内容提要：由于全球学界各种已有的制度演变理论（通常被不够周延地表述为“制度变迁理论”）都不尽如人意，这就需要尝试提出新的制度演变理论。制度作为组织制定的普遍有效的固定指令，并非永远不变，而是会呈现时有时无、断断续续的演变，并有制度增减和制度变迁这两种形式。既然制度是由组织制定的，其变更就只会是组织做出的，而组织不论是创立还是变更制度，都是为了实现自己的目的。但由于组织中有权以组织名义制定制度的制度安排者存在多种类型，这就使制定或变更制度的目的所实现的不一定是组织本身或全体成员的目的，而是制度安排者自己的目的。不管是哪种类型的制度安排者，均会在四个特定节点变更制度。同时，制度也会在变换制度安排者之后发生变化。因此，所有制度变更都是因为制度安排者要变，都是制度安排者的制度意图起了决定作用。虽然有五个方面的外部因素会对制度安排者的制度意图产生影响，但都起不了决定作用。既有制度究竟能不能变，尤其是究竟何时变和怎么变，最终还是得由制度安排者决定。
关键词：制度演变、制度增减、制度变迁、制度安排者、制度意图。
韩东屏，华中科技大学哲学系
随着制度主义的解释在政治学、社会学、经济学、管理学、哲学和历史学的兴起与流行，已经有越来越多的学者开始将制度视为导致经济、政治乃至整个社会变化发展的一个重要变量。如果这样的解释是有效的，那么，制度本身又是如何演变的？显然，无论是避而不谈这个问题，还是谈不好这个问题，都势必会影响到制度主义解释的效力。
事实上，全球学界对制度演变（通常被不够周延地表述为“制度变迁”）已有不少说法，只是都不尽如人意，这就需要还有新的制度演变理论提出，而本文就是在做这样的一种尝试。
一、制度演变释义
说制度演变，不能不先定义制度。
与将制度等同于规则的中外学界主流观点不同，我认为制度仅属于规则中的正式规则，即由组织制定的规则，包括法律、法规、体制、建制、政策、政令、纪律、规章等具体形态。而规则中的非正式规则，即由人们约定俗成的习俗、道德等，则不属于制度。[1]做出这样的界定和区分是有必要的，因为规则本来就有专门制定和约定俗成之分，若将二者不加区分地混在一起谈，焉能不乱？所以，制度本体论中诸多充满争议或解释不清的问题，包括制度的本质、起源、结构、功能等等，自然也包括本文所要讨论的制度演变，都极有可能是由这种混同所致。
作为制度上位概念的规则，属于符号文化中的用于指令人的实践的指令文化，由于它内含的要人“做这个”、“不做那个”之类的命令，既不是只对某个特定的个人所下达的命令，如“张三现在去送信”、“李四每天早上负责打扫办公室”，也不是针对所有的人所下达的一次性命令，如“下午所有的人都来开会”，“明天大家都去上街搞宣传”，而是对一定群体内的所有人下达的可持续有效的如何作为的指令。因而规则就是在一定群体内对所有人普遍有效的固定指令，而制度就是由组织制定的对所有成员都普遍有效的固定指令。
制定制度的“组织”，是广义组织，它既包括社会中的组织，即政府、军队、企业、医院、学校、研究机构、社团、教会等种类不一和数量众多的小于社会的“社会组织”， 也包括“社会”这种唯一能将上述所有社会组织都囊括于自身的超大组织。因而由组织制定的制度也有社会制度和社会组织制度之分。组织之所以会制定制度，从根本上说，在于要用制度的指令来规导、统一其成员的行为方式和行为方向，以实现组织的目的或目标。
虽说制度属于固定指令，具有非固定指令所没有的稳定性，不过这种稳定性并不意味着制度一旦出现就永不变化。所有人类社会历史的经验事实都表明，不论哪种制度或哪个社会中的制度，都会在某一时刻发生变化，并且这种变化既没有统一的时间表，也没有一定次数的限制。而制度在时间上的这种时有时无、断断续续的变化过程，就构成了制度的演变和演变史。
此处所谓制度变化“没有统一的时间表”，是指制度发生变化的那一刻或迟或早会来，迟的可达千百年之久，如等级制就在各大文明民族的历史上持续了两千多年才变；早的则只有几天，甚至朝令夕改，如我国2013年修改的交管法把机动车闯黄灯也定为违规受罚行为，但没实施两天，就又取消了这项规定；又如2015年4月1日，重庆市卫计委和物价局共同喊停了已实施七天的医疗调价规定，恢复原医疗服务项目收费规定，据说是因为新规定对需要长期治疗的患者考虑不周。[2]所谓制度变化“没有一定次数的限制”，是指一种制度只要长期存在，就总存在不断变化的可能，而不会凝固在某一个点上，如与人类社会相伴而生的经济制度、政治制度就是如此，它们不仅在以往的历史中已经发生了多次重大变化，而且在今后还会发生无限次的变化。
制度演变的具体情况和形式无法尽说，但归根到底不外乎两种基本类型，这就是制度增减与制度变迁。
制度增减即制度在种类或数量上的增加或减少。其中，制度的增加是指在既有制度的种类或数量的基础上，又出现了新的制度或前所未有的制度，如我国当代实行的计划生育政策、环境保护法、珍稀动物保护法等，就是过去时代所不曾有的制度。制度的减少则是指某个制度或某些制度的消失，使整个既有制度的种类或数量减少了，如我国最近几年在简政放权中对许多政府审批制度的取消，就属于这种情况。
与制度增减不同，制度变迁作为制度演变的另一种类型，体现的是制度在内容方面的变化，即制度在内容上出现了由这种规定变为另一种规定的情况。这种变化，既可以发生于某一具体制度，如机动车管理制度从新车上牌没有限制变为有限制；也可以发生于某一领域制度，如经济体制从计划体制变为市场体制；还可以发生于多个领域制度甚或制度整体，如中华人民共和国建国后，社会在政治、经济、文化和民生诸领域的制度安排，与之前的中华民国时期相比，在内容规定上都发生了巨大变化。
二、制度演变的主谋
制度为什么会发生变化？其原因何在？
经济学方面，舒尔茨说是为了适应人的经济价值的提高[3]，科斯和诺思说是为了降低交易成本获得更高的效率[4]，哈耶克说是制度自发的演化过程[5]。政治学方面，摩尔说是革命造成的，道宁说是战争引发的。[6]哲学方面，马克思和恩格斯说是生产力的发展使然：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是产生了同旧的私有制关系不再适应的新的生产力的必然结果。”[7]后来，又有比较政治学的历史制度主义综合各家之说，将制度变化说成是革命、战争、经济、技术革新等多种社会因素起作用的结果。[8]我认为，以上这些说法都有某种程度的正确性，但又都不够准确,包括最后那个试图说得全面的说法。
我们已知，制度是由组织制定的。既然如此，制度的任何变化，不论是制度的增减还是制度的变迁，也都只能是由组织做出的，而不可能是哈耶克说的制度自发，也不会是战争、经济、技术和生产力这些既非制定制度，亦非改变制度的人类活动的直接结果，尽管它们可能会对组织制定或改变制度的活动有某种影响。
组织是一种主体性存在者，但不论是社会还是社会组织作为主体，都没有本能欲望、潜意识和情感这些仅属于个人主体的非理性意识，因而组织做任何事情都不可能是没有明确意图的非理性行为。如是，制度发生变化的原因，必然就是组织变更制度的意图。正如组织制定制度是为了实现组织的目的（或目标）一样，组织变更制度也仍然是为了实现组织的目的。具体说来，组织增加某种新制度，会是为了实现组织的某种新增目的，或为组织的某种新增目的服务，而组织减少制度或更改既有制度，则会是为了更好或更有效地实现组织的既有目的。如果不是这样，组织便没有任何必要来变更既有制度。不过，这一说法只是从应然的角度出发得出的结论，如果是从实然的角度出发来看问题，制度演变的原因就不是这么简单。
组织的所有行为，自然也包括组织制定制度和变更制度的行为，实际上都是由组织中的人做出的，而不是由无人身的概念性的抽象组织直接做出的，它也无法做出。组织中有权制定制度或变更制度的人，可称之为“制度安排者”，负责制度的设计、选择、确定、出台、解释和变更。因组织有社会和社会组织之分，所以制度安排者也有社会制度安排者和社会组织制度安排者之分。
人类社会历史的经验事实表明，在社会这个最大的组织之中，社会制度安排者有可能是社会的所有成员或其代表（如原始公社时期），也有可能是社会中的部分成员或其代表（如掌握政权的利益集团内部实行民主的社会时期），还有可能是对社会实行垄断的少数几个人（如阶级时代的西方寡头政治时期）甚至某个人（如阶级时代的帝王时期），这就使得社会这个最大组织变动制度的原因复杂化。
当社会制度安排者是社会中的全体成员时，他们制定或变动制度的意图，同时也就是社会这个最大组织的意图，也就是说，是为了实现社会的目的。因为社会是由众多个人天然集聚而成的组织，所以只有全体社会成员的意图，才真正算得上是社会的意图，只有根据全体成员的意图推出的制度，才实现的是真正的社会的目的。
当制度安排者是社会中的部分成员或少数几个人甚或某个人时，他们制定或变更制度的意图，就只会是部分人或几个人或某个人的意图而不是社会的意图。或者说，名义上是社会的意图，实质上是他们（或他）自己的意图。因为这时的所谓社会目的，已不是社会中每个人的目的或全体成员的目的，而是部分人或少数人或某个人的目的。
当制度安排者是社会中全体成员的代表时，不论是由全体成员共同推选的代表，还是自我命名或自我标榜的代表，他们制定或变动制度的意图，都存在两种可能的情况：一种情况是其制度意图确实能代表社会或全体社会成员的意图，制度的制定或变更实现的确实是社会的目的；另一种情况是其制度意图不能代表社会或全体社会成员的意图，制度的制定或变更所实现的是他们自己的目的，或曰虚假的社会目的。
为什么当社会制度安排者是社会中的部分人或几个人或某个人时，他们以社会的名义所制定或变更的制度，实现的却是他们自己的目的而不是社会或全体社会成员的目的？这需用理性自利人的人性论来加以解释。理性自利人作为制度安排者，在以社会的名义制定或变更制度时，也会和他做其他各种事情一样，追逐自己利益的最大化，而如果让制度去实现全体社会成员的目的，就有可能与制度安排者自己所看重的利益不相符合，从而影响对自己利益最大化的追求。
然而，如果这个解释是对的，为什么说当制度安排者是全体社会成员的代表时，由他们的代表所制定或变更的制度，仍然有可能实现的是代表们自己的个人目的而不是社会或全体社会成员的目的？这里的关键在于社会内的全体成员能否对他们的代表进行有效的监督与制约，以使他们的代表总能按照全体社会成员的意志行事。如果能，由他们的代表们所制定或变更的制度所实现的就是社会或全体社会成员的目的；如果不能则相反，这时制度所实现的将只是他们的代表的个人目的，而不是他们的目的，只不过代表的个人目的往往是假他们即“人民”之名而呈现。
与社会这个天然的最大组织不同，社会组织不是天然的而是人为的，但其变动组织制度的情况与社会基本类似，同样复杂。唯一不同的地方是，当某个社会组织不是所有成员共同发起、平等组建的联合体，而是由某一个人或某几个人筹建而成时，这个人或这几个人就成为该社会组织的制度安排者，他或他们制定制度或变更制度时的目的，不仅是自己的目的，而且同时也是该社会组织的目的，因为这个社会组织本来就是属于他或他们自己的，而不是属于全体组织成员的。既然如此，这个社会组织制定或变更其制度的意图，就不会同时还是全体组织成员的意图；这个社会组织制定或变更制度的意图所实现的目的，也不会是全体组织成员的目的。
正因为各类组织的制度安排者制定或变更制度的目的并不一定就是组织的目的或全体组织成员的目的，所以制度变更并不全都属于舒尔茨说的是为了普遍适应人的经济价值的提高，也不全部都属于科斯和诺思所说的是为了减少组织内人与人之间的交易成本。并且，这种制度变更在客观效果上，也的确不是总会有普遍减少人们交易成本的作用。无须赘言，那些不是由全体成员担当的制度安排者，为追求自身利益最大化之目的而进行的各种制度变更，除了会有实现他们自己目的的效用外，注定不可能同时还具有减少其他所有人的交易成本的功效。不仅如此，恰恰相反，这样为一己之私做出的制度变更其实只会进一步加大其他所有人的交易成本。譬如我国一些行政部门或基层政府不经正当立法程序而擅自出台的收缴税费规定或擅自提高已有税费标准的规定，实现的就只是它们自己获利最大化的目的，而对普通百姓带来的则是交易费用即税费负担的增加而不是减少。这就是说，在一个社会中，当社会制度安排者把某种制度从适合实现社会目标或公众利益变成适合实现自己的目标或自己的利益最大化时，该社会制度虽已发生变化，却不会提高追求原有社会目标的效率，反而会使其效率下降。所以凡是这样的制度变更——不论是制度增减还是制度变迁——都既不是为了普遍提高人们的福利或为了普遍减少人们的交易成本，也不能普遍提高人们的福利或普遍降低人们的交易成本。一个社会的情况是这样，一个社会组织的情况亦如此。
综上可知，在现实中，一个组织的制度发生变化的原因，并非都是出于组织的意图，但一定全都是出于组织中的制度安排者的意图。只不过在制度安排者是该组织全体成员或他们的真正代表时，制度安排者的意图同时也是组织的意图。因此，任何时候，制度演变的主谋都是社会或社会组织中的制度安排者，而社会和社会组织却并非一概是制度演变的主谋。
三、制度演变的节点
正因为组织中的制度安排者才是制度的真正主谋，而制度安排者又存在全员型的（即由全体成员共同出任）、部分型的（即由部分成员出任）、个人型的（即由几个人或某个人出任）和代表型的（即由全体成员或部分成员推选的代表出任）这几种情形，且每种情形的制度安排者又都是根据自己的制度意图来制定或变更制度，所以制度的变化才没有一个统一的时间表。不过，这并不意味着其中没有任何有规律性的东西可寻。既然不论哪种类型的制度安排者制定或变更制度的意图都是为了实现自己的目的，那么，他们就都会在如下四个节点变更制度。
第一个节点是他们觉得既有制度未能达到预期效果或不能有效地实现他们的制度目的时，就会去变更原有制度。比如各种类型的制定安排者发觉已推出的反腐败制度不能有效预防官员腐败，从而影响自己的权力或权利时，就都会设法通过改变已有的反腐败制度来提高反腐败的效率。
第二个节点是制度安排者认为制度的指令对象即人们的活动出现了与自己的制度意图不符的新变化或新情况，而现有制度却不能对之进行有效制止时，就会通过调整既有制度或增加新制度的举措来加以应对，以使人们的活动归于符合自己的制度意图。比如当有人发明了不在制度惩罚范围之内的模仿名牌商标来推销自己同类商品的新销售方式，如果制度安排者认为这种傍名牌的新销售方式破坏了自己所预期的市场竞争秩序，就会通过立法的形式将这种行为纳入受制度惩罚的范围之内，对其进行禁止和抑制。又如因发明汽车代步之后引出的车祸问题和车与行人争路权的冲突，如果被制度安排者认为与其维护社会安全和社会和谐的制度意图不相符合，也会通过制定道路交通法之类的方式来加以化解。再就是当域外力量采取了新的活动方式来挑战本国利益或本国对外制度意图时，比如对本国实行经济制裁和发动侵略战争之类，本国的制度安排者也会通过调整自己的内外制度，如实行反经济制裁政策和建立战时制度之类来加以应对。
第三个节点是制度安排者的制度意图发生了由此种目的到彼种目的的转移之时，需要通过调整、修改既有制度来为转移了的目的提供服务。比如全员型的社会制度安排者让制度从为追求富裕的社会目标服务，变成为追求公平的社会目标服务；又如代表型的制度安排者让制度从为所有人的福祉服务，变成只为自己的福祉服务；如此等等，都会为之改变原有的制度。
第四个节点是制度安排者在追求原有目的的基础上，又增添了一种新的目的追求，而这一新的目的追求需要以相应的制度为实现手段或保障手段，于是为之制定出新的制度。比如秦始皇决定通过修万里长城防御外敌入侵，需动员大量人力物力，为保证该浩大工程有序进行，于是为之专门制定一系列管理制度；又如我国的社会制度安排者在上个世纪七十年代制定的计划生育国策，就是为控制人口增长过快这一个以往不曾有的新目的而诞生的；再如我国社会制度安排者在近些年逐渐建立起的前所未有的网络制度体系，也是为了实现一个前所未有的新目标——使人们在互联网中的活动有序进行，以避免混乱与冲突。
在上述制度安排者变更制度的四个节点中，前两个节点是属于人们活动的实际情况不符合制度意图而改变制度，后两个节点是属于制度意图本身发生变化而改变制度。这就说明，制度的改变总是根据制度安排者的制度意图来进行的，制度安排者的制度意图就是制度演变的决定因素。而所谓“制度意图”，就是要用什么样的制度去实现什么样的目的的想法。
既然制度是根据制度安排者的制度意图而改变，而不同的制度安排者的制度意图又往往互不相同，那么在制度安排者发生变化时，制度往往也会随之发生改变。革命为什么会被摩尔认作制度变迁的原因？就是因为革命者有新的目的或新的制度意图，而革命就是一场革命者要通过取代原有社会制度安排者的方式来改变既有社会制度的运动。所以每当革命获得成功，革命者马上就会变革制度，实施新政。据此可知，把革命说成制度变迁的原因是不准确的，革命只是革命者变革制度所采取的一种手段，革命者才是制度变迁的原因。并且作为手段的革命只有取得成功，才能使革命者最终获得变革既有制度的权力，变成制度安排者，进而去变革既有制度。而不成功的革命，则达不到这样的效果。
不仅当体制外的革命者成为新的制度安排者后会变更既有制度，就是体制内通过各种不同方式继任的新制度安排者也往往会变更既有制度，甚至即便在其制度目的与前任的制度安排者完全一样时也是如此。这是因为，继任的制度安排者一般都想显示自己比前任的制度安排者更行、更优秀，而要显示这一点，只有通过调整、修改既有制度以提高制度效率这一种方式，是故才有“新官上任三把火”的普遍现象。这时，制度原先所服务的目的并没有发生变化，只是继任的制度安排者还想让制度有能显示自己能耐的功效。而这种制度意图，是他的前任所没有的制度意图。
这就表明，不仅制度安排者的制度意图的变化会导致制度变更之外，制度安排者的变化也会导致制度的变化。不过，由于制度安排者发生变化会使制度发生变化的原因，是新的制度安排者的制度意图与原来的制度安排者的制度意图不同，而这也属于制度意图发生了变化，所以这里制度变更的原因还是在于制度安排者的制度意图。
总之，所有的制度变更或制度演变，都是因为制度安排者要变制度，而制度安排者之所以要改变制度，或是因为制度指令对象即人们活动的实际情况与自己的制度意图不符，或是因为自己的制度意图发生了变化，如果没有这两种情况的任何一种出现，制度安排者就不会想到要去改动制度，制度也不会发生任何改变。
四、制度意图与外部因素
如果制度安排者的制度意图的变化，也势必会导致制度的变化，那么，制度意图的变化又是如何发生和被什么东西决定的？
应该说，制度意图的变化有可能与外部因素无关，也有可能与外部因素有关。
如果是与外部因素无关，那就纯粹是制度安排者自己思想发生变化的结果，比如代表型的制度安排者的制度意图从重公共利益变为重自己的个人利益，又如帝王即个人型的制度安排者的制度意图从重个人政绩声望到重个人物质享乐，等等，就都是因为他们自己的想法或价值偏好发生了变化。显然，凡是诸如此类的思想变化，都会使制度安排者把制度变得与以往有所不同。
制度安排者的制度意图的变化，如果与外部因素有关，则大致存在以下几种情况的关联。
其一是受到了他人意见的影响。如汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”的制度安排，就是受了董仲舒的影响；又如武则天皇帝在帝国传承问题上，受到重臣狄仁杰对问题所做利弊分析的启发，遂将以武氏为宗的大周王朝改回李唐王朝。
其二是受到了某种制度理论的影响。譬如原本重个人自由和社会效率的制度安排者，读了罗尔斯的《正义论》，或许会在制度意图和制度安排上变为看重社会公平而不是个人自由；而原本重个人平等和社会公平的制度安排者，听了诺齐克的个人自由理论，或许会在制度意图和制度安排上变成看重个人自由而轻社会公平。
其三是直接受到了来自他人的压力。如某些人或某个利益集团为自身利益而提出的制度保护诉求、制度改革者的呼吁和既有制度受压者的抗争之类，都有可能使制度安排者对既有制度相应地做出某些调整、变动或妥协性改良。
其四是某种新技术的出现使制度安排者设计出台新的制度成为可能。如蒸汽机和大型机器的出现，使得发明工厂化生产制度成为可能；如电脑和互联网技术的出现，使得分散办公或在家工作的制度安排设想有了可实现性。
其五是制度安排者当初设立某一制度的外部前提条件出现了变化。比如当社会已经出现人口负增长之时，再继续用制度严格控制人口出生就不仅是没有必要的，而且还会是有害的。
以上五种关联说明，某些外部因素确实可以影响甚至改变制度安排者的制度意图，并进而改变制度。但是，同样可以肯定的是，这些外部因素对制度意图的影响再大，也起不了决定作用，因为制度安排者完全可以无视这些外部因素的存在而继续坚持己见和保持已有的制度安排。特别是当这些外部因素所要求的制度变更并不符合制度安排者本身的利益或目的追求时，制度安排者就更不可能因为这些外部因素的存在而改变自己的制度意图和既有制度安排。适如当今实际操控美国社会制度安排权的华尔街金融大鳄们，就非常不愿意按照罗尔斯的《正义论》来安排美国的社会分配制度。
因此，所有外部因素都算不上制度意图变化的决定因素，自然也就算不上是制度演变的决定性因素，既有制度能不能变，尤其是何时变，会怎么变，统统还是得由制度安排者自己说了算。如果制度安排者自己就是不想根据外部因素及其变化情况改变自己的制度意图和制度安排，那其制度意图和既有制度就不可能发生任何变化。这就再次说明，只有制度安排者的制度意图，才是制度演变的决定因素；只有制度安排者，才是制度是否改变、何时改变和如何改变的决定者。易言之，制度安排者有可能根据外部因素来变更制度，也有可能不变更制度，最终是否变更、何时变更和如何变更，还是要其根据自己的制度意图来做决定。何况，如前所述，在所有外部因素不变的情况下，制度安排者也可以仅仅因为自己制度意图的改变而调改制度，而这种改变就完全与外部因素无关。所以，制度安排者及其制度意图，才始终是制度变更或演变的决定因素。
既然如此，我们就能获得这样的启发：在崇尚民主的时代，如何让制度安排者总是全体社会成员或他们的真正代表，如何让制度安排者的制度意图总能真正体现的是全体成员的共同目的，乃是决定制度制定和制度演变之结果是好是坏的头等大事。
[1] 韩东屏：《论制度的本质与开端》，《江汉论坛》2014年第9期。
[2] 余彬摘编：《重庆医疗调价实施7天后喊停》，《楚天都市报》2015.4.3。
[3] 吕中楼：《新制度经济学研究》，中国经济出版社2005年版，第236页。
[4]赖婉英：《诺思制度变迁理论述评》，《经济研究导刊》2011年第34期；卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2005年版，第80-88页。
[5] 程虹：《制度变迁的周期——一个一般理论及其对中国的研究》，人民出版社2000年版，第27页。
[6] 刘圣中：《历史制度主义——制度变迁的比较历史研究》，上海人民出版社2010年版，第124-125页。
[7] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第238页。
[8] 刘圣中：《历史制度主义——制度变迁的比较历史研究》，上海人民出版社2010年版，第7页。
原载《天津社会科学》2015年第6期
