改革开放以来，我国经济迅猛发展，取得了举世瞩目的成就，经济总量跃居世界第二，人均GDP超过了8000美元。但是，我国经济社会发展中也出现了一些不容忽视的问题，最为突出的是没有实现共享发展，就是经济发展成果未能惠及广大人民群众，收入分配不公，虚拟经济泛滥，实体经济困难，经济泡沫化严重，城市农民工、农村留守儿童和空巢老人带来的社会问题突出，基尼系数处于近0.5的危险状态，不仅严重制约经济可持续发展，也影响到社会稳定。当前我国正处于经济社会发展的关键时期，必须高度重视共享发展问题。党的十八届五中全会将共享发展列为国家未来五大发展理念之一，是非常正确而十分重大的战略决策。
十八届五中全会提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。按照党的十八届五中全会精神，建议针对推进共享发展面临的重大体制机制障碍、关键问题和政策瓶颈，采取强力有效措施，促进经济社会发展尽快步入共享发展轨道。具体建议如下：
一、转变发展理念，将共享发展指标纳入政绩考核内容，切实强化各级各部门推进共享发展的工作力度。改革开放初期，按照发展是硬道理的要求，全国上下形成了GDP增长为优先的发展理念，这对于加快经济发展起到了决定性作用，但也成为忽视共享发展的重要因素，不符合当前中央加快共享发展的精神，应当尽快调整。为此建议：一是将共享发展纳入政绩考核评价内容。研究制定共享发展指标体系，将基尼系数、地区相对差距、城乡收入差距、城乡社保差距、留守儿童数量、职工最低工资水平等共享发展相关指标纳入政绩评价体系，作为考核各级各部门政绩的重要内容，将共享指标与GDP等经济增长指标同等对待，改变过去唯GDP政绩观，形成有利于共享发展的考评机制和用人机制。二是建立有利于共享发展的法规政策体系。各级各部门要加快建立和完善有利于共享发展的法规政策体系，一些不利于共享发展的法律、规章和政策，该更新的要更新，该终止的要终止，坚决打通影响共享发展的法规政策瓶颈，营造有利于共享发展的软环境。
二、完善财税政策，对财产性收益实行累进制征税，加大税收对收入分配的调控力度。分析导致我国贫富差别拉大的原因，发现既有收入分配政策的影响，也有工资收入差距较大的因素，更有财产性收入差别过大的问题。改革开放以来，为了激发市场活力，按照效率优先、兼顾公平的原则，实行鼓励资本投入的优惠政策，这在我国经济发展快速起步阶段具有一定的合理性，但也带来了国民收入分配严重不合理的问题。突出表现在矿权、股票、土地、房地产等要素交易市场存在严重的暴利机制，出现了靠诚实劳动靠创新创业挣钱难、靠资本运作赚钱太容易的状况，社会上不乏靠投机炒房子、炒土地、炒股票、炒矿权一夜暴富的事例，更有甚者一些不法商人钻国家政策空子，恶意囤积土地、房产和矿产资源，"低进高出"赚取巨额利润，国家税收机制没有发挥应有的调节控制作用，而实体企业则税费负担沉重、生存十分困难、职工工资增长缓慢，这种状况不仅拉大了贫富差别、导致经济泡抹化和产业空心化，更为严重的是纵容了投机行为、毒化了社会风气，对我国长期可持续发展极为不利，与促进共享发展完全背道而驰，应当尽快扭转。对此建议：一是调整收入分配政策，将"效率优先、兼顾公平"调整为"公平为先"的政策思路。在具体政策上，实行鼓励诚实劳动和创新创业的政策，建立劳动者工资年度增长机制，建立企业职工最低工资年度增长机制，建立健全鼓励创新创业的政策支持体系等，形成有利于"大众创业、万众创新"的政策环境。二是对财产性收益征收"利得税"。发挥税收在股票、房产、矿产、土地等要素交易收益分配中的调节作用，建议研究开征"利得税"，按照累进制征税做法，对股票交易、房产交易、矿权交易、土地交易等要素交易的收益进行征税，遏制矿权、股票、土地、房地产等领域严重暴利行为，形成有利于要素市场健康发展的机制，为实体经济与虚拟经济和谐共生发展创造条件。
三、加快土地制度改革，让农民离土也离乡，为解决"三农"问题创造条件。城乡发展失衡、发展差距过大是我国发展不和谐的一大特征，导致农业、农民、农村"三农"问题非常突出，成为我国共享发展的重大障碍。农业的问题是发展水平低下。我国与美国相比，美国农业从业人员为720万人，只占总人口的2.4%，人均耕地439亩，生产的农产品不仅养活了美国，还大量出口。我国乡村人口有6.29亿人，占全国总人口的46%，人均耕地2.9亩，农业生产方式落后，土地撂荒严重，集约化规模化程度低，粮食生产国际竞争力弱，大豆等农产品大量依靠进口，粮食进口依存度不断提高，国家粮食安全保障能力不断弱化。农民的问题是靠农业难以维生，大量农村劳动力进城务工，形成了我国典型的"城市农民工"现象，近三亿农民工占我国产业工人的一半以上，他们居无定所、常年游移、业务难精，严重影响我国就业大军的素质，不仅制约我国从制造大国向制造强国转变，也制约我国从人口大国向人力资源强国的跨越。与此相伴的农村留守儿童和空巢老人等问题，更是成为我国当前最大的社会问题，是全国人民之"痛点"难题。农村的问题是农村城镇化进程缓慢，经济发展过度向特大城市集聚，出现了许多大城市病，而广大农村地区则呈现出衰败凋零景象。"三农"问题已经影响到我国经济发展全局和社会稳定，到了非解决不可的时候了。
"三农"问题的核心是农村土地制度问题，农民的"一亩三分"承包地和宅基地，将农民牢牢地拴在了土地上，近些年国家实施的一系列助农惠农政策，虽然让农民得到了一些实实在在的好处，但并没有从根本上缓解"三农"矛盾。加快土地制度改革是破解"三农"问题的突破口，也是解决城乡发展失衡、缩小城乡发展差距、促进共享发展的关键。土地问题的本质是农村农地、林地属于集体所有，农民只有承包经营权，尽管《物权法》明确了农户对承包地拥有用益物权，所谓用益物权就是财产权，就是除了所有权以外的其他权利，包括使用权、收益权、继承权、抵押权等等，但目前存在许多政策性障碍，使得农民不能自由处置承包地，导致农民离土不能离乡，农地难以规模化流转，资本等生产要素不能大规模进入农业生产和农村城镇化开发，想从事农业的企业和农户只能租地生产，推高了农产品生产成本，生产效益不佳，成为我国粮食生产国际竞争力弱的根本原因。
针对农村土地制度存在的问题，建议按照十八届五中全会精神，立足改革创新，立足保护农民利益，立足解放农村生产力，切实加快农村土地制度改革，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，加快土地上市流转，允许农民依法享有土地用益物权即"财产权"的转让收益，让农民离土也离乡，鼓励金融机构、大公司大集团进入农业现代化、农村城镇化开发领域，促进农业大规模集约化生产，提高农业发展水平和生产效率，加快农业现代化和农村城镇化进程，尽快破解制约我国共享发展的重大瓶颈，增强我国粮食安全保障能力和经济可持续发展能力。
同时，鉴于农村土地制度问题高度复杂、操作难度极大的实际，建议从操作层面上：一是成立若干个中央农业开发国有企业，各省结合实际成立省级农业开发国有企业，成为国家加快农村城镇化、农业现代化的抓手，牵头推进土地集约化、农村城镇化工作，按照自愿原则并以不低于国家规定的土地价格收购农民土地，发展集约化、规模化现代农业，加快农村小城镇建设。二是国家制定农民土地流转相关政策。建立健全土地交易市场，对土地交易价格实行最低保护价格机制，保护农民利益不受损害。严格规定土地用途，并实行严格的土地使用监管制度，严禁土地撂荒，对撂荒土地者实行高额罚款甚至收回土地使用权。制定和完善相关金融配套政策，允许企业采取抵押贷款、上市融资、发行企业债券等方式筹措资金，用于现代农业开发和新农村建设。
四、实行城乡统一的住房政策，将农村住房纳入商品房管理，增加农民财产性收入。农村住房是我国广大农民的安身立命之本，涉及千家万户农民切身利益，是农民享有的最基本财产权利。长期以来，我国房地产行业实行的是农村住房只能在村民之间交易、不能作为商品房上市流通的政策。实行这样的政策，主要是针对农民进城打工居无定所、流动性强，担心农民卖掉农村住房后退无所居、流离失所，带来社会稳定问题，曾经起到了保护农民权益、保持社会稳定的积极作用。从深层次看，实行这一政策的根本原因，是因为农村住房是建立在宅基地之上的，宅基地作为农村土地属于集体所有，村民对宅基地仅有使用权而没有所有权，这就决定了农村住房及其宅基地在集体经济组织内部成员之间转让是可以的，而转让给城镇居民就不被允许，也就是不能作为商品房上市流通交易。
必须清醒地看到，随着经济持续快速发展和城乡二元矛盾日益尖锐，实行农村住房不能上市流通政策带来的副作用越来越明显。一是农民权益得不到保障。农村住房有的是农民世世代代传承的祖业，有的是农民子女成人后争取宅基地建的住房，农民多年的积蓄大都用于建房或翻修住房上，我国农村现在很重要的一个现象是农村住房越来很漂亮。但是，随着农民进城越来越多，农村住房闲置问题却十分突出，部分地区空置率达60%，形成了极大浪费。另一个不容忽视的问题是，农村住房由于只能在村民间交易，市场十分有限，交易价格非常便宜。近些年，与城镇住房价格不断上涨形成强烈反差的是，农村住房不但没有升值、反而在不断贬值，出现了农村一栋房子的价格（大致20万元以内）不及一线城市一平米房价（北京学区房20万元/平米以上）的情况，这对农民财产权益是极大的损害。二是制约了农村发展繁荣。农村住房不能上市流通，限制了城市居民选购农村住房，阻断了城市居民移居农村的渠道，出现了许多城市居民尤其是一线城市居民卖掉国内房产、大量到国外购置房产、移居国外的情况，这已经成为资金外流的重要渠道。同时，由于实行了鼓励农民到城里买房、向城镇迁移的政策，这就导致资金流在城乡之间只能由农村向城镇单向流动的现象，广大农村缺乏资金滋润，必然走向荒芜、凋零和衰败。三是导致农用地被不断蚕食。因为宅基地不能上市流通，现行对宅基地的审批政策较为宽松，只要村委会同意就可以将农用地划转为宅基地，许多农民建房不是因为真实需求，而是因为相互攀比抢占宅基地，建的房子大多缺乏整体规划、没有配套设施，还导致大量农用地被占用、大量基本农田被蚕食，不符合国家新农村建设的要求。
当前，我国已经步入经济发展新阶段，正处于经济发展转型升级的关键时期，实行城乡统一的住房政策，将农村住房纳入商品房管理，意义重大，时机成熟。一是有利于城镇房产去库存。当前，为了促进城镇住房去库存，国家实行了鼓励农民到城镇购房并迁居城镇的政策，但农民财产有限，农村住房是他们的主要财产。允许农村住房进入流通领域，可以迅速增加农民收入，让农民在城市买得起房，有助于城镇尤其是三、四线城镇住房去库存进程。二是增加城镇居民资金支出渠道。农村住房商品化改革，为城镇居民增加了一大资金支出渠道，特别是北京、上海等一线城市的不少居民愿意退城还乡到农村居住，这无疑将优化城镇居民资金支出结构，有利于解决区域发展不平衡问题。三是有利于农村城镇化进程。我国当前乡村衰败的主要原因是资金匮乏，实行农村住房商品房管理政策，无疑将吸引大量资金流向农村，对于繁荣新农村、建设新农村将发挥重要的作用。四是各地试点不断推进。农村住房制度改革目前已经成为城乡统筹的一项重要改革内容，各地都在积极探索并取得了不少成功经验。可以说，农村住房纳入商品房管理的政策环境日渐成熟。
实行农村住房上市流通政策是关系全局的大事，牵涉面广、问题复杂，必须周密部署、审慎操作、系统推进，建议按照农民自愿、试点先行、政策保障的原则循序渐进地实施。一是试点先行。在重庆、成都、安徽等国家统筹城乡试点地区先行实施，在落户城镇的农民工中优先实施，在实践中摸出经验后在全国展开，切不可大轰大嗡，切不可损害农民利益。二是与农民向城市迁移挂钩。将农村住房市场化流通与农民在城市购房并全家迁移城镇挂钩。要积极支持农业转移人口市民化，在住房和就业政策上予以支持，把在城镇有稳定就业且符合条件的农业转移人口纳入住房保障范围，在自愿前提下全家迁移城镇居住的允许农村住房优先按商品房销售。三是完善农民居住迁移的配套政策。在试点基础上，尽快放开城镇户籍管理制度，尽快建立统筹城乡的医疗、就业、低保等制度，让定居城镇的农民与城市居民享有同等的就业、住房、上学、就医、低保权利。同时，可以考虑从农民土地流转、宅基地转让收益中适当扣除一定的费用，用于充实城市配套设施建设资金和社保资金。四是严格宅基地审批制度。继续发挥村民自治组织的民主管理作用，同时将宅基地审批权上收到县级以上人民政府，严禁乱占基本农田等行为。
（作者单位：国务院研究室）
