戏剧和小说中的包公形象，都是以开封府为活动舞台的。其实，包公在北宋政坛上有影响的政绩，大多创造于谏官任上，并非出于开封府。
在史书上，欧阳修是包拯任职开封府的举荐者，也是包拯履职开封府的继任者。欧阳修（1007-1072）不仅是北宋也是整个中国历史上的名人。他是北宋时的政治家、文学家、史学家，官至参知政事（副宰相），主持并参与修纂《新唐书》、《新五代史》，其文学成就为“唐宋八大家之一”。包拯（999-1062）也是北宋时的政治家，官至枢密副使（协助皇上处理军事的副职官员之一），在流传下来的史料中，包拯的文学作品只有一首五言诗，其他文字主要是奏议与公文。包拯在我国知名度很高，可谓家喻户晓，人人皆知。不过，他的声望更多体现于话本、舞台和民间。
嘉祐元年（公元1056年），黄淮及京畿（开封附近）严重水患，此时的包拯因荐举失误被外放池州。欧阳修向仁宗皇帝举荐称，包拯“清节美行”、“谠言正论”，“方今天灾人事非贤罔乂之时，拯以小故，弃之遐远，此议者所惜也！”（《全宋文》第32册，上海辞书出版社、安徽教育出版社，2006年，页243）当年年末，包拯即被任命为右司郎中，权知开封府（代理开封市长）。包拯“权知开封府”一年半时间，“立朝刚毅，贵戚宦官为之敛手，闻者皆惮之。人以包拯笑比黄河清。……京师为之语曰：‘关节不到，有阎罗包老。’”（《宋史》，中华书局，1977年，页10317）嘉祐三年六月，包拯调离，欧阳修“加龙图阁学士，知开封府，承包拯威严之后，简易循理，不求赫赫名，京师亦治。”则展示了与包拯完全不同的施政风格。（《宋史》，页10378）
在我国，对于关羽，人们宁愿相信《三国演义》中的小说人物，而不相信《三国志》中的历史人物。对包拯也一样，人们宁愿相信戏剧舞台上的“包青天”，也不相信历史典籍中的“包孝肃”。如果有谁根据历史典籍对他们心目中已经定型了的关羽和包拯作出符合历史史实的描述，往往不分青红皂白地破口大骂，至少指责作者是“吃饱了撑的”。由此可见，文学的潜移默化远胜于历史教育，国人的人文素质如何也可以想见。因此，在这里，不用比较包拯和欧阳修二人在开封府的治绩，如同关羽被小说神话了一样，包拯则是被戏剧神话了。其实，就其施政能力、文学素养和历史贡献，比起同时期的范仲淹、富弼、韩琦、欧阳修，包拯在历史上的作用也是一个敏感的话题。
嘉祐四年三月，时任谏议大夫、权御史中丞的包拯，一月之内弹劾了前后两任三司使（三司使是北宋政府的最高财政长官，三司者，指度支、户部、盐铁）。张方平“乘势贱买所监临富民邸舍”，宋祁“在益部（今成都）多游宴”，都因包拯的弹劾而去职。要知道，包拯弹劾之所以得逞，并非张、宋二人犯了什么原则性或政治性的错误，而是仁宗皇帝重视台谏作用、容许批评朝政的缘故。这张方平是什么人呢？张方平历仁、英、神三朝，官至宰相，北宋政治家与文学家。他在平西夏、使契丹、定南诏、稳税制、反特权、举贤才等重大内政、外交问题都卓有建树。宋神宗赞赏他的奏折，“文章典雅，焕然有三代风，又善以丰为约，意博而辞寡，虽《书》之训诰，殆无加也！”（《宋史》，页10356）宰相富弼熬夜阅读张方平关于汴河治理与国家兵制之于首都安危的奏折，叹服道：“此国计大本，非常奏也。”（同上）苏东坡评张方平，“信乎其有似于孔北海、诸葛孔明也。”（《苏轼文集》，中华书局，1986年，页314）这个宋祁也非等闲之辈。他是当时的史学家、文学家，他不仅是《新唐书》的主要撰稿人，也以诗词扬名于世。由于包拯的弹劾，致使宋祁仕途坎坷，时人多有抱怨。宋人笔记有载，“言者（包拯）又论蜀人（宋祁）不安其奢侈，遂止为郑州，望国门不得入，……未几，不幸讣至成都，士民哭于其（宋祁）祠者数千人。谓‘不安其奢侈’者诬矣。”（《邵氏闻见后录》，中华书局，1983年，页147）即认为宋祁之不幸，系由包拯的诬蔑所致。不管这两个历史人物曾经创造了什么丰功伟绩，毕竟犯过错误或有失检点。时人对此颇有异议，只是认为包拯小题大做，求全责备而已。
让人大跌眼镜的是，两位三司使刚被包拯干掉，皇上竟然任命包拯以枢密直学士权三司使。“权”者，代理也。“命下之日，外议喧然”，想一想也很正常。人们显然在怀疑，原来包拯弹劾张方平是在清除政敌，原来包拯弹劾宋祁是在消灭对手，原来包拯干掉他人是在清理场地，原来包拯打击同僚是为了取而代之。官帽如同猎物，捕食者众，到手者少，真正的狼多肉少。只有扫除了所有障碍，仕途上才能遂其所愿，何况这三司使是掌管全国财政的肥缺。
“外议喧然”之下，欧阳修看不下去了，立刻上章弹劾包拯，包拯的举荐者变成了包拯的弹劾者。欧阳修不愧为著名的政治家与文学家，这篇题为《论包拯除三司使上书》（《全宋文》第32册，页267-269）的奏折，说理委婉，论述理性，既维护了仁宗皇帝的威望，又照顾了包拯的脸面，具有设身处地、与人为善的思想力量。包拯一生弹劾他人多矣，今遭他人弹劾，也算一则政坛奇闻。欧阳修叙述了包拯弹劾两任三司使然后取而代之的过程，不无疑虑地指出，“此所谓蹊田夺牛，岂得无过？而整冠纳履，当避可疑者也。”“蹊田夺牛”是一则典故：“‘牵牛以蹊人之田，而夺之牛。’牵牛以蹊者，信有罪矣，而夺之牛，罚已重矣。”（《春秋左传注》，中华书局，1981年，页715）这则古语也可表述为，“牵牛径人田，田主夺人牛”。牵牛人路经他人田地造成踩踏，田地主人不仅责罚了牵牛人，不要把人家的牛据为己有，是不是太过了？欧阳修通达地指出：“如拯材能资望，虽别加进用，人岂为嫌？其不可为者，惟三司使尔。”这既是对皇帝的建言，也是对包拯的劝谕。包拯担任三司使，的确让人浮想联翩，原来自己弹劾前两任三司使，是为了自己抢占这个三司使，“逐其人而代其位，虽初无是心，然见得不能思义。”包拯尽可加以辩解，本人如何出以公心，如何问心无愧，然而，“蹊田夺牛”的事实，如何能够脱去瓜田李下“整冠纳履”的嫌疑？如此显然的“嫌疑之迹，常人皆知可避，而拯岂独不思哉？”
皇权时代，不存在畅所欲言的制度设计，朝臣的言论空间完全取决于皇上的胸怀与度量，而宋仁宗正是一位可与唐太宗并称的“好脾气”。欧阳修对谏官制度寄望过高，因此，他认为，仁宗一朝，“增置谏官之员”，“宠用言事之臣”，加强对官员权力的监督，以“修纪纲而绳废坏”，进而“分别贤不肖，进退材不材”，这本来是一项进步的政治措施。这些谏官在公堂之上，占据道德高地，以公道自命，以正义自居，对朝廷官员上章弹劾，横加挑剔，且大言不惭，振振有辞。如果他们在公众的印象中，“或以谓好讦阴私，或以为公相倾陷，或谓沽激名誉，或谓自图进取”，并进一步坐实了这一印象，当然就会损害这些谏官的声誉，同时也悖离了谏官制度的初衷。这些话是从仁宗皇帝的立场出发的。
由于仁宗皇帝的胸怀宽阔，开放言路，上下之间的互信刚刚建立。谏官如要消除“言人之过似于徼讦，逐人之位似于倾陷”的负面印象，只有两种选择，作为“言事之臣（谏官自身）得以自明者，惟无所利于其间尔”；“天下之人（广大民众）所以为信者，亦以其无所利焉。”换句话说，谏官对其他官员的指控与弹劾，只有摆脱了任何利益嫌疑与利益联想，才能真正树立谏官的威信。“今拯并逐二臣，自居其位，……取其所不宜取，为其所不宜为，岂惟自薄其身，亦所以开诱他时言事之臣，倾人以觊得，相习而成风。此之为患，岂谓小哉！”欧阳修对包拯开这样的口子，不免忧心忡忡，不仅包拯的品行减分，而且会给谏官制度造成漏洞。欧阳修的担心并非危言耸听！
欧阳修十分善于分析官员的心理活动，他指出，包拯可能会以“身正不怕影子歪”、“肚里没病死不了人”来自慰或自辩，欧阳修认为，“夫心者，藏于中而人所不见；迹者，示于外而天下所瞻。今拯欲自信其不见之心，而外掩天下之迹，是犹手探其物，口云不欲，虽欲自信，人谁信之？”作为同僚，他客观评价了包拯的优缺点，“少有孝行，闻于乡里；晚有直节，著在朝廷。但其学问不深，思虑不熟，而处之乖当，其人亦可惜也。”在此基础上，他建议朝廷，“伏望陛下别选材臣为三司使，而处拯他职，置之京师。使拯得避嫌疑之迹，以解天下之惑，而全拯之名节，不胜幸甚。”
有意思的是包拯自己的态度。欧阳修在奏折中曾经有所透露，“遽闻拯已受命，是可惜也，亦可嗟也！”这说明包拯是十分乐意接受这一任命的，有人甚至“以小人之心度君子之腹”推测包拯，这正是他弹劾别人所要达到的真正目的。史载，因他接受这一任命引发了政治风波之后，“拯因家居避命，久之乃出。”（《宋史》，页10317）这说明，包拯不仅知道他出任三司使所引发的“外议喧然”，他也清楚欧阳修对他担任这一职务提出的弹劾。然而，除了闭门不出，坐等裁处之外，他没有采取任何辞职以避嫌的态度和行动。这与他七年前（皇祐四年），预感自己失去皇上信任，而决绝地连续七次上书要求辞职外放，形成了鲜明的对比；甚至与他义正辞严地弹劾前两任三司使的坚定与果决也形成了鲜明对比。朝廷并未取消对包拯的这一任命，几个月后，风波逐渐平息，他才正式履职，又过一年（嘉祐六年）的四月八日朝廷才正式为他取消了“权”字，正式任命为三司使。在包拯一生的行状中，弹劾两任三司使，决非什么辉煌业绩，这使得历史上所有包拯的粉丝都难以理直气壮地为之标榜青史。令人感到诡异的是，在现存较为完整的有关包拯的历史资料中——《包拯集校注》（黄山书社，1999年），竟然没有包拯弹劾张方平与宋祁的奏折原文，残留的只是分别从《续资治通鉴长编》摘录的只有数十字乃至十数字的引述文字。
包拯对三司使取而代之、如愿以偿之后，功过如何呢？历史记述不尽一致。元人修纂的《宋史》只列出了包拯的两条政绩，其一，“其在三司，凡诸筦库供上物，旧皆科率外郡，积以困民。拯特为置场和市，民得无扰。”其二，“吏负钱帛多缧系，间辄逃去，并械其妻子者，类皆释之。”（《宋史》，页10317）这自然是执政为民的措施。而宋人修纂的《续资治通鉴长编》则列出了包拯的两条负面信息。嘉祐四年(1059)七月，弹劾风声平息，包拯到三司使上任，不久就发生了两起“兵变”。第一起是河北路精简老弱残兵万余人，士兵们怨声载道。其中骁骑张玉“疑三司使包拯以祫享甫近，爱惜赏给”，从而要求李参精简兵员。士兵们于是闯入三司使衙门当面指责包拯（“突入三司诟拯”），张玉作为闹事者以凌辱大臣罪“遂诛之”。（《续资治通鉴长编》，页4578）第二起是泾州士兵因军饷长期被拖欠，相互串通意欲谋反。“其后斩二人，黥四人，乱意乃息。”皇上诏命胡宿查处此事。胡宿指出：“泾卒悖慢，诚当罪。然折支军情所系，积八十五日而不与，则三司岂得无罪？……拯不知省惧，公拒制命如此，则主威不行，纲纪益废矣！”（同上，页4579）包拯“皇恐”，不敢再包庇下属，遂“遣吏就狱”。这一事件在《宋史·胡宿传》中也有记载。这两次兵变都与军队补给有关，虽未酿成大祸，显然三司使包拯逃脱不了责任。然而，这并未影响包拯的仕途，在取消了包拯三司使的“权”字不久，朝廷又任命包拯为枢密副使。
包拯毕竟是一个历史人物，而不是戏剧舞台上的神话人物。嘉祐七年（1062）五月，也就是包拯正式担任三司使刚满一年，即病逝于枢密副使任上，享年63岁。
