摘要：我国历史上有一个从邦联制到联邦制再到单一制的发展过程，其中的两次质变，一次在西周，邦联制变成了联邦制；一次在秦，联邦制变成了单一制。中国历史上长期存在的土司制度，是中原王朝和边疆少数民族经过漫长时间的磨合之后探索出来的一种具有中国特色的国家结构形式。历史遗留给我们两种结构形式并存的格局，单一制为主、允许少数民族地方实行自治，已经成为一个传统。土司制度具有政权组织形式和国家结构形式两方面的意义，后者更值得借鉴。

关键词：国家结构形式联邦邦联  地方自治  土司制度  

一、 我国国家结构形式的历史演进

我国宪法学界通说认为，从秦始皇统一中国后，“就形成了统一的多民族的中央集权制的国家”，并从中推论出我国两千年以来是单一制的结构形式。[1]秦之后的两千余年，“不论是作为地方最高层级的‘郡’（省），还是作为地方最低层级的县，都是中央政府的派出机构，代表中央政府并在其指挥、监督下行使在各该管区内的行政管理权。其官员均来自中央政府的任命，谓之‘朝廷命官’”。[2]但这主要是以中原为核心的汉族聚居地区的结构形式。如果我们承认中原周边的少数民族也属于中华民族、也是中国领土一部分的话，那么我国的结构形式并不是简单的单一制所能概括的，如土司制度的长期存在以及相当广泛的分布，说明中国历史上早就存在、甚至一直存在联邦制的因素。在世界历史上，不仅联邦制“有丰富的历史过程与实践形态”，[3]单一制也同样具有“丰富的历史过程与实践形态”，我国就是其中典型的一例。

从历史脉络来看，我国有一个从邦联制到联邦制再到单一制的发展过程，其中的两次质变，一次发生在西周，邦联制变成了联邦制；一次发生在秦，联邦制变成了单一制。从秦汉至今，我国的权力体制一直延续着一种“差序格局”，[4]即以中原地带为中心、逐渐向周边辐射，权力的纽带越近越紧、越远越松，形成了以中原帝国为核心的等级制网状政治秩序体系。因此我国古代的结构形式是以单一制为主、同时又具有一定的联邦制特征，这使我们的结构形式具有相当的复杂性和包容性。

（一）  邦联制

现代意义上的邦联制“是两个或两个以上国家为达到军事、贸易或其他共同目的而组成的国家联合”，[5]是彼此独立的国家与国家之间的结盟，各成员国均享有主权，在联盟中地位平等。但这种平等只是法律意义上的平等（权利义务平等），并不意味着各国在联盟中发挥着同等作用，事实上各国在其联盟中的作用总是有大有小。如在1958年成立的欧洲共同体中，各国的地位和作用是接近或基本接近的，呈现出多元化的格局；但在苏联解体后成立的独联体中，俄罗斯明显居于比其他成员国更重要的地位，表现为一种中心格局，可见邦联至少有两种不同的类型——多元格局和中心格局。

在我国的夏、商时代，“邦国万千，夏、商不过是其中最大的邦国”，[6]商汤时代的“国”大多是部落或宗族的聚集地，约有三千多个，到周武王灭商后，分封诸侯，据说还有一千七百七十三个。[7]“商代国家是由起初独立的族群组成，在商王‘霸权的’权力组织下成为一个松散的联盟。”[8]这种状况类似于邦联制，“夏朝是早期邦联制国家，商是成熟邦联制国家”。[9]夏、商是当时众多邦国中最大的邦国，且具有一种中心地位，接近于中心格局的邦联，它与周边邦国不完全是平等的。国家平等是现代概念，现代国家既具有独立性，也具有平等性，独立与平等是现代国家主权的基本要素，但在国家发展的早期阶段，独立可能比平等具有更重要的意义，是否独立可能是邦国存在与否的标志。而是否平等是国家之间关系的状态，大国可能欺负小国，但小国仍然是一个“国”，古代各国之间很多是不平等的，但不能因此完全否定其邦国独立（或基本独立）的事实。当然，没有平等性，国家的独立是不可能充分实现的，但即使今天世界各国之间的平等性也没有完全实现，更何况二千年前，我们不能完全机械地套用现代国家结构形式的概念及其特征来分析古代的国家形态，只能说二者间有一定的相似性。

（二）联邦制

夏、商时期的众多“邦国”后来发生激烈兼并，到西周时有了质的变化。首先，西周实现了统一，出现了一统天下的天子，原来的多国变成了一国；其次，西周的统一是松散的，周天子“或分封、或羁縻，将众多的邦国都置于周王的统属下”，[10]各诸侯仍拥有相当大的权力，自上而下“分土而治”。[11]“西周时，诸侯们只有土地使用权，而无所有权，周天子可随时将土地收回，或转赐别人，因而天子才拥有土地的最终所有权。”[12]“地方封国是西周政治体系中最为显著的特征之一”，这些地方封国并非是独立的“王国”，而是“西周王朝在地方上的积极代理者。”“在诸侯作为封国统治者的身份得到完全认可的同时，他们也被看作是西周国家的代理者和周王的臣属。”[13]这些特征已经类似于联邦制。有学者认为，西周是经典联邦制国家，夏商周实际上实现了邦联制向联邦制的跨越，直至春秋时期联邦制逐步瓦解。[14]

（三）  单一制

春秋战国走向分治，诸侯割据，群雄争霸，联邦制在中国的实践遭受重创。公元前221年秦始皇统一中国后，在全国废除了封建制转而实行郡县制，国家结构形式变成了中央集权的单一制，形成了后来影响深远的国家权力体制模式，不仅“车同轨、书同文”、“行同伦”，[15]而且权力体制高度统一集中，“秦汉以后，天下一家，所有的官员都尊天子为主君。郡县官员皆是天子之臣，彼此之间是一种家内关系”。[16]但秦建立的中央集权制主要实行于中原地区，“在南方新占领区，秦朝还没有取得完全的控制”，在许多地方“往往只控制了交通线和沿线的据点，当地的部族的‘君长’依然保持着他们的权力。”[17]随后秦很快灭亡。

后来的两千年统治历史，中原王朝与边疆少数民族的关系复杂多变，[18]总体上说中原朝廷并未把汉族的制度强加于少数民族地区，或者说无法强加，如秦以后的郡县制由于游牧民族的居无定所而无法照搬到这些地方。对中原王朝来说，这些少数民族地方有时是邻国，有时是附属国，有时是藩国，[19]关系时好时坏，联系时松时紧，松的时候类似于邦联，紧的时候类似于联邦，但大多数时候都不是单一制下中央政府与地方政府的直接领导关系。可见“一国两制”自古就有，甚至“一国多制”也不鲜见，[20]“一国”主要实行于中原汉族地区，“两制”或“多制”实行于少数民族聚居地区。

二、我国土司制度中的联邦制因素

（一）历史悠久的土司制度

土司制度是“我国历代封建王朝在少数民族地区，通过分封地方首领世袭管职，以统治当地人民的一种特殊政治制度。”[21]土司制度滥觞于秦汉，萌芽于三国时期，肇始于东晋南（北）朝，雏形于唐宋，形成于元代，鼎盛于明，衰落于清，残存于民国，终结于新中国成立后的1956年。[22]广泛存在于云南、贵州、广西、湖南、湖北和四川等省的二、三十个少数民族中，在土司制度鼎盛时期的明代，朝廷在西南、中南、西北、东北的少数民族地区普遍设置土官土司（统称土司）与羁縻卫所土司三千多家二万余人，有湖广土司、四川土司、云南土司、贵州土司、广西土司等等。[23]

土司制度直接来源于唐朝正式创立的羁縻制度，[24]当时的朝廷承认土著贵族，封以王侯，纳入朝廷管理，从唐太宗时开始，更普遍封赐各内属的地方首领官职，设立羁縻州、县，以体现其“华夷一家”的思想。[25]唐朝羁縻制度大体有三种类型，一种是“在唐朝军事力量笼罩之下的地区设立的羁縻州、县，其长官由部族首领世袭，内部事务自治，并进行象征性的进贡，但是负有一些责任，如忠于中原政府、不吞并其他羁縻单位和内地州县，以及按照要求提供军队等等，实际上中原政权将其视为领土的一部分，文书用‘敕’”，这近似于现代联邦制下高度自治的地方政府；一种是所谓的内属国，“如疏勒、南诏、回纥、契丹等，一般封为都督或郡王，有着自己的领土范围，但是其首领的政治合法性来自于中原政府的册封，不能自主，中原政权将其视为臣下，文书用‘皇帝问’”，这类似于现代联邦制下的一般地方政府（可能自治性更弱）；一种是所谓的“敌国”和“绝域之国”，“如吐蕃、日本等，虽然可能亦有册封，然多为对现实情况的追认，其首领的统治合法性并不依赖中原政权的册封，中原政权的文书多用‘皇帝敬问’。”这类似于现代意义的邦联。宋朝之后，进一步加强了对羁縻州、县的控制，在部族首领之外，加派中原政府任命的监管官员。到元代羁縻制度逐渐演化成“土司制度”，后经历明代小规模及清代中期大规模的改土归流，实际上将其纳入了中原政权的领土之中。民国后，直至中华人民共和国成立，土司制度日益衰落直至消亡。[26]笔者认为土司制度可做狭义和广义之分，狭义仅指元朝以后正式确立的土司制度，广义则包括元朝之前的羁縻制度，本文采用的是广义的土司制度概念。

土司制度在中国历史上曾经长期存在，是中原王朝和边疆少数民族经过漫长时间的磨合之后探索出来的一种具有中国特色的国家结构形式，其中有许多内容值得我们思考和总结。

（二）土司制度具有联邦制下“邦”政权的特征

单一制和联邦制的区别主要在于中央和地方的关系是紧密还是松散，紧密或松散的程度主要看是否存在地方自治，以及自治的范围和力度。[27]土司制度的存在表明，在古代中国的一个相当长的历史时期内，国家的单一制是不纯粹的，中央集权主要限定于中原范围，在周边地区则存在着类似于联邦制下的统治区域。

1、土司政权类似于联邦制下的“邦”

首先，土司对中央的臣服表明其承认国家的统一管辖。联邦制下的邦政府在主权上是接受中央政府统治的，这是前提，各邦政府承认本地方是国家领土的一部分，土司自治是“归顺朝廷”前提下的自治（古代谓之“不举兵谋反”，现代谓之“不闹独立”）。从我国各地的土司来看，它们都是朝廷分封的，表示土司对朝廷的归顺和臣服，同时朝廷又对土司在当地的统治权予以充分肯定和维护，双方签订的“盟约”在今天看来是具有宪法性质的法律性文件，具有纵向分权的意义。

其次，土司制度是一种地方自治。地方自治有“地方性”，自治只能在本地施行，不能逾越一定的区域；同时地方自治还有“自治性”，即具有一定的独立性，一般由本地人依据本地习俗管理本地方事务。[28]这其中的独立性有大有小，因时因地而不同，但土司一般都有自己的律法和军队，有自己独立的一套权力系统，有自己处理自己事务的自治权，土司地区犹如“国中之国”，土司在其辖区内具有无上权威，是名符其实的“土皇帝”，中央的统一管辖在某些边疆少数民族地方有时只具有名义上的象征意义。

2、土司与朝廷的关系类似于联邦制下各邦与联邦的关系

土司与朝廷关系的联邦制性质主要表现在三个方面：一是土司往往有向中央王朝“朝贡”的义务，类似于联邦制下各邦向联邦交税。归顺朝廷的主要标志，最重要的就是“朝贡”。朝贡大致有两种，一是小国向大国朝贡，以表示结盟，虽然这种结盟展现的是国与国之间的不平等关系，但仍然属于国与国之间的交往；[29]二是边疆自治地方向中央政府朝贡，表示臣服和归顺，构成中央政权的外藩。[30]少数民族地区经济落后，往往没有固定的赋税，便以贡赐方式体现与中央王朝的隶属关系，“或直接送到京师，或送到中央王朝指定的地方，通过这种途径，不仅可以换回优厚的‘回赐’，还可以向朝廷请求封赐或达到承认其扩充地盘的目的。”[31]如湘西土司的朝贡，“唐代有贡‘溪布’、‘水银’的记载。宋、元、明以后日益扩大，计有虎皮、府脐、犀角、竹鸡、锦鸡、土绸、溪布、水银、黄蜡、丹砂、珍贵药材、名马、大捕竹等。”[32]每次朝贡后皇帝的丰厚“回赐”基本相当于中央政府给当地的拨款，中央王朝奉行朝贡与馈赠，朝贡越勤越多回馈越多，回馈包括金钱、布盐、绸缎等物质，更包括封官赠袍等政治待遇。因此朝贡不仅仅是经济活动，而且具有政治意义，是少数民族地方政权效忠、归顺中央王朝的表现。朝廷需要边疆的稳定，展现一统天下的霸业，少数民族也借助朝廷的威望，加强和巩固自身的统治，双方和平共处，互利互惠。虽然“自秦迄宋，除蜀汉王朝曾在西南少数民族地区获得了一些贡赋外，其他王朝不仅没有什么收入，而且在各方面付出颇大。”但“元、明、清三朝对边疆少数民族地区的索取是不少的。”[33]“元明以后中央王朝已经在‘籍户’的基础上制定了土司应纳赋税之额，并且其征收带有强制性，说明已真正把土司地区‘比于内地’”；[34]宋、元、明以后“朝贡”的品种日益增多，数量日益加大，向中央交税的义务日益繁重，与中原朝廷的关系更趋紧密。

二是土司有自己的地方武装。土司自治的程度明显与军事权有关，“土兵是土司制度的根本。……土司势力的大小强弱，是由土司拥有土兵的众寡体现出来的，也是封建王朝授予土司大小官职的重要依据。”[35]土司是否必须服从封建王朝的军事征调，是土司是否具有独立的军事权的基本标志，如湘西土司的军队在几百年的时间里都是自卫性的，明代才开始“为国效力”。即最初土司所领之兵只有守土之责，“无事则荷末而耕，有事则修矛以战，军无远戍之劳，官无养兵之费”。[36]说明当时这一亦兵亦农的“军队”只有守护本土的义务，完全由土司领导指挥，其自治程度非常高。鉴于军事权在性质上本身属于行政权的一部分，当时社会管理的简单化又使军事权在行政权中占有格外突出的分量，因此可以认为，明以前的湘西土司与中原王朝的关系属于联邦制下极松散的一类。后来“随着土司制度的完备及与中央王朝关系的密切，在明代，土兵成为朝廷的主要兵源之一，朝廷每次征战，土兵几乎无役不从。”[37]在羁縻时期朝廷基本不征调湘西彭氏土兵，到土司时期中央王朝不仅征调彭氏土兵，而且征调十分频繁，他们几乎参加国家用兵的各个方面，包括“御边”、“征蛮”、“征贼”。“以明朝为例，永顺土兵被征调进行大小战役近60次，足迹北到辽东，东至浙江沿海，南抵广西，西达川陕。特别著名的是彭氏土兵三次抗倭出兵，荣称‘东南战功第一’。正德七年（公元1512年）这一年中央王朝就4次征调永顺土兵进行军事战争。”[38]土司的军队听命于朝廷、有为朝廷作战的义务，一方面说明当时的朝廷需要土兵的军力，尤其是明朝廷的军力较弱，要依赖土兵这支劲旅“征蛮”、“剿倭”，土兵的功能已不仅是传统的“保境”，而且还有“轮戍”、“调征”。[39]同时也说明“土兵”已纳入国家军事体制，土司原有的独立兵权在削弱。新的土司承袭制度“使土司转化成了忠实于朝廷的边关大将”，对土兵的征调“更成为中央在土司地区直接行使权力的一个明显标志。”[40]但土司毕竟有自己的军队，这是现代联邦制下的地方政权一般都没有的权力，说明土司的地方自治程度是比较高的。

三是在人事权方面。羁縻制度下的土官具有相当的独立性，他们是不属于国家职官体系的另一种体系，“府、州的长官是流官，是中央政府可以随时调动的。府、州秉承中央政府的政令进行统治，向中央缴赋税，服徭役。但羁縻府、州只是给当地少数民族首领一个都督或刺史的名义，实际上是当地基本上自主的统治者，他的地位是世袭的。王朝动不了它，它只是归附而已，你要动他他就会举兵叛乱。”[41]元朝后在对土司地区官员的任命上开始实行官员土流兼用的政策，将土官、土司纳入到国家机构统一的职官体系，使其成为中央王朝统辖的地方行政官员。在土司地区中原政府加派其任命的监管官员，并开始适时地对当地的重大事务进行干预（人权总是和事权紧密相连），一步一步加强了中央对少数民族聚居地区的统治。[42]可以说，羁縻制度下完全是“夷人制夷”，这些地方享有高度自治权，类似于松散的联邦制；土司时期开始逐步向“汉人制夷”转化，地方自治权在减少，类似于比较紧密的联邦制。[43]

3、土司制度是中国特色的民族地方自治

安德森先生提出：“联邦制需要民主和法治，因为非民主政权通常不允许构成单位的真正自治。”[44]我国也有学者认为，“中国传统社会没法孕育出地方自治制度”，“近代中国地方自治实践始于清末立宪改革”。[45]将地方“自治”等同于地方“民治”，等同于当地“人民”自己管理自己，从而使地方自治与民主制度不可分割，这种理解恐怕有失偏颇，是一种无视历史的现代解释。正如我们看到的土司制度，它显然不是民主的，但却是自治的。[46]依笔者之见，“地方自治”可以根据其自治的主体（或曰自治地方的政体形式）分为三种类型，民主的地方自治，如美国的五十个州；专制的地方自治，如中国的土司制度（世袭、集权、等级森严）；贵族的地方自治，如中国汉族历史上长期存在的乡绅自治。“地方”自治主要是针对“中央”集权而言的，而“民”主是针对“君”主（独裁）而言的，民主还是专制，这属于政权组织形式问题；而“中央集权”还是“地方自治”，则属于国家结构形式问题，二者不属于同一范畴，但可以交叉存在。即可以有民主的地方自治、贵族的地方自治、专制的地方自治，也可以有民主的中央集权、贵族的中央集权、专制的中央集权，那种认为地方自治就一定是民主的，中央集权就一定是专制的看法，显然将错综复杂的国家形式简单化了。

（三）土司制度具有国家结构形式和政权组织形式的双重意义

一般情况下，不论是单一制还是联邦制，中央与各地方采取同样的权力模式，其政体具有统一性，如我国大陆地区从中央到地方都设置有人大、政府、法院、检察院等机构，且“一府两院”都由人大产生，对人大负责、受人大监督，即使民族自治地方也是如此，民族自治地方与一般地方政权的区别主要在于权力的大小（民族自治地方享有自治权）以及权力人的民族身份，[47]但权力体制是相同的，权力模式是统一的，即都实行人民代表大会制度。即使在联邦制的美国，联邦和州的权力框架也是基本相同的，大体都由民选的议会、行政首长、独立的法院构成，只是彼此为两个层级，不存在隶属关系。而土司制度明显不同于当时的中原权力之模式，它自成体系，类似于“一国两制”下的港澳——不实行大陆的人民代表大会制度，具有和大陆完全不同的政体形式，即在不改变国家大政体的前提下，允许某些地方实行与中央不同的地方小政体。从我国目前的结构形式来看，民族自治地方的存在并不影响我国单一制的国家结构形式（国家的政体仍是单一的），但特别行政区的设立则使我国开始具有联邦制的因素（港澳不仅高度自治，而且出现了两种政体）。土司地区的独立性、尤其是其不同于中央朝廷的政体建制，以及朝廷的认可，证明中国很早就有联邦制性质的地方政权，而且这种地方政权比现代联邦制下的地方政权在独立性方面有过之而无不及（拥有不同于中央政权模式的政体）。

这样看来，土司制度本身具有政权组织形式和国家结构形式两方面的内容，相对于中原朝廷来说，它是一种独立王国或准独立王国，这是中央与地方的关系，属于国家结构形式范畴；同时土司制度又是一种不同于中央朝廷的地方政权形式，各地土司的政权机构大致实行的是与其奴隶主或农奴主经济（如游耕经济、领主经济）相匹配的“军政合一”模式，都设置有类似于封建官府的机构，如“土司衙门、刑罚、公堂和武装力量”等。在凉山的土司衙门内，设有总管事（总揽一切），巡抚（协助土司调解纠纷、处理案件），内外看房（保管粮食、收租派款等），师爷（主管与汉人汉官的笔墨事件），莫西（统管土司武装及内外跟班）等等。[48]土民没有基本的人身自由，其生杀予夺完全由土官掌握。与中原建立在农耕文明基础的统治相比，虽都实行高度集权的政体形式，都是世袭制终身制，但其专制的形式明显更简单、粗糙、落后。从借鉴的角度来看，土司制度具有的国家结构形式意义要远大于其政权组织形式的意义，今天少数民族自治地区的自治并不意味着要有另一套政权组织形式，但结构形式上应有所调整，应更多地放权，包括立法权（扩大自治条例和单行条例的范围）、人事权（真正落实本民族干部管理本民族事务），当然有些权力（如军事权）是不能下放也没有必要下放的。我们应当“古为今用”，但用多少，用哪些，要根据时代发展和现实需求来甄别。

三、土司制度给我们的启示

土司制度的存在并不能说明我国古代是联邦制国家，由于广大的中原地区、众多的汉族人口是单一制，因此国家结构形式是以单一制为主的，这是主流，是基本色调。但这种单一制不是纯粹的、典型的单一制，而是具有联邦制因素的单一制，是大部分汉族地区和人口实行中央集权、少数民族地区和人口实行地方自治的一种特殊的国家结构形式（单一制为主联邦制为辅）。由于土司制度的长期存在，我们在论述中国古代国家结构形式的时候，不能对这些地方政权的形态熟视无睹，作为中原王朝处理与周边民族关系的统治模式，土司等地方政权的存在不仅体现了国家的边疆政策，而且具有国家结构形式的重大意义。

土司制度在中国历史上曾经存在过700年左右，如果加上羁縻制度更长达1000多年，[49]其最大的贡献是稳定了边疆，既维护了少数民族的自治，又保证了国家的统一。“元朝实行土司制度以后，在西南、西北、东北边疆民族地区，再也没有出现过分裂割据地方民族政权，完全形成了统一的多民族国家，而且得以长治久安。”[50]中国的“地方自治”并非只能从国外引进，而是自古就有（需要引进的是国外的民主自治），我们既要“洋为中用”，又要“古为今用”，在地方自治方面我们有许多自己的历史经验和教训值得总结和吸取。

1、我国是否需要地方自治？在理论上，以中国的幅员辽阔、民族众多、历史悠久、文化多元，不可能完全排除地方自治；在实践中，中国历史上一直存在着不同形式的地方自治，试图把所有地方、所有民族都紧紧控制在中央政权下，既不可能，也没必要，既不符合时代潮流，也不尊重国情民情。在所有制上我们曾一度追求纯而又纯的公有制，结果经济落后、商业停滞；一旦允许多种所有制并存，经济便得到突飞猛进的发展。在国家结构形式上我们也曾追求纯而又纯的单一制，在少数民族地区名为自治，实为汉治，结果压抑了少数民族的积极性，民族关系紧张；如果我们思想解放，真正落实宪法和法律赋予少数民族的自治权，少派汉族干部（书记），尽量任用当地民族干部（不是点缀而是拥有实权），是否也会出现民族繁荣的局面呢？我们今天在坚持国家单一制不变的前提下，更应注意如何改进和完善单一制，如适当加强单一制下的地方自治，逐步放权，朝着更宽松而不是更严厉的方向发展，以契合时代多元化发展的潮流。不论是“分久必合”还是“合久必分”，都不以我们的意志为转移，但我们期望的“分”不是分裂，而是适当分权，“合”也不一定是中央高度集权，而是国家统一。

2、哪些地方需要自治？一个国家实行地方自治，可能是所有地方都实行自治（如美国的50个州），也可能是部分地区实行地方自治（如我国单一制下的民族地方）。既然我国长期以来都是、且今天仍然坚持单一制，就不存在所有地方自治的问题（至少目前和相当长的一段时间内不存在）。

首先，汉族地方一般不宜实行自治（港澳除外）。在肯定不是所有地方都自治、而是部分地方自治的前提下，那么哪些地方可以自治、哪些地方不宜自治？如果广大汉族地区实行自治，那将是对中央集权的颠覆，是对单一制的否定。在我们现代化的进程中，政权组织形式的改进已经是极其艰巨的任务，如果同时再实行国家结构形式的调整，显然会力不从心，甚至是不自量力。如民国初年的各省联合自治，在刚刚推翻清朝帝制、改朝换代、政体从专制到民国、且成果尚不稳定的情况下，贸然推行地方自治，当属失策。[51]改革应该逐步推广，政权组织形式和国家结构形式不宜同时同步进行改革，否则消耗太大。而比较二者，政权组织形式的改革应当优先，国家结构形式不是不改，而是不宜大改，至少一百年来大改的条件都不成熟，改革者要尊重历史，要注意与历史对接。只要汉族的中央集权模式不变，整个国家的结构形式就不会大变，就能保持基本的稳定，这并不是说汉族地区就绝对不能实行地方自治，而是说此类改革应适当延后，即使将来需要改，怎么改也是要认真研究并逐渐展开的。汉族历史上的士绅治理是一种汉族的基层自治形式，但其本质是乡村精英治理，而不是民治。[52]我们应如何将其与今天的村民自治衔接，值得认真研究，如现有的村民自治从法律上改变了过去地方精英由世袭产生的途径而是由村民选举，就赋予了其民主的色彩（只是实践中没有完全落实）。

其次，部分少数民族可以实行地方自治。从我国的历史来看，单一制为主、允许部分少数民族地方实行自治，已经成为一个传统，历代中原王朝与周边民族的关系或紧或松，或战或和，其中“既积累了成功的经验，也留下了失败的教训。”[53]对“别种殊域”的边疆少数民族采取不同于中原的治理方法，以夷制夷，“以土官治土民”，承认各少数民族的世袭首领地位，给予其官职头衔，“其核心可以概括为‘因俗而治’，在少数民族承认中央王朝统治的前提下，中央王朝允许其进行有限度自治，保持本民族原有的社会经济制度、宗教信仰及风俗习惯、文化传统，等等。”[54]中原朝廷与边疆地方政权的这种既统一又松散的间接统治方式在漫长的历史中逐渐形成，彼此的权力界限是由多种因素促成的，如地理上交通不便、信息不通，天高皇帝远，中原王朝鞭长莫及；政治上朝廷的开明务实、土司的审时度势，等等，都是造成“独立王国”长期存在的原因。这种松散的联系比用战争消灭、吞并、强行接管要高明、文明，而少数民族之所以愿意称臣纳贡，与中央政权承认其独立王国、享有高度自治权有直接关系，这种“双赢”的制度和思维是老祖先留给我们的优秀文化遗产。

再次，地方自治是一种发展趋势。在地方自治的形成方面，中国与美国有明显不同，美国的联邦在一定程度上是由大陆会议人为“构建”出来的；而我们历史上中央集权下的民族地方自治，是在其自发形成后由中原王朝“认可”的。如土司是朝廷“分封”的，它们原本就存在，中央政府只是事后“承认”、将其纳入统治版图而已。因此我们完全主观构建一种国家形式的可能性相对比较小，我们有悠久的历史，我们只能在这种历史土壤上构建我们今天的制度大厦，而不能无视这一历史积淀，仅仅凭理想信念、仅仅根据意识形态改天换地。

或许有人认为，既然我国结构形式的历史脉络是由松散的联邦制向较为紧密的联邦制再向单一制转化，转化的轨迹是从松到紧，尤其是在元明清中央集权和领土疆域都达到了巅峰状态，那么我们今天就应该继续朝着这个方向前进。对此笔者不敢苟同，的确，从中国历史上看，土司类型的地方不断被整合进国家大一统的范围，其权力在不断被上收，朝廷的权力在不断扩张，中央政府对少数民族地区统治的趋势是逐渐强化（而不是弱化），由唐太宗“宽宏大量”的松散统治到雍正“改土归流”的直接统治，中央政府越来越集权，所管的事务越来越多、越来越具体，中央集权越来越强势。这种格局其利在于大一统的局面得以维护和巩固，国家强盛，社会安宁，边疆稳定，同时增强了国家凝聚力和民族自豪感（也满足了皇权的虚荣心）；其弊在于体制越来越统一，多元化的因素在逐渐消弭，统一思想、统一行动的结果是扼杀了人的创造性、文化的丰富性、民族的蓬勃活力，中原帝国统治者一方面权力越来越大，另一方面气量越来越小。物极必反，中央集权达到巅峰状态后必然有一个回落，辛亥革命推翻了几千年的帝制，民主共和的洪流滚滚而来，放权、分享、自治成为新时代的主题。如果说羁縻时期“蛮不出峒，汉不入蛮”的封闭状态到土司时期已经被打破，那么现代高科技的发展使封闭更不可能，各民族和平交往、信息共享、互相尊重、友好共处已经成为时代的主旋律。过去那种对少数民族“恩威并用”、“招抚”和“镇压”两手交替使用、“计擒为上、兵剿为下”的统治谋略，在某些人看来可能是有效的、实用的，但与我们今天民主、平等的时代潮流格格不入（也不符合儒家仁政的要求），因此即使有效也是一时凑效，它是与当今历史发展的脉搏不协调的制度和思维，逆历史潮流而动是动不出什么好结果的（即使权倾一时，即使人多势众）。

如果说历史上的中原王朝之英明君主尚且能够审时度势，开明开放、容纳异己，实现了国家的统一和人民的安定，那么现代国家的民主性质就更要求中央政府展现出宽容、宽松的治理境界。科技、交通的发达既使世界越来越统一，也使社会越来越多元，政治文明要求在政治领域有更多的互动、协商、说服、尊重。不论是传统社会还是现代社会，武力和民心都很重要，但前者的重要性在逐渐减弱（当然不是消失），后者的重要性在明显上升，“以理服人”的效应越来越超过“以力服人”，人心比地盘更重要，谁能把握人心，顺应时代，谁就能在历史大剧中生存发展。我国历史上的兼并战争确实曾是民族融合的催化剂，[55]但中原王朝依靠武力征服周边民族是野蛮的、非道义的、且效果也未必理想，即使在当时的社会，依靠经济贸易的交往、文化的渗透实现和平、统一与繁荣，也是更好的方式。[56]中央王朝对少数民族地区实施的“宽松”政策，作为一种间接统治方式，承认各地经济形态及社会结构的不平衡性、异质性、多元性、可变通性，这种理性、明智、宽和的思维值得我们今天借鉴。即使土司对内的统治有野蛮落后的一面，由朝廷强行取消土司世袭制度﹐直接派汉族官员进行统治，从长远来看也未必是明智之举。最好的变革是由内而生的、自发的、渐进的，先进地区、先进民族通过文化、经济的渠道来影响落后地区、落后民族是上策（其实先进与落后也是相对的），是双赢；通过行政、甚至军事手段强行改变落后地区和民族则是下策，是双输，尤其在我们今天这个现代社会，那种简单生硬的统治方式更显得陈旧落伍，很可能会弄巧成拙，适得其反。[57]

历史遗留给我们两种结构形式并存的格局，中央与地方的关系有松有紧，中央对不同的边疆地方区别对待（如对西藏、新疆采用不同于其他民族地区的政策），我们的单一制长期以来是丰富多彩的，甚至是复杂灵活的，其中总是参杂着地方自治的因素，总是分层次来处理不同的地方权力问题。相形之下我们后来的一刀切政策（民族区域自治名存实亡），不仅在统治手段上过于简单粗暴，而且在胸怀上也今不如昔，尤其是与时代潮流（多元化、民主化）格格不入。我们老祖宗处理许多问题时的变通性，不僵化，不教条，没有意识形态的条条框框，值得我们学习借鉴。

3、新型的地方自治类型。我国自古以来都是中原汉民族地区的经济文化水平总体上高于边疆民族地区，因此先进的中央朝廷与落后的地方政权发生接触时，不用武力征服，其先进的生产技术和文化也能随着时间的推移慢慢影响和渗透到边疆民族中去，在各民族互相学习、不断交流的过程中，中原文化是自信的，此时汉族需要把握的是不可自信过度而自负，产生傲慢而愚蠢的优越感，伤害兄弟民族的感情。这种状况在大陆基本持续到今天，因此今天的中央政府及内地汉族民众仍然要克服傲慢与偏见，既要支持、更要尊重兄弟民族的风俗习惯。

但香港的回归第一次出现了比大陆经济发达的地方政权，中原政权在如何面对一个先进的地方政府方面几乎没有经验，过去的“同化”政策可能不再有效，中原人民的自信受挫，港人的优越感进一步刺激了大陆人的神经，谁同化谁成为一个现实问题。此时的中央政权或许更应借鉴的是满清入关后统治者虚心学习汉文化制度的豁达大度，试想如果当时的清朝完全以满人的制度统治汉族，拒绝吸收汉族的文化和治理经验，清廷的统治恐怕难以持续二百多年。由此亦可看出邓小平制定的“一国两制”、“高度自治”的方针是英明的（与中国历史上的“以夷制夷”有异曲同工之妙），反之若实行“一国一制”必定引发混乱，且将整个国家各方面的发展拖向后退而非推向前进，那将是方向性的错误。

土司制度实行的是以土司治土民，土司的地位是世袭的，中央政府对此予以承认，通过土司对土民进行统治，土司与土民的矛盾由土司按当地的风俗习惯解决，中央不插手，不直接与当地百姓发生联系，这走的是一种“上层路线”，历史证明是有效的。那么它是否可以为今天的香港所借鉴？《基本法》规定的（也是中央政府承诺的）“港人治港”，就是依赖香港的精英治理香港，所不同的是，当年作为统治精英的土司是世袭的，今天的香港政治精英是由香港当地依法选举的，香港精英与香港民众之间的矛盾应尽量由他们自己依法解决，中央的过多干预很可能是不明智的。

载许章润、屠凯主编：《国家建构与法律文明》，法律出版社2016年9月版

马岭，中国青年政治学院法学院教授，本文受中国青年政治学院学术领军人才科研支持计划资助。

[1]如：“公元前221年秦灭六国，我国就形成了统一的多民族的中央集权制的国家。”吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第258页；“《共同纲领》及新中国的历部宪法均明确规定，中华人民共和国是全国各民族人民共同缔造的统一的多民族国家。这一规定表明，我国实行单一制的国家形式。”周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第229页。其它许多宪法教材也有类似的表述，笔者长期在宪法课堂上也是这样讲述的。

[2]朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第333页。

[3][加拿大]乔治·安德森著：《联邦制导论》，田飞龙译，中国法制出版社2009年版，第142页。

[4]“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好象把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的……以‘己’为中心，象石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不象团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是象水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。”费孝通：《乡土中国》，人民出版社2008年版，第28页。这种格局也同样适用于我国国家结构形式的描述。

[5]商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2006年版，第34页。

[6]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第22页。

[7]葛建雄著：《统一与分裂——中国历史的启示》，商务印书馆2013年版，第19、20页。

[8]李峰著：《西周的政体》，生活读书新知三联书店2010年版，第30页。

[9]孙皓晖著：《中国文明正源新论》，上海人民出版社2012年版，第15页。也有学者认为虽然当时是“部族国家联盟”，但认为那只是“有点邦联的味道”，“在‘万国林立’之后，有许多‘地区中心’式的‘联盟’，东南西北中都有，没有被商朝捆绑在一起的还有许多部族（不少还不能称‘早期国家’）或部族国家，而且商的这种‘联盟’是松散的，不牢固的。”王家范：《孙皓晖式话语与“伪中国史观”》，共识网2012-05-13。

[10]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第22页。

[11]葛建雄著：《统一与分裂——中国历史的启示》，商务印书馆2013年版，第30页。

[12]冯天瑜、何晓明、周积阴著：《中华文化史》，上海人民出版社2015年版，第88页。

[13]李峰著：《西周的政体》，生活读书新知三联书店2010年版，第267、268页。

[14]孙皓晖著：《中国文明正源新论》，上海人民出版社2012年版，第15页。也有学者予以批驳：“西周王朝实施‘大分封’后，已经不再以‘联盟’为其发展目标。在中国，正宗的说法，这叫‘封建王国’。周天子为共主的西周‘封建王国’，与‘精密的邦联制国家’概念，风马牛不相及。”王家范：《孙皓晖式话语与“伪中国史观”》，共识网2012-05-13。应当指出的是，孙皓晖教授说西周是经典“联邦制”国家，而王家范先生引用时转换成了精密的“邦联制”国家。

[15]《礼记·中庸》第二十八章。

[16]甘怀真著：《皇权、礼仪与经典诠释：中国古代政治史研究》，华东师范大学出版社2008年版，第160页。

[17]葛建雄著：《统一与分裂——中国历史的启示》，商务印书馆2013年版，第32页。

[18]以云南为例，“虽然汉晋时代是中原王朝统治所及，但是南朝后期就脱离了中原王朝。到了隋唐时候，是中原王朝的羁縻地区，不是直辖地区。这个羁縻局面也不能维持很久，到了8世纪中叶以后，南诏依附吐蕃反唐，根本就脱离了唐王朝。南诏之后是大理。总的来说，从6世纪脱离中原王朝，经过了差不多700年，到13世纪才由元朝征服大理，云南地区又成为中原王朝统治所及。”谭其骧：《历史上的中国和中国历代疆域》，《中国边疆史地研究》1991年第1期。

[19]“番”意为“外族的或外邦的”；“藩”为“封建王朝分封的属地或属国”。商务印书馆辞书研究中心：《新华字典》商务印书馆2001年版，第255页。笔者认为，从原理上讲，附属国虽附属于宗主国，但仍然是一个国，只是独立性较差，二者的关系应属于国际关系或准国家关系，类似于邦联；而藩国是一个国家内部的边疆地区（“封建王朝分封的”），应属于一国内具有联邦制特征的地方政权。当然历史上的附属国、藩国、朝贡国等呈现出很复杂的状况，需具体分析。

[20]中原统治者对不同的少数民族，根据不同的情况分别实行不同的政策，如清朝政府“根据不同地域、民族情况及归附先后分别实行不同的管理措施，其中以血缘与地域相结合的方式，对黑龙江下游、乌苏里江流域及库页岛的各族边民实行‘边民姓长’制度，管辖赫哲、费雅喀、库页和部分鄂伦春、奇勒尔人等。”陈鹏：《清代东北边疆边民姓长制度述论》，《学术论坛》2009年第4期。中原王朝对有的周边民族实行间接统治，有的实行直接统治，具体分析可参看卜宪群：《怎样看待历代中原王朝与周边民族的关系》，《光明日报》2009-08-25。

[21]“土司制度”，百度知道，2015年4月6日访问。

[22]详见龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第1-2页。

[23]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第2页。

[24]羁縻，《史记·司马相如传·索隐》解释说：“羁，马络头也；縻，牛蚓也”，引申为笼络控制。《羁縻》，维基百科，2015年4月6日访问。

[25]《羁縻》，维基百科，2015年2月4日访问。

[26]《羁縻》，维基百科，2015年2月4日访问。

[27]安德森教授曾论述了联邦制的六个特征。详见[加拿大]乔治·安德森著：《联邦制导论》，田飞龙译，中国法制出版社2009年版，第4-5页。

[28]如湘西土司自宋代开始，其所辖最小行政单位为洞，“与今日的区、社相似；洞下为旗，旗是土司政权兵民合一的组织，有事则调集为军，以备战斗，无事则散处为民，以习耕凿。湘西永顺司所屏的三州六长官司，其下有五十八旗。”《湘西土司制度》，百度百科，2014年10月4日访问。

[29]如“朝鲜、越南是历代向中原正朝称臣纳贡，接受中原王朝的封爵的，但我们不能把朝鲜、越南算作中国的一部分。它们跟明朝和清朝的关系只是小国与大国的关系、藩属国和宗主国的关系，它们不是明朝的地方、清朝的地方。”谭其骧：《历史上的中国和中国历代疆域》，2015-01-09 雅理读书。

[30]“外藩原指有封地的诸侯，后泛指地方上的高级官吏：起自外藩，入继大统。可以借指：属地，藩王，藩属国，清朝的藩部等。”《外藩》，百度百科，2015年4月2日访问。

[31]吴雪梅著：《回归边缘》，中国社会科学出版社2009年版，第180页。

[32]“湘西土司制度”，百度百科，2014年10月4日访问。

[33]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第3-4页。

[34]吴雪梅著：《回归边缘》，中国社会科学出版社2009年版，第181页。

[35]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第9页。

[36]“湘西土司制度”，百度百科，2014年10月4日访问。

[37]“湘西土司制度”，百度百科，2014年10月4日访问。

[38]彭司礼：《羁縻制度与土司制度下的溪州彭氏家族》，2013-03-01，团结网。

[39]参见龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第15页。有意思的是，我国宪法学教材通常将各民族共同反抗帝国主义、封建主义、官僚资本主义的斗争历史作为我国实行单一制的理由。吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第258-259页。

[40]吴雪梅著：《回归边缘》，中国社会科学出版社2009年版，第181页。

[41]谭其骧：《历史上的中国和中国历代疆域》，《中国边疆史地研究》1991年第1期。

[42]参见吴雪梅著：《回归边缘》，中国社会科学出版社2009年版，第181页。

[43]但明中叶后在凉山地区的“改土归流”中废除的往往是上层的土官，对基层土官则予以保留。杨坏英主编：《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，四川民族出版社1994年版，第37页。

[44][加拿大]乔治·安德森著：《联邦制导论》，田飞龙译，中国法制出版社2009年版，第5页。

[45]朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第332页。

[46]安德森先生指出，联邦制的本质是“存在宪法建立的两个政府层级，各自享有真正的自治，以及每一层次上的政府都主要对其相应的选民负责。”安德森先生在此描述的显然是现代版的联邦制之本质，他认为“最古老的联邦制国家”是美国。该书译者田飞龙博士的看法似乎有所不同，他的表述是：“联邦制的思想可以追溯到非常古老的年代，……但是，联邦制作为国家结构方式在思想和制度上的真正成熟则主要是一种现代现象。”[加拿大]乔治·安德森著：《联邦制导论》，田飞龙译，中国法制出版社2009年版，第5、15、140页。既然美国是联邦制“成熟”的标志，那是否意味着美国之前存在着不成熟的联邦制呢？我国古代的土司制度是否可以视为中国式的联邦自治体呢？

[47]如我国现行宪法第114条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”第113条第2款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”

[48]杨坏英主编：《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，四川民族出版社1994年版，第36、37-38页。

[49]各地有所不同，如湘西彭氏土司政权源于五代后梁开平四年(910)的羁縻制度，历经梁、唐、晋、汉、周、宋、元、明、清等九个王朝，计818年之久。彭司礼：《羁縻制度与土司制度下的溪州彭氏家族》，2013-03-01，团结网。

[50]龚荫编著：《中国土司制度简史》，四川人民出版社2014年版，第23页。

[51]当时的“联省自治”和孙中山均权主义的自治模式均未成功，“真正的地方自治制度并未来得及建成。地方势力和知识精英关于地方自治的诉求基于什么，政府关于地方自治的法律设计如何构造?作为一种制度，其设计预期与实际运作在什么程度上达到吻合?为什么地方自治经常是不了了之，或与原设计意旨背道而驰?很多诸如此类的问题有待我们思考。”朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第332页。

[52]有学者认为，中国古代的乡绅自治，“实际上是官治的延伸。用现代政治学分析之，这与其说是自我管理，不如说是政府政治控制和行政管理的一种技巧。士绅治理，不是来自民众的委托，而是政府的委托，作为政府治理民众的工具，秉承政府政令，管理乡村事务。因而，这是在政治与行政支配下的一种土著自治。”朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第334页。笔者认为，这只能说明乡绅治理的自治性不完整，但不能否认其存在，士绅治理很难说都是受政府的委托，民间自然形成的习惯、风俗、文化等因素都在其中发挥着重要作用，秦汉时期的乡三老“由乡中有威信的长老担任”，而非国家任命，他们不领取国家俸禄，政治地位与社会地位很高，负责掌管教化。虽然当时是由于“天高皇帝远”而不得已如此，官治不是不想深入到民间，而是能力有限，或者说官方的行政手段没有进入民间，但官方的意识形态（儒家文化）早已深入民间，文化的大一统相比于制度是一种软实力，中国历史上利用社会力量和文化手段的治国方式有一定的借鉴意义（当然不可夸大）。

[53]卜宪群：《怎样看待历代中原王朝与周边民族的关系》，《光明日报》2009-08-25。

[54]吴雪梅著：《回归边缘》，中国社会科学出版社2009年版，第180页。

[55]如“燕国势力扩展到辽河流域，促进了东胡族与华夏的交往。齐国强盛，融合东夷于其中。楚秦本为‘蛮夷’、‘戎狄’，不仅自身‘华夏化’，而且分别融合了南方的苗、彝和西方的氐、羌、巴。”冯天瑜、何晓明、周积阴著：《中华文化史》，上海人民出版社2015年版，第291页。

[56]蒙古族和满族依靠武力也曾征服过中原汉族，但是，“单纯的、一时军事上的胜利和军事征服要是没有社会、经济基础来维持的话，统一是不能持久的。”而“清朝在完成统一之后，巩固下来了，稳定下来了，……这是为什么？主要的原因是中原需要边区，边区更需要中原，需要统一在一个政权之下，这对中原人民有利，对边区人民更有利。”谭其骧：《历史上的中国和中国历代疆域》，《中国边疆史地研究》1991年第1期。在那个时代，统一是大势所趋，而汉族的赢弱已经不能胜任，相反少数民族“充满躁动野性的新鲜血液，注入中华文化的肌体”，才使中华民族“血脉的跳动更加雄健有力。”一个民族“必须不断地从外部世界吸取营养，才能永保生机。”华夏文化正是“不断地吸收、融汇周边文化精华于自己的体系之中”，才得以发展、壮大、千年不败。冯天瑜、何晓明、周积阴著：《中华文化史》，上海人民出版社2015年版，第291、334页。王桐龄先生认为隋唐时期的汉族是以汉族为父系、鲜卑为母系的“新汉族”。王桐龄著：《中国民族史》，文化学社1934年版，第322页，转引自冯天瑜、何晓明、周积阴著：《中华文化史》，上海人民出版社2015年版，第387页。

[57]同时我们也应当看到，历史上中央对土司权力的“上收”经过了漫长的历史发展阶段，如果当时朝廷急于扩权，其效果很可能会适得其反，或激化矛盾，或引发战争，走向分裂。今天我们面临着不是越来越集权而是越来越分权的历史新时期，更需要耐心、细致地面对这个转变，不应一哄而起，而是需要有步骤、有计划地渐进式改变。我们今天需要的是民主的地方自治，而不是专制的地方自治，民众的文化程度、法治意识有一个逐步养成的过程，贸然地、一哄而起地实行地方自治，可能导致一些地方土皇帝的作威作福，人权更没有保障，专制的地方自治可能比专制的中央集权还要专制，还要落后愚昧。我们不仅有古代版的土司制度，而且也有现代版的民族区域自治制度，虽然前者近千年，后者仅60年，但前者是遥远的过去，后者是延续至今的制度，二者都不可忽略。