[摘要] 本文从追溯治理的发端，考察其演进发展的过程着手，论述了治理的原初形态，揭示其所包含的自由、平等、公正、民主和大众参与的性质意涵。原始社会解体后出现了国家和国家治理，国家治理在人类社会的治理发展中是一个重要的时期。从时间顺序发展上分析，国家治理经历了奴隶制国家治理、封建制国家治理、资本主义国家治理、社会主义国家治理的四个阶段。从本质属性方面分析，国家治理则形成了统治型、管制型、管理型和治理型四种类型以及从前者转为后者的三次转型。

[关键词] 治理； 国家治理； 发展阶段；类型与转型；

[作者简介] 许耀桐，男，国家行政学院一级教授，博士研究生导师。主要从事政治学理论和方法、中国政治体制和行政体制改革、民主和国家治理理论等研究。

治理与国家治理，是当下学界热门话题。治理，是人类社会处置自身集体事务的一种有组织的活动。人，总是趋向于群居的，如果离开了群体，单个人的处境将是极为艰难的，甚至很可能无法生存下去。为了处于良好的状态、获得良善的生活，人类必然要结成群体，形成社会和各种的社会组织。既然形成了社会和各种的社会组织，治理就与人类始终相随；只要人类存在着，就需要进行治理。追溯治理的发端，考察其演进发展过程，有助于科学解析和深刻把握治理与国家治理的基本问题。

一、治理的发端和原初形态

人类结成群体性的第一个组织形态，按照美国人类学家摩尔根在《古代社会》一书中所分析的，是以人与人之间纯人身的相互依赖为基础的社会。“这种组织的基本单位是氏族”[①]，“氏族的组成——这种组织产生了第一种社会形态，所以这种社会名副其实地称为氏族社会。”[②]氏族，后来发展为胞族、部落以及部落联盟等。这几个以血缘为纽带、按血缘关系来划分自己居民的前后相承的阶段，直到以按地域来划分居民为基础的国家产生之前，现在被统称为原始社会。

在原始社会里，由于生产力的低下，食物的匮乏，人们只能联合起来共同劳动，彼此间相互平等、相互尊重。氏族在日常的生活中，不可避免地出现了公共事务，为治理的发端准备了温床。面对着要解决的公共事务，氏族组织采取了全民议论、大家参与、集体决定的治理方式程序，既没有强制性的权力使用，也没有不合理的特权存在。氏族组织流行于整个原始社会，遍及于世界各大洲，无论是在亚洲、欧洲、非洲、美洲、澳洲，这样的情况到处可见。氏族组织为人类建立了最古老悠久且流行最广的治理制度。

对于氏族的治理制度，今天我们可以从摩尔根在19世纪中叶深入美洲原始易洛魁人的氏族、部落，所做的实地调查后对易洛魁人氏族组织的描述中窥见一斑。易洛魁人各部落内所拥有的氏族，少则三个，最多者则可达到八个。在每一个氏族内部，所有的氏族成员都拥有相同的、普遍的权利和义务，这些权利和义务有如下十个方面：（一）选举氏族首领和酋帅的权利。（二）罢免氏族首领和酋帅的权利。（三）在本氏族内互不通婚的义务。（四）相互继承已故成员的遗产的权利。（五）互相支援、保卫和代偿损害的义务。（六）为本氏族成员命名的权利。（七）收养外人为本氏族成员的权利。（八）公共的宗教仪式。（九）一处公共墓地。（十）一个氏族会议。

氏族会议，这是氏族的公共组织机构，也是氏族的最高治理机关。它的议事活动，是该氏族一切成年男女享有平等权利的活动。每当氏族开会时，男男女女都站在周围，按照规定的程序参加讨论并做出表决。氏族会议的机能与属性，赋予了氏族组织治理的活力和鲜明的特征，保障着氏族每一位成员的个人权利。氏族会议最重要的议题，就是氏族成员拥有十项权利和义务中的第一、二项，即选举和撤换酋长与军事首领，以及第五项是否为被杀害的氏族成员接受外族赎金或者实行血族复仇等氏族事务而作出的决定。恩格斯根据摩尔根《古代社会》所提供的材料，曾经详尽地论述了关于氏族选举和撤换酋长与军事首领的两项重要的治理活动。

关于氏族选举一个酋长（平时的首脑）和一个酋帅（军事领袖），“酋长必须从本氏族成员中选出，他的职位在氏族内世袭，一旦出缺，必须立刻重新补上；军事领袖，也可以从氏族以外的人中选出并且有时可以暂缺。由于易洛魁人奉行母权制，因而酋长的儿子属于别一氏族，所以从不选举前一酋长的儿子做酋长，而是往往选举他的兄弟做酋长，或者选举他的姊妹的儿子做首长。所有的人，无论男女，都参加选举。不过选举须经其余七个氏族确认，只有在这以后，当选为酋长的人才被隆重地，就是说由全易洛魁联盟的联合议事会委任。这样做的意义，在后面就可以看出来。酋长在氏族内部的权力，是父亲般的、纯粹道义性质的；他手里没有强制的手段。此外，由于他的职位，他也是塞讷卡部落议事会以及全体易洛魁人联盟的议事会的成员。酋帅仅仅在出征时才能发号施令。”[③]

至于撤换或罢免酋长和酋帅，“氏族可以任意罢免酋长和酋帅。这仍是由男女共同决定的。被罢免的人，此后便像其他人一样成为普通战士，成为私人。此外，部落议事会也可以甚至违反氏族的意志而罢免酋长。”[④]

氏族组织以议事会的形式来处置集体事务的活动，可以说是治理的原初形态。氏族组织的治理，是一种十分单纯质朴的氏族制度。摩尔根指出，人类在原始时期“不论在部落或在民族中，他们的政府都是以氏族为其基本单元组织，其结果是形成一个氏族社会或一个民族，因而不同于一个政治社会或一个国家。”[⑤]虽然当时氏族的公共事务并不见得少，但是它没有设置臃肿复杂的治理机关和专门从事管理的层层管理人员，没有后来的国家出现的什么贵族、国王、总督、地方官以及军队、宪兵和警察等等。氏族社会“建立在人身关系的组织上，它是通过个人与氏族、与部落的关系来进行治理”[⑥]，充分体现了治理的原初形态中所包含的自由、平等、公正、民主和大众参与的深刻意涵。

一是治理的自由性质。氏族的治理制度，是充满自由的治理制度，因为它是建立在全体成员都是自由人的基础之上。在这样的自由治理的制度之下，每一个成员的自由程度，不是依靠牺牲少数人或大多数人而求得发展的，而是受到普遍承认的强烈的独立感和自尊心而决定的，这使得每一个刚强、勇敢的氏族成员，都有相互保卫自由的义务。

二是治理的平等性质。在氏族社会里，共有经济是由一组家庭按照共产制共同经营的，土地是全体人的财产，仅有小小的园圃不过归家户暂时使用。因此，氏族社会没有剥削、压迫和被剥削、被压迫，不曾有奴隶和奴役异族氏族、部落的事情。也不会有贫穷困苦的人，因为实行共产制的氏族都知道它们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务。每一个氏族成员都是平等的，体现在个人权利方面平等，不论酋长或酋帅都不能要求任何优越权，包括妇女在内，他们都是由血亲纽带结合起来的同胞。而且，一旦酋长和酋帅被罢免后，就成为一个普通人。

三是治理的公正性质。在氏族社会里，一切的问题都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就可以把一切调整好了，因为这样的习俗是公正的、正义的，大家都能接受的。所发生一切争端和纠纷，也都由当事人的全体即氏族或部落来解决，或者由各个氏族相互解决；血族复仇仅仅当作一种极端的、很少应用的威胁手段。

四是民主和大众参与的性质。毫无疑义，氏族社会的公共事务都是需要由大家共同参与的，氏族的议事会议，就是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会。氏族会议进行选举和撤换酋长与军事首领的活动，集中体现了氏族治理的民主和大众参与的性质。

恩格斯对于古代氏族组织的原初治理十分推崇，他认为，虽然氏族社会随着经济的发展而注定要被打破和灭亡，但它之后的所谓文明社会的发展，不过使人感到从一开始就是一种退化。取代它的是“最卑下的利益——无耻的贪欲、狂暴的享受、卑劣的名利欲、对公共财产的自私自利的掠夺——揭开了新的、文明的阶级社会；最卑鄙的手段——偷盗、强制、欺诈、背信——毁坏了古老的没有阶级的氏族社会”[⑦]的治理。氏族组织的原初治理，在往后继续发展的未来社会的更高阶段上一定会回归和重现。

氏族组织的治理，开了人类社会施行治理的先河。在氏族社会里，尽管自由、平等、公正、民主和大众参与并没有被明确地表达出来，但它确实构成人类治理的根本原则，是治理的本来涵义，代表着治理的最可贵的本质和最终的完善实现。

二、国家治理的产生和发展阶段

原始社会解体后，人类进入阶级社会，出现了国家。国家，是社会生产力和生产关系之间矛盾运动发展的结果，是私有制出现、剥削阶级和被剥削阶级形成后阶级矛盾不可调和的产物。马克思主义的国家理论认为，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[⑧]

国家与氏族社会以社会成员之间的血缘来划分，形成和维持着基本纽带关系不同，它是按地区来划分其国民的。生产力的发展和阶级关系的产生，取代了天然血缘关系的基本纽带作用，促使社会成员为了谋求本阶级的利益而进行社会流动，不同氏族和部落的成员混然杂居，为了便于对社会成员进行政治统治，使得他们在其居住的地方实现其公共权利和义务，“按地区来划分就被作为出发点”，“不管他们属于哪一氏族或哪一部落。这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的”[⑨]。

国家在阶级社会中，是不同于原始社会公共权力的一种“特殊的公共权力”组织。国家是实行阶级统治的社会公共权力组织，它的本质在于阶级统治，可是，在形式上却表现为超然于社会之上的独立力量。这是因为“国家的存在证明阶级矛盾不可调和”[⑩]，而又正是为了控制矛盾，维护统治秩序，统治阶级才创立了国家，需要“国家权力作为表面上的调停人”，以表面凌驾于社会之上的力量存在并发挥作用。虽然国家具有公共职能，需要调解社会的公共事务，但国家存在的社会公共形式并不能代替它的阶级本质。国家政权总是属于在经济上占统治地位的阶级，政治统治是统治阶级的联合力量，是统治阶级的集体意志和力量的表现，一般都是通过国家意志来实现的。正如恩格斯指出的，“古希腊罗马时代的国家首先是奴隶主用来镇压奴隶的国家，封建国家是贵族用来镇压农奴和依附农的机关，现代的代议制的国家是资本剥削雇佣劳动的工具。”[11]

毫无疑义，随着国家的出现，原始社会的治理便转变为维护阶级统治并与管理社会公共事务相包容的国家治理。概括地说，国家治理就是治国理政，即是以国家为中心对统治阶级的利益以及社会的公共事务进行安排和处置。国家治理在人类社会的治理发展中是一个重要的时期，它本身经历了漫长的演进发展的四个阶段。

——奴隶制国家治理阶段。奴隶制国家最早产生于公元前40世纪初的埃及，后来，亚洲的巴比伦、印度和中国也先后建立了奴隶制国家，西欧从公元前8世纪古希腊建立的希腊城邦和后来的古罗马共和国等，都是奴隶制国家。奴隶社会是自原始社会后第一个具有阶级意义上的社会发展形态。在该社会形态中，主要是在物质生产领域，大部分劳动者是奴隶，他们辛勤劳动，在得到只维持自身温饱和人类再生产的需要之外，没有自己的任何财产和报酬，也没有对自己身体和生命的自由支配权利。而在政治领域，奴隶主阶级则靠剥削收入，组织强大的军队和警察机构，建立森严的等级制度，维护奴隶主的特权，并逐步地通过战争不断向外扩张。在这种政治形态下，许多奴隶基本上被剥夺政治权利和经济权利，而统治阶级拥有无限的特权，包括对所属奴隶的人身所有权和支配权。封闭保守、残酷剥削、阶级专政、统治者绝对专权是奴隶社会形态下国家治理的根本特点。

——封建制国家治理阶段。公元前475年，中国进入战国时期，开始了封建社会，封建制国家因此形成。公元476年，西罗马帝国灭亡标志着西欧进入封建社会并逐渐形成封建制国家。封建社会是奴隶主阶级被推翻后，新兴地主阶级上台专政后的一种历史政治形态。在封建社会中，形成的自然经济是以土地为基础，农业与手工业结合，以家庭为生产单位，具有自我封闭性、独立性，以满足自身需要为主的经济结构。这种经济结构中的关键生产资料掌握大部分都掌握在地主（或封建领主）手中，故而能够形成“地主（封建领主）剥削农民”的阶级关系。地主阶级统治其他阶级的根本即为封建土地所有制，地主阶级通过掌握土地这一生产资料，对使用土地的农民通过榨取地租、放高利贷等手段剥削其他阶级。同时封建土地所有制的形式也不尽相同，有通过契约租赁、缴纳地租、雇用佃户等方式实现，但其本质依然是一种剥削与被剥削的关系，不会改变封建社会作为一个阶级社会的本质。封建社会中往往存在相当明显的阶级制度，如中国的宗法制，西欧的教主――国王――领主――爵士制，形成金字塔式的统治架构。在这个统治者中，皇帝是最高的主宰，而大臣和僚属是其权力的具体执行者。在这个阶段，现代意义的官僚体制开始形成，开始出现了专门的官吏阶层。这种官吏开始脱离生产，而从事专门化的统治和管理工作。

——资本主义国家治理阶段。资本主义国家是由代表着资本主义生产方式的资产阶级根据自己的利益要求，在与封建地主阶级的政治斗争中建立起来的。一般认为，1640年英国发生的英国资产阶级革命，是资本主义国家的开端。封建社会的生产关系和生产力发展到一定阶段以后，封建社会的统治在农民起义、资产阶级革命的打击和摧毁下，封建社会也逐步走向了终结。在封建统治的废墟上发展起来的是资本主义，通常封建社会由于生产力的发展会转型为资本主义社会。最早的资本主义诞生于当时商品经济发达的意大利，如佛罗伦萨、威尼斯等地区。代表资本主义的自然经济，是以商品交换与商品生产为核心的商品经济。由于生产的目的由单一满足转变为向社会提供产品，从而决定了生产关系将有别于原有的封建制度。由于商品经济的发展，原有的自然经济受到冲击，开始解体，农民与手工业者开始丧失生产资料，成为无产阶级，再由工厂主——最早的资产阶级与他们签订雇用协议，形成新的生产关系——劳动力的雇佣关系。欧洲在16世纪到19世纪制度化了的一种综合的经济行为，特别以雇佣劳动为中心，还包括在一个相对自由的市场（意味着不受国家的制约）中以公司的名义进行例如买卖商品，特别是资本货物（包括地产和劳动力）的组织和贸易。这就是早期的所谓自由资本主义。发展到19世纪工业革命背景下以及20世纪以后，自由的商品经济发展进入高度竞争的阶段，又逐步地发展到大工业的垄断资本主义时期。而这时候的政治形态通过资本主义革命的洗礼和公民权利的确立，其政治生态上从以阶级专政为根本特征的统治走向现代民主政治，因此，在国家治理方面出现了与早期阶段一些根本不同的特征。

在资本主义民主政治形态下，政治权力被认为是来源于公民权利的让渡，是必要的恶。为此，政治权力是一种被限制的政治物体，这着重体现为在政治全过程中贯彻了宪政主义的思想和原则。作为资产阶级革命的重要理论体系，宪政主义发展了资本主义政治制度架构的根本原则。而以宪政主义为原则建构的政府体系和行政规则着重反映了资本主义形态下的政治治理。概言之，资本主义国家治理有着以下几个方面的特征：一是在权力主体的构造中，贯彻了分立制衡的原则，实行了三权分立的政治体制。立法权、行政权和司法权分别属于不同的议会、政府以及法院系统，三者之间互相制约和监督。二是在政府权能方面，资本主义的不同阶段发生了不同的变化。在自由资本主义时期，政府的角色被定位为“守夜警察”，要求除了维持保护私有财产、公共秩序之外，对经济社会的介入非常少。而在资本主义后期，经济、社会的危机发生较为频繁，在社会矛盾相对激化的情况下，政府的角色开始走向主动，尤其是在20世纪30年代后，政府开始介入经济发展，介入民众生活，推出社会保障和社会福利，政府的权能得到了很大的扩展。在一些有着社会主义倾向和传统的国家，甚至出现了社会福利主义，而行政权也相应地得到了较大程度的扩展。三是在公务员制度方面，资本主义国家开始实行政治中立的文官制度，开始向社会公开招聘，建立了一个相对开放，人人机会均等的用人体系。四是在社会治理方面，开始应用民主政治的架构，实行代议制民主以及利益集团在公共政策中发挥重要作用的新合作主义。在社会事务方面，公民事务实行的是底层自主决策体系，进行地区自主或社区组织自治，比较尊重公民的自治权利和公民的自主作用，实行国家——社会合作机制。

——社会主义国家治理阶段。1917年俄国十月革命的胜利，标志着社会主义国家的建立。社会主义社会是人类社会发展至今的最高的历史阶段，社会主义政治有着其他社会历史形态所不能比拟的优越性，其中最集中的表现就是，占人口多数的广大人民翻身做了主人，实行无产阶级专政或人民民主专政，并实现了最大多数的人民民主政治。在具有根本优越性的政治体制和政治制度下，社会主义国家治理同样具有其他历史形态所不能比拟的优越特征，主要表现为：一是在生产资料所有制方面，社会主义实行了生产资料的公有制度。这种制度的实行决定了绝大多数人在经济地位方面的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，为民主政治的大众参与创造了客观条件。二是国家在组织和领导经济、政治、社会生活中具有高度的权威，国家的经济和社会管理职能十分凸显。在社会主义各项事业的管理中，由于公共权力在经济领域中的独特作用，使国家和政府在政治生活中处于支配性的主导地位。社会主义民主政治非常强调保障人民大众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在制度的设计方面有着比较完善和优越的参与制度、协商制度、决策制度和监督制度。

由于社会主义被当作是共产主义的初级阶段，与人类未来的理想社会——共产主义社会相比，社会主义的政治形态有其稚嫩性和不完善性，在组织机构设置、体制设计及其运行以及政治文化价值取向和实际政治道德水准方面都有着不可避免的历史局限性。因此，社会主义国家治理有一个适应社会经济发展而不断调整的过程。可以预见，在社会主义向共产主义过渡的过程中，随着人类社会经济的高度发展，国家治理越来越追求平等公正，致力于大众参与，国家治理开始向着本原的社会治理逐步地复归、提升。

概言之，国家治理是人类社会发展中的一个必然进程，占有重要的历史地位，但它也不可能是终极、完美的治理。国家治理的历史地位，决定了它是达到无国家的更好的未来社会治理的前阶。唯物史观揭示，国家不过是缓和社会利益冲突而凌驾于社会之上的力量。待到今后国家消亡了，国家从社会那里收取来的权力就将归还于社会，治理也将进入全新的未来社会治理阶段。由是，治理与国家治理的演进发展过程可以作如下图示：

三、国家治理的类型和转型

对国家治理的分析，不仅要从时序的发展上考察分析其经历的发展阶段问题，更要从本质的规定性上揭示其不同的类型和转型的轨迹。而从本质属性方面加以考察分析，国家治理先后形成了四种类型并经历了三次转型。

——统治型。在中国，治理这个词古已有之。早在公元前春秋战国时期，荀子在所著《君道》中就讲到治理的问题，“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”此时的中国，早已由奴隶制转向封建制国家。显然，这里所说的“莫不治理”，就是国家统治，荀子要求国君对社会上的各个行当，都要制定条规，统而治之，公道无私。中国的另一部古籍《孔子家语·贤君》要求：“任能黜否，则官府治理。”“官府治理”指的是统治者要任用能人，罢黜庸才，尚功而治，才能把国家治理好。

在西方，治理（governance）源于拉丁文和古希腊语,长期以来它与统治（government）一词相交叉使用,其意为控制、引导和操纵,被广泛运用于与国家公共事务相关的政治统治和管理活动。治理这个词，也早早出现在柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》之中。柏拉图的《理想国》探讨“治理城邦”[12]问题，就是理想的国家治理问题。在他看来，国家治理的真正出路在于哲学家即“哲学王”掌握政权，才能拯救当时希腊城邦所处的危机。这种信念构成了柏拉图政治哲学体系的核心，他认为哲学家是最高尚、最有学识的人，而这种贤人统治下的贤人政体就是最好是政体。亚里士多德的《政治学》，致力于研究的也是“城邦的治理”[13]即国家治理。不过，亚里士多德和柏拉图有所不同的是，他不是把优良的治理寄托在“哲学王”这样的“治理者”个人身上，而是更注重“全面研究大家所公认为治理良好的各城邦中业已实施有效的各种体制”[14]，即强调要研究能够实现良好治理的政体问题。

十分明显，从以上古代的中外学者对国家治理的论述中可以看到，奴隶制国家和封建制国家的治理，其重要的职能在于统治，统治就是治理，治理也就是统治，而作为统治的治理，必须维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的规矩和秩序。作为近代的、新兴的资本主义国家，也是建立在暴力的基础上，并凭借暴力维持自己的阶级统治。马克思恩格斯曾指出，国家的本质特征在于，它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。[15]在这种公共权力的形成时，国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关，起到镇压的功能。当然，国家在进行统治的同时，为了把被剥削阶级控制在其生产关系的秩序范围内，也具有非暴力的社会管理职能，如兴修水利、兴办教育，实行社会救济、环境保护等。此外，国家也具有经济管理职能，表现为国家通过不同形式干预经济活动，直接为剥削阶级的经济利益服务，其实质在于通过国家干预来加强对劳动阶级的剥削，从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此，从国家产生开始，统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但与其统治的机构和职能相比，管理的机构和职能并非是主要的。

——管制型。资产阶级取代封建阶级后，随着资本主义国家政权的逐渐稳固，资产阶级统治者开始转向对于公共行政事务的治理。资本主义国家也就从早期赤裸裸镇压的统治型，转向了更多的处置社会公共事务的管制型，这是国家治理的第一次转型。

管制型治理的基本特点在于，一是严谨精准，公务员讲专业技术性。科层制拥有完美的技术化程序和手段，不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化。从19世纪中叶到第一次世界大战结束，英、法、美等主要资本主义国家陆续建立了公务员制度，用以协调资产阶级内部的矛盾和冲突，节省政府开支，抑制和减少了腐败。二是责任到位，公务员的从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的，每个职务本身的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。美国学者威尔逊1887年发表《行政之研究》，主张把政治和行政分开科学管理，另一学者古德诺于1900年发表《政治与行政》，认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。在政府里的政务官负责作决策决定，贯彻执政党和国家的政治意图，公务员则只负责具体的执行办事。三是法治原则，公务员讲法律条文规定，受制度约束，必须依法办事。马克斯·韦伯创立了科层制理论，确立以科层制为核心的行政组织理论，确立了法理型的命令――服从关系。韦伯指出，现代国家是通过法定选举产生的，具有合法性。因此政府内部科层制结构的上下级关系是命令――服从类型。在法理型命令――服从类型中，个人对领导的服从是根据所认可的法律对职级制表示承认。服从，不是对个体的服从，而是体现于对由法律规定的某个职位的服从。管制型的治理表明，国家是一个庞大的官僚制度机器，政府无所不能、无所不管，具有垄断性、神秘性，不讲经济效益，具有无限扩张倾向，正如英国学者帕金森总结的国家患有“机构病”，不断进行自身机构和人员的扩张、膨胀。管制型的国家和政府发号施令，民众得求它办事。它高高在上、冷若冰霜，正像老百姓所怨言的“门难进、脸难看、话难听、事难办”。

——管理型。针对管制型治理的弊端，20世纪60年代欧美国家发起了行政改革运动，使国家的行政管理进入了“新公共管理”的阶段，这是国家治理的第二次转型。

新公共管理的理论大家奥斯本、盖伯勒等人主张，政府“掌舵而不划桨”，要对政府角色定位，把决策制定(掌舵) 和决策执行(划桨)分离。为了实现两者的分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等。由于政府不再干预具体的公共事务，而且重视第三部门组织的作用，可以减少机构人员，实现大社会、小政府。新公共管理理论提出，“公共品”如国防、公安、城市基础设施等必须由政府独家经营，但政府在采购中容易产生寻租活动，应在政府管理中引入市场竞争，通过招标，降低成本。同时，将企业管理的理念和方法引入公共部门，企业家是最精明的，最知道优化配置，要提升绩效，对精明管理的官员进行奖励，建立有使命感的政府。

新公共管理在实践中也存在不少问题，发生不良的影响，例如：对市场机制过分推崇，具有严重的市场化倾向，过于讲究经济效益，把政府等同于企业，鼓励了一切向钱看的动机，导致了公共服务意识的弱化；过于强调绩效管理，对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估是必要的，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估；有害的私营化，公营部门过分私营化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避政府必须承当的提供社会福利的责任。由上可见，新公共管理以市场化和企业化管理作为其核心理念，形成一个高效率、低成本、重绩效的行政管理机构，可以说它是非常有效的管理型国家，但它的服务确实还不到位。

——治理型。针对着新公共管理的弊端，20世纪90年代兴起了治理理论，使当代国家转向治理型，这是国家治理的第三次转型。

治理型的国家，是后工业社会出现新情况、新问题的要求。在后工业社会中人们的价值追求也日趋多元化，他们对国家治理的多样化也提出了更高的要求。当代之所以兴起治理理论并要求国家转向治理型，显然是因为治理比统治、管制、管理具有更广泛的适用范围，治理中的权力主体是多元的、广泛的，其手段也是多元的、相互的，强调沟通和协调。概括地说，治理和统治、管制与管理之间存在着以下几个方面的不同：

第一，主体不同。治理的主体远远要超过统治、管制、管理的主体。统治、管制、管理的主体主要是指以公共权力为后盾的公共组织或公务人员，国家成为中心和关键之所在；而作为治理的主体，国家权力组织并不是唯一的中心，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等都可以是权力的中心，都可以参与共同进行决策和管理，主体和权威出现了多元化。

第二，权源不同。在权力的来源上，统治权、管制权、管理权都统一来自国家权力机关的自上而下的一级一级授权，并由被授权的权威机关行使。治理权则并非由上级权威机关授予，而是来自公众认可或社会契约赋予，甚至由人民直接行使，这便是自治、共治。

第三，对象不同。统治、管制、管理在大政府时代可以说是控制着社会生活的方方面面，人们的一切都是其调控的对象；当进入到小政府的时代，政府的作用范围大为缩小；对于治理来说，由于主体的界定不同，其对象范围带有很大的伸缩性，它既可以是一个学校、一个公司所属的人、财、物等，也可以是一个民族国家甚至是世界范围内的事物。从现代的大企业到学校，现在的治理可以取代政府的控制，渗入人们生活的各个领域。

第四，手段不同。统治、管制、管理采取的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理的手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。“治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[16]治理的手段是复合的、合作的、包容的，协商的，有效性得以增强。

第五，运作不同。统治、管制、管理的层级是金字塔形的，权力顺着科层制的流向自上而下地垂直分布，以政府的权威对社会事物实行单向度的、强制的、刚性的控制，其作用的对象只能表现为接受和服从。而治理，由于参与主体的多元化，在迈向共同目的地的过程中，各个主体间的协调和沟通十分突出。治理的层级是扁平化的，所拥有的运行机制，不仅依靠政府的权威，而且是合作网络的权威。治理强调公民和社会机构的参与，其权力运行向度是多元的、相互的。治理的权力更多的是作水平的运动，权力的流向是双向或多向的互动。

和统治、管制、管理相比，治理显然具有更大的优势，一是更能够发挥人类处置自身的公共事务正能量；二是更能调动全社会的积极性；三是更加的科学、民主、有效率。治理型的国家，将是国家治理的终结，这之后将进入人类未来的社会治理。为此，可以将国家治理的类型和转型走向用下图表示：

综上所述，当代的治理和国家治理，是具有广泛适用性的概念，是指各种国家公共机构或社会的、私人的机构乃至个人，共同处置公共事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。对于中国而言，国家治理无疑必须坚持党的领导和政府主导，但同时需要强调民主、法治、多元、合作，打破近现代以来传统意义上的国家与市场、政府与社会、公共与私人的两分法，淡化国家与市场、政府与社会、公共与私人之间的分界线，在治理的主体、职能、方法等各方面都要作出扩展，以取得国家治理的有效性。

注释

[①] [美]摩尔根：《古代社会》上册，第6页，商务印书馆1981年版。

[②] [美]摩尔根：《古代社会》上册，第38页，商务印书馆1981年版。

[③]《马克思恩格斯选集》第4卷，第84页，人民出版社1995年版。

[④]《马克思恩格斯选集》第4卷，第84页，人民出版社1995年版。

[⑤] [美]摩尔根：《古代社会》上册，第217页，商务印书馆1981年版。

[⑥] [美]摩尔根：《古代社会》上册，第218页，商务印书馆1981年版。

[⑦]《马克思恩格斯选集》第4卷，第97页，人民出版社1995年版。

[⑧]《马克思恩格斯全集》第21卷，第194页，人民出版社1965年版。

[⑨]《马克思恩格斯选集》第4卷，第171页，人民出版社1995年版。

[⑩]《列宁全集》第31卷，第6页，人民出版社1985年版。

[11]《马克思恩格斯全集》第21卷，第196页，人民出版社1965年版。

[12] [古希腊] 柏拉图：《理想国》，第28页，商务印书馆1986年版。

[13] [古希腊] 亚里士多德：《政治学》，第41页，商务印书馆1965年版。

[14] [古希腊] 亚里士多德：《政治学》，第43页，商务印书馆1965年版。

[15] 参见《马克思恩格斯全集》第21卷，第32页，人民出版社1965年版。

[16] 俞可平：《全球化时代的政治管理模式》，http：//www.sixiang.cnedu.org/99110/9911131.htm。

载《中共福建省委党校学报》2016年第9期