的四大原则和四大权利：儿童最大利益原则、尊重儿童权利与尊严原则、无歧视原则、尊重儿童观点原则;儿童的生存权利、保护权利、发展权利、参与权利。这其中，涉及到儿童的抚育责任，公约的“第十八条”作了如下的明确规定：

1、缔约国应尽其最大努力，确保父母双方对儿童的养育和发展负有共同责任的原则得到确认。父母、或视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。儿童的最大利益将是他们主要关心的事。

2、为保证和促进本公约所列举的权利，缔约国应在父母和法定监护人履行其抚养儿童的责任方面给予适当协助，并应确保发展育儿机构、设施和服务。

3、缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。

在这里，国家被确定为父母之外养育儿童的共同主体，但父母对儿童的最大利益负有首要责任。这一规定维护的是这样一种原则：国家介入家庭生活必须以保护儿童权利和家庭关系为前提。与此同时，作为共同抚育责任的具体措施，国家应该提供相应的机构、设施和服务，而就业父母的子女可以享受国家提供的保育服务及设施，国家必须确保这一点。

儿童享有得到国家及社会共同抚育的权利资格，在各国的制度设置中，主要体现在“儿童福利法”之中。综观世界各国的社会保障立法史，可以看到，许多国家早在联合国通过《儿童权利公约》之前，就已颁布有各种相关的儿童福利法规，如英国于1918年通过了《妇女及儿童福利法案》，美国1921年颁布有《促进母亲和婴儿福利与保健联邦法案》，德国1922年通过《儿童福利法》，瑞典于1924年制定《儿童福利法》，澳大利亚于1972年颁布《儿童照顾法案》，等等。在东亚，日本（1947年）、韩国（1961年）、台湾（1973年）都先后颁布有《儿童福利法》，菲律宾（1974年）也制定有《儿童及少年福利法典》……

关于国家应该设立的儿童保育机构和设施，以日本为例，制度规定的种类有：助产设施;乳儿院;母子生活支援设施;保育所;儿童福利设施;儿童养护设施;残疾儿童入所设施;儿童发展支援中心;情绪障碍儿童短期治疗设施;儿童自立支援设施;儿童家庭支援中心等。按照日本的《儿童福利法》，“欠缺保育”是儿童可以利用保育所的条件。所谓“欠缺保育”是指以下这些情况：保护人家庭外就业（全职劳动、钟点劳动、农林渔业等）;保护人居家劳动（自营业、内职等）;产前产后;保护人有伤病或身心残疾;有同居亲属需要看护;灾害的恢复。此外，保护人在白天的学校上学、或保护人有就业的意愿而正在从事求职活动的，亦可申请幼儿保育。（作者按：2017年11月8日日本政府通过“育人革命”预算案，除了8千亿日元让免费幼儿园教育覆盖日本全国450万儿童，还将投入100亿日元保证家庭年收入不足260万日元的0至2岁儿童上托儿所免费。）

在目前许多国家，幼儿教育和幼儿托育依然分属两个社会系统。2012年开始，中国台湾地区参照北欧一些国家的经验，开始实施幼托整合：0-2岁婴儿的家庭外抚育主要由家庭托育与托婴中心承担（社会福利部门主管），2足岁至学龄前儿童的托育/教育统一由“幼儿园”承担（社会福利部门主管、教育部门协办）。各类托育/教育机构分为公办、公私共办和民营几类，政府对民营幼托机构实施经费补助。

二

笔者在这里不避烦杂，试着梳理介绍世界各地有关儿童福利、儿童养育的一些法律制度，是的，是因为揣着一个沉重的话题要讨论──在中国大陆，直到今天，国家还没有制定一部《儿童福利法》。

这当然不是因为我们对于儿童抚育和发展已经有足够完善的社会设置。有关这个社会中的儿童生存状况、权利状况，从一些公开的零星数据中，我们不难窥其一斑：

──全国大约有61.5万名孤儿，其中由民政部门儿童福利机构养育的仅有10.9万名;（2013年民政部官员答记者问）

──中国由政府经营的独立的儿童福利机构，省一级有9家，地一级的333家，县一级的64家（有800多家社会福利机构设立了儿童部），全国多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构;（来源同上）

──中国流浪儿童人数至少达数十万。（据2003年石家庄保护流浪儿童研究中心课题组的抽样调查分析和测算，“全国每年存在的流浪儿童人数应该在100万至150万之间。”另据2006年有关学者的研究，中国至少有30万以上的街头儿童）;

──中国有农村留守儿童6102多万，其中0-5岁的学前儿童达2342万;（依据2010年人口普查资料抽样统计，2013年全国妇联发布）

──中国有434万“流动儿童”（他们没有资格享受居住地政府提供的社会保障和社会福利）;（数据来源同上）

……

种种情形，无不令人忧虑。而让人不无疑惑的是，中国其实是联合国《国际儿童公约》的第一批签约国。

问题是，当我们觉得这个社会中许多儿童的生存状况、权利状况是我们认为不应该如此的、无法接受的“坏的状况”，那么，我们能有什么样的办法来将其建构为一个“社会问题”（social problem），并加以切实的解决？

“社会问题”是社会建构的产物。举例而言，人类历史上历来存在家庭内的暴力行为，但它被问题化、被法律禁止却是现代社会中才出现的事。社会问题的被建构当然与社会的需要、与价值规范的变化有关，但同时它需要一整套的社会设置──从权益受侵害人的申诉、社会信息的公开、道德资源动员、社会运动、社会协商/民主参与、专业机构介入，一直到相关法规及社会政策的确立，都需要相应的制度条件和社会运作。在今天我们的现实生活中，有关儿童的生存状况和权利状况，就像人们曾经在新疆大火事件、成都小思怡事件、兰考流浪儿惨死事件等等一系列事件中所体验的那样，社会已经承受了太多“悲剧的刺激”，人们也似乎并不缺少基本的“是非共识”，各路专家且发出过不少与儿童状况相关的社会风险的警示，事实上，近几年来，有识之士热切呼吁国家颁布一部《儿童福利法》的声音也时有所闻。但是，来自国家机构的权威的回应或承诺，始终没有出现。

这是因为什么？

一般而言，每一种社会状况或社会制度被问题化，首先离不开人们对其非正当性（价值规范层面）、异常性（形态/规模层面）、或它的现实危害性（功能层面）的揭示，以及相关批判和诉求在一般社会的普及。在今日中国，鉴于现实的局限，当人们试图推进制度变革时，往往会从功能主义的立场出发，以国家经济发展的需要或社会稳定的风险等等来论证改革的必要性。

以功能需要而言，世界各国的政府和社会致力于确立儿童权利、保障儿童福利的动机和动力来自哪里？就视野所及，我们不难一一列举──维系种族/民族的生存、繁衍的需要（确保兵源、确保生育率和人口结构的正常性）;经济发展的需要（确保劳动力的再生产，视经济/社会的需要动员女性加入社会劳动或鼓励已婚妇女回家）;养老保障体系的维系需要（年轻劳动人口的比例确保）;社会公平作为社会和谐基本保证的需要（为各种弱势群体提供生活保障和发展条件）;社会生活运行需要（国家介入家庭生活以保护个体权利、维护家庭关系），等等。

中国的情况怎么样？有关统计数字告诉我们：中国已经陷入超低生育率，中国的人口结构已经呈桶状型，中国的平均家庭户规模已经降到2.7人，而中国的女性就业率居全世界之首……而与此同时，按照目前国家的制度安排，中国的儿童抚育（以及老人介护）主要仍必须有家庭来承担。不难想像，生育、抚育，这些已经成为家庭难以承担的重负。在上海，根据复旦大学研究团队的调查，80后夫妇中，三分之一需要依靠自己的父母（即孩子的祖父母）作为孩子2岁前的主要照顾者，另外近三分之二自己带孩子，但其中80%的年轻人需要父母搭手，如果没有父母帮助，他们很难考虑孩子的生育和抚育。调查数据证实，上海的生育率前几年曾降到了0.9!而80后群体的生育意愿只有1.58——1.59（参见http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1275535。实际的生育率将远低于这个数字，因为依据日本和韩国的情况，当生育意愿达到2.5甚至3的时候，实际的生育率才只有1.6。）人们曾以为只要二胎政策放开，中国的生育率就会快速反弹，但2016年国家统计局的数据显示，2015年出生人口不升反降。这说明低生育率形势比之前的普遍估算更低，单独二孩政策的实施效果远低于卫计委之前的估算。（参见：http://opinion.caixin.com/2016-01-20/100901518.html）

但是，这样一些预示着社会风险的触目惊心的数据，在现实中似乎仍难以驱动国家尽快立法，由政府（并通过国家立法支持社会各方）一起来制定共同承担儿童生育、抚育的制度。对这样的状况作出解释，需要学者作专门的研究。但我们在这里不妨作一些基于常识的推断。首先，“社会风险”具有未来性、不确定性等特点。在中国目前的立法制度和行政决策体制下，如果不是因为自上而下的政绩压力和政治压力，仅以“未来可能发生的社会风险”，社会力量怎么能形成驱使“这一届官员”启动社会改革的刚性压力？另外，减少财政压力通常是政府控制社会福利的普遍动机，而如果一个政府可以不受选举制、代议制对其财政预算的约束，也缺少规范的财政监督，那么，政府如何可能主动释放社会福利资源？

再者，在国家层面缺少统一的福利法规、中央政府不确保相应的财政支付，而国家内部又形成了行政区域间互相区隔的一整套户籍身份/居住身份制度的情况下，以“国家”为单位的民族繁衍问题不可避免会被悬置。不仅如此，在特定的行政区域内部，特别是在沿海发达地区和大城市内部，人口结构问题、生育率问题等等，也不难由当地政府通过调整相应的社会吸纳/社会排斥体制而得以缓解──大城市不仅可以用户籍身份、居住身份等等来获得其所需的现成的“人力资源”、“劳动力”，甚至也可以据此完成征兵指标。在此过程中，包括婴幼儿抚育责任在内的劳动力再生产问题、人口结构老龄化问题等等，事实上被转嫁给了“外来人口”的供给地──这种种政策技巧，原是一些发达国家为了缓解他们国内的低生育率压力、满足其人力资源需要，而以“国际移民”的方式创制出来的。今天我们的地方政府选择性地如法炮制，不一而足。

三

这个社会的种种社会问题中，最大的一个问题恰恰是：它还缺乏建构社会问题、解决社会问题的一些基本条件，从权益受损者的申诉到到法律政策的制定，种种难题几乎存在于每一环节。最简单的一条：对社会问题的讨论和判断需要以客观事实为依据，然而数据本身即是社会建构的产物，具有复杂的政治性。就象笔者在本文写作过程中所经验的那样，我们想了解的一些基本社会数据，不是残缺不全或严重滞后，就是隐而不见。现代社会的健康发展需要国家和社会建立健全各种公共的、权威的大型社会数据库，需要全面公开公共管理信息。

在制度条件之外，不能不提及的另一个问题，是“正当性”原则的被轻视。当人们论证社会问题的严重性时，上上下下，关注焦点多半集中于其功能危害性之上。与之相对照，人的价值目标、权利的不可侵犯性、公平原则的落实等等，往往需要附着于各种堂而皇之的民族国家整体目标，才可能被正视。涉及到儿童的权利和福利，孩子们作为独立个体的平等价值、他们的尊严，以及国家和社会对孩子的生存发展应负的责任等等，似乎是可提可不提或摆不上台面的次等原则。我们知道，在上世纪50——80年代，国家为了动员母亲们参加社会劳动，曾要求企业单位建立幼托机构，提供部分育儿服务。其间也有不少父母因工作需要，而将婴幼儿放到了“全托”机构，甚至将孩子送往异地、由老人隔代抚养或交托亲属代育。种种令亲子分离的抚育模式，不仅让母性受到损害，也让孩子失去与父母及其家庭一起生活的机会。这一切正是在国家建设需要的名义下被合理化的。90年代以来，单位制逐渐退出人们的日常生活，企业和政府随之功利地将幼托事业推向市场，这同样又是以“经济发展需要”的名义被合理化的。被喻为“祖国花朵”、“民族未来”的孩子，在这个社会一直还未能摆脱被视为整体利益的手段或政府负担的命运。

孩子的权利/福利状况，是检测一个国家文明程度的最基本的标准。如果一个国家连孩子的生存/发展权利和重要利益都不能以制度加以确保，那这个社会的成人世界怎么可能真正落实基本的人道主义原则、社会公平原则？

在这篇小文的最后，笔者还想提及另一个相关的问题：当一种治理技术被治理者合理化时，在被治理者那儿，它是如何被接受的？联系本文的主题，关于今天中国的儿童权利/福利状况，以及无数家庭的生育/抚育难题，人们是如何面对的？

不错，中国的父母大多会持续地为子女提供各种生活援助（包括购房支持和育儿帮助等），除了子女确有难处，部分原因是父母希望通过这样的支持，能介入到子女的家庭生活中去，与子代家庭建立新的亲密关系，包括得到代际亲情满足和老后生活介护。这样的家庭纽带对于独生子女一代的父母来说，意义尤其突出。目前的隔代抚养，大部分应该是基于老人与子女双方的自觉意愿。这样的意愿，一方面多少与文化传统有关，另一方面，恰恰反映了来自国家和社会的对老人生活支持的缺乏。在这期间，治理者一方面在法律制度上将孩子的抚育责任确定为家庭团体的责任（制度上国家只承担孤残儿童的抚育责任），同时还在意识教化层面不断强化传统的家庭伦理。

福利国家化在东亚各国是否会加速家庭及传统生活共同体的解体？家庭共同体内的互助关系对于东亚社会意味着什么？这些问题是近年来韩国、日本等邻国一直有争议的复杂议题。无论如何，中国社会目前儿童（以及老人）的低福利状况，或许确实构成了家庭内互助关系得以持续维持的客观原因。但是，就像有关儿童生存发展状况的社会事实所显示的那样，这是以忽视儿童利益，特别是农村儿童、贫困儿童以及各种病残儿童的利益为沉重代价的。同时，这个社会对家庭内互助功能的强制性利用，对亲属间利他主义道德资源的过度榨取等等，也已经成为种种社会矛盾、道德伦理危机的重要原因。

对儿童权益的保护，是“人”的价值、资格、尊严等等得以确认的起点。国家、社会与家庭共同承担儿童的抚育责任，也是当今人类确保自身发展的基本制度。时至今日，中国已经是世界第二大经济实体，中国在联合国《儿童权利公约》上签字也已经二十多年，但愿我们的《儿童福利法》能早日出台。

（作者按：原文曾以《中国儿童的权利急需法律保护》名发表于《共识网》2015.07。本文对相关数据略有增改）